（行政管理专业论文）社会中介组织问题研究.pdf

内容摘要 2 0 世纪9 0 年代以来，西方社会出现了一种全新的政府治理理念“善 治”( g o o dg o v e r n a n c e ) 观。以“善治”理念为发端，一种区别于行政系统的 新的组织部门社会中介组织，开始在全球勃兴。随着社会主义市场经济体 制的建立和政府机构改革的进行，我国社会中介组织正日益呈现出蓬勃发展之 势。社会中介组织在我国尚属新生事物，在我国的社会实践中还存在着诸多问 题。因此，深入研究社会中介组织的存在机理和制约因素，并找寻出培育和发 展我国社会中介组织的对策，具有十分重要的理论价值和实践意义。 本文首先通过对社会中介组织与相关概念的比较，推导出社会中介组织的 概念与特征，进而详细地从理论和实践两个角度上分析了社会中介组织的类 型。其次，探讨了社会中介组织在我国产生及其存在的因由。认为社会中介组 织在我国的产生有其必然性，同时，将社会中介组织在我国的存在与发展归因 于社会中介组织的特殊作用及其特殊功能。第三，通过对社会中介组织与政府、 成员( 服务对象) 关系的探讨，论证了社会中介组织的特殊法律地位。第四， 公共管理权是社会中介组织实现其特殊功能的重要载体，文章通过对社会中介 组织公若管理权来源的求证，界定了社会中介组织公共管理权的范围。最后， 通过对我国社会中介组织发展过程中存在问题的研究以及发达国家社会中介 组织成功经验的剖析，认为可以采取三种对策加快培育和发展我国社会中介组 织的进程，即：( 1 ) 政府统一规划和指导，理顺社会中介组织管理体制；( 2 ) 强化社会中介组织的自身建设，提高中介服务的整体水平；( 3 ) 完善中介组织 的有关法律，规范和约束社会中介组织的行为。 本文在借鉴和吸收国内外关于社会中介组织研究最新成果的同时，在社会 中介组织的基本特征、社会中介组织的特殊功能、我国社会中介组织的发展阶 段、培育和发展我国社会中介组织的对策等方面，有所创新和突破。 关键词：社会中介组织政府法律地位公共管理权 a 。b s t r a c t s i n c e 1 9 9 0 s ，an e wc o n c e p t o f g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n g o o d g o v e r n a n c e i nw e s t e r ns o c i e t yh a se m e r g e d d i f f e r e n tf r o mt h ea d m i n i s t r a t i v e s y s t e m ，t h es o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n ，i si n i t i a t e dw i t ht h ec o n c e p to fg o o d g o v e r n a n c ea n db e g i n s t ot h r i v ew o r l d w i d e w i t ht h ee s t a b l i s h m e n to fm a r k e t e c o n o n l ys y s t e m a n dt h er e f o r mo fg o v e r n m e n t o r g a n i z a t i o n ，c h i n a s s o c i a l i n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n st e n dt o b ef l o u r i n g h o w e v e r , t h es o c i a li n t e r m e d i a r y o r g a n i z a t i o n ，an e w b o r np r o d u c ti nc h i n a ，h a sc a u s e dg r e a tp r o b l e m si n s o c i a l p r a c t i c e t h e r e f o r e ，t h es t u d yo nt h em e c h a n i s ma n dr e s t r i c t i n ge l e m e n t sa n dt h e s e a r c hf o rt h e s t r a t e g y o ft h eg r o w t hm i d d e v e l o p m e n to f s o c i a l i n t e r m e d i a r y o r g a n i z a t i o n sa r eo f t h e o r e t i c a lv a l u ea n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h i sp a p e rf i r s t l yd e d u c e st h ed e f i n i t i o na n df e a t u r e so fs o c i a l i n t e r m e d i a r y o r g a n i z a t i o n sb yt h ec o m p a r i s o no f r e l a t e df a c t o r s a n dt h e n ，i tm a k e sad e t a i l e d a n a l y s i so f t h et y p e so fs o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n sf r o mt h es t a n d p o i n t so f t h e o r y a n d p r a c t i c e s e c o n d l y , t h ep a p e r d i s c u s s e st h e e m e r g e n c e o fs o c i a l i n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n sa sw e l la st h en e c e s s i t yo ft h e i re x i s t e n c e m e a n w h i l e ， t h e p a p e r h o l d st h a tt h e s p e c i a l e f f e c t sa n df i m c t i o n so fs o c i a l i n t e r m e d i a r y o r g a n i z a t i o n sc o n t r i b u t et o t h e i re x i s t e n c ea n dd e v e l o p m e n t t h i r d l y , t h e p a p e r p r e s e n t st h es p e c i a ll e g a ls t a t u so f s o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o nb y e x p l o r i n gt h e r e l a t i o nb e t w e e ns o c i a l i n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s a n d g o v e r n m e n t ，s o c i a l i n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n sa n dm e m b e r s ( o b j e c t so fs e r v i c e ) f o u r t h l y , t h er i g h to f p u b l i ca d m i n i s t r a t i v ei s t h em e d i u mf o rt h er e a l i z a t i o no ft h ef l m c t i o n so fs o c i a l i n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s ，b yd i s c u s s i n gt h e s o u r c eo ft h e r i g h t o fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ，t h ep a p e rg i v e st h ed e f i n i t i o no ft h es c o p eo ft h er i g h to f p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n l a s t l y , b a s e do n t h e s t u d yo f c u r r e n t p r o b l e m sa n d o nt h ee x p e r i e n c e o f d e v e l o p e dc o u n t r i e s ，t h ep a p e rp u t sf o r w a r dt h r e es t r a t e g i e sf o rt h eg r o w t ha n d d e v e l o p m e n ts o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s ：( 1 ) t os t r a i g h t e no u tt h es y s t e mo f i i 硕士学垃凳文 m a 引f rs i f ：、 l ! = = ：= | ! ! ! ，! ，! ! ! ! ! ! ! ! ! ，= ! ! ! ! ! _ ! ! - 一 s o c i a li n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n sb yg o v e r n m e n t su n i f i e dp l a n n i n ga n dg u i d a n c e ； ( 2 ) t oe n h a n c et h ei n t e r m e d i a r ys e r v i c eb yt h ei n t e n s i f i e ds e l f - c o n s t r u c t i o no f s o c i a l i n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n s ；( 3 ) t os t a n d a r d i z ea n dr e s t r i c t a c t i v i t i e so fs o c i a l i n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n sb y i m p r o v i n g t h er e l a t e dl a w s b yd r a w i n go dt h el a t e s ta c h i e v e m e n t sb o t ha th o m ea n da b r o a d ，t h i s p a p e r m a k e s1 n n o v a t i o n s a n d b r e a k s t h r o u g h i nt h e s t u d y o fs o c i a l i n t e r m e d i a r v 0 r g a n i z a t i o n s f r o mt h e p e r s p e c t i v e s o f c h a r a c t e r i s t i c s ，s p e c i a l f l l n c t i o n s d e v e l o p m e n ts t a g e s ，a n ds t r a t e g i e sf o rt h e i rg r o w t ha n d d e v e l o p m e n t k e y w o r d s ：s 。c i a ii n t e r m e d i a r y 。r g a n i z a t i o n ；g o v e m m e l l t ；l e g a ls t a t u s r i g h to fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 硕士学位论文 m a s f e r s t l l e s i s 引言 2 0 世纪8 0 年代以来，西方社会乃至整个世界发生了急遽的变化，一个以 政治机制多元化和价值观念多元化为表征的时代正在形成。以此为契机，2 0 世纪9 0 年代，西方社会出现了一种全新的政府治理理念“善治”( g o o d g o v e r n a n c e ，又译为良好的治理) 。概括地说，善治就是使公共利益最大化的 社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管 理，是政治国家与公民社会的一种新型关系。在很大程度上，善治乃是国家权 力向社会的回归，善治的过程是一个还政于民的过程。从这个意义上说，公民 社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的 善治。在“善治”理念的观照下，非政府组织( n g o ) 、非盈利组织( n p o ) 、 社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构将与政府一起共同承担起管理 公共事务，提供公共服务的责任，这些组织的权力也将得到社会和公民的认可。进 而言之，以“善治”理念为发端一种区别于行政系统的新的组织部门社 会中介组织( 西方社会亦称其为第三部门) ，开始在全球勃兴。随着我国社会 主义市场经济体制的建立和政府机构改革的深入。社会中介组织自出现以来， 正日益呈现出蓬勃发展之势，种类繁杂、形式多样且数量蔚为大观。但是，不 容置疑，社会中介组织在我国尚属新生事物，因而在我国的社会实践中还存在 着诸多问题。诚如此学术界开始高度关注并深入研究社会中介组织的存在机 理和制约因素，并试图找寻出培育和发展社会中介组织的对策，但是分歧甚多， 意见殊异。为此，笔者不揣浅陋，在对社会中介组织进行理论分析的基础上， 借鉴发达国家社会中介组织的成功经验，结合我国政治、经济、社会发展的现 状试图进一步探求我国社会中介组织培育和发展的对策。 ：参见俞可平：抬理与善帮 社会科学文献出版社2 0 0 0 年版，第3 2 6 页 。s e e l e s t c r m s a l a m o na n dl t c i m u tk a n h e i 盯t h e e m e r g i n g n o n p r o f i t s o c t o r ：a n o v e r v i e w 嗍m a n c h c 取e r lm a n c h e s t e ru n i v e r s i t yp r e s s ，1 9 9 5 i 一、社会中介组织的涵蕴与类型 ( 一) 社会中介组织的概念 从字与词的本源看，“中介”之“介”，是指“在两者之间”，人们往往把 “在中间起媒介作用的”简称为“中介”。根据牛津现代高级英汉词典的 解释，“中介”一词有两种解释：一是i n t e r m e d i a r y ，意即居间的人或物；中 间人、调解人。二是m e d i u m ，意即媒介、方法等。我国历史上带有“中介”性 质的记载，则可追及至司马迁的史记货殖列传中的“驵会”。但是，这 种所谓的“驵会”与现代意义上的社会中介组织迥然不同。现代社会中介组织 门类多、数量大、质量高，与古代的“驵会”、“质人”、“牙商”等是绝不可同 日而语的。为此，有必要对社会中介组织的涵义进行探讨。 目前，西方社会较少使用“社会中介组织”这一称谓，比较通用的还是“第 三部门”( t h et h i r ds e c t o r ) 这一提法。美国学者l e v i t t 认为它所从事的 是政府和私营企业“不愿做，做不好， 为独立部门( i n d e p e n d e n t s e c t o r ) ， 各的特征。 或不常做的事”。不少学者又将其称之 当然，这是我国的社会中介组织还不具 本文认为，在界定社会中介组织涵义时，有必要对社会中介组织与相关机 构或组织的区别进行澄清。 1 社会中介组织与政府 在市场经济条件下，社会中介组织作为公共管理的主体之一，同政府一样， 承担着一定的社会管理、服务职能。确切地说，社会中介组织中的“社会”是 与政府相对而言的。社会中介组织承担着一定的社会管理、服务职能，但不同 于政府。具体而言，社会中介组织与政府的区别表现在： ( 1 ) 政府承担的一些特殊的社会管理职能，社会中介等其他社会组织是 不能替代的，如国防和社会治安等；相反，社会中介组织所承担的公共管理职 能，却并不是不可替代的，各类政府组织和非政府组织均可承担这些职能。o 峰见马得勇；关于社会中介组织的政治分折) 载于天府新论) 2 0 0 0 年第4 期第6 7 页 2 硕士学位论文 m s fe r 5 3 剐 ( 2 ) 政府具有抽象行政行为的能力 组织一般则不具有抽象行政行为能力。 如制定各种政策、法规：社会中介 ( 3 ) 一般说来，政府的具体行政行为是不允许进行有偿服务的；社会中 介组织承担的具体行政行为是允许进行有偿服务的。 2 社会中介组织与市场中介组织 市场中介组织一般是指与市场经济主体处于同等法律地位并为其经济活 动提供信息、咨询、沟通等服务功能的组织。与社会中介组织相比，市场中介 组织的功能主要是促成他人交易，从事居间、行纪、代理活动等，其所享有的 沟通、管理、监督等职能，被严格地限定于市场经济活动。显然，市场中介组 织行使职能的领域和范围要比社会中介组织小得多。 3 社会中介组织与企业组织 社会中介组织也不同于企业组织。作为市场经济的细胞，企业组织存在的 根本目的就是为了营利。申言之，投资者开办企业的直接目的是利用他们所拥 有的经济资源获取投资收益，因此企业具有明显的商业性色彩；尽管有些社会 中介组织兼有经营性质，但多数中介组织对外提供服务或商品不追求经济收 益，不以营利为直接的和主要的目的，而且也不存在指望分红的投资者。换句 话说，企业组织更关注企业所有者的共同利益( 私利) ，而中介组织更关注全 体社会成员的公共利益( 公利) 。 通过以上分析，可以认为，完整意义上的社会中介组织应该是介于政府、 经济主体和社会主体之间的组织。因此，本文将其定义为：是指在市场经济的 条件下，依法律规定或政府委托而成立，处于政府与经济主体、社会主体之间， 具有相对独立法律地位的自律性社会组织。 ( 二) 社会中介组织的基本特征 目前，学界在论及社会中介组织的特征时习惯于将与社会中介组织有丝 缕联系的词汇堆积起来，以致予社会中介组织的特征多达十种之多。笔者对此 不能苟同。看问题，应该抓住主要矛盾。如果研究者没有意识到从独特性这一 视角上去把握社会中介组织的特征，而是笼统地从一般意义上对社会中介组织 特征进行认知，虽然看似周全，但实际上无法真正揭示社会中介组织的本质。 比如，有学者在论及社会中介组织的特征时，将“非营利性”、“公益性”等列 入其中。我认为，这种认知就不具有独特性。那么，能够独立地作为社会中介 组织特征的是什么昵? 笔者认为，从公认和共识的层面上讲，社会性和中介性 应当最具表达社会中介组织独特特征的意义。 其一，社会性 理论界目前对于社会中介组织的社会性特征的内涵还没有明确断语。笔者 认为，从基本方面说，社会性应当主要体现于社会中介组织的组织形态、人员 构成、功能定位、管理机制、规制与约束等方面。社会中介组织在我国是一类 新兴的社会组织形态，它属于社会组织的范畴。社会中介组织作为新的社会组 织形态之新意主要在于它和原有的社会组织形态( 主要指国家或政府组织形态) 的区别，在于它在一定意义上标志着与以国家或政府权威为主的社会域相区别 的新的社会域的出现和崛起。社会中介组织因从属于这一新的社会域而具有的 属性，最恰当的表达是社会性。 社会中介组织的社会性特征是社会中介组织首要的也是最基本的特征。在 西方社会，与政治国家相对的社会领域般被称为市民社会。市民社会可以被 建构于两种基础上：一是建构于国家与社会二分法基础上的市民社会，一是建 构在国家经济社会三分法基础上的市民社会。有研究者认为，正是市 民社会理论完成了政治、经济和社会领域的分离，从而为社会中介组织的出现 和发展奠定了理论基础，这种三元结构理论为分析社会中介组织的社会性提供 了一个普遍的框架。事实上，许多研究者就是从这种意义上去概括社会中介组 织的社会性特征的，他1 1 往往将社会性解释为“非政府性”，即它可以是事业 单位、社会团体甚至企业组织，但不可以是国家行政机构的组成部分。笔者认 为，这种解释是比较科学的。 应当看到，强调社会中分组织的社会性特征是有其实践意义的。在我国， 现有的社会中介组织中的大部分是由政府机构改革转化而来的，从社会自身产 生出的为数甚少。这种从政府的“母体”中衍生而来的社会中介组织，是作为 政府职能转变的承接而形成的，是权力的产物，从而异化了其应是市场经济产 物的性质。由于政府主管部门曾是社会中介组织的主要兴办者，社会中介组织 4 硕士学盟论丈 、1 、盯r 1 f i h f 的许多从业人员曾是政府工作人员，因而造成了政府部门与社会中介组织之间 扯不断、理还乱的复杂关系。政府与社会中介组织之间的角色关系尚未理清， 定位有待明确，这是许多研究者认为是我国目前社会中介组织发展中存在的主 要问题之一。基于这种状况，笔者认为，应该突出强调社会中介组织的“社会 性”特征。从长远地看，突出社会中介组织的社会性特征，对于社会中介组织 自身的发展具有积极意义。通过清理整顿、脱钩改制，我国社会中介组织与政 府部门之间的关系逐渐明晰和规范，这必将促进社会中介组织在新的层面上的 迸一步发展。随着社会中介组织的新发展，其自身应然意义上的属性将更加凸 显，社会性特征也将更加昭然。 其二，中介性 社会中介组织的中介性乃是这类组织因充任不同主体之间联系的中间介 质而具有的特征。目前，理论界对于社会中介组织的中介性特征存在不同的理 解。有的学者认为，社会中介组织的中介性主要体现在不同市场主体之间；有 的学者则认为社会中介组织的中介性主要体现在政府与经济主体( 企业) 、公民 ( 或居民) 之间。显然，后者所理解的社会中介组织的范围要广于前者。笔者认 为，对于社会中介组织中介性的不同理解，一方面是由于研究者们分属于不同 的学科领域，因而其研究的着重点、方法与目的等必然存在着客观差异：另一 方面则在于社会中介组织在我国尚属于新兴事物，其发展尚未完全定型，对象 的不定必然导致认识的不确定。比较而言，本文倾向于后一种理解。 如果说社会性特征是着重于说明社会中介组织作为一类新的社会组织形 态而具有的特征，那么，中介性特征则着重于说明这类组织所具有的功用性特 征。事实上，作为对同一事物不同侧面特性的强调，社会中介组织的社会性特 征和中介性特征是同时存在、密切关联的。社会性因中介性而存在与显现，中 介性则以社会性为前提而发挥与运作。因此，两者共同构成了社会中介组织的 基本特征。 ( 三) 社会中介组织的类型 随着市场经济的发展和社会管理现代化步伐的加快，社会中介组织的触角 已经延伸到了社会的各个层面，形成了相互分工、相互协作且包含系列子系 统的庞大系统。笔者认为，在探讨社会中介组织的类型时，应从理论和实践两 种角度来加以界分。 1 理论上的划分 第一，按照职能来划分，可将社会中介组织分类为：( 1 ) 公证性市场中介。 其职能是：凭借专业知识为社会提供专业性服务，监督经济活动，保证市场主 体在公平、公正、平等的条件下竞争，维护市场秩序。如律师事务所、审计事 务所、会计事务所以及公证处等。( 2 ) 经纪性中介组织。其职能是：直接为市 场主体提供交易场所和交易信息，促成买卖双方达成交易，它一般不以盈利为 目的，经费主要来源于佣金，佣金构成是场地费、信息费和交易额提成。如经 纪公司、技术交易所、期货交易所、人才交流中心、职业介绍所等等。( 3 ) 协 调性中介组织。其职能是：维护本行业的利益协调内部关系，做好政府与市 场主体之间的联系工作，承担政府有关部门委托的部分管理职能，提供专业咨 询和培训，参与政府制定行业政策。如律师协会、注赡会计师协会、个体劳动 者协会、外商投资协会、消费者协会等。( 4 ) 咨询性中介组织。其职能是：凭 借专业特长帮助市场主体分析问题、提出问题、解决问题，充当公共智囊团的 角色。咨询性中介组织多由专家组成，如我国的国务院发展研究中心、国家经 贸委的研究咨询中心、首钢研究与开发中心等。( 5 ) 代理性中介组织。其职能 是：克服市场主体在技术、能力和资格上的不足，做市场主体自身不能做或不 便做的事情，它起到了提高办事效率，降低交易费用的作用。代理- 眭中介组织 主要有专利代理事务所、广告公司、商贸代理公司、保险代理公司、信托投资 公司等。 第二，按照性质来划分。可将社会中介组织分类为：( 1 ) 半官方中介组织。 这类组织的特点是依据有关法律或政府文件组建。由政府授权从事专项的管理 活动，经费亦由政府资助。如我国改制前的劳动争议委员会等。( 2 ) 民间的商 会或行业协会。这类组织的特点是由民间自下而上自愿组织起来的，以工商企 业为基础组织的各类组织，如个体劳动者协会、企业家协会等：( 3 ) 社区型的 中介组织。这类组织是为特定社区的公司、企业提供服务，包括信息咨询、教 育、民众服务等方面。它们是政府为社区企业、公司提供市场信息和咨询，创 6 硕士学位论文 lr r s j 【：s i l 造经济活动条件的桥梁：( 4 ) 运用专门知识为社会提供服务或监督经济活动的 中介机构。如会计师事务所、律师事务所等。这类组织本身也是企业，实行自 主经营、自负盈亏，从事专门性服务和某些方面的监督是其主要特点；( 5 ) 经 纪人性质的中介组织或经营公司。如证券交易所、拍卖行等。这类组织主要是 为买卖双方相互沟通，为交易所提供交易场所、信息咨询服务，并收取一定的 中介费。 第三，按照对市场的作用程度，可将中介组织分类为市场中介组织与非市 场中介组织。市场中介组织是直接为市场配置资源服务、按照市场价值规律运 作的组织：第一种分类中的咨询性中介组织与此具有对应性。非市场中介组织 是承担社会公共管理事务、服务社会公益的组织：第一种分类中的其他四类与 此具有对应性。 第四，按照组织紧密程度，还可将社会中介组织划分为两类：( 1 ) 组织严 密且有极强权威性的中介组织。如行业协会，律师事务所，会计事务所等。( 2 ) 组织松散的中介组织，如商会、咨询公司等。 此外，国外有学者将社会中介组织划分为六类：( 1 ) 行业自主性中介组织。 如行业协会、商会等：( 2 ) 社会运行监督组织。如律师、会计、审计事务所等； ( 3 ) 为市场活动提供咨询、技术服务的中介组织。如信息中心、经济行会、 技术交易站等：( 4 ) 监督市场活动的中介组织。如消费者协会、计量检测中心 等；( 5 ) 促进劳动力就业的社会中介组织。如职业介绍所、人才交流中心等； ( 6 ) 促进科学研究、文化教育、体育卫生发展的中介组织，如各类基金会、 联谊会、学会、协会等。 2 实践中的样态 在我国的社会实践中，社会中介组织还很不成型，下列样态应该是目前我 国社会生活中社会中介组织的主流： ( 1 ) 社区组织( 居民委员会和村民委员会) 。在我国，居民委员会和村民 委员会都是社区性的自治组织。它们不是行政机关，而是处于国家与市民、村 。s c el e s t e rm s a l a m o na n dh e i m u tk a n h e i c r ，t h e e m e c g l n g n 。n p r o f i t s e c t o r ：a 1 1 o v e r v i e w m i m a n c h e s t e r ：m a n c h t e r u n i v c r s r y p r e s s 1 9 9 5 7 民之间，具有社会中介组织的地位。一方面，它们协助国家实现许多行政职能， 如文化建设、环境卫生、绿化、治安等：另一方面，它们能把社区发展中遇到 的各种问题反映给政府，影响政府的决策。 ( 2 ) 行业组织。行业组织是由法人、其他组织或公民在自愿基础上组成 的，旨在维护和促进全体成员特定利益的一种非盈利性社会组织。”行业组织 中比较重要的是行业协会，如证券业协会。从其成分来看，行业协会的成员是 从事一定行业的生产者或经营者，可以是法人组织、非法人团体，也可以是个 人。一般而言，行业组织处于政府和个人之间，连接政府和企业。一方面，行 业组织可协调政府实现行业规划、产业政策。并对本行业的企业和经营者进行 调控；另一方面，行业组织可将行业发展的困难、对政府的需求转达给政府， 从而对政府的决策产生影响，并进而促进本行业的发展。 ( 3 ) 职业协会。职业协会是由从事同一职业的人员组成的自治团体，如 律师协会。职业协会的主要功能是保护会员的利益，实行自律性管理。职业协 会既为其成员提供各种服务，并对其进行监督，同时也要接受国家的监督。一 般来说，职业协会的成员只能是个人。 ( 4 ) 技术性监督机构。这里的技术性监督机构包括税务代理机构、质量 鉴定机构、资产和资信评估机构、医疗技术鉴定机构等。这些机构本属于营利 性组织，但是由于其从事的工作具有技术监督的性质，所以可以为国家用来实 现某些管理职能。将技术性监督机构定位为社会中介机构，理由在于：( 1 ) 现 代行政的一些纯技术性的监督工作可以由独立于政府的专门机构承担：( 2 ) 技 术性监督机构的工作最终仍然要接受政府的监控。 ( 5 ) 公证和仲裁机关。公证机关根据相对人的申请，对其法律行为或者 有法律意义的文书、事实的真实性和合法性予以证明；仲裁机关对平等主体问 发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷进行中立裁断。我国仲裁法第1 4 条 规定仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系。公证和仲裁机 关一方面行使公证和仲裁职能，另一方面又受国家的监控。 。参见谢晓尧：西方行业组织的法律地位 ，载于中山大学学报( 社会科学版) ) ，1 9 9 6 年第6 期，第 5 5 页 二、社会中介组织产生及存在的因由 社会中介组织的产生和发展必须具有合适的社会、政治、经济和文化条件。 探讨社会中介的产生以及其存在因由，将有助于我们从源头上探索我国社会中 介组织存在的问题和解决问题的对策。 ( 一) 社会中介组织在我国产生的因由 有学者指出：社会中介组织是社会历史发展的产物，是市场经济发展的客 观需要，是政府职能转变的必然要求。这应该被看成是对社会中介组织产生 因由较为完善的描述。在此基础上，本文认为，社会中介组织产生的最一般原 因可以归纳为：( 1 ) 它是社会分工的产物。早期社会主要由初级社会群体( 如 家庭) 构成。随着生产力的发展，社会进行了几次大分工，家庭的社会功能不 能适应生产力的发展。工业革命后出现了大量的专门化组织，促进了生产力发 展和社会进步。当代社会更是个高度分工的社会，原来的组织不断分化，出 现了众多复杂的中介组织。人们的社会生活需要大多是通过陌生人得到满足 的。正是因为人们之间大多是陌生的，因而需要一种新型组织即社会中介组织 来满足不同人们的不同需求。( 2 ) 它是社会发展的要求。上个世纪以来，社会 发展的特征集中表现为制度化、理性化和非人格化，这对人的自由形成极大限 制，与人类所追求的友爱、关怀、安全感和受人尊敬等理念背道而驰。为了克 服这种因社会发展而带来的局限性，一个有效办法就是通过社会中介组织推动 相互合作的精神来实现自身的人生追求。 具体到我国而言社会中介组织的产生是中国社会变革的结果。改革开放 之前的中国社会是一种由国家、单位到个人的纵向控制方式，改革开放之后， 这种方式逐渐发生变化。一方面，在农村地区，集体经济代表的公社、大队向 联产承包责任制的乡村过渡；另一方面，在城市社区，国有单位组织向新型组 织形式( 科层制现代企业制度) 过渡。同时，原来的全能政府也在向管理服务 型政府转变。转型过渡时期的中国社会，原来的公社、大队和城市社区单位组 。参见吕风太：社会中弁组织研究) ，学林出版社1 9 9 8 年版。第1 2 3 1 2 5 页 9 织对社会成员的归属整合功能逐渐丧失。特别是后者，单位组织对成员仅负责 工资等生活需求，其他的部分则基本推向社会。这一点促进了社会人员流动加 快，也导致现代社区及组织约束力降低。社会成员处于一种分散、无序状态， 个人归属感与社会对个人的整合逐渐弱化。这就为一种能满足个人归属感与社 会对个人整合需求的新型组织形式中介组织的大量出现提供了契机。 笔者进一步认为，在中国社会转型时期，社会中介组织的产生是有其必然 性的： 首先，它是市场经济发展到一定阶段的必然产物。在计划经济体制下，政 府对社会各个领域实行全面控制，承担了大量社会自身管理职能，社会中介组 织受到政府的压制。随着我国社会主义市场经济体制的确立和完善，政府管理 模式由过去的“全能政府”、“大政府”向“有限政府”和“小政府”转变，政 府只负责“掌舵”，政府职能被定位在宏观调控上，原来由政府承担的管理社 会公共事务的部分职能已由政府转移给社会中介组织。另外，在市场经济条件 下，企业逐渐发展为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的独立市 场主体，不再是政府的附属物，各类企业组织的利益意识被激活，利益的多样 化倾向也日益明显，企业迫切需要社会中介组织承担政府转让出来的部分公共 管理职能，以规范市场交易秩序，更好地维护企业自身的合法利益。在这样的 背景下，社会中介组织脱颖而出是一件水到渠成的事情，因为只有这样的组织 才能有效地成为联接政府与市场主体、宏观调控与微观管理之问的纽带。正如 著名经济学家道格拉斯诺斯所言，从不发达、不规范的市场经济向发达、规 范的市场经济的过渡、转轨过程中，存在着两种对立的历史轨迹，诺斯称之为 锁定( 1 0 c k i n ) 和路径依赖( p a t hd e p e n d e n c e ) 。在我国经济转轨过程中，要 避免极易出现的“锁定”现象，就必须找到一种路径依赖，即一种使政府与市 场之间相互补充、相得益彰、相互促进的通道。显然，建立在市场契约关系基 础上而不是建立在行政权力基础上的社会中介组织就是这种可依赖的路径。 其次，它是公民社会兴起的必然产物。2 0 世纪9 0 年代以来，“善治”理论 。转引自汪玉凯：中国行政改革2 0 年 ，中州古籍出版社1 9 9 8 年版，第1 2 3 1 3 9 页。 1 0 硕士星莹论文 、 耶阡 j 、i i 阳l 和实践之所以能够得以产生和发展，其现实原因之一就是公民社会或民间组织 的日益壮大。公民社会是国家和市场之外的所有民间组织和民间关系的总和， 其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民自 愿性社团、协会、社区组织、利益集团和公民自发组织起来的运动等。今天， 公民社会已成为西方社会普及性的结构形态，也成为现代社会的一个重要特 征。我国在改革开放后，开始进行经济体制和政治体制的渐进改革，一个相对 独立的公民社会在2 0 世纪8 0 年代后得到了长足的发展。主要表现在：民间组 织的数量迅速增加；民间组织的种类大大增多：民间组织的独立性明显增强； 民间组织的合法性日益增大。我国公民社会的发展反映了国家与社会关系的变 化，传统的“强国家、弱社会”的模式有所松动，人们的自主意识不断成长， 这无疑为社会中介组织的成长提供了良好的契机。 ( 二) 社会中介组织在我国得以存在和发展的因由 社会中介组织在我国的产生不仅有其必然性，它在产生后能够继续存在和 不断发展，也有其特殊的原因。 首先，归因于社会中介组织的特殊作用 ，煤炭工业出版社1 9 9 0 年版，第1 6 页 1 5 有效的制约。和普通的个人或组织相比，社会中介组织力量强大，可以作为利 益群体的代表对政府的各项政策施加影响，也可以有效监督行政权的运作，以 确保其不损害特定群体的利益。当然，就目前的情况来看，我国社会中介组织 还远没有形成一种独立的力量，对政府的制约也是十分有限的。 ( 二) 社会中介组织与其成员( 服务对象) 的关系 社会中介组织与其成员( 或服务对象) 的关系也可以概括为三个方面： 一是服务关系。社会中介组织存在的主要目的都是为了提供某利，服务。如 行业组织、职业协会的存在就是为了服务于其成员：技术性监督机构、公证和 仲裁机构的存在就是为了服务于公众。当然，不同类型的社会中介组织提供的 服务各不相同。如行业组织为其成员提供的服务主要包括提供信息咨询、发布 统计资料、培养专业人才等。 二是管理关系。这里的管理不同于国家的强制性管理，而是建立在自愿、 自治的基础之上的一种新型管理。和政府的外部管理相比，这种自治性的内部 管理能够切中要害，容易得到其成员的合作，从而降低管理成本，有利于管理 目标的实现，同时这种管理还具有专业技术方面的优势。同理，不同的社会中 介组织的管理权限也是不同的。如社区组织通常享有社区发展规划权、费用征 收权和违章制裁权等；行业组织则享有标准制定权、产品质量认证权等。 三是利用代表关系。许多社会中介组织是为了维护特定的群体利益而存在 的，如行业组织。它们往往处于国家和个人之间，作为其成员的代表与政府沟 通对话，表达其行业或成员的利益要求和意见，对政府的管理施加影响，同时 也将政府的意图转达给其成员。在现代这样一个组织化程度很高的社会，个人 与政府直接对话的可能性己变得很小，因而通过社会中介组织与政府进行有效 的共同不可避免。 1 6 硕士学位论文 、1 刚f r s _ j i j e s i s 四、社会中介组织的公共管理权 何谓“权力”? 国外有学者将其定义为：“它是个人或群体将其意志强加 于其他人的能力，尽管有反抗，这些个人或群体也可以通过威慑这样做，威慑 的形式是：撤销有规律地提供的报酬或惩罚，因为事实上前者和后者都构成了 一利，消极的制裁。”。从性质上说，笔者认为社会中介组织的权力主要有两部 分：一是自治权，。一是公共管理权。社会中介组织享有的自治权与公共管理 权性质不同，两者适用的法律规则也有区别。自治权的运作受私法规则支配， 而公共管理权的行使要符合公法规则。此外，两种权力的救济制度也不相同。 对自治权的救济适用私法制度，如民事诉讼；对公共管理权的救济则适用公法 制度，如行政复议和行政诉讼等。出于行文需要，本文仅就社会中介组织的公 共管理权加以阐述。 公共管理权是一种特殊的权力形式，与一般权力相比，其最主要的特点是 公共性。它是适应社会公共需要、调动集合社会公共资源、处理公共事务和追 求社会公共利益而产生的。公共管理权分为两部分：一部分由国家行使，即国 家权力；另一部分由社会组织行使，即社会管理权。国家权力凌驾于社会之上， 并通过它的全权代表即公职官员们来加以实施。社会管理权存在于社会之中， 为社会成员共同拥有，它是社会成员对共同利益的自觉认识与自发管理，处处 体现着自愿的原则。 ( 一) 社会中介组织公共管理权的来源 社会中介组织的公共管理权从何而来? 社会中介组织具有与政府不同的 组织性质，它不属于国家机构的组成部分，也不受国家机关组织法的规范和调 整。那么，“一个社团的存在和权力是来自某个公共权威的授权呢，还是来自 创建人的意志，抑或是来自它作为一种联合体所固有的性质”? 这是一 。参见( 美) 彼德布劳：社会生活中的交换与权力孙非译，华夏出版社1 9 8 7 年版，第1 3 7 页。 。社会中介组织的自治权是其自我组织、自我管理的权利自治权是社会中介组织能够独立存在所必须享 有的权利主要包含自治事务管理权、组织人事权、经费筹集使用权等。 参见( 美) 啥罗德。j 伯尔曼著絮卫方等译：法律与革命西方法律传统的形成，中国大百科 全书出版社1 9 9 3 年版第2 6 l 页 1 7 个需要明晰的问题。目前，关于社会中介组织的公共管理权从何而来的问题， 学界有两种观点：( 1 ) 来源于国家的授予。在现代社会，社会中介组织已经由 一个单纯的代表团体转变成管理组织( 当然，其代表功能并没有因此而丧失) ， 它的监督职能越来越多。为此，它原来的组织结构已经大大改变并获取了新的 权力资源。国家正是这种权力资源的提供者。“在立法的支持下。社会团体的 监督和控制功能扩大了，它有能力获得信息，有能力满足成员的要求，也有能 力对违规者实施处罚。”。也有人从公权法定的角度认为，只要是公权力，就 必须以国家法律的授权为前提。“对公权力，凡法无明文规定( 授权) 的，不 得行之”。因此，社会中介组织只要行使的是一种对社会公共事务的管理权力， 就应当有法律的授权为前提。( 2 ) 产生于组织内部。即社会中介组织来源于其 成员的一致同意，而不是该组织外部的主体赋予的。如有学者认为，社会中介 组织“从来不在法律范围之内。它们在法律之外产生出来它们行使的这种 裁判权，属于它们自己的创造，不是由最高权威授权而来的，从不存在任何控 制或恢复的问题。它们对成员的裁判权是绝对的。不凭借任何特许或授权的理 由。但是要凭借社团全体人员的结合力量和超越于个人之上的强制力量。”。 笔者认为，上述两种观点都过于绝对。从纯理论角度上讲，社会中介组织 的公共管理权的获得实际上有两种途径：( 1 ) 人民让渡。人民是一切公共权力 最终所有者。托马斯杰弗逊曾宣称“构成一个社会或国家的人民是那个国家 中一切权力的源泉”，“首要的权力不管来自何处，只能归于人民。”。( 2 ) 国 家转移。这是较具有中国特色的一种方式，即国家将一些公共权力和部分政府 职能从国家权力系统中转移给社会中介组织。从我国的具体实践中看，社会中 介组织的公共管理权主要来源于以下几种： 1 法律法规的授予 传统行政法学中，法律规定非国家行政机关组织的公共权力叫做“法律授 权”。但人们对“