（行政管理专业论文）素质教育政策执行偏差的成因及对策研究.pdf

中文摘要 素质教育是一种社会现象。随着社会的发展和进步，特别是在当前建立和 完善社会主义市场经济体制，以及经济全球化、信息多元化、科技国际化的时 代，培养具有创新精神和实践能力的高素质人才的重要性越来越凸现出来，贯 彻落实素质教育政策迫在眉睫。 然而，一方面，为未来造就高素质的全面发展的社会主义建设者和接班人， 党和国家出台素质教育政策为时已久，加之各级教育主管部门加大了人力、财 力和物力等方面的投入，各级教育政策执行者也为此付出了辛勤的劳动；而另 一方面，现实社会中基础教育阶段的素质教育政策执行过程中“上有政策，下 有对策”等教育政策执行偏差的现象屡见不鲜，。应试教育”根深蒂固，我行我 素。 本文从当前基础教育阶段素质教育政策执行的现状出发，论及了素质教育 政策执行偏差的主要表现，并从政策的执行者、目标群体、本身缺陷、执行体 制以及政策环境等方面作出了相关的成因分析；同时，提出了提高政策执行者 素质、加强宣传和说服工作，构建合理的政策体系和多样化的教育评价体系、 开畅信息渠道、实现政策执行手段多样化以及加强监控和法治等对策措施，力 争把素质教育政策真正落实到位l 关键词：素质教育政策政策执行偏差问题成因对策 a b s t r a c t n ee d u c a t i o no fq u a l i t yi 8ak i n do fs o c i a lp h e n o m e n o n w i t ht h ed e v e l o p m e n ta n d p r o g r e s so ft h es o c i e t y ，e s p e c i a l l yw ea r es e t t i n gu pa n dp e r f 幽gt h es o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m ya tp r e s e n t , a n dw e8 r ei nt h ee r ao fe c o n o m i cg l o b a l i z a t i o n ，i n f o r m a t i o np l u r a l i s m ， i n t e r n a t i o n a l i z a t i o no fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g y , t h ei m p o r t a n c eo ft r a i n i n go u tt h eh i g h - q u a l i t y t a i n t so fi n i t i a t i v es p i r i ta n dp r a c t i c ea b i l i t yi se s p e c i a l l ys h o w no u tm o r ea n dm o r e 1 1 ” i m p l e m e n t a t i o no f t h ep o l i c yf o rt h ef m l l l c a l t i o no f q u a l i t yi se x t r e m e l yu r g e n t h o w e v e l , o i lo n eb a n d ，i no r d e rt ob r i n gu ol h es o c i a l i s tb u i l d e ra n d c c 档s o f h i g h - q u a l i t ya n dd e v e l o p m e n ti na na l l - r o u n dw a yf o rt h ef u t u r e , t h ep a 啊a n do u rc o u n u yh a v e i s s u e dt h ep o l i c yf o rt h ee d u c a t i o no f q u a l i t yf o rl o n g ，i na d d i t i o n , t h ed 印砌咄i n c h a r g eo f e d u c a t i o na ta l ll e v e l sh a v ei n c r e a s e dt h ei 珥，i l ti ns u c ht h e 叩t s m a n p o w e r ，f m a a c i a l 托龇删懈a n dn m t e f i a lr e s o u r c e 8 , e t o a n dt h ee x e c u t o r so f p o l i c yf o rt h ee d u c a t i o na ta l ll e v e l s h a v ed o n ed i l i g e n tw o r kf o rt h i st o o ；0 1 1t h eo t h e rh a n d , i nt h er e a l i s t i cs o c i e t y , d u r i n gt h e i m p l e m e n t a t i o no ft h ep o l i c yf o rt h ee d u c a t i o no fq u a l i t yi nt h eb a s i cc d u c 嘶o no fs t a g e , t h e p h e n o m e n o no ft h ed e v i a t i o n s o fi m p l e m e n t a t i o n e g w h e r et h e r ea r cp o l i c i e s , t h e r em c , m m t f l m e a $ 1 1 r e s i so f c o m m o no c c m r e n c e t h ee d u c a t i o nf o re x a m si sd e e p - r o o t e d ，s t i c kt oi t s o l d w a y ma r t i c l eh a ss a to u tf r o mt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc a r r y i n go u tt h ep o l i c yf o rt h e e d u c a t i o no f q u a l i t yi nt h ep r e s e n tb a s i ce d u c a t i o ns t a g e i th a sm e n t i o n e dt h em a i nb e h a v i o r so f t h ed c v i s t i o no fc a n t i n go u tt h ep o l i c yf o rt h ee d u c a t i o no fq u a l i t y ；i th a sm a d et h er e l e v a n t a n a l y s i so fo r i g i nc a t l s eo ff o r m a t i o nf r o mt h ee x e c u 9 0 6 ，g o a lc o l o n y , i t so w nd e f e c t ，a n dt h e p o l i c ys y s t e mo f c a r r y i n go u ta n de n v i r o n m o n t ，c t c ；a n di th a sp r o p o s e ds e v e r a lc , o l m t c l - m e , s s u r e s ， s u c ha s , i m p r o v i n gt h ee & e c u t o r s q u a l i t y , s t r e n g t h e n i n gt h ep r o p a g a n d aa n dp e n m a s i o na tt h e 蛐et i m e ，s t n g n a i n gt h er a t i o n a lp o l i c ys y s t e ma n dt h ed i v e r s i f i e de p p r a l s y s t e mo f e d u c a t i o n , m a k i n gs m o o t h i n f o r m a t i o n c h a n n e l ，r e a l i z i n g t h e m c a u b d i v e r s i f i c a t i o n o f t h e p o l i c y i m p l e m e n t a t i o na n ds t r e n g t h e n i n gc o n t r o la n dr u l i n gb yl a w ，e t o 。i no r d e rt os t r i v et o 北a l i z et h e r e a li m p l a n o n t ao f t h ep o l i c yf o rt h ee d w 崩o f q u a l i t y c o m p l e t e l y k e y w o r d s ：p o f i c yf o rt h ee d u c a t i o no fq 1 i t y d e v i a t i o n so fp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n q u e s t i o n so n g i nc a u s e $ o f f o r m a t i o n c o t m t e s m e a s t w e s 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名：兰垒主 日期： 二卯占，旷 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定， 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的 电子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数 据库进行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学 位论文在解密后适用本规定。 作者签名：j e 谚彳 日期：p 口占r ，f 璺吉 寸日 素质教育是一种社会现象。随着社会的发展和进步，特别是在当前建立和 完善社会主义市场经济体制，以及经济全球化、信息多元化、科技国际化的时 代，培养具有创新精神和实践能力的高素质人才的重要性越来越凸现出来，贯 彻落实素质教育政策迫在眉睫，因而对当前素质教育政策执行偏差作出成因分 析并提出相关的对策措施具有十分重要的理论和现实意义 一、选题意义 经济全球化、科技国际化、信息多元化、建立和完善社会主义市场经济以 及国际竞争的日益增强是当前基础教育的大环境和大背景。培养具有创新精神 和实践能力的高素质人才日益显得重要，特别是基础教育在终身教育中的突出 地位，必须引起党和国家的高度重视而一方面为未来造就高素质的全面发展 的社会主义建设者和接班人，党和国家出台素质教育政策为时己久，加之各级 教育主管部门加大了人力、财力和物力等方面的投入，各级教育政策执行者也 为此付出了辛勤的劳动；而另一方面现实社会中基础教育阶段的素质教育政策 执行过程中“上有政策，下有对策”等教育政策执行偏差的现象屡见不鲜，“应 试教育”根深蒂固，我行我素。素质教育政策出台多年，为何不能执行到位? 为何出现种种偏差? 它的原因何在? 如何采取相关的对策? 以素质教育政策执 行偏差的成因为切入口，试图探索出基础教育阶段素质教育有效执行的相关对 策，据此力争将素质教育政策的执行落到实处，为不断提高基础教育的教育质 量，培养全面发展、具有创新精神和实践能力的社会主义建设者和接班入提供 理论方面的指导性建议，这是对基础教育改革的理论体系的完善和发展 同时，实效性问题一直是素质教育政策执行的归属。国家教育部制定、国 务院批准的面向2 l 世纪教育振兴行动计划和中共中央国务院关于深化教 育改革，全面推进素质教育的决定的颁布实施，进一步对基础教育阶段全面 实施素质教育提出了明确的要求对素质教育政策执行偏差的种种表现作成因 分析，并提出切实可行的对策措施，是当前基础教育阶段发展素质教育的迫在 眉睫、急待解决的问题，也是素质教育政策的有效执行和基础教育改革实践的 客观要求。 二、国内外关于该课题的研究现状及趋势 ( 一) 关于素质教育的研究现状： 1 国外研究状况：随着经济全球化、科技国际化以及信息多元化，世界各 国越来越重视具有创新精神和实践能力人才的培养。国外虽然多未使用“素质 教育”这一概念，但其所谓“创新教育”、“学习教育”、“能力教育”、“人格教 育”以及“心的教育”等实质上即我们所说的“素质教育”。为了促进本国创新 人才的培养，各国学者和教育工作者都加强了这方面的研究。如黑泽惟昭的日 本教育现状与改革方面疏见( 比较教育研究2 0 0 1 年第l o 期) ；南丁的学 历低下对日本教育界的困绕( 外国教育研究2 0 0 3 年第3 期) 以及日本文都 省编写的教育指标的国际比较( 大藏省书局1 9 9 9 ) 等论文和专著都对如何 提高教育质量，培养创新能力，以适应国际和国内形势作了相关的论述。 2 国内研究状况：“素质教育”一词是广大教育工作者在长期的教育实践 和教育研究中共同创造出来的，它最早出现在教育研究1 9 8 2 年第1 0 期中 德育过程的阶段说一文中，而报刊杂志标题中最早出现“素质教育”一词 是1 9 8 7 年贵州学院学报第2 期发表题为 人才与素质教育一文。1 9 9 3 年2 月1 2 日，中共中央国务院颁布的中国教育改革和发展纲要把素质教育 的实施以政策文本的形式固定下来；加之，以后面向2 1 世纪教育振兴行动计 划和中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定的颁 布和实施都为全面推进素质教育起到了积极的作用。到目前为止，素质教育研 究的演进经历了三个阶段：酝酿尝试阶段( 1 9 8 8 - 1 9 9 3 年) 、实验推广阶段 ( 1 9 9 4 1 9 9 6 年) 和全面实施阶段( 1 9 9 7 一) 。在这期间，许多学者从不同角 度，对如何推进素质教育做了大量的研究，并推出了许多的专著和论文如潘 苏东在制约素质教育的三大瓶颈( 探索与争鸣2 0 0 4 年第l o 期) 中提出 素质教育政策子系统受到教育政策系统中其他子系统的影响；袁贵仁的素质 2 教育：2 1 世纪教育教学改革的旗帜( 中国教育学刊2 0 0 1 年第5 期) 指出当 前全面推进素质教育所面临的问题和解决方案；刘卫民的实施素质教育需澄 清的几个问题( 广西教育学院学报2 0 0 0 年第3 期) 提出了在实施素质教育 过程中出现的几个误区，并对急需澄清的问题加以研究；朱世和的转变教育 观念，全面实施素质教育就教学过程中如何转变教育观念，进行了有力的阐 述，钟志贤在专著深呼吸：素质教育进行时( 教育科学出版社2 0 0 3 ) 中就 认识当前素质教育状况进行了论述。 ( 二) 关于政策执行的研究现状： 1 国外研究状况：对政策执行问题的科学研究最初始于西方国家，美国著 名政策科学家怀尔达夫斯基( a w i l d a v s k y ) 和普里斯曼( j l p r e s s m a n ) 合作出 版了名为政策执行的著作，他们也因此而被视为政策执行研究的开山鼻祖。 国外有许多政策科学研究者曾从不同的角度解释政策执行；一种是把政策执行界 定为一种过程；另一种把此界定为一系列活动或行动。随着时间的推移，国外学 者对政策执行的研究不断深入，他们甚至提出了一系列的政策执行模型，如美国 政策科学家史密斯( t b s m i t h ) 在政策执行过程一文中提出了过程模型；麦 克拉夫林( m m c l a u g l d i n ) 在互相调适的政策执行中提出了互动模型；美国 政策科学家马丁- 雷恩( m r e i n ) 和弗朗希f - 拉比诺维茨( e e r a b i n o v i t z ) 在 执行的理论观中提出了执行循环模型等。 2 国内研究状况：就我国国内的情况而言，在改革开放以前的很长一个时 期，很少有人将公共政策作为一门科学专门加以研究，更谈不上对政策执行的 专门性研究这主要是由于当时党和政府具有很高的权威和威望，加之高度集 权的政治体制，政府的政策执行能力很强，因而没有必要去对政策执行方面加 以专门的研究而改革开放以后的社会转型和体制的转轨致使政府的政策执行 功能出现了障碍，政府政策过程中的问题相对而言更多地出现在政策执行环节 上因此自2 0 世纪8 0 年代中后期以来，对政策执行问题的研究才受到了越来 越多学者和实践工作者的关注，甚至成为我国公共政策研究领域的一个热点。 因而出了大量的专著和论文，如陈庆云的公共政策分析( 中国经济出版社 1 9 9 6 ) ；陈振明的政策科学( 中国人民大学出版社1 9 9 8 ) ：王传宏的公共 3 政策行为( 中国国际广播出版社2 0 0 2 ) ；张国庆的现代公共政策导论( 北 京大学出版社2 0 0 1 ) 以及张金马的公共政策分析( 人民出版社2 0 0 4 ) 等专 著都对政策执行的概念、特点、重要地位以及一般程序和有效执行等方面作出 了专门的阐述。而一些相关的论文也不断涌现，如刘颖的政策执行研究的理 论模型探讨( 中共山西省委党校学报2 0 0 4 年第2 期) 提出了政策执行研 究的三种模型；郑振字的我国公共政策执行手段的选择、确立问题及改进 ( 西藏民族学院学报哲学社会科学版2 0 0 4 年第1 期) 就政策执行手段选择 方面进行了阐述；宁国良在论公共政策执行机制问题( 求索2 0 0 4 年第6 期) 就公共政策执行的五种机制进行了论述。 ( - - - ) 关于政策执行偏差的研究现状： 1 国外研究状况：国外纯粹关于政策执行偏差方面的专著或论文比较少见。 许多学者热衷于研究政策有效执行的条件。如美国学者冈恩( l a c , t m n ) 在“w h y i si m p l e m e n t a t i o nd i f f i c u l t ? ”( m a n a g e m e n ts e r v i c ei ng o v e l n m c n t ) 一文中论及如 何解决政策执行难的问题t b - 史密斯在政策执行过程中提出文化、社会 经济与政治环境等因素影响着政策执行的成败。埃尔莫尔( r i c h a r df e l m o r e ) 在“b a c k w a r dm a p p i n g ：i m p l e m e n t a t i o nr e s e a r c ha n dp o l i c yd e c i s i o n ”( p o l i t i c a l s c i q u a r t e r l y ) 中提出了科层等级结构的关系对政策有效执行的影响；g e o r g e c - e d w a r d si i i 在“p u b l i ci m p l e m e n t a t i o n ”一文中就激励方法在政策有效执行方面的 作用作了全面的论述；p b e r m a n 在“n es t u d yo fm a c r o - a n d m i c r o - i m p l e m e n t a t i o n ”( p u b l i cp o l i c y ) 中指出了正确的沟通协调往往关系到政策 执行的成败。 2 国内研究状况：当前社会转型和体制转轨时期，随着政府政策执行功能 出现种种障碍，致使政府政策过程中的许多问题都出现在执行过程中，“有令不 行，有禁不止”、。上有政策，下有对策”等政策执行偏差屡见不鲜，这引起国 内学者的高度重视。许多学者就此作了专门的研究，虽然所出专著几乎很少， 但相关的论文及课题研究层出不穷。如金太军教授和钱再见教授合作的公共 政策执行主体与公共政策执行“中梗阻”现象( 中国行政管理2 0 0 0 年第2 期) ；钱再见教授的公共政策执行的风险与对策( 理论探讨2 0 0 1 年第5 4 期) ；李树林的我国公共政策执行中存在问题的成因及对策分析( 理论研究 2 0 0 4 年第2 - 3 期) ；刘雪明的政策变形的成因与对策( 理论探讨1 9 9 7 年 第3 期) ；叶静的试析公共政策执行中的“上有政策，下有对策”现象( 党 政干部论坛2 0 0 4 年第3 期) 以及丁煌的铲上有政策，下有对策”案例分析 与搏弈启示( 武汉大学学报2 0 0 4 年第6 期) 等论文虽然多未使用“政策执行 偏差”一词，其所谓“政策执行失真”、“政策执行变异”、“政策执行走样”等 实质上就是“政策执行偏差”。这些文章都对当前政策执行偏差的表现、成因作 了具体的阐述并论及了相关的对策措施。 当前我国专门研究教育政策执行偏差的专著和论文虽然偶而可见，但为数不 多。如袁振国的教育政策学( 江苏教育出版社2 0 0 1 ) 中分析了教育政策失 真的问题；陈学军、邬志辉的教育政策执行：问题、成因及对策( 教育发 展研究2 0 0 4 年第9 期) 论述了教育政策执行中的虚假化和扭曲化问题；刘 培树、杨润勇的农村区域教育政策运行中的失范和失效问题分析( 教育理 论与实践2 0 0 4 年第1 2 期) 就农村区域教育政策执行问题进行了分析。然而 专门研究素质教育政策执行偏差的论著更少，偶见蒋建华的素质教育政策失 真的原因与对策( 教育研究2 0 0 1 年第7 期) 和堪红桃的对我国素质教 育政策的初步分析( 当代教育论坛2 0 0 4 年第2 期) 。 上述研究以强烈的现实性为我们切实加强政策执行效果提供了丰富的思想资 料，但我认为还有继续研究的空间： 1 我国专门关于政策执行的研究起步较晚，虽然关于政策执行偏差的论文 逐渐增多，但关于教育政策执行偏差的文章还比较少，特别是关于素质教育政 策执行偏差的文章更为少见。 ， 2 许多论著研究我国素质教育的现状，一般只是从素质教育的概念、特征 和方法等方面去研究，这实际上是以素质教育谈素质教育；很少有人从政策执 行的角度去对此作出分析，而以教育政策执行偏差为切入点对素质教育进行研 究的学者更为少见 3 虽然一些关于教育政策执行偏差的论文涉及了当前素质教育政策执行方 面所存在的一些突出问题的成因与对策，但一般只是论及其中的一两个方面， 5 缺乏完整性和系统性，因而很难完全用于指导实践。 三、研究思路、方法和特色 本文拟写两大部分，即导论和正文。在导论中，主要阐述选题的缘由和意 义，介绍国内外学术界关于该课题的研究现状和研究思路，以及本文的研究思 路及框架。正文拟写四章：第一章关于我国素质教育政策的颁布和实施过程； 第二章谈及当前素质教育政策执行偏差的主要表现：第三章阐述素质教育政策 执行偏差的成因；第四章关于素质教育政策执行偏差的对策措施。 第三章是本文的重点。本章内容针对当前基础教育阶段素质教育政策执行 偏差的主要表现，结合实际，分析了造成执行偏差的成因，也是本文的关键所 在第一节分析了政策执行者的问题，包括素质不高，利益驱使、执行组织缺 乏沟通与协调以及执行方法及手段单一等方面；第二节论及了政策目标群体方 面的原因，主要包含数量太大、调适量过大、对政策缺乏认同感和观念陈旧等 方面；第三节分析了政策本身的缺陷，主要在于目标不清晰、政策资源缺乏、 信息渠道不畅以及缺乏科学性和权威性等方面的原因；第四节分析了政策执行 体制的问题，表现在执行者的层级太多、监控不力和人治严重等方面。第五节 分析了政策环境方面的影响，主要包含受到文化环境、经济条件、其他相关政 策以及以前政策执行效果等因素的影响。 第四章是本文写作的难点。本章针对上一章判析的造成当前素质教育政策 执行偏差的主要成因，提出了相关的对策措施。内容涉及提高政策执行者素质、 加强宣传和说服工作，构建合理的政策体系和多样化的教育评价体系、开畅信 息渠道、实现政策执行手段多样化以及加强监控和法治等方面，为全面真正落 实素质教育政策提出了理论性的建议。 针对当前基础教育阶段素质教育政策执行偏差作出成因分析并提出相关的 对策措施，需要坚持以马列主义的立场、观点、原则为指导，综合运用多种方 法：文献检索法，在通过广泛调查和收集大量文献资料的基础上，运用辩证唯 物主义和历史唯物主义的基本原则，采取逻辑分析方法对资料进行分析研究， 并吸收相关学科的知识，以增加论文的理论性和前沿性；规范分析法，由于引 6 入了“素质教育执行偏差”的概念，本选题的研究将面临着一系列的基本观念 问题，如素质教育政策执行偏差表现在哪些方面? 如何看待这些现象? 他们的 成因何在? 应该采取哪些对策措施? 等等，本选题结合研究，将对以上问题作 出自己的回答；系统分析法，素质教育政策作为整个教育政策系统的一个子系 统，它的执行必然要受到教育政策的其他子系统，如教师资格政策、高考政策 以及财政政策等的影响，本文将教育政策作为一个大系统，并从整体上把握各 子系统的关联性，力求从总体上对素质教育政策执行偏差问题作一个系统性的 研究；实证分析法，本选题立足当前基础教育阶段的素质教育政策执行偏差的 现状，同时研究成果也希望回归于实践，指导实践。 虽然党和国家颁布和实施素质教育政策已经多年，关于素质教育的专著和 论文也层出不穷，但当前基础教育阶段的教育仍然是“素质教育轰轰烈烈，应 试教育扎扎实实”。许多学者只是从素质教育的特点和内容去谈怎么搞好素质教 育，而本选题却从“素质教育执行偏差”这一研究视角，并以其为切入点，作 出成因分析，并提出相关的对策措施，试图探索出落实好素质教育”的“密码”。 这是本文的主要特色所在 本选题始终围绕素质教育执行偏差的种种表现，将理论和实践结合起来， 探索出造成政策执行偏差的原因所在，并力求从整体上系统地探寻加强素质教 育政策执行，克服政策执行偏差的对策措施，用以指导基础教育阶段素质教育 的实践，培养具有创新精神和实践能力的社会主义建设者和接班人 7 第一章素质教育政策的颁布和实施过程 在当前建立和完善社会主义市场经济体制条件下，以及经济全球化、信息 多元化、科技国际化的时代，培养具有创新精神和实践能力的社会主义建设者 和接班人日益显得重要，特别是基础教育在人的终身教育中的突出地位，必然 引起党和国家的高度重视。为此，党和国家专门制定和颁布了相关的素质教育 政策，对党和人民的教育事业具有深远的影响。 从素质教育观念的产生，到党和国家制定和实施素质教育政策，再到今天 该政策的不断完善，经历了很长一段时间，为了进一步贯彻和落实素质教育政 策，必须对此作较为全面的了解。下面对此演变及发展过程作简要的回顾。 一、素质教育的思想渊源 任何一种文化现象或教育现象，不可能是突如其来的，当它成为一个非常 显现的，为众人谈论的话题的时候，它已经经历了潜隐嬗变的过程。o 素质教育 也是这样，打开教育史的相关著述，我们可以清晰地看到它的发展脉络。有很 多像西周“礼、乐、射、御，书、数”的“六艺”之教；像孔子的“圣人”、。君 子“有教无类”、。因材施教”等；以及在漫长的封建社会中诸多教育家们对 教育的论说等虽然没有专门提出“素质教育”的概念，但都蕴涵着素质教育的 思想。 凡是在实施传统的选拔考试制度，把考试成绩作为决定升学或就业资格的 依据的地方，都会出现以升学为目的，以面向少数学生，以死记硬背为主的应 试教育现象由于这种教育的目标、制度、内容、方法、评价等方面都存在片 面性，违背教育规律，因而给教育事业和人的发展带来种种弊端。为了纠正这 种教育倾向，自然出现了种种解决措施，因而逐渐形成与此相对立的素质教育。 素质教育的提出和被确认，是在长期以来这两种教育观念和模式的对峙中，根 。参见钟表贤：深呼吸：素质教育进行时k 教育科学出敝社2 0 0 3 年敝，第6 页 8 据我国在世界科技革命大背景下实现“四个现代化”和改革开放的需要，按照 国家的教育方针，沿着“三个面向”的战略方向，一步一步深化改革发展的结 果，是主要针对“片面追求升学率”、“负担过重”、“应试教育”的弊端提出来 的。在整个教育领域尤其在基础教育领域长期存在两种不同教育观念的对峙。 回眸新中国成立以来我国基础教育发展的历程，实际上就是这两种教育思想不 断交锋的过程。 二、素质教育与应试教育的区别 素质教育是针对教育发展过程中的一系列应试教育现象所提出的对策措 施，为了进一步发展素质教育，有必要在此谈谈两者的主要区别所在。 自从2 0 世纪9 0 年代以来，人们对素质教育问题密切关注和高度重视，但 关于素质教育的提法一直存在争议，至于素质教育的内涵的理解更是见仁见智， 表述和强调的重心都不太一样对于素质教育的内涵，教育界目前在文字表述 上尚未达成共识。虽然对此概念的表述不一，但他们都强调了全面发展、全体 学生、自动发展、开发潜能等方面，基本精神表现出较大的一致性。素质教育 就是以提高全民族素质为宗旨的教育。它作为一个科学的命题，提出了人的素 质发展与教育之间的相互关系及其规律性的问题。因而，可以对此概念的内涵 作这样的表示：素质教育是根据时代社会发展和人的发展的需要，以全面提高 全体学生的基本素质为根本目的，以弘扬学生的主体性为主要运作精神，注重潜 能开发和健全个性发展，注重培养创新精神和实践能力为根本特征的教育。o 而 素质教育与应试教育的区别从它们各自的特征可见一斑： 首先，素质教育具有全体性。素质教育是面向全体学生的教育，一方面必 须使每个学生在原有的基础上都能够得到应有的发展；另一方面还要使每个学 生在社会所需求的基本素质方面达到规定的合格标准。基础教育是面向全体学 生还是面向少数学生，是基础教育的一个根本问题，同时也是素质教育与应试 教育的区别的显著表现。应试教育仅仅注重少数学生的升学问题，人才观念非 。参见吴柳。素质教育理论与基础教育改革 ，广西师范大学出版社1 9 9 9 年版，第2 l 页 参见钟志贤t 深呼吸；素质教育进行时 ，教育科学出版社2 0 0 3 年版，第2 4 页 9 常狭窄，不仅伤害了大多数学生的自尊心，废弃了大多数学生的潜能开发，而 且是明显的教育不平等，是教育资源的极大浪费，远远不能适应现代社会对人 才的需求。 其次，素质教育具有全面性。受教育者的基本素质必须得到全面和谐的发 展，即自然素质、心理素质和社会素质等三个方面的素质应当全面发展，既要 重“认知过程“的教育，也要注重”情感过程“的教育。同时，素质教育主要 是为以后的人生打下基础或准备的教育，必须特别重视受教育者的素质培养的 基础性和整体性。而应试教育虽然也培养一定的素质，但失之偏窄，尤其是忽 视心理和创新素质的培养。应试教育一般仅仅对社会素质中的部分智力素质予 以重视，亦即对升学考试中所要求的智力素质予以重视，导致学生整体素质残 缺。同时，应试教育除了重视升学考试所需要的某些智力素质以外，其他与人 的全面发展有关的素质都置之不理。 再次，素质教育具有主体性。主体性是全面实施素质教育的主要运作精神， 也是素质教育的核心和灵魂。必须尊重学生在教学过程中的主体地位和作用， 培养学生的自觉性、自主性和创造性，尊重他们的独立人格，把学习的主动权 交给学生，善于激发和调动学生的学习积极性。而应试教育往往忽视学生的参 与或不能尊重学生的主体性作用，不能激发他们的学习主观能动性，教学常常 仅是一言堂或满堂灌，把学生视为被灌装知识的容器，教师和学生都会受到伤 害。 此外，素质教育具有发展性。不仅要重视学生知识和技能的掌握，更要重 视学生潜能、创新、实践能力和个性的发展。同时，要用发展的眼光看待学生， 要相信每个学生都有相应的发展潜能，创造各种条件引发学生创造力和潜能的 开发。而应试教育一个最为突出的方面就是忽视学生的个性特点，他们看不到 学生的千差万别的个性，每个学生来到教育场所都不能够看到自己的自信和尊 严，他们与生俱来的个性潜能不可能得到发展。应试教育往往以大一统的模框 去对待每个学生，使得学生的个性遭到戕害。 最后，素质教育还具有开放性。由于素质教育涉及到学生的全面发展，所 以，教育内容要比应试教育宽泛得多，应有相应宽广的教育空间和多样化的教 育渠道。同时素质教育要求突破校内、课堂和书本的局限，要求建立起学校教 l o 育、家庭教育和社会教育三者相结合的教育网络，要求建立学科课程、活动课 程和潜在课程相结合的课程体系，使教育内容、教育空间、教育渠道具有开放 性，以适应学生素质的全面发展。而应试教育的教学往往仅仅局限在校内，死 板的呆在课堂上，通过死记硬背的方式背上书本上的知识，以便应付各种考试， 造成学生的片面的发展。 三、素质教育政策的颁布和实施过程 自从改革开发以来，素质教育的研究从一种“自在的”方式发展到“自为 的”方式，乃至今天的教育改革发展方向和理论指导，其问经历了一种具有内 在一致性和连续性的演进历程。从政策导向的角度，可以将素质教育的演进历 程划分为三个阶段： ( 一) 酝酿尝试阶段( 1 9 8 8 年至1 9 9 3 年) ： 1 9 8 8 年第l l 期上海教育( 中学版) 发表了一篇题为素质教育是初中 教育的新目标的文章。以此为标志，随后在教育界陆续引发了有关素质教育 的讨论，焦点主要集中在：中小学教育的主要弊端是什么? 素质教育是针对应 试教育提出的教育观念，能否真正取代应试教育? 素质教育是否对基础教育的 改革具有推动性，等等。这一时期，有关素质教育的讨论主要集中在教育理论 界，决策部门的政策文件中尚未对其作出专门的规定1 9 9 3 年2 月颁布的中 国教育改革和发展纲要首次明确指出中小学存在着严重的应试教育的倾向， 并提出中小学要“转向全面提高国民素质的轨道”。这一政策性指导文件在素质 教育实践的初始阶段，起到了支持性和方向性的作用。 ，( 二) 实验推广阶段( 1 9 9 4 年至1 9 9 6 年) ： 由于纲要的肯定和明确的指向，引起了全国性的关于素质教育的大讨 论，而且讨论的问题和焦点更加集中，指向更加明确，尤其是基础教育阶段的 学校对应试教育的种种弊端和根源有了更加深刻的认识。国家在湖南泪罗市广 泛推行了素质教育，这标志着素质教育改革实验从学校扩展向区域性推进，为 第三阶段在全国全面实施素质教育奠定了广泛的群众基础。 ( 三) 全面实施阶段( 1 9 9 7 年至今) ： 1 9 9 7 年9 月，国家教委在山东省烟台市召开了全国中小学素质教育经验交 流会，对历时数年遍及全国基础教育的素质教育实践进行了全面的总结和交流， 并对今后的工作进行了部署，这是全国中小学全面推进素质教育的标志性会议， 标志着素质教育进入了有统一领导、有文件规范、有实施步骤、有操作措施的 整体配套的改革阶段。1 9 9 9 年以后素质教育进入了稳步发展时期，其标志为 1 9 9 8 年1 2 月2 4 日由国家教育部制定、国务院批准的面向2 1 世纪教育振兴 行动计划和1 9 9 9 年6 月1 3 日中共中央国务院关于深化教育改革全面推行 素质教育的决定的颁布和实施，素质教育由此以国家政策的形式确立下来， 对以后素质教育的进一步全面实施起到了巨大的推进作用。 第二章素质教育政策执行偏差的主要表现 尽管党和国家制定和实施素质教育的相关政策已经多年，但当前基础教育 阶段的教育仍然还是“素质教育轰轰烈烈，应试教育扎扎实实“为了进一步 分析素质教育政策执行不力的现状，下面将在对素质教育政策执行偏差的概念 进行阐述的基础上，在对当前素质教育政策执行过程中的主要表现及其危害进 行分析。 一、政策执行概述 政策方案一旦经过合法化过程并公布以后，便进入政策执行阶段。所谓政 策执行，狭义而言就是指某项政策、方案、决议等的具体贯彻、推行和实施。 它不包括某些准备工作和善后工作，以及对执行的监督和反馈。广义的政策执 行则是指执行者为贯彻、落实政策指令，以达到预期目标的全部活动和整个过 程。它涉及方方面面、各个步骤和环节以及各要素与各环节之间的联系，从而 使政策执行的全过程显现出鲜明的综合性、广泛性、动态性、现实性、具体性、 层次性、灵活性以及执行与决策统一性等特点。毋 政策执行在整个政策过程中发挥着至关重要的作用。首先，政策执行是整 个政策过程的中介环节。一方面，政策决策者要根据政策执行过程中实际情况 的变化来修正和完善政策，以提高政策的有效性和可行性：同时，制定新政策 的时候，要以过去政策的执行后的反馈信息为依据，在此基础上才能制定出新 的可行的政策其次，是将政策目标转化为政策现实的唯一途径。政府为了有 效地管理国家和社会事务，必须根据社会政治、经济、文化发展的具体情况， 针对现实社会中的重大政策问题，准确而及时地制定出政策方案。而要想使政 策方案变为现实，最终实现政策目标，还完全依赖于政策执行的成功与否，因 为政策执行不但决定着政策目标的能否实现，同时还决定着其实现的程度和范 。参见刘斌王春福# 政策科学研究 ，人民出版社2 0 0 0 年版，第2 3 0 页 1 3 围。最后，政策执行还是检验政策正确与否的唯一标准。实践是检验真理的唯 一标准，政策的正确与否也是如此。一项政策是否正确，最终必须由实践去做 出检验。通过政策执彳亍，不但可以检验政策的正确性，而且还可以不断改进和 完善政策，若在执行过程中发现了问题与不足，必须及时进行修正和弥补。 政策执行过程主要包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策 实验、全面实施、协调与监控等功能环节。政策执行活动通常需要由许多人员 共同协作完成，所以必须通过政策宣传来统一人们的思想认识，确保政策得到 有效执行；要使政策执行顺利进行，必须对总体目标进行分解，明确工作的任 务和方向，编制出政策执行活动的“线路图”，使政策执行得有条不紊；同时， 还必须做好必需的财力( 经费) 和必要的物力( 设备) 等物质准备，为整个政 策执行过程打下坚实的经济基础；为了使政策执行的人力、物力和财力得到最 大限度的合理的利用，必须做好相关的组织准备工作，这是政策执行的保障机 制，必须建立精干高效的组织执行机构，制定必要的规章制度；许多政策往往 需要在执行过程中不断的修改和完善，这就需要在政策正式执行前进行政策实 验，以便及时发现问题，获取反馈信息，从中取得带有普遍性的东西，如实施 方法、步骤和注意事项等等：接下来进入政策的全面实施阶段，它是整个政策 执行过程中操作性、程序性最强、涉及面最具体、最广泛的环节，要求在严格 遵循执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，确保政策目标的实现。 最后，为了保证政策的贯彻和落实，还必须在整个政策执行过程中做好政策的 协调和监控工作，做好了协调工作，才能使执行组织和人员在思想上统一和行 动上的一致，同时还必须对整个执行过程加强监控，才能增强执行者的责任心。 同时，为了保证政策的有效执行，还必须合理使用政策执行的相关手段。 常见的政策执行的手段有四种：首先，运用行政手段。为了增强政策执行效果 和提高执行的效率必须依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定以及 规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来落实政策第二， 运用法律手段。不但要依靠国家正式颁布的法律，同时也可以依据国家各类管 理机构制定和实施的各种类似于法律、具有法律效力的各种规范，来保证政策 的有效执行，保证政策目标的实现。第三，运用经济手段。为了促进政策顺利 。参见陈振明t 公共政策分析 ，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第7 8 页 “ 实施，还可以根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆来调节政 策执行过程中的不同经济利益之问的关系，调节和影响政策执行者和政策对象 的活动。最后，运用思想诱导手段。为了加强政策的执行宣传的效果，可以运 用思想诱导的手段来诱导政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策， 运用非强制性手段，引导他们不从事违背政策的活动。 二、素质教育政策执行偏差概述 一项正确的政策制定出来以后，关键工作还在于正确地付诸实践，政策的 有效贯彻实施关系到政策的成败。而在现实中许多政策在执行过程中往往会事 与愿违，时常会发生政策执行失真，也叫政策执行偏差或变异。失真一词原来 是通讯技术中的术语，指无线电信息传递过程中由于噪音、外在干扰等原因导 致信息失去原来的面耳。一些地方和单位对贯彻执行政策在思想和行动上不尽 完全一致，政策弱化，变形、扭曲的现象时有发生，人们把这种在政策实施过 程中出现的政策执行及其结果与政策目标、政策内容不相符合的客观社会现象， 称之为政策执行失真o ，即政策执行偏差。 任何一项政策的实施难免会出现与既定目标不一致的地方，素质教育政策 的执行也不例外在素质教育政策制定结束以后，为了贯彻和落实该政策，政 策制定者必须通过一定的方式，如新闻传播、组织传播、网络传播等方式，将 有关信息传递给政策执行人员以及目标群体；或者政策执行者在执行过程中将 该政策的相关信息传送给目标群体等，在这些过程中，由于素质教育政策本身 的缺陷，信息传递渠道的不畅，政策制定者、执行者以及目标群体等相关人员 的个人利益，文化背景以及政策环境等因素使素质教育政策失去了原有的客观 性或缺乏准确性，对政策的内容进行局部的扩大或缩小，或对政策的实质性内 容加以篡改，以至所真正执行的素质教育政策失去了本来的面目。因而素质教 育政策执行偏差或失真可以界定为：在素质教育政策执行过程中，由于多方面 的原因，时常会出现实际政策执行及其结果与本来政策目标、政策内容不相符 。参见周向红；浅论公共政策失真及其预防 ，理论探讨2 0 0 2 年第3 期，第6 4 页 参见蒋建华：素质教育政策失真原因与对策，教育研究2 0 0 1 年第7 期，第柏页 1 5 合发生变异，致