（行政管理专业论文）生态政府建设的价值取向与操作模式的选择.pdf

t h ev a l u eo r i e n t a t i o no fe c o l o g i c a lg o v e r n m e n t s c o n s t r u c t i o na n dt h ec h o i c eo fo p e r a t i n gm o d e at h e s i ss u b m i t t e df o rt h ed e g r e eo fm a s t e r c a n d i d a t e ：y h a nx i a o m e i s u p e r v i s o r ：p r o f l i ur a n h u b e iu n i v e r s i t y w u h a n ，c h i n a 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存并向国家有关 部门或机构送交论文的复印件和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允 许采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存学位论文；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以公开学位论文的部分或全部内容。( 保密论文在解密后遵守此规定) 作者签名： 指导教师签名： 日期：冲、，汐 日期：伽i v 参c 9 寻 捅姜 一系列的全球性生态危机说明我们需要开创一个新的文明形态来延续人类的生 存，这一新的文明就是生态文明。当代生态马克思主义认为，生态问题不仅仅是经济问 题，还涉及到社会问题和政治问题，甚至是一个制度演进和变革的问题。从这个意义上 说，我们所追求的不亚于以一个非暴力的革命推翻整个污染性、掠夺性的工业社会，继 而创建一个新的，使人类可以与地球母亲和谐相处的经济与社会秩序，在经济发展与保 护环境中维持平衡。从经济学角度而言，政府的行为被看作是有效提供公共物品以满足 公共需求。生态文明建构下的政府也必将生态保护方面的需求视为其公共物品供给的重 要内容。因此，政府不仅仅是保护生态环境的主导力量，更是居于生态治理的主导地位。 本文研讨的核心旨在探求一条适合我国国情的生态行政之路，寻求生念政府建设的可行 制度模式和政策建议，主要包括生态政府建设价值取向，操作模式选择涵盖的内容和政 策建议三个层次。笔者以为，我国自改革开放以来就步入了人类中心主义的误区，将人 类本身视为伦理考虑的主体，而本文探讨的生态政府建设的价值取向强调生态伦理，认 为政府应以坚持生态优先，引导人民对生态系统整体给予伦理考虑，包括生物、非生物、 生态系和生态系过程等。建立在这一价值基础上的生态政府操作模式之选择应考虑其基 本职能、核心能力、显著特征和决策机制等内容，笔者将这一模式确定为生态公共治理， 即以政府为主导，市场运行为辅助，公众广泛参与为基础的多元化模式。基于此，本文 也综合考虑了我国的国情，给出了可具参考的生态公共治理模式下的制度安排和政策建 议。 关键词：生态政府；价值取向；生态公共治理；制度安排；政策建议 a b s t r a c t as e r i e so fg l o b a le c o l o g i c a lc r i s i ss h o w e dt h a tw en e e dt of o u n dan e wc i v i l i z e ds h a p e t oc o n t i n u eh u m a n i t y ss u r v i v a l ，t h i sn e wc i v i l i z a t i o ni st h ee c o l o g yc i v i l i z a t i o n t h e c o n t e m p o r a r ye c o l o g ym a r x i s mb e l i e v e dt h a tt h ee c o l o g yq u e s t i o ni s n o to n l yt h ee c o n o m i c p r o b l e m ，b u ta l s oi n v o l v e st h es o c i a lq u e s t i o n a n dt h ep o l i t i c a li s s u e ，e v e ni sas y s t e m e v o l u t i o na n dt h et r a n s f o r m a t i o nq u e s t i o n i nt h i ss e n s e ，w ep u r s u ei sn o ti n f e r i o rb ya n o n v i o l e n tr e s i s t a n c er e v o l u t i o no v e r t h r o w st h ee n t i r ep o l l u t i n g ，t h ed e p l e t i v ei n d u s t r i a l s o c i e t y , s u b s e q u e n t l yf o u n d so n e n e we c o n o m ya n ds o c i a lo r d e r , w h i c he n a b l e st h eh u m a n i t y t ob eh a r m o n i o u sw i t ht h ee a r t hm o t h e r , m a i n t a i n sb a l a n c e di nt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t a n dt h ep r o t e c t i o ne n v i r o n m e n t i nt h ep e r s p e c t i v eo ft h ee c o n o m i c ，g o v e r n m e n t sb e h a v i o ri s r e g a r d e da sap r o v i d e rw h i c hp r o v i d ep u b l i cg o o d st os a t i s f yt h ep u b l i cd e m a n d u n d e rt h e c o n s t r u c t i o no fe c o l o g yc i v i l i z a t i o n ，g o v e r n m e n tw i l l a l s oc e r t a i n l yr e g a r dt h ed e m a n do f e c o l o g i c a lp r o t e c t i o na st h ei m p o r t a n tc o n t e n to fi t sp u b l i cg o o d ss u p p l i e s t h e r e f o r e ，t h e g o v e r n m e n tn o to n l yi st h el e a d i n gf o r c eo fp r o t e c t i n gt h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n t ，b u ta l s oi s t h ed o m i n a n tp o s i t i o no fe c o l o g yg o v e r n m e n t t h ec o r eo ft h i sa r t i c l ei st os e e kf o ro n e e c o l o g ya d m i n i s t r a t i o nr o a dw h i c hs u i t sf o ro u rc o u n t r y sc o n d i t i o n ，t os e e kf o rt h ef e a s i b l e s y s t e mp a t t e r na n dp o l i c ys u g g e s t i o n o ft h ee c o l o g yg o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n ，m a i n l y i n c l u d e st h r e el e v e l s ：t h ev a l u eo r i e n t a t i o no ft h ee c o l o g yg o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n ，t h e c o n t e n to ft h ec h o i c eo fo p e r a t i n gs c h e m aa n dt h ep o l i c ys u g g e s t i o n t h ea u t h o rt h o u g h tt h a t s i n c eo u rc o u n t r y sr e f o r ma n do p e np o l i c y , w em a r c h e di n t ow r o n gz o n eo ft h eh u m a n c e n t e rp r i n c i p l e ，w h i c hr e g a r d st h eh u m a n i t yh i m s e l fa st h em a i nb o d yo fe t h i c sc o n s i d e r a t i o n , f o rm u l t i p l e x p a t t e r n b a s e d o nt h a t ，t h i sa r t i c l ea l s oc o n s i d e r so u rc o u n t r y sn a t i o n a l c o n d i t i o n ，t h e ng i v es o m ei n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t sa n dt h ep o l i c ys u g g e s t i o nw h i c hc a nb e p o s s i b l yr e f e r e n c e du n d e rt h ep a t t e mo fe c o l o g yp u b l i cg o v e r n m e n t k e yw o r d s ：e c o l o g yg o v e r n m e n t ；v a l u eo r i e n t a t i o n ；e c o l o g yp u b l i cg o v e r n m e n t ； i n s t i t u t i o n a la r r a n g e m e n t s ；p o l i c ys u g g e s t i o n 1 i i 目录 一、绪论1 ( 一) 选题依据l ( 二) 研究目的及意义3 ( - - ) 本文的主要研究框架4 1 研究方法4 2 研究结构5 二、生态政府建设的现实依据和理论基础6 ( 一) 生态政府的内涵及其特征：一6 ( 二) 生态政府建设的现实依据与理论基础7 1 现实依据一7 2 理论基础9 ( 三) 构建生态型政府面临的困境1 0 1 生态理念的欠缺1 0 2 信息透明度不高1 0 3 管理缺乏整合1 0 4 政府可持续发展能力准备不足l o 三、生态政府建设的价值取向1 2 ( 一) 生态政府价值取向的探索1 2 ( 二) 生态政府建设的根本价值取向一1 3 1 生态政府应以生态价值优先作为根本价值取向1 3 2 生态政府根本价值取向支撑下要达成的基本共识1 3 ( 三) 生态政府的价值实现1 4 四、生态政府建设操作模式的选择1 6 ( 一) 生态政府构建的基本原则一1 6 ( 二) 生态政府构建模式选择应涵盖的内容1 6 1 应将生态价值优先作为根本价值取向16 2 应将可持续发展作为核心能力1 7 i v 3 应将统筹协调作为重要特征1 7 4 应将生态管理作为基本职能：1 7 5 应将专家咨询纳入决策机制18 ( 三) 生态公共治理的模式1 9 1 公共治理与生态公共治理1 9 2 生态公共治理模式的提出1 9 ( 四) 生态公共治理模式的理论2 0 1 以市场应对生态危机的依据2 0 2 以公民社会应对生态恶化的理论依据2 0 五、生态公共治理的制度安排与政策建议2 4 ( 一) 生态公共治理的制度安排2 4 1 政府搭建基本制度平台一2 4 2 重构生态管理职能2 5 3 构建协商民主机制2 6 4 设计良好的公众生态参与回应制度2 6 5 建立和完善生态信息公开制度2 7 ( 二) 生态公共治理的政策建议一2 8 1 坚持政府的主导地位2 8 2 重视政府“生态行政”理念的塑造2 8 3 发挥市场和公民社会的参与回应作用2 9 4 加快环保法规政策体系建设2 9 5 推动生态科技创新3 0 6 鼓励生态政府建设理论研究3 0 结语：；：! 参考文献3 3 致谢3 5 v 一、绪论 ( 一) 选题依据 一、绪论 1 自然生态问题的日渐突出要求建设生态文明社会确保生态安全 人与自然的和谐是人类赖以生存和发展的前提和基础，但工业革命之后，人们为了 追求物质享受和满足自己的消费欲望，过度的开发、利用自然资源，从而使生态环境遭 到破坏。在工业革命之后，人们创造了巨大的社会财富，但是，也消耗了大量的自然资 源。比如，虽然全球g d p 增长了1 8 倍，但是自然资源的消耗量也急剧增加，钢和铜的年 消耗量增加了2 9 和2 7 倍，而铝的消耗速度非常惊人，其年增加量已经达到了3 6 0 8 倍。进 入2 1 世纪，大部分国家相继进入工业化阶段。如何实现人口、资源、环境和工业化之间 的协调发展，解决经济发展与环境保护之间的矛盾，是2 1 世纪人类共同面临的严峻挑战。 当前，任何一个国家的经济结构和生产方式必定在一定程度上会改变地球系统某一组成 部分从而影响全球的生态环境，特别是大气中二氧化碳浓度升高、全球气候变暖和海洋 的大面积污染都已经超越了国界概念。因此，建设生态文明社会，是每个国家应尽的义 务和责任。 资源短缺、环境恶化、生态失衡现象在我国尤其突出。改革开放之后，我国采取粗 放型的经济增长方式，虽然实现了经济的高速发展，提高了人们的生活水平，但是我们 为此也消耗了大量的自然资源，付出巨大的生态成本。目前，我国二氧化硫的排放量世 界第一，超过了环境容纳的6 0 以上；一氧化碳的排放量超过了环境容量的7 0 ，严重的 影响了我国的空气质量；作为世界上的贫水国之一，我国的水资源不但没有得到合理的 保护，而且污染相当严重，我国七大水系中7 0 以上的水存在严重的污染；全国6 0 0 多座 城市中三分之二以上的城市空气质量部达标；我国三分之一以上的国土受到酸雨的侵 蚀，并且有不断蔓延的趋势；城市噪声污染严重，5 0 以上的居民生活在噪声超标的环 境中：地下水污染严重，严重的影响了人们的身体健康。西方发达国家上百年工业化过 程中出现的问题在我国近2 0 年中集中出现，并呈现出结构性、压缩性的特点。未来十五 年，我国人口将继续增加，资源消耗将持续增长，如何实现资源、环境、人口与经济的 和谐发展，确保生态安全，将是我国政府面临的一项紧迫的任务。 2 传统政府治理模式在生态行政管理中的缺失急需建设生态价值优先 的政府 湖北人学硕十学位论文 新中国成立之后，我国经济基础比较薄弱，国家以发展经济为主。改革开放以来， 我国建立了社会主义市场经济，我国经济也取得了飞速发展，这也使我国成了世界经济 增长最快的国家之一，但是传统政府为我国带来前所未有经济成就的同时，却也造成了 生态管理职能的长期缺失，导致了资源和环境更快速度的损耗，从而付出了巨大的生态 成本。这三十多年来，我国也成了世界经济增长最快的国家之一，但是传统政府为我国 带来前所未有经济成就的同时，却也造成了生态管理职能的长期缺失，导致了资源和环 境更快速度的损耗，从而付出了巨大的生态成本。 中国古代就提倡“天人合一”的思想，强调人与自然的和谐发展，但是，新中国成 立之后，为了提高国家的政治地位和人民的生活水平，一味的追求发展经济，从而忽视 了环境保护的重要性。改革丌放之后，随着g d p 衡量指标的提出，人们为了追求g d p 的增 长，不惜以牺牲环境为代价来换取经济的高速发展，这严重的破坏了生态环境，影响了 人们的正常生活。另一方面，缺乏环境保护意识，只注重眼前利益。在我国，由于建国 之初我国经济基础比较薄弱，为了发展经济和提高人民的生活水平，一些地方政府只追 求发展经济和眼前利益，从而忽视了环境保护，使我国生态环境遭到严重破坏，同时也 制约了经济的发展。 不容忽视的是，由于我国的政绩考核制度和政府官员的自利性，导致政府环境保护 职能的缺失。政府官员为了自己的政绩，片面追求经济的增长，导致生态环境的破坏， 同时我国长期以来由于政企不分，导致了市场机制在环境保护方面的失灵，而政府做为 生态保护的主体，在政绩因素的驱动下，放纵市场失灵。同时，由于国家只注重经济政 策的制定和执行，从而忽视了环境保护，导致环境政策的出现真空。 马克思和恩格斯早在一百多年前就曾警告过：“我们统治自然界，不像征服者统治 异民那样，决不同于站在自然界以外的某一个人，相反，我们连同血、肉和脑都是 属于自然界并存在于其中的。人类在自然界的生产活动，必须遵循自然界的规律， 否则就会如马克思所说的“不以伟大的自然规律为依据的人类计划，只会带来灾难”。 党的十六大指出，我们要加强环境保护和实施可持续发展战略，将生态文明作为我们 建设小康社会的重要奋斗目标之一。然而，事实上，我国经济发展与违背生态规律的现 象依然存在，政府面临着自然生态与“行政生态”的失衡困境，政府变革迫在眉睫。 针对上述情况，一些学者也呼吁要改变传统政府在生态管理缺位的现状，努力构建 恩格斯自然辩证法 m 北京：人民：f j 版社，1 9 8 4 ：3 0 4 马克思恩格斯全集( 第3 l 卷) m 北京：中央编译；j j 版社，1 9 7 2 ：2 5 1 2 一、绪论 生态价值优先的生态政府。 3 为了保障人民的生态安全、生态和平和生态福利，为了最大限度地增 进社会的生态公共利益，构建生态政府是迫切之路 面对同益严峻的生态环境问题，我国政府必须转变治理理念，我认为构建一个以生 念优先为原则的生态型政府将是我国政府治理范式变迁的一个新方向。 因为自然生态不可分割的特性，我们所面临的诸多生态环境问题的解决需要包括政 府在内的全社会乃至全世界共同参与进来，特别是政府在解决问题的过程中应该扮演最 重要的角色。生态环境是公共物品，其具有广泛的公共意义，明显体现出社会的公共利 益和长远利益，作为其他组织与个人都无法比拟的具有公共代表性的政府必须主动承担 责任行动起来。在目前，生态公民社会的成长、企业生念责任感的增强还很不足，依然 不能取代政府在生态环境治理中的主导地位。而且，在我国，大多数公民依赖政府的政 策和领导，这种依赖更是需要政府在生态环境治理中占据主导地位。 政府作为一个系统存在与发展的样态，也必然足作为其环境的各种经济文化和政治 等多种因素合力的结果，政府作为一个特殊的系统，它同时又是社会经济文化等因素的 先导主体和主要力量。同样的，生态环境保护的主导力量也是政府，政府是有关环保政 策与法规的主要制定者。政府建立起了与市场经济相适应的环境保护宏观调控机制，也 只有政府才能发挥出主导性的政策引导、法律规范的作用。此外，政府在环境政策和制 度的具体实施过程中、在生态环境管理的微观领域中还需要强制性的监督生态环境和维 护生态坏境公正。当然，我们也应该客观的认识到，随着如今市场不断的扩张，传统的 以政府为唯一主体的在生态方面的管理制度已经受到了质疑和挑战，甚至于非营利性组 织和公民个人等形式介入生态管理会比政府单一主体治理能取得更为及时有效的环境 保护成果。但是，这也只能证明以政府为唯一主体和以政府的强制性手段为主的传统环 境治理制度需要改革，而不是说明政府在生态环境治理中的主导地位不复存在。如果说， 生态环境问题的不断恶化决定了生态型政府构建的紧迫性，那么政府在生态环境治理中 所占据的主导地位就代表着生态型政府构建的重要性。 鉴于此，本文围绕生态政府建设的价值取向和操作模式的选择展开多方面的探讨则 为必然。 ( 二) 研究目的及意义 积极构建生态政府，不仅体现生态文明，更能直接体现出政治文明发展趋势。2 0 世 湖北人学硕十学位论文 纪9 0 年代以来，受西方绿色政治运动和西方生态政治思想的影响，我国政府适应时代的 需要提出了“生态化”变革主张。在这种变革主张的影响下，我国政府借鉴西方“绿色 政治思想”和“生态管理”模式，重视政府的生态职能。近年来，受到西方绿色政治运 动和构建“绿色政府”的影响，我国学者丌始了对于生态政府的研究，其中最为著名的 就是黄爱宝教授。虽然在生态政府研究取得的成果有限，但是对我国生态政府的研究起 到了推动作用。 政府作为政治体系的核心，承载生态责任、促成人类与自然和谐共存的政府，其优 越性也首先应该在它的主导价值取向中体现出来。具有了核心的价值取向，再选择一套 和价值取向相契合相促进的操作模式，是相辅相成缺一不可的，因此，对价值取向和操 作模式的研究，有利于进一步明确我国政府对自然生态的责任和义务，有利于加强构 建环境友好型社会的政府理念，继而探寻化解生态危机、重构人与自然和谐的关系，保 障人民的生态安全、生态和平和生态福利，最大限度的增进生态公共利益，具有十分重 要的现实价值。 ( 三) 本文的主要研究框架 1 研究方法 本文采用的具体研究方法包括： ( 1 ) 文献法。通过阅读整理相关文献，确定本文的理论起点并对生态政府进行了 概念乔定，对生态政府的提出，主导价值等内容进行了深入的文献学习，归纳，分析和 思考，为接下来的研究提供了概念框架和文献支撑。 ( 2 ) 实证分析方法。本文通过对目前政府构建生态政府面临的困境进行了实证分 析，从政府行政理念，政务透明度，环境政策制定，可持续发展能力方面存在的问题分 析生态政府建设的制约因素。 ( 3 ) 理论分析法。本文通过理论分析的方法论证了生态政府建设的现实依据和理 论界说，研究了生态政府建设的价值取向，分析并提出构建生态公共治理的操作模式和 政策建议。 4 一、绪论 2 研究结构 5 甲 湖北人学硕+ 学位论文 二、生态政府建设的现实依据和理论基础 ( 一) 生态政府的内涵及其特征 人类几千年的文明史就是一部经济发展与资源此消彼长的历史，工业革命之后，随 着科学技术的发展和人类征服自然的欲望比较强烈，经济发展与环境保护之间的矛盾不 断激化，使自然环境遭到极大的破坏，生态系统严重失衡，严重的影响了人们的生活， 这促使人们开始从生态的角度来思考问题，逐渐认识到保护生态安全和建设文明的重要 性。 “环境友好型社会”这一新概念是在“全国环境保护大会”上由温家宝总理创造 性提出的，同时也指出了我国“十一五”期间环境保护工作的新方向。2 0 0 7 年1 0 月1 5 日，胡锦涛同志在党的“十七大”报告中对生态文明的建设也作了特别的阐述，他郑重 的指出必须要把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出 位置。胡锦涛同志的这一论述不仅仅是对马克思主义自然观精髓的精彩阐释，更是我们 党对科学发展、和谐发展理念的一次升华，也为我国政府生态环保事业指出了明确的发 展方向。 当前，面对日益严重的生态坏境危机，随着构建两型社会的呼声不断提高，我国政 府和行政理论学界也策应了这一时代要求，不断加强了对“生态行政学”的研究力度， 并尝试从中找出解决生态危机的途径和方法，从而实现资源、环境与经济的和谐发展。 面对同益严重的生态危机，我国大部分行政学界的学者指出：我国政府必须多层次、多 角度的转变治理理念，结合我国自然环境的现状和生态管理的规律，变革自然生态与“行 政生态”双重失衡的困境，从而实现人与自然的和谐，因此，创建一个高效的、可持续 的“生态政府”是我国政府未来变革的必然趋势。 生态政府概念的界定主要取决于“生态”的涵义。生态学一词最早由德国生物学家 海克尔( e h a e c k e l ) 提出，其基本含义是研究生物体及其与周围环境之间关系的全部科 学。之后，随着“生态”和“生态学 的内涵和外延的不断变化，人们对“生态”和“生 态学”的认识也在不断的发生着变化，虽然学者对“生态”和“生态学”的涵义还没有 形成共识，但是无论从生态的理论起源来看，还是从生态的应用现状来看，生态一词都 与解决生态问题有关。从我国目前面对的环境现状和我国构建生态政府的目标来看，我 认为生态政府中“生态 的含义应该界定为追求人与自然的和谐。我们不妨把追求人与 自然和谐为目标的一些行为和取得的成果称之为“生态型或“生态化”，据此，生态 6 二二、生态政府建殴的现实依据和理论基础 政府就是指追求人与自然和谐发展的政府。更具体的来说，生态政府应该是在实现经济 社会发展的同时必须遵循自然生态规律，积极履行政府的生态职能，并与之相适应的协 调地区之间、政府之间、政府与非政府之问以及国家之间的生态利益和非生态利益。它 既要实现社会公共事务管理的生态化，又要实现政府对内部事务管理的生态化；既要追 求政府发展行政的生态化，又要追求政府行政发展的生态化。更具体地说，生态政府就 是实现政府的目标、法律、政策、职能、体制、机构、能力、文化等诸方面的生念化。 目前，生态政府主要是我国政府创新与发展所追求的一个理想目标，还远未成为广泛的 现实。 生态政府的这一概念界定也体现了其特征，即追求可持续发展，重视生态职能管理， 追求人与自然和谐等等。这些特征也决定了生态政府构建模式的选择也必须涵盖这些特 征。换言之，生态政府的特征决定了其构建的模式，而构建模式的选择也应建立在这些 特征的基础之上，故生态政府的特征笔者在此不作详述。 ( 二) 生态政府建设的现实依据与理论基础 1 现实依据 ( 1 ) 生态政府建设是应对生态危机的迫切需要 生态保护目前已经全面升温，生态问题也已经从经济和社会问题逐步上升为政治 问题，由各国的内政问题同益演变为全球的政治问题。摆在我们面前的生态问题没有哪 个国家哪个公民能高高挂起置身事外。从长远的发展来看，生态环境效益必须终于经济 效益，但是，仍有相当一部分的政府及领导没有树立生态责任意识，盲目追求经济发展， 置环境保护不顾。我们是世界上最大的发展中国家，面临着其他任何国家都不能比拟的 人口、资源和环境的压力。事实也雄辩的证明，生态危机引起的各种问题单单依靠科学 技术来解决是不可能的，单单依靠市场法则解决也是不可能的，这场危机的全面性、综 合性、历史性和长期性也决定了这场危机已经成为中国面临的重大公共问题，也只有政 府出面，整合各种资源，制定有效的公共政策，才能通过政府引导全社会行动起来，坚 持不懈的努力才能有望解决这场生念危机。 ( 2 ) 生态政府的建设是政府管理职能创新的要求 随着工业化进程的不断加深，生态环境也不断的遭受到破坏，于是，相关政府开 始着手建立专门的生态环境管理部门，实施严格的生态环境管理。以此来降低因为经济 的发展而在生态环境方面付出的成本。这种行政改革，相比与之前的是一个巨大的进步。 7 湖北人学硕十学位论文 建国之后，我国政府主要采取部门分割负责的管理模式，随着经济的发展和社会的不断 进步，这种单一的、直线型的管理模式的弊端逐渐显现。为了适应经济发展的需要，我 们迫切需要变革这种单一的管理模式，逐步实施综合的、系统的生态行政。构建生态政 府，转变政府职能，把生态管理作为政府的一项职能是政府变革的必然趋势。 ( 3 ) 生态政府建设是改革政府环境治理模式的需要 新中国成立之后，为了适应经济发展的需要，政府管理模式经历过数次大的改革， 但是，很大程度上依然无法适应国际政治经济生态化的趋势。究其原因，第一，部门职 能分割。生态环境保护是一个系统的工程，不可能只靠一个部门就能实现的。而我国实 行的是分工负责的管理体制，各部门之间缺乏有效的沟通和信息共享，从而导致无法对 自然资源进行统一的保护。而生态政府的建设着重强调政府的生态职能，能够为公众创 造良好的生活环境，提高优质的生态公共服务，是政府加强环境治理模式的必然需要。 第二，没有明确划分政府与企业之间的权利与义务。目前，政府不仅具有保护资源的义 务还有合理开发利用资源的义务，既是资源的拥有着又是资源的利用者。第三，我国大 都是按照行政区划的区域来实施生态管理，这本身就破坏了生态的整体性，不利于生态 环境的保护，同时也滋生了地方保护主义。第四，在管理方式上，过分依靠行政审批， 致使管理的初衷偏移。第五，政府生态管理机构的设置不合理，一直以来我国环境保护 和生态管理主要依靠几个部门来实现，由于他们的权力有限，不可能充分利用其他部门 的资源和调动他们参与环境保护的积极性，致使政府的生态管理力量薄弱。 ( 4 ) 生态政府的建设是经济良性发展的客观要求 2 0 0 7 年发布的全国环境统计公报( 2 0 0 6 年) 指出，我国政府2 0 0 6 年污染治 理总投资达2 5 6 7 8 亿元，比去年增加7 5 ，是中国历史上最多的一次，这一方面反映 出了我国环境治理成本给经济发展带来沉重的负担，另一方面，在一定程度上表明了生 态环境破坏和污染，导致生态环境问题成为我国经济发展的障碍和制约因素。在国际社 会中，随着w t o 组织制定的与环保相关的标准越来越多，“绿色贸易壁垒”影响的范围 越来越广。市场和消费者在生态安全方面的需要正在逐步提高。随着科学技术的不断发 展和提高，产品的附加值也越来越高，并逐渐体现在生态方面。政府为了实现经济发展 的需要，就必须顺应这一趋势，运用各种手段，引导企业大力发展绿色经济，逐步把整 个国民经济向生态市场经济转变。这种良性的循环有助于经济发展的要求和加快生态政 府建设的步伐。 二、生态政府建设的现实依据利理论基础 2 理论基础 ( 1 ) “生态行政学”及其对生态政府构建的指导意义 我们研究生态行政学应从两个角度出发：一是从社会、文化和历史等角度，分析 其对公共行政的影响，譬如宗教信仰、民族习性、宪法精神、政党组织、气候，甚至公 共汽车的便利与否，可能都会直接间接的影响公共行政；二是研究既有的公共行政又会 如何影响这些社会因素。随着全世界范围内的生态环境危机不断爆发，生态学的影响与 地位也同渐提高，这促使人们不得不运用生态学的眼光来思考政府应该如何去进行行政 管理。我国的著名学者黄爱宝教授认为，所谓的生态行政学，是指研究行政主体为了解 决生态环境问题所引起的人类生存危机促进人与自然的生态和谐，维护人类的生态安全 推动社会走上生态良好的文明发展道路，在把握自然科学意义上的生态学知识前提下， 适应遵循自然生态平衡规律的需要而如何实施行政行为的一门科学。 目前，生态行政学研究在我国还处在起步的阶段。尽管如此，我们相信，随着我国 现代化建设事业的发展与生态行政研究深入，生态行政学必将引起更多的理论工作者和 政府管理者关注它，生态行政学研究必将在我国得到更大的发展。 而随着生态行政学的逐步发展，也为生态政府的构建提供了坚实的理论基础。这一 理论学科的发展完善也对政府的行政行为提出了更高的要求。生态政府，就要求政府重 视人与自然的和谐发展，并且要遵循生态规律，依法对生态环境实施科学有效的管理， 全面加强生态建设保护公共生态安全，这也是生态行政学的核心指向。 ( 2 ) 西方绿色政治理论的汹涌发展为我国生态政府构建提供了理论基础 绿色政治理论是当代西方社会发展和社会政治运动中涌现出来的一种新兴思想流 派，主张保护环境，实现生态平衡，强调社会公正是实现生态发展的基础和保障，提倡 建立基层民主来保障生态社会的建立。这一理论的出现对当今社会产生了深远的影响。 2 0 世纪7 0 年代初，西方发达国家为了应对生态危机，兴起了一场以绿色政治理论为行 动指南，反对战争和核军备以保护生态环境的“绿色政治运动”，伴随着绿色政治运动 的兴起而逐渐形成了世界政治舞台上引人注目的“绿党”。绿色政治理论的不断发展和 绿党的不断壮大，也让人们逐步认识到生态环境所不能承受之重，也引起了人们对生态 环境和经济发展之间关系的反思。虽然绿党在其自身发展过程中还存在着较大的局限 性，但由绿色政治理论带来的这股理论思潮为我国生态政府的构建提供了理论基础，从 黄爱宝行政生态学与生态行政学：内涵比较分析 j 学海：2 0 0 5 ，( 3 ) ：3 7 - 4 0 9 湖北人学硕十学位论文 某种意义上说，我过生态政府的建设正是策应了这一理论话语。 ( 三) 构建生态型政府面临的困境 现在的实际情况是，政府的职能还没有完全实现向“生态管理”的转变。构建生态 政府还面临着许多的困境。 1 生态理念的欠缺 生态保护意识和行政的生态意识在我国仍只局限在少数学者和高层决策者的思维 中，当前，有相当一部分的政府部门特别是一些地方政府依然将经济发展凌驾于生态环 境保护之上。每年我国政府行政的电力消耗占当年全国消耗总量的5 ，整个的能源消 耗费用超过了8 0 0 亿元，而隐性的浪费在这其中占了很大的比重。有关方面的数据显示， 仅仅从1 9 8 6 年到2 0 0 5 年我国人均负担的年度行政管理费用由2 0 5 元增加到了4 9 8 元， 增长了2 3 倍，而相应的同期人均g d p 仅增长了1 4 6 倍。由此可见，政府的生态管理意 识还很薄弱，其程度还没有达到能在实际工作中得以发挥和落实的地步。 2 信息透明度不高 目前我国的环境政务由政府全权管理，采用的是单向模式，缺乏服务与社会的意识。 因此，我国的环境问题上存在信息不对称的情况非常严重，对于绝大多数的破坏环境侵 犯公共利益的行为，社会公众无法通过有效的渠道去了解情况，从而剥夺了一般公众对 生态环境事务的知情权，而参与权和监督权更是得不到任何保证。社会监督无法发挥其 应有的约束力。不能将政府管理资源环境的行为置于“阳光”之下，不能发挥群众媒体 等的舆论监督作用，不利于政府真j 下实现生态行政，不利于生态政府的最终构建。 3 管理缺乏整合 目前生态环境的保护和管理在我国涉及到多个部门。政府对于生态环境的管理职能 分散在环保、水利、交通、国土等部门，职能范围不清晰。以水资源为例，我国地表水 的管理归属水利部，地下水归属国土资源部，海洋的水资源归属国家海洋局，水污染的 管理归属于国家环保总局，城市和工业用水归属建设部门，农林牧渔业供水归属农业部 和国家林业局。如此众多部门参与水资源的管理，完全不符合生态环境需要统一监管的 要求，效率低下。其他的自然资源管理也普遍存在这个问题。此外，还有地方政府的横 向干预。这些情况直接导致了政府生态管理能力不能发挥其功能。 4 政府可持续发展能力准备不足 l o 二、生态政府建设的现实依据和理论基础 “不增长就死亡”这一铁律的崇尚者喜欢将可持续性混同为停滞性。在他们看来， 只有强劲有力、r 常夜大的消费需求才能带来创新与改进。可当发展纯由营利推动时， 创新只是为资本积累欲所驱使，总体的社会后果和环境后果自然被弃置脑后。增长型政 府也忽略了可持续发展能力的准备。1 9 8 7 年挪威首相布伦特兰夫人领导的世界环境与发 展委员会发表的一篇题为我们共同的未来的研究报告中总首次提出可持续发展这一 概念。1 9 9 2 年，在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会，更将可持续发展的思 想确立为全世界范围的共同行动纲领，这是人类生态文明发展中重要的一刻。 对于可持续发展，目自仃仍然缺乏权威的定义。通常被引用的是我们共同的未来 这份研究报告中的定义：“可持续发展，是指满足当前需要而又不削弱子孙后代满足其 需要之能力的发展。”也就是说，可持续发展需要政府在社会经济的发展中保证生态 的可持续性和社会公平。政府所具有的可持续发展的能力对于建设生态政府而言具有无 比重要的作用，可以说，生态政府的本质就是可持续发展。纵观国内现状，现有的政府 管理模式已经滞后于当前社会的需要，而相当一部分的管理者仍沉溺于传统的管理模 式，对改革现有行政管理模式准备不足，根本无法应对生态环境同益复杂化的局面，阻 碍了“生态政府”的建设，也延迟了“环境友好型社会”的建设步伐。 生态政府构建面临的困境也再次让我们对生态政府建设的价值取向以及寻求一套 可行的操作模式进行反思。接下来，笔者将着重探讨生态政府的价值取向和在这一价值 体系支撑下操作模式的选择问题。 世界环境与发展委员会：我们共同的未来，王之佳等译，吉林：吉林人民版社1 9 9 7 湖北人学硕十学位论文 三、生态政府建设的价值取向 政府与自然之间有着深刻的伦理关系，那就是政府在保护自然环境的过程中是最 大的责任人。同时我们也知道，倘若在政府和自然关系中出现了不和谐，那么调节的对 象只能是政府的行为和理念。也就是说，这一关系所衍生出来的道德、责任和义务，也 是一种指向政府的单方面的规范。传统的政府在生态管理中的种种缺位现象，都表明政 府管理理念与其价值取向都需要重新思考。因此，笔者将从我们要构建的生态政府的主 导价值和价值实现条件来对生态政府的价值取向做一个界定。 ( 一) 生态政府价值取向的探索 关于生态政府价值取向的探索，一个层面上源于生态危机引发的对生态系统工具 价值的反思，另一个层面上也是对人类自身价值评价的拷问和质疑。“所谓价值，是指 自然客体的存在、作用以及它们的变化对于一地你一定主体需要及其发展的某种适合、 接近或一致。”这一界定表明，任何客体只有满足人这一主体的发展时才会有价值， 也就是说，价值有无或者大小，都是以主体( 人) 的需要满足与否和发展与否来进行评 定的。 一些学者也通过生态危机反思这一契机，对这一通行的哲学价值论提出了质疑， 他们认为这就是以人类为中心的价值论。在人与自然的关系中，大自然的价值在于能够 满足人类发展的需要，否则就是无价值无意义的，而人类征服大自然索取大自然被认为 是理所当然的，人类也没有必要为了无价值的自然界牺牲自己的利益，当人与自然关系 出现冲突时，哪怕是生态环境遭受到极大的破坏，也要优先考虑维护人的发展。 随着生态危机的频频爆发，人类中心价值论也遭到了诸多的评判。其中一些环境 伦理学家提出了生态中心论，他们认为生态系统比个体更为重要，也就是说，生态系统 的整体性和生态过程都应当责无旁贷的成为道德关心的对象。这一价值论强调生物物种 和生态系统的价值和权利。莱奥波尔德在大地伦理学中提出人类仅仅只是大地共同 体中的一份子，应该关心自然界，自然界的实体和相应的过程也应该被赋予它们永续存 在的权利，人类也应该保护生物共同体和谐、稳定和美丽。虽然生态中心论带有信仰色 彩，但它基于生态系统整体性的观点，对人类实践也提出了一种整体论的思路，很有借 鉴意义。 人类与自然的实践关系中，始终存在着索取和付出的矛盾。人类一方面向大自然 刘奉炬论实践生态主义 m 中国社会科学：j ；版社，2 0 0 7 ：2 0 0 1 2 二、生态政府建设的价值取向 索取，一方面又将经济和社会发展产生的自身又无法降解的废弃物又抛向大自然，相比 之下，人类为了保护美化大自然所付出的却太少。长期的历史过程中，人类似乎已经忘 记了自己应对自然付出的呵护和应尽的维护自然的责任。 当我们重拾这些责任的时候，政府也被推到了环境保护的前台。特别是在我们中 国，以社会主义价值取向的标准柬要求政府。换言之，保护环境，就是保护最广大人民 的利益。因此，生态政府的构建，也应借鉴生态中心论的观点，建立根本的价值取向。 而关于生念政府的价值取向，国内外的相关学者