（行政管理专业论文）行政问责制与政府执行力研究.pdf

摘要 从对行政官员的问责开始，到行政问责法规的陆续出台，我国的行政问责制 经历了一个逐步规范化的过程。社会各界对行政问责给与了极大的关注，希望这 一新兴的制度能对政府的工作起到重要的监督作用。政府执行力是政府工作的生 命力，政府执行力的提高是建设人民迫切需要的服务型政府的需要。加强对行政 权力的监督是提高政府执行力的关键，而行政问责制是对行政权力进行监督的重 要方式。 本文首先对现有的关于行政问责制和政府执行力的研究做了系统的综述，在 此基础上作了简要的评论。 接着对西方发达国家的行政问责实践与政府执行的关系作了探索，立法机关 和司法机关的问责、公众和新闻媒体的问责、行政机关内部的问责、在野党和利 益集团的问责等对政府的执行都产生了重要的影响。 进而在借鉴现有的学者对行政问责制和政府执行力研究的基础上，提出了行 政问责制的不同层面和政府执行力的核心要素。行政问责制的层面划分为：政治 层面的问责、法律层面的问责、行政层面的问责、伦理层面的问责；政府执行力 的核心要素主要有：意志表达力、依法行政力、组织领导力、道德示范力。并定 性地分析了他们之间的关系。 最后探讨了在政府执行力视野下完善行政问责制的对策：推动行政问责文化 的建设，促进问责理念的更新；提高行政问责的法制化程度，使问责主体、问责 客体、问责事由、问责程序进一步规范化；健全异体问责制度，逐步探索人大问 责、公民问责、新闻媒体问责等异体问责更有效的方式；完善相关配套制度，进 一步促进政府信息公开、政府绩效评估、领导干部的选拔和利用机制的完善。 关键词：行政问责制；政府执行力；监督 a b s t r a c t s t a r t e df o r mt h ea c c o u n t a b i l i t yo fg o v e r n m e n to f f i c i a l s ，s o m el o c a l g o v e r n m e n t s h a v e p r o m u l g a t e dr e g u l a t i o n s a b o u ta d m i n i s t r a t i o n a c c o u n t a b i1i t y ，t h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i o na c c o u n t a b ili t yh a s u n d e r g o n eag r a d u a ls t a n d a r d i z a t i o np r o c e s s t h eg r e a tc o n c e r nh a sg i v e n t ot h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i o na c c o u n t a b i l i t yb yd i f f e r e n tc o m m u n i t i e s w h oh o p et h isn e ws y s t e mc a np l a ya ni m p o r t a n tr o l ei ni n f l u e n c i n gt h e g o v e r n m e n t g o v e r n m e n t a le x e c u t i v ep o w e ri st h ev i t a l i t yo ft h ep u b l i c a d m i n i s t r a t i o n t h ei m p r o v e m e n to fg o v e r n m e n t a le x e c u t i v ep o w e ri st h e u r g e n tn e e df o rt h ec o n s t r u c t i o no fm o d e r ng o v e r n m e n t s t r e n g t h e nt h e s u p e r v i s i o n o fa d m i n i s t r a t i o ni st h ek e yt oi m p r o v eg o v e r n m e n t a l e x e c u t i v ep o w e r t h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i o na c c o u n t a b i1i t yi st h em o s t i m p o r t a n tw a yo fs u p e r v i s i o no fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h ef i r s tp a r to ft h i sa r t i c l ei st h es u m m a r yo ft h ee x i s t i n gs t u d y o ft h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i o na c c o u n t a b i l i t ya n dg o v e r n m e n t a le x e c u t i v e p o w e r ，f 0 11 0 w e dw i t hab r i e fc o m m e n t t h es e c o n dp a r ti st h es t u d yo ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ep r a c t i c e o fa d m i n i s t r a t i o na c c o u n t a b i l i t ya n dg o v e r n m e n t a le x e c u t i o ni nw e s t e r n d e v e l o p e dc o u n t r i e s t h el e g i s l a t u r ea n dt h ej u d i c i a r y ，t h ep u b l i ca n d t h en e w sm e d i a ，t h ed e p a r t m e n t so ft h eg o v e r n m e n t ，t h eo p p o s i t i o na n d i n t e r e s tg r o u p s ，a llo ft h ea b o v eh a v ei m p o r t a n ti n f l u e n c e so nt h e g o v e r n m e n t a le x e c u ti o n t h et h i r dp a r ti st h ea n a l y s i so ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h el a y e r s o ft h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i o na c c o u n t a b i1i t ya n dt h ec o r ee l e m e n t so f g o v e r n m e n t a le x e c u t i v ep o w e r t h el a y e r so ft h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i o n a c c o u n t a b i l i t ya r ed i v i d e di n t o ：t h ep o l i t i c a ll a y e ro fa c c o u n t a b i l i t y ， t h e l e g a ll a y e r o fa c c o u n t a b i l i t y ，t h ea d m i n i s t r a t i v el a y e ro f a c c o u n t a b i l i t y ，t h ee t h i c a ll a y e ro fa c c o u n t a b i l i t y t h ec o r ee l e m e n t s o fg o v e r n m e n t a le x e c u t i v ep o w e ra r e ：t h ep o w e ro ft h ee x p r e s s i o no ft h e w i l l ，t h ep o w e ro fa d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a w ，t h ep o w e r o f o r g a n i z a t i o n a ll e a d e r s h i p ，t h ep o w e ro fe t h i c a lm o d e l t h ef i n a lp a r to ft h i sa r t i c l ei st h em e a s u r e so fi m p r o v i n gt h es y s t e m o fa d m i n i s t r a t i o na c c o u n t a b i l i t y ：t op r o m o t et h eb u i l d i n go ft h ec u l t u r e o fa c c o u n t a b i l i t ya n dt o u p d a t e t h ec o n c e p to fa c c o u n t a b i l i t y ：t o s t a n d a r d i z et h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i o na c c o u n t a b i l i t y ：t oi m p r o v e r e l e v a n ts u p p o r t i n gs y s t e m ss u c ha st h ed i s c l o s u r eo fg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n ，t h ea s s e s s m e n to fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e ，t h em e c h a n i s mo f l e a d e r ss e l e c t i n ga n du s i n g k e yw o r d s ：t h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i o na c c o u n t a b i1i t y ：g o v e r n m e n t a l e x e c u t i v ep o w e r ：s u p e r v i s i o n 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ：交g 如弋兢 矶g 年j ，月ib 日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 i 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密() ( 请在以上相应括号内打“4 ) 作者签名：曳遗厶气博 导师签名： 日期：加q g 年r 月f 6 日 日期：年月日 序言 ( 一) 选题的意义 序言 自2 0 0 2 年底以来，在中国政坛上产生了几次较大的问责风暴，各地也相继 出台了关于行政问责的规章和办法，以解决对行政工作失职的追究。在社会管理 的过程中，政府执行会出现错误执行或低效执行等违背政府责任、损害公共利益 的行为，有效的责任追究机制可以对政府执行起到惩戒和防范作用。温家宝总理 在政府工作报告中多次强调完善行政问责制，提高政府执行力。胡锦涛总书记在 党的十七大报告中指出：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来 为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管 权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权 力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程 序行使权力、履行职责。 近几年，学术界关于行政问责制的研究有了较多的成果，对行政问责制的基 本概念和基础理论地研究也较为深入。从系统分析的角度对行政问责制的研究可 以促进行政问责制理论的进一步发展，行政问责制与政府执行力的结合研究还相 对不足，本文初步的探索对行政问责制理论的完善有着理论上的意义。 目前，我国政府工作在一定范围和一些领域内存在执行力弱的现象，这种现 象的产生有着复杂的原因。在我国行政体制改革的过程中，要提高政府工作的执 行力，就需要加强对政府执行力有重要影响的因素的研究。借鉴西方发达国家的 政府工作实践，我们可以发现对行政权力的监督是提高政府执行力的关键，而行 政问责则是对行政权力进行监督的重要方式。本文试图从定性分析的角度探索行 政问责制的不同层面与政府执行力的不同要素之间内在的联系，进而在借鉴西方 发达国家经验的基础上提出完善我国行政问责制的可行性对策。通过行政问责制 的不断完善，推动行政体制改革的顺利进行，真正地提高政府执行力。因此，行 政问责制与政府执行力的研究对提高政府执行力有着实践上的意义。 行政问责制与政府执行力研究 ( 二) 本文的研究方法 科学的方法对理论的研究有着重要的意义，本文针对选题的特点，在坚持辩 证唯物主义和历史唯物主义总方法论的基础上，主要运用了以下几种方法： 1 文献分析法 本文的文献搜集主要有三个方面：一是行政问责制和政府执行力的研究成 果；二是各地出台的行政问责规章和办法；三是有关行政问责事件的新闻报道。 在对文献广泛搜集的基础进行了综合的分析。 2 比较分析法 西方发达国家的行政问责开展的比较早，制度也相对比较健全。本文对西方 发达国家的行政问责实践和政府执行的关系作了比较的分析，试图从不同国情和 政治体制下的行政问责制度安排中寻找可以借鉴的先进经验。 3 定性分析法 定性分析方法可以从逻辑的角度对事物之间应有的联系进行恰当的描述。本 文采用了定性分析方法对行政问责制的不同层面与政府执行力不同要素之间的 关系进行了分析。 ( 三) 本文的写作框架 本文以马克思列宁主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论为指导思想， 从提高政府执行力的视角，针对行政问责制存在的问题，在借鉴学者已有研究的 基础上，吸取西方发达国家的经验，提出了完善我国行政问责制的构想。文章分 为序言、正文和结语三个部分。 序言部分首先介绍了本文的选题在理论和实践上的意义，接着叙述了本文的 研究方法，最后简述了本文的写作框架。 正文由四个部分组成。第一部分是关于行政问责制与政府执行力的相关研究 综述。对行政问责制和政府执行力的现有研究做了一个系统的归纳，并在此基础 上做了一个简短的评论。第二部分分析了西方发达国家的行政问责实践对政府执 行的影响。选取了几个有代表性的国家行政问责的实践，分析不同社会组织的问 2 序言 责对政府执行的影响。第三部分探索了行政问责制不同层面与政府执行力不同要 素之间的关系，对他们之间的关系做了一个定性的分析。第四部分探索了政府执 行力视野下的行政问责制的完善。分别从文化的视角、法制化的视角、体系的视 角等提出了完善行政问责制的对策。 结语部分对本文涉及的主题作了一个反思性的概括和展望。 行政问责制与政府执行力研究 一、相关研究的综述 近几年，由于政府工作理念的创新和实践的发展，政府执行力和行政问责制 问题引起了社会各界的广泛关注，学术界也积极开展了对相关问题的研究。 ( 一) 政府执行力的研究综述 温家宝总理在十届全国人大四次会议上所作的政府工作报告中指出：要 加快推进行政管理体制改革，建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。 2 0 0 6 年9 月4 日，温家宝总理在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话 会议上的讲话中强调：执行力是政府工作的生命力。 政府执行是指政府行政机关和工作人员将政策、法令等贯彻到工作中去，政 府执行力是政府执行中所表现出的工作能力。政府执行力是判断政府工作有效性 的重要指标，政府执行力的研究对如何解决政府执行所面临的困境有着重要的意 义。谢庆奎，陶庆( 2 0 0 7 ) 提出：政府执行是政府执行力的合法性基础，政府执 行力是政府执行过程中的量化成分和效果体现。现有的关于政府执行力的研究 中，学者们从执行力的概念出发，探讨了政府执行力的组成要素，进而分析了政 府执行力不高的原因，并提出了提高政府执行力的思考。为了进一步的探讨，首 先对现有的观点作系统的阐述。 1 执行力和政府执行力 “执行力 这一概念最早于2 0 世纪5 0 年代被运用在行政法学领域，普遍被 认为是指对具体行政行为予以强制执行的强制力或法律效力。2 0 世纪9 0 年代， “执行力 这一概念在西方被广泛应用于工商企业管理领域，是指在企业的日常 经营中工作人员贯彻企业战略和决策的能力。 政府执行力这个概念的明确提出，在一定程度上是借鉴了企业执行力这个概 念，虽然不同的学者给政府执行力所下的定义不是完全相同，但是政府执行力在 一定意义上是指政策执行、法律执行、制度执行的综合表现。这一点我们可以从 比较有代表性的定义看出：邵景均( 2 0 0 6 ) 提出了政府执行力是一种综合的、系 4 一、相关研究的综述 统的能力，是一种理解力、判断力、结合力、推进力、纠错力。许珂( 2 0 0 7 ) 认 为，政府执行力在广义上是指政府为达到既定目标，通过贯彻实施党的路线方针 政策、法律法规、决策、战略计划等行为，对各种资源进行使用、调度和控制， 有效处理政府日常事务所表现出来的政府内在的能力和效力；在狭义上是指各级 政府决策、执行决策、监督决策执行所表现出来的行动、操作和实现能力及效力。 2 提高政府执行力的重要意义 由于政府执行力在政府工作中的特殊地位，促使理论的研究从更宏观的层面 上认识政府执行力的重要意义。高小平( 2 0 0 7 ) 认为，改革开放以来，我国经济 社会发展取得了举世瞩目的成就，这是跟党和国家路线方针、政策措施的有效贯 彻执行和政府执行力的不断提升分不开的。唐铁汉( 2 0 0 7 ) 认为，提高行政执行 力既是当代公共行政改革的重要内容和目标，也是我国深化行政管理体制改革的 迫切要求。还有很多学者从执行力是政府生命力的角度来看待提高政府执行力的 意义。社会的管理离不开高效的政府，高效的政府离不开高效的执行，因此，政 府执行力的提高对于善治意义上社会管理起着关键的作用。 3 政府执行力的现状 改革开放以来，我国政府在施政理念的创新、政府机构的调整、政府运行机 制的完善、行政行为的规范等方面做了巨大努力，行政管理体制改革取得明显成 效，政府的执行也有了明显改善，然而在我国社会主义现代化建设的过程中，政 府执行力建设还存在较大的问题。 吴江( 2 0 0 6 ) 提出在政府执行力方面还存在如下问题：一是执行认识上有差 距；二是执行效率上有待提高，表现为职能交叉分散、权力部门化、执行合力不 足等；三是执行行为上不够规范，表现为执行有偏差、执法程序不规范、政策随 意性大等；四是执行监督上不够有力，表现为对行政权力的监督和制约机制不够 健全、监督的权威性不够、监督力度不够等。 唐铁汉( 2 0 0 7 ) 认为政府执行力建设还有以下薄弱的表现：一是中央宏观调 控的政策不能有效落实，致使经济结构不合理、经济增长方式粗放、资源浪费和 环境污染等问题解决不力；二是滥用权力，不作为或乱作为，有的地方政府和政 府部门有令不行，有禁不止，上有政策，下有对策；三是决策失误造成损失浪费 和行政成本过高，一些政府部门和领导干部科学民主决策的观念淡薄；四是有法 5 行政问责制与政府执行力研究 不依，违法违规，多头执法，一些政府机关和工作人员不能依法行政，损害人民 群众的合法权益。 4 提高政府执行力的对策研究 针对我国政府执行力方面存在的问题，不同的学者从不同的视角提出了对 策，莫勇波( 2 0 0 5 ) 认为，政府执行力构建的基本前提和要素有：良好的执行者 心态的培养，优秀的执行主体的培育，高效协调的组织机制及其运行，先进的执 行工具的采用和充足适用的执行资源准备，质量较高的政策的制定，积极向上的 执行文化的建立等。蔺全录( 2 0 0 6 ) 认为，大力加强行政文化建设，营造“不讲 任何借口”的文化环境和思想氛围；健全行政管理制度，狠抓落实。无论政府 还是企业，缺乏执行力的根源正是在于制度；规范完善行政运行机制，简化办事 程序，提高行政效率；各级领导率先垂范，做提高政府执行力的带头人；大力提 高政府公务员的整体素质。唐铁汉( 2 0 0 7 ) 认为，增强大局意识、责任意识和忧 患意识，坚持在政治上与党中央保持一致；努力提高政府决策民主化科学化的水 平；加强绩效评估，推行行政问责；继续深化行政审批制度改革；努力提高公务 员素质，发挥行政执行的创造性和主动性；切实加强监督，防止滥用行政权力。 ( 二) 行政问责制的研究综述 2 0 0 2 年7 月1 日，香港特别行政区行政长官董建华正式宣布在特区政府推 行“高官问责制”，引起了学界的积极关注。2 0 0 3 年的“非典 事件和一系列事 故后对部分官员的处理，拉开了我国行政问责的序幕。全国各地相继出台了行政 问责的实施办法，学界也积极展开了对行政问责制的研究。 当前学界对“行政问责 、“问责制 或“官员问责制”等问题的积极研究， 已经取得了比较丰富的研究成果。现有的对行政问责制的研究文献，主要集中在 以下几个方面： 1 行政问责制的理论基础 黄健荣，梁莹( 2 0 0 4 ) 提出了问责制的三大理论基石：主权在民，委托代理 和制度主义。张贤明( 2 0 0 5 ) 提出了官员问责的政治逻辑，认为官员问责是民主 政治的逻辑必然，是公共行政基本原理的必然要求，是改善中国政治生态的现实 6 一、相关研究的综述 需要。丁先存，夏淑梅( 2 0 0 6 ) 提出行政问责的理论基础是行政法治，“民本 思想，责任政府，行政价值取向。 不同的学者基于对行政问责制的不同认识，提出的行政问责制的理论基础主 要有：人民主权理论、委托代理理论、社会契约理论、博弈理论、社会资本理论， 交易成本理论等。虽然理论的选择侧重点不同，但是都强调行政问责是规范政府 行为，保障人民权利的必要措施。 2 行政问责制的体系 在问责的主体上，主要划分为同体问责和异体问责，行政系统内部的问责被 归为同体问责，人大、民主党派、新闻媒体、公民的问责等被归为异体问责。中 国共产党的各级组织的问责属于同体问责还是异体问责，不同的学者有着不同的 看法。李传军( 2 0 0 7 ) 认为执政党对政府及其官员的问责，在性质上仍然属于同 体问责。韩利强( 2 0 0 6 ) 认为同体问责是执政党系统和行政系统对其内部干部的 问责。周亚越( 2 0 0 4 ) 认为中国共产党的问责属于异体问责。 在承担行政责任的类型上，不同的研究观点有一些分歧，张成福( 2 0 0 0 ) 提 出了政府的责任有道德责任、政治责任、行政责任、诉讼责任和侵权赔偿责任。 阮爱莺( 2 0 0 5 ) 将官员问责分为三类：第一类是行政问责，即审察官员是否履行 了遵从上级的期望和指令的行政责任；第二类是政治问责，即审察官员是否对公 众( 选民) 、特定政党履行了政治责任；第三类是法律问责，即审察官员是否遵 守法律规定，是否要承担民事或刑事上的责任。李学军( 2 0 0 7 ) 提出了从控制的 来源和程度两个维度出发，可以将公共行政问责制划分为四种类型：官僚型问责、 法律型问责、专业型问责和政治型问责。从一般意义上来讲，更多的观点认为行 政官员要承担的责任主要有政治责任、法律责任、行政责任、道德责任。 3 行政问责制面临的困境 对于行政问责所面临的困境，现有的研究论述的较为全面，主要有缺乏统一 的问责法律体系、党政领导在问责中承担责任的划分不清晰、人大问责缺位、公 民问责的缺失等。 周亚越( 2 0 0 5 ) 认为，我国行政问责制不健全的表现有：问责面前不平等， 问责客体不清，问责主体缺位，问责范围太窄，问责力度不强。刘厚金( 2 0 0 5 ) 认为，行政问责制进程中存在诸多困境，突出表现在：问责主体缺乏法定明确性， 7 行政问责制与政府执行力研究 异体问责相对薄弱；问责客体限于政府系统，责任人的界定有失公允；问责内容 缺乏法律规范，问责标准弹性过大，缺乏一套普遍、公开、细致的问责事由标准， 问责种类也没有法规明确划定；问责程序可操作性不强，致使问责的效能低下； 问责的法律体系尚存缺陷，缺乏强制力的保障；转型中的行政生态环境，如责任 意识淡薄、好人主义泛滥等还不能有力地促进问责制的推行。宋功德( 2 0 0 7 ) 提 出了行政问责制的结构性缺陷：权责不对等，行政责任设定失序，行政责任规定 不全面，行政责任机制设计的失之偏颇。 4 行政问责制的对策思考 张创新，赵蕾( 2 0 0 4 ) 提出要实现官员问责制效能的提升，应该强化异体问 责力度，厘定官员问责标准，完善行政生态环境。毛寿龙( 2 0 0 5 ) 提出了行政性 问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效地运作，就需要进 一步走向程序性问责。刘重春( 2 0 0 5 ) 在运用民主行政理论对行政问责中向谁负 责、对什么事情负责的基础上提出政府责任控制的途径：信息公开，参与，程序 化。 在更具体的对策上，学者们还提出：培育行政问责的政治文化，尽量克服“官 本位”思想的影响；健全行政问责的统一的法律体系，完善行政问责的程序；强 化异体问责，加强人大的问责力度，推进问责主体的多元化；加强政府信息公开， 提高政府工作的透明度等。 ( 三) 简要的评论 政府执行力的提出，体现了对政府工作认识的深化，执行在政府工作中的重 要地位得到进一步的重视。正如珍妮特v 登哈特和罗伯特b 登哈特所说： “有趣的是，关于执行的研究本身在公共行政发展的早期并不存在。这并不 是因为公共机构过去没有参与执行。相反，在某种意义上，之所以执行作为一个 分离的概念或功能无法看见，其原因在于它构成了公共行政领域的全部内容。 然而在政府执行的过程中，和执行要求相违背的现象还经常出现，执行力打折的 情况对政府工作有很大的影响。影响政府执行力的因素较多，但是从某种意义上 。珍妮特v 登哈特，罗伯特b 登哈特新公共服务：服务，而不是掌舵丁煌译一匕京：中国人民大学出版 社，2 0 0 4 ，第1 0 0 页 8 一、相关研究的综述 讲，对政府执行的监督和制约的力度不够是一个非常重要的因素。 行政阀责在实践中更多的是因为重大公共事件或者重大责任事故的出现才 进入公众的视野，有些官员因为问责被处理，然而在一段时间以后，类似的事情 在不同的地方仍然会发生，这就引起了公众对建立行政问责长久机制的思考，同 时在更深层次的意义上体现了公众对政府责任意识的要求。无论是基于人民主权 理论，还是委托代理理论，行政权力向公众负责都是最基本的要求。行政问责的 成效要靠问责主体的不断推动，当按照组织的类型划分为同体问责和异体问责 时，中国共产党的问责划分为同体问责还是异体问责都有足够的理论支持，但是 从党政职能的明确以及更好的发挥行政问责制功能的角度，本文作者更倾向于将 中国共产党的问责划分为异体问责。行政问责制事由范围的大小决定了行政问责 制度本身的适用范围，从提高政府执行力的角度来讲，行政问责事由不能仅限于 重大公共事件和重大责任事故，它应当有更大的事由范围，这样才能形成对行政 行为更有效的监督。学者对行政问责制的健全提出了对策性的思考，但是这些对 策在实践中如何与政府的改革结合起来，还需要进一步的探索。 政府管理水平的提高，公共利益的实现，都离不开政府执行力的提高。如果 行政权力缺乏有效的监督，政府的宗旨和目标就难以很好的实现。行政问责制作 为一种监督制度，它的完善能否真正的促进政府执行力的提高，能在何种程度上 和怎样影响政执行力是需要进一步思考的。因此，探索行政问责制与政府执行力 之间的关系，对于行政问责制的完善，进而提高政府执行力是一个有益的尝试。 9 行政问责制与政府执行力研究 二、西方发达国家行政问责实践与政府执行的关系 “公共行政官员必须承担责任，因为他们工作中的许多因素都可能导致对公 共利益的曲解、引发腐败与颠覆破坏行为。然而，公共行政本身的性质和特征也 使得为行政官员确立恰如其分的责任的理想难以实现。西方发达国家为了使政 府的执行能够符合公众的要求，在权力的博弈和制度的设计中，逐步探索监督与 问责制度的实施。经历了一个较长时间地发展，法律体系和制度规定都比较健全， 为高效的政府执行建立了有效的保障机制。 ( 一) 立法机关与司法机关的问责对政府执行的影响 西方发达国家普遍实行权力的分立和制衡，以权力制约权力，不同的权力系 统之间相互制约，这种权力体系的设计为行政问责的运行提供了较好的制度基 础。 1 立法机关的问责 在西方国家，无论是议会制模式还是总统制模式，或者混合制模式，议会在 对政府行政的监督和问责上都起着重要的作用。议会作为立法机关，同时也是代 议机关，对行政机关的监督问责体现着选民的意志。在主要的发达资本主义国家， 议会对行政机关的问责主要是通过以下几种方式： 第一，调查委员会的调查。议会行使调查权有经常性调查和临时性调查两种 方式，采取现有的委员会或者临时设立的委员会，就某一具体问题进行调查，要 求或者接受政府有关部门、利益集团代表或公民个人公开或秘密的提供证词和记 录，然后做出对相关问题的结论性报告。对于议会行使调查权，还有相关的法律 保障措施，如美国就规定，国会委员会可以发出传票，任何人如果无视传票，都 可能被国会以“藐视国会罪 提交法院论处。法国的规定中，调查委员会的报告 人被赋予了现场调查的重要职权，他们有权搜集所有与其调查有关的设施，唯一 的限制是涉及国防、外交和国家内外安全的秘密事项。 。【美1 戴维- h 罗森布鲁姆，罗伯特s 克拉夫丘克公共行政学：管理、政治和法律的途径张成福等译北 京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 ，第5 5 2 页 1 0 二、西方发达国家行政问责实践与政府执行的关系 第二，听证或质询。质询是指议会的议员针对政府的决策或者行政机关领导 成员的行为，通过听证或者书面形式提出询问或者质问，要求给与答复的行为。 这是议会监督政府的一种重要方式，1 8 世纪由英国议会首先设立。1 9 世纪中期 以后，随着议会内阁制的形成，英国议会的质询事项日益增多，逐渐形成了质询 制度，并为其他议会内阁制国家所采用，而后听证或质询由于其自身的优势在西 方发达国家得到普遍运用。 第三，弹劾和不信任表决。弹劾是议会对行政官员的违法失职行为，做出决 定的制度。根据美国宪法，国会有权对犯有叛国罪、贿赂或者其他重罪和轻罪的 “总统、副总统和合众国的所有文职官员 进行弹劾。从美国政府成立以来，美 国参议院审判过1 0 次弹劾案，其中被控告的1 0 人当中，有参议员1 人，联邦区 法院法官5 人，联邦最高法院法官1 人，总统1 人，军政部长1 人，商事法院法 官1 人，1 0 人中有4 人被定罪。不信任表决是议会对政府的重大施政方针政策 以及政府阁员行为的不信任，通过相关的不信任案，政府必须辞职的制度。1 9 4 2 年，英国内阁首相渥尔波因得不到议会多数信任而辞职，从而开创了政府向议会 承担责任的先例。 2 司法机关的问责 由于西方国家政府与司法机关的关系不同，在英美法系和大陆法系国家，司 法机关对政府的问责有所不同。 在英美法系国家，没有专门的行政法院，相关的行政案件是通过普通法院系 统来处理的。在英国，有一项特色的司法制度就是行政裁判所制度，虽然行政裁 判所仍隶属于普通法院系统，但是行政裁判所以其相对独立和超然的地位，相对 更为专业化的人员组成，来审查行政决定是否妥当，对其中的法律问题和事实问 题可以进行更为全面的审查。正如1 9 3 2 年多诺莫尔( d o n o u g h m o r e ) 委员会的报 告中所使用著名叠旬所指出的，裁判所比法院的优势在于，“低廉，可得，免于 技术化，快速及特定领域的专业知识”。 美国的司法系统对政府的问责主要体现 在法院的司法审查权。联邦法院在对马伯里诉麦迪逊案的审理过程中，首席大法 官马歇尔根据法院有权解释宪法推论出了法院拥有司法审查权的论断。这种司法 国吴丕，袁刚，孙广厦政治监督学，北京：北京大学出版社，2 0 0 7 ，第1 8 1 页 o 李树军行政盟督北京：世界知识出版社，2 0 0 7 ，第8 9 页 1 1 行政问责制与政府执行力研究 审查权意味着，联邦最高法院有权判决联邦法律、州法律、总统及行政机关的命 令或行为是否违宪。当然，联邦地方法院和州法院也都有权对政府官员的违法行 为进行裁决，但是联邦法院拥有最高决定权。在美国，司法系统对政府的问责还 有一项特别的制度就是独立检察官制度。独立检察官由司法部长提名，通常不是 现任政府官员，上任之后并不听命于司法部长，除了调查经费几乎不受限制外， 还可以动用大批联邦调查局探员和地方警察。 在大陆法系国家，设有独立于普通法院系统之外的行政法院，行政法院不仅 可以审理相关的行政案件，对行政违法行为进行裁决，而且还享有针对政府的咨 询权和监督权。还有一些国家借鉴了美国的司法审查制度，建立了宪法法院或者 宪法委员会，作为违宪审查的主体，主要职责就是依据宪法，对行政机关的违宪 行为进行审查。 3 小结 立法权和司法权独立于行政权，作为西方国家政治体制设计的重要原则，客 观上形成了权力对权力的制约机制。正如古德诺所说：“至于执行功能，无疑需 要受到最终被委托来表达国家意志的机构的控制。 由于权力本身的特点，权力 的扩张和滥用是难以避免的，因此需要可以和行政权力相制衡的权力，从法律化 和制度化的层面规范行政权力的运行。立法机关运用立法权，代表选民的意志， 通过相关的立法为行政执行铺设一条法制的道路，同时通过宪法赋予的权力，对 行政执行进行有效的监督，在行政执行超越既定的轨道时，运用问责的权力保障 行政执行回到既定的轨道。司法机关运用司法权，通过对行政执行中出现的违反 法律的行为进行法律的问责，形成外在的纠正机制。立法机关和司法机关对政府 的监督与问责，有效的防止了行政权力的腐化，促使形成了一个协调和稳定的政 治环境，保证政府执行在正确的轨道上有序、高效、稳定的运转。 ( 二) 公众与新闻媒体的问责对政府执行的影响 民主政治理论认为，国家的权力来源于人民，人民是权力的最终所有者。人 人生而平等作为资产阶级的口号也写进了宪法性文献中，人们把出版自由、批评 【美】弗兰克j 古德诺政治与行政王元，杨百朋译北京：华夏出版社，1 9 8 7 ，第4 4 页 1 2 二、两方发达国家行政问责实践与政府执行的关系 权利作为公民最基本的固有权利。 1 公众的问责 责任机制将政府的行政部分与政治部分结合在一起，并最终关系到公众本 身。公民作为权利的所有者，对政府的问责是实现权力对公民负责的重要途径。 公众的知情权是保证公民问责有效性的前提。1 9 6 6 年美国国会制定了信息自 由法，列举了九项免除公开的情况( 主要包括国家机密、商业秘密和个人隐私) 。 除列举的九项免除公开的情况外，一切政府信息必须对公众公开。任何人不需要 说明任何理由，对所需要的信息，按照政府规定的程序，就能得到政府相关的信 息。如果行政机关拒绝提供信息，当事人可以提起诉讼，请求法院命令行政机关 提供当事人所需要的信息，而且诉讼费用由政府负担。美国于1 9 7 6 年制定了阳 光下的政府法，它规定委员会议制行政机关的会议必须公开举行，像法院的公 开审理一样，公众拥有观察的权利，也可以取得会议的信息和文件。政府信息公 开的规范化，不仅为公民的监督和问责提供了良好的信息渠道，而且促进了政府 执行的公开性。有一些发达国家的公众问责中采取了公民投票的方法，公民投票 就是指某一地区或国家的公民对某一重大事件采取直接投票的办法做出决定的 一种方式。当本区的选民对行政官员严重不满时还可以通过投票来罢免其职务。 在正常的途径之外，公民还会通过一些非正常途径，如静坐罢工、游行示威等来 表达对政府执行的不满。 “ 2 新闻媒体的问责 新闻媒体在行政问责领域起着非常重要的作用。马克思曾高度评价了言论出 版自由的历史进步作用：“没有出版自由，其他一切自由都是泡影。”圆西方发达 国家普遍建立了新闻自由制度，从法律和制度上给予新闻媒体“独立、自主报道 的权利。被称为美国第部新闻法的是1 7 9 1 年颁布的宪法第一修正案，该法案 的第一项就明确规定：“国会不得剥夺言论及出版自由”。它被誉为美国“新 闻自由的基石”，在保障美国媒体的新闻自由方面发挥了强大的威力。1 9 7 2 年6 月1 7 日，美国总统大选在即，在任总统尼克松的5 名亲信潜入华盛顿水门大厦 的民主党总部办公室，偷拍文件和安置窃听器，被当场抓获。其后，尼克松极力 【澳l 欧文e 休斯，公共管理导论( 第二版) 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 ，第2 6 4 页 国马克思恩格斯全集( 第l 卷) 北京：人民出版社，1 9 5 6 ，第9 4 页 1 3 行政问责制与政府执行力研究 阻挠媒体对这一事件的调查，甚至威胁吊销华盛顿邮报所属公司的营业执照， 但该报不为其所阻吓，最终彻底揭开了丑闻。其他一些国家也制定了一些对新 闻媒体管理的法律制度，用法律的形式保证新闻的自由。当新闻机构受到不正当 干预而发生冲突时，矛盾的解决是通过司法诉讼程序，而不是行政手段。 3 小结 公众的问责和新闻媒体的舆论问责，是从权利实现的角度对政府的问责，对 于政府执行的公开与公正有着重要的促进作用。政府执行和公民利益息息相关， 不仅政府执行的效果取决于公民的认同，而且行政官员能否得到选民的支持也取 决于政府的行为方式，公众的问责使行政官员在执行中能够积极促进公民的政治 参与，保证公民利益的实现。就像威尔逊所说：“无论是在政治还是在行政方面， 为了对制定基本政策的更为巨大的力量进行监督，公众的批评则是完全安全而且 有益的，是完全不可缺少的。圆新闻媒体由于其在信息方面的优势，对重大事件 的曝光可以形成强大的社会信息流，形成重要的舆论环境，不仅对事件的解决有 着重大的作用，而且一定程度上也使行政机关加深了对社会了解的广度和深度， 能够提高对社会的管理能力。公众和新闻媒体权利的行使，可以使政府的活动在 公开的环境中运行，保证行政工作的公开、公平与公正，真正地体现公民的意志 和要求。 ( 三) 行政机关内部的问责对政府执行的影响 行政机关内部的问责主要体现在两个方面：行政机关内部的层级问责和专门 行政监察机构的问责。 1 行政机关的层级问责 科层体制作为行政机关的组织设计原则，它的最重要的特征就是自上而下的 层级控制和明确的职位设计。自上而下的权力运行的目的是控制下属，主要包括 六个方面：监督、投入控制、行为控制、产出控制、选择与社会化、环境控制。 圆 。周哑越行政问责制研究北京：中国榆察出版社，2 0 0 6 ，第1 7 8 页 圆【荚】伍德罗威尔逊行政学之研究，李方译国外政治学，1 9 8 7 ( 6 ) ，第4 7 页 【美】尼古拉斯亨利公共行政与公共事务( 第八版) 北京：中国人民人学出版社，2 0 0 2 ，第1 5 8 页 1 4 二、西方发达国家行政问责实践与政府执行的关系 政府的行政决策的完成需要自上而下的层级的控制，下级机关完成任务的情 况直接关系着政府的决策能否顺利实现既定的目标。层级控制体系虽然在有些方 面给政府的工作带来了官僚主义的通病，但是科层制的科学性与高效性也是其他 组织体制所无法完全代替的。政府的上下级机关是指挥与服从的关系，能够通过 行政和组织的手段迅速地实现问责。 2 。行政监察机构的问责 西方国家中政府内部的行政监察机构有综合性的监察机构和专门性的监察 机构。综合性的监察机构在政府内部负有综合全面的对行政机关和人员进行监督 的职责，这种政府内部的监察机构性质上是一个检查机关，专门性的监察机构是 在政府内部设立职责相对明确的监察机构。 美国的监察机构设置属于专门性的监察机构的代表。1 9 7 8 年美国国会根据 卡特总统提出的行政改组计划制定的监察长法，在政府内部设有监察长办公室， 负责监督本部门的工作调查、指导、协调本部门各项活动的政策和纠正措施，防 止和发现本部门工作中的舞弊行为。在美国联邦政府各行政部门均设有监察长办 事处，并有一套监察长办事制度，专门调查美国联邦政府内各行政部门内贪污、 贿赂等违纪违法活动，以促进和提高政府部门的工作效率。依据监察长法案，监 察长由总统征得参议院同意后任命，其罢免也取决于总统。法案赋予了监察长广 泛的权力，主要包括：( 1 ) 监察长独立行使职权，不受任何干扰：( 2 ) 监察长有 权提出执行任何审核或调查，在提出审查、调查或有关报告时，任何人不得阻止 和制止；( 3 ) 监察长有权发出要求提供证据和搜集资料的传票；( 4 ) 监察长有权 阅读、检查有关机构内部的记录、报告、建议书及其资料；( 5 ) 监察长可随意向 国会报告任何事情，而不受有关机构的限制；( 6 ) 监察长有权选择、委任和聘用 所需人员和雇员执行有关任务。 在美国，政府内部问责机构还包括政府道德办公室。2 0 世纪7 0 年代的“水 门事件”，引发了制定道德法规的热潮，1 9 7 8 年的政府道德法要求在立法、司法、 行政系统内建立财务公开制度，以便于公众监督，同时授权建立政府道德办公室。 根据1 9 8 8 年的政府道德办公室重新授权法案，政府道德办公室从联邦人事管理 总署中分立出来，成为政府的独立机构，以便更加独立有效的推进政府建设。 。卓越比较政府与政治北京：中国人民大学f i ；版社，2 0 0 4 ，第3 2 9 页。 1 5 行政问责制与政府