（行政管理专业论文）资源型经济转型与政府职能转变研究.pdf

i 中 文 摘 要 资源型经济是一种资源性产业占主导地位的经济体系。经过多年的高强度开发， 我国主要资源型地区相继进入成熟期和衰退期，一些以资源型主导产业为主的资源 型经济地区陆续出现资源储备枯竭、开采成本急剧上升、竞争力严重削弱、生态欠 账严重等影响经济社会的发展一系列问题，资源型经济面临严峻的生存考验。论文 在对政府职能理论和资源型经济理论进行回顾的基础上，分析了资源型经济的特征 和转型的基本要求，以资源型经济对政府职能提出的要求为切入点，围绕政府与资 源型经济的关系，对政府职能定位和职能方式的转变进行新的探讨。 上层建筑要与经济基础相适应。政府是国家资源的所有者代表、公共资源的管理 者、私人资源的保护者。在推进资源型经济转型过程中，作为经济政策的制定者， 政府要加强经济发展的绿色规制，促进产业绿色集约发展；作为产业发展的引导者， 政府要引导培育多元化的现代产业体系，推动产业结构由一元向多元转变；作为公 共服务的提供者，政府要完善社会公共服务体系，弥补社会民生历史欠账；作为发 展环境的创优者，政府要创优生态环境和营商环境，实现经济发展与环境保护的协 调推进，创造良好的营商环境。政府职能转变要通过明确部门关系和职能定位、深 化行政审批制度改革、推行决策听证和政务公开、加强目标责任考核和行政效能监 察以及加强公务员队伍建设一系列具体措施和改革进行落实。 作为一个典型资源型经济省份，山西的经济发展严重依赖煤炭资源，面临着资源 型经济转型的急迫压力。本文以山西推进资源型经济转型的实践作为样本进行了案 例分析，就其在推进转型过程中的政府职能问题展开探讨，并提出进一步转变政府 职能的建议。要推进资源型经济转型，山西就要进一步转变政府经济职能重心，创 优发展环境，以吸引人才、投资和产业转移；就要进一步转变政府职能方式，加强 政策规制，以促进产业绿色集约发展；进一步加强政府社会职能，加强社会管理和 公共服务，以解决公共服务欠账和缺失的问题。 本文在归纳总结已有研究成果的基础上，综合运用行政管理学、公共管理学、公 共经济学等学科知识，从资源型经济转型的角度，对政府职能转变的方向、定位和 实现途径进行了分析，并结合山西的资源型经济转型和政府职能转变问题提出了一 些建议，以期能够对山西的转型实践有所助益。本文的不足之处在于：由于时间和 个人能力有限，论文只是从资源型经济转型对政府职能转变的要求的角度进行了相 ii 关探讨，而缺乏对政府职能转变与资源型经济成功转型的内在传导机制的深入分析， 需要在今后的学习和工作中继续深入研究。 关键词：关键词：资源型经济；转型；政府职能；服务型政府 iii abstract in the resource-based economy resource industries are dominant. after years of high-insensitive development, chinas major resource-based regions have entered the mature and decline stage, emerged many problems, such as resource depleting, mining costs rising sharply, the power of competitiveness weakening and the ecological problems. the paper reviews the theory of governments function and resource-based economy, and then analyses the characteristics of the resource-based economy and the basic requirements of the transformation. this paper has a new talk on the relationship between the changes of government f and its functions superstructure should adapt the economic base. government is the owner of national resource, the manager of public resources, and the protector of private resources. in the process of changes of resource-based economy, the government should strengthen regulation of economic green development to promote industrial structure from one to multiple as the make of economic policies. the government should improve public service system to make up for the livelihood of historical debts as the public service provider. the government should improve the business environment to achieve the coordination of economic development and environmental protection as the builder of excellent environment. the transformation of government functions should make its department functions position and relationship clear, deepen reform of administrative approval system, implement the decision-making and government affairs opening, and strengthen the responsibility of administrative effectiveness monitoring. through these measures, the governments changes could be implemented. as a typical resource-based economy province, shanxis economy development relies heavily on coal resources and faces the urgent pressure. this paper takes shanxi province as a case to study to promote the process of economy transformation and government function changes. to promote iv transformation of resource-based economy, the government need further change the function focus, and improve its development environment to attract talents, investment and industrial transfer. the government need further change the function modern, and strengthen policy regulation to promote the intensive development of industries. the government need further strengthen its social functions and strengthen social management and public service, to resolve the problems of public service. this paper has summarized research results on resource-based economy, and has used knowledge of administrative management, public administration and public economics, to analyze the direction, positioning and ways of government function transformation from the perspective of resource-based economy. we hope these points could be helpful for practice of shanxi. due to my individual capacity and limited time, the paper only has some relevant research on transformation of governments unction and resource-based economy. the paper also need take an analysis deeply on the internal transmission mechanism. we need continue to study these points in future. key words: resource-based economy; transformation; government function; service-oriented government 承诺书 38 承 诺 书 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立完成的， 学位论文的知识产权属于山西大学。如果今后以其他单位名义发表与在 读期间学位论文相关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的 文献资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表或撰写过 的成果。 作者签名： 20 年 月 日 学位论文使用授权声明 39 学位论文使用授权声明 学位论文使用授权声明 本人完全了解山西大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档， 允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇 编学位论文。同意山西大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播 论文的全部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名： 导师签名： 20 年 月 日 导 论 1 导 论 一、选题的背景与意义 2010 年 12 月 1 日国务院批准山西为国家资源型经济综合配套改革试验区， 山西 作为全国第一个全省域、全方位、系统性的国家级综合配套改革试验区具有独特意 义。资源型经济是一种资源性产业占主导地位的经济体系。国内外学者对资源型经 济这一世界现象开展了大量的研究，以“荷兰病”为特征的资源型经济问题的规避 成为历来研究的热点。中国是能源资源消耗大国，工业化过程就是主要靠自然资源 加工发展，并且这种加工基本上是在消耗不可再生资源。经过多年的高强度开发， 我国主要资源型地区相继进入成熟期和衰退期，一些以资源型产业为主导的资源型 经济地区陆续出现资源储备枯竭、开采成本急剧上升、竞争力严重削弱、生态欠账 严重等影响经济社会的发展一系列问题，资源型经济面临严峻的生存考验，转型发 展成为我国资源型经济不可逆转的趋向。 作为一个典型资源型经济省份，山西的经济发展严重依赖煤炭资源，同样面临 着资源型经济转型的问题。由于长期依赖资源的大规模、高强度开发，山西省面临 着一系列经济社会问题，面临的转型压力甚至更为急迫。山西在推进资源型经济转 型中遇到的问题和困难，特别是其中深层次问题的产生与加剧，大多与体制和机制 有关，与资源的管理制度有关，与政府有关，特别是与政府在资源管理和经济发展 中的缺位、越位和错位有关。因此，要实现资源型经济转型，真正把转变经济发展 方式落到实处，必须有相应的制度安排，而政府部门则是推动资源型经济转型的最 主要力量。当前，山西省提出了包括产业结构转型、发展方式转型、发展动力转型 在内的转型发展的战略，资源型经济转型对政府职能转变提出哪些要求？而政府在 新的经济社会形势下应该以什么样的政府角色定位和职能模式来推动转型发展？这 些问题都值得我们高度关注。因此，资源型经济转型背景下的政府职能转变就成为 非常值得研究的重要命题。 在这种背景下，本论文拟从政府职能定位的角度深入研究政府部门在资源型经 济转型中的作用。在资源型经济转型中政府职能应如何界定？当前在推动资源型经 济转型中存在哪些困境和问题？如何进一步转变政府职能以适应资源型经济转型的 需要？本选题拟就以上问题展开研究，对政府职能和资源型经济转型的主要理论和 相关研究成果进行较为系统的梳理，并以山西为典型案例，在借鉴国外资源型经济 成功转型经验基础上，剖析我国资源型经济转型的困境与政府职能缺失，进而分析 资源型经济转型与政府职能转变研究 2 推动经济转型过程中存在的政府职能缺位、越位、错位以及职能弱化等问题，以便 于从根本上解决这些体制上和机制上深层次的问题，试图破解资源型经济的难题， 从政府工作层面不断完善其管理，在管理中有服务，在服务中有管理，尽快补位、 到位、正位和回位。从这个意义上讲，研究资源型经济转型背景下政府职能转变问 题，既具有一定的理论价值，也具有一定的实践意义。 二、研究方法与内容框架 本论文研究和写作的逻辑思路是：资源型经济问题的产生严重影响了区域经济 社会的可持续发展，政府在资源管理和推进资源型经济转型中发挥着重要作用，从 推进资源型经济转型的角度，进一步转变政府的职能定位和政府职能方式，对于实 现资源型经济成功转型具有重大意义。 论文在对政府职能理论和资源型经济理论进行回顾的基础上，分析了资源型经 济的特征和转型的基本要求，以资源型经济对政府职能提出的要求为切入点，围绕 政府与资源型经济的关系，对政府职能定位和职能方式的转变进行新的探讨。在此 基础上，结合山西资源型经济转型的实践进行案例分析，对山西推进资源型经济转 型的举措和政府在推进转型中存在的职能缺位、越位问题进行了简单分析，并对山 西进一步转变政府职能以推进资源型经济转型提出了建议。 本论文拟采用以下研究方法： （l）归纳分析法。一方面在梳理、归纳和分析国内外关于政府经济职能理论研 究成果的基础上，对资源型经济转型中地方政府经济职能作出定位；另一方面在实 证研究的基础上,对中国地方政府经济职能如何实现成功转型展开进一步的理论分 析，并提出政策建议，从而实现对资源型经济转型中地方政府职能作出整体把握。 （2）定性分析与定量分析相结合的方法。本文采集了大量的指标和数据，对资 源型经济问题进行定量刻画，并从理论角度对资源型经济转型的基本方向及其对政 府职能的要求进行了定性研究。 （3）实证研究与规范研究相结合的方法。本文通过分析山西资源型经济转型实 践，考察政府在履行职能过程中存在着哪些问题，为深入分析地方政府职能实现成 功转变进行有益探索。 三、论文的创新之处 从现有文献来看，国外对资源型经济转型论述最多最成功的是德国鲁尔、法国 洛林、日本北九州，这些地区通过发展新兴产业、关停整顿、转岗培训、科技创新、 导 论 3 修订政策和工业转型与体制转轨相结合等政策措施，成为资源型经济转型的成功典 范。国内对政府职能理论和资源型经济的论述也比较丰富，包括对资源型地区、资 源型城市、资源型产业、资源型企业面临的问题及其对策的研究。其中，以徐康宁、 张复明、景普秋等人研究最为典型。我国学者提出了资源型经济转型的基本理论框 架。资源型经济转型的实质是改变经济发展方式。就是摆脱从资源开发资源繁荣 资源收益的路径依赖，改变资源配置方式和生产方式。 现有文献将政府职能理论与资源型经济结合起来研究得较少。本论文从政府职 能与资源型经济转型的关系出发，分析政府的职能定位，以政府在资源管理和经济 发展中的绿色和可持续的价值取向作为确定政府职能定位和方式的新方向。处在转 型期的资源型经济体（国家或地区）及其政府，面临职能转变的压力和契机。本文 在归纳总结已有研究成果的基础上，综合运用行政管理学、公共管理学、公共经济 学等学科知识，从资源型经济转型的角度，对政府职能转变的方向、定位和实现途 径进行了分析，并结合山西的资源型经济转型和政府职能转变问题提出了一些建议， 以期能够对山西的转型实践有所助益。 由于论文只是从资源型经济转型对政府职能转变的要求的角度进行了相关探 讨，对于政府职能转变与资源型经济成功转型的内在传导机制还需要做深入分析。 资源型经济转型与政府职能转变研究 4 第一章 相关理论的研究进展 政府职能理论和资源型经济转型理论是我们研究资源型经济转型背景下政府职 能转变的主要理论基础，本文将在吸收借鉴已有研究成果的基础上，对政府职能理 论演进脉络和资源型经济转型理论的研究进展进行简单回顾和疏理。 1.1 关于政府职能理论的演进 1.1.1 西方政府职能理论的演进脉络 所谓政府职能，是指政府根据社会环境和社会发展的需要，依法对政治和社会 事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，也就是政府管理国家事务的职责和 功能。西方关于政府职能理论发展较为成熟，西方国家政府职能理论的演进大致经 历了由自由主义的“守夜人”理论到凯恩斯主义的政府干预理论，再到新古典主义 的减少干预理论，再到现代适度干预理论的演变过程。 。 （1）自由主义的“守夜人”理论 在以亚当斯密为代表的古典自由主义者看来，政府对经济的干预不利于资本 主义的发展，只是破坏市场运行的自然规律。亚当斯密在国民财富的性质和原 因的研究一书中，强调了自由市场机制的思想，认为市场这只“看不见的手”完 全可以保证资源的最佳配置。 1政府职能只限于做好“守夜人”的角色，一是维护国 家安全，二是保护社会成员的合法正当权利不受侵害，三是建设并维护私人不愿或 无法承担的公共事业和公共设施。有人把自由主义的政府职能概括为提供宪政制度、 保护产权和提供公共服务。 （2）凯恩斯主义的政府干预理论 上世纪 30 年代，由于经济危机的爆发，使人们认识到完全自由放任的市场机制 绝不是万能的，它本身存在着许多局限，在许多领域存在“市场失灵” 2。于是，以 凯恩斯为代表政府干预主义的理论家认为单纯依靠市场调节会导致有效需求不足， 政府在扮演好“守夜人”的角色同时，要采取积极的干预措施，在市场失灵的领域 发挥作用。发展经济学家提出承担起维护公平竞争、改造经济结构、提供公共产品、 维护物价稳定、实现充分就业、维持宏观经济平衡等职能。 3 （3）新自由主义的减少干预理论 1 参见亚当斯密： 国民财富的性质和原因的研究m，上海：商务印书馆，1997 年版。 2 “市场失灵”在经济学上是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况。主要表现为收入与财富分配不公、外 部负效应、竞争失败和市场垄断、失业、区域经济不协调问、公共产品供给不足和公共资源的过度使用等。 3 蔡剑英： 凯恩斯主义与现代政府的经济干预j， 武汉工业大学学报 ， 2000 年第 2 期，77-80。 第一章 相关理论的研究进展 5 上世纪 70 年代，经济自由主义出现复兴，新自由主义的经济学家队政府失灵或 政策无效问题提出了看法，认为政府承担过多的职能是不合适的，主张把自由市场 机制作为资源配置的基本手段。货币主义学派、理性预期学派、新制度学派和公共 选择学派从不同视角分析了政府干预的无效问题，认为政府的宏观经济职能十分有 限，在清晰界定产权的基础上，通过市场的自由交易机制，可以实现经济社会的高 效运行，从而要求重新确立市场机制的主体地位，让市场机制最大限度地发挥作用。 （4）现代政府适度干预理论 20 世纪 90 年代以来，由于市场失灵和政府失灵的同时存在，以萨缪尔森为代表 的经济学家认为，“对于一个健康运行的经济来说，市场和政府这两个部分都是必 不可少的。现代经济的作用如果没有市场或政府就像一个孤掌难鸣的经济。” 4政府 与市场需要互相补充，极端的干预主义和自由主义都是不可取的。在实践中导致了 “第三条道路”现象的兴起。实际上，在现实经济生活中，从来没有单纯的自由市 场，也没有纯粹依靠计划手段和政府干预。政府职能边界的核心是增强政府职能的 有效性，而不是在政府和市场问题上徘徊。 1.1.2 我国对政府职能理论的研究 我国政界和学术界对政府职能理论研究大致可以分为三个时期。首先是计划经 济时期的全能政府，这一时期一切政治、社会和经济事务都在政府的管理之下。改 革开放以后，特别是“真理标准”大讨论以后，出现了政府职能转变的实践探索和 理论研究，研究的重点是将全能型政府转变为经济型政府。20 世纪 90 年代以后，我 国经济开始由卖方市场向买方市场转变，政府职能重点是由直接管理转向间接管理 转变。 21 世纪以来，学术界在结合我国国情的基础上，充分借鉴西方政府职能理论， 特别是公共管理理论，提出要加强各级政府的社会管理和公共服务职能，健全科学 民主决策机制， 完善宏观调控体系， 推动经济型政府转向服务型政府， 将“全能型” 政府转向“有限型”政府。周海波、葛扬从政府公共物品供给角度指出，政府应将 自己在公共物品提供上的主要职责定位为“掌舵者”而非“划桨者”。 5政府要逐步 退出应由市场配置资源的竞争性领域，适当增加对社会保障、基础设施、科教文卫 等基础性公共物品的支出，要改变政府提供公共物品的方式，也就是要使政府的作 用与其能力相适应。马国开以产业结构转型的视角，论述了产业转型与政府职能调 4 转引自王雅琳： 西方有效政府职能理论的研究与思考j， 现代经济探讨 ，2004 年 第 1 期，19-22。 5 参见周海波、葛扬： 经济转型过程中的政府职能基于政府公共物品供给角度的实证研究j， 全国商情 (经济理论研究) ，2009 年 第 4 期，130-132。 资源型经济转型与政府职能转变研究 6 整的藕合关系，得出了“资源型城市的出路在于产业转型，产业转型需要政府职能 (主要指地方政府职能)调整，实现产业转型的关键是及时进行政府职能调整”的基 本观点。罗文韬从中央政策和地方基建出发提出，中央政府要在产业政策税收政策 和财政政策三方面做出政策转变，地方政府则要在政企分开、基础设施建设、资源 型城市转型的法制和人力资源的管理等方面做出职能变迁。 6王兆君、陈红在从政企、 政资入手，指出资源型城市发展接续产业国有企业市场化是关键，资本与劳动生产 要素市场化是国有企业市场化的基础，通过构建中央政府、国有企业和地方政府在 市场化过程中的资产控制权市场化交易模型，使各级政府行为模型与国有企业劳动 与资本要素市场化的约束条件相结合，讨论分析了中央政府与地方政府的行为对资 源型城市国有企业市场化进程的影响。 7 1.2 资源型经济的研究进展 资源包括人力资源、财力资源、物力资源和时空资源等等，本文所讨论的“资 源型经济”特指经济是以资源为导向、以资源为基础的经济。它主要是以煤、石油、 天然气等能源资源，以及铁、铜等矿产资源开发为主导的经济体系。 在上世纪 60-70 年代， 国外就开始了对资源型经济问题的研究。 “荷兰病” 和 “资 源诅咒”是资源型经济理论最为著名的命题。所谓“荷兰病”是上世纪中期，荷兰 曾因大规模开发天然气资源而遭遇经济困境进而引起了经济学家的关注，最后人们 发现，资源丰裕的经济体的增长速度往往慢于资源贫乏的经济体，从而提出了“资 源诅咒”的概念。资源型经济的形成过程，既是一个常态的工业化发展的某个演进 阶段的过程，也是病态的资源型经济现象的产生过程。因为随着资源的大规模开发 以及由其不可再生性决定的资源价格的异常变动，可耗竭的自然资源成为经济社会 的主宰力量，扭曲了经济要素的流动方向和配置方式，严重的情况还会引起经济社 会发展质的退化甚至工业化的逆转。纵观世界经济发展的历程，虽然资源型经济体 的产业分工和国际分工是历史性的，但这些不可再生的资源没有成为工业化的“福 音” ，相反会成为经济发展的“诅咒” 。 近年来，我国理论界对资源型经济及其转型问题开展了大量研究，包括对资源 型地区、资源型城市、资源型产业、资源型企业面临的问题及其对策的研究。其中， 以徐康宁 8、张复明9、景普秋10等人研究最为典型。我国学者提出了资源型经济转型 6 参见罗文韬： 资源型城市政府职能的变迁j， 华商 ，2007 年第 26 期，第 74-75 页。 7 参见王兆君、陈红： 资源型城市转型中国有企业市场化的政府行为分析j， 经济问题探索 ，2007 年 第 11 期，第 53-59 页。 8 参见徐康宁、王剑： 自然资源丰裕程度与经济发展水平关系的研究m， 经济研究 ，2006 年第 1 期，第 第一章 相关理论的研究进展 7 的基本理论框架。资源型经济转型的实质是改变经济发展方式。就是摆脱从资源开 发资源繁荣资源收益的路径依赖，改变资源配置方式和生产方式，改变所有权 结构与激励约束机制，这个过程应该涉及到经济、政治、社会等各方面的根本性变 革，而政府在其中起着主导的作用，可以通过政府的制度安排和政策、管理手段来 规避资源型经济中存在的若干问题。通过政府创新执政理念，树立施政过程中的资 源意识、忧患意识和危机意识，重塑政府职能中的资源价值取向，使管辖区域的调 整与管理体制改革相联系，使上下级机构与管理的资源相对应，使各种资源都有相 应的政府部门进行管理，不断优化政府体系，实现资源型经济的顺利转型。 78-89 页。 9 参见张复明：资源型经济：理论解释、内在机制与应用研究m，中国社会科学出版社，2007 年版。 10 参见张复明、景普秋：资源型经济的形成：自强机制与个案研究j，中国社会科学，2008 年第 5 期。 资源型经济转型与政府职能转变研究 8 第二章 资源型经济转型的内涵与方向 分析资源型经济背景下政府职能转变的方向与方式，首先需要明确资源型经济 转型的基本内涵以及资源型经济转型对政府职能内容重心和职能方式提出的新要 求，从而为资源型经济背景下的政府职能转变提供目标和方向。 2.1 资源型经济的基本内涵 资源型经济是一个普遍存在的经济现象。所谓资源型经济就是资源性产业在经 济结构中占有优势地位，以资源为导向、以资源为基础的经济，主要是指以煤炭、 石油、天然气化石能源以及铁、铜等矿产资源开发为主导的经济体系。 11 丰富的自然资源是一个国家和地区财富的象征，也是一个国家和地区发展的优 势所在。世界经济强国在工业化发展的进程中都曾受益于自然资源的开发。许多发 展中国家和地区都选择与资源禀赋相一致的资源导向型发展路径。长期依赖资源开 发的经济体系，存在着一系列不容回避的经济社会问题。这些问题构成了资源型经 济的主要特征，主要表现为产业结构单一、生态环境恶化、社会问题突出、经济增 长脆弱和创新能力较差等。 “荷兰病”和“资源诅咒”是资源型经济最为著名的命题。 所谓“荷兰病” 12是上世纪中期，荷兰曾因大规模开发天然气资源而遭遇经济困境进 而引起了经济学家的关注，最后人们发现，资源丰裕的经济体的增长速度往往慢于 资源贫乏的经济体。也有学者把这种现象称为“资源诅咒”。资源型经济的形成过 程，既是一个常态的工业化发展的某个演进阶段的过程，也是病态的资源型经济现 象的产生过程。因为随着资源的大规模开发以及由其不可再生性决定的资源价格的 异常变动，可耗竭的自然资源成为经济社会的主宰力量，扭曲了经济要素的流动方 向和配置方式，严重的情况还会引起经济社会发展质的退化甚至工业化的逆转。纵 观世界经济发展的历程，虽然资源型经济体的产业分工和国际分工是历史性的，但 这些不可再生的资源没有成为工业化的“福音” ，相反会成为经济发展的“诅咒” 。 2.2 资源型经济转型的必然性 资源型经济转型就是摆脱从资源开发资源繁荣资源收益的路径依赖，改变 资源配置方式和生产方式，改变所有权结构与激励约束机制。其实质是改变经济发 展方式。资源型经济发展方式存在着高消耗、高污染、高投入、低效益、发展不平 11 参见张复明：资源型经济：理论解释、内在机制与应用研究m，中国社会科学出版社，2007 年版，第 1 页。 12 张复明： 资源型经济：理论解释、内在机制与应用研究m，中国社会科学出版社，2007 年版，第 2-3 页。 第二章 资源型经济转型的内涵与方向 9 衡等一系列问题，经济安全性差。如国际金融危机的爆发，使资源型经济发展中的 这些不合理因素充分暴露出来，经济波动幅度较其他地区更大，经济增长十分脆弱。 改变传统落后的粗放的经济发展方式，实现经济发展的集约、清洁、绿色和健康， 已经成为资源型地区的迫切任务。 资源型经济的性质决定了推进经济转型是资源型地区实现可持续发展的必然战 略选择。研究数据和历史经验表明，在一个较长的时间范围内，资源丰裕国家经济 增长的速度缓慢，甚至是停滞的。在我国一些自然资源丰裕的省份和地区在改革开 放以后并没有因自然禀赋的有利条件而走上快速发展的道路。从经济社会发展水平 上看，这些资源丰裕省份不仅没有超越甚至还落后于其他资源匮乏省份。矿产资源 是不可再生的自然资源，存在着由兴起到鼎盛再到衰竭的客观规律。资源型经济转 型成为资源型地区特别是资源面临枯竭地区不得不做出的现实选择，否则无法避免 矿竭城衰的悲惨境地。德国、法国和日本等发达国家在解决资源型经济体产业衰退 问题上进行了许多探索。实践证明，推进资源型经济转型是规避“资源优势陷阱” 的理性选择，是资源型地区步入可持续发展之路的根本出路。 2.3 资源型经济转型的基本方向 资源型经济转型是一个复杂的历史过程，既是一个经济发展方式的转型过程， 也要伴随生态环境、社会管理与发展的转型。因为资源型经济转型本身是对经济、 生态、社会等各方面问题的化解过程，经济转型过程中也可能产生新的暂时性的经 济和社会问题。从资源型经济的特征来看，要实现资源型经济转型，至少需要实现 产业转型、生态转型、社会转型和发展动力转型。 2.3.1 产业转型：产业结构多元化 产品结构单一化初级化是资源型经济的重要特征。资源型经济是以资源开采和 初加工为主导的经济体系，加工深度不够，附加价值较低。资源性产业的过度繁荣， 导致资金、技术、人才、土地等要素向资源性产业单向流动，相应地提高了其他产 业的开发成本。接续替代产业和新兴产业的发展空间受到较大的制约，产业结构单 一化矛盾比较尖锐。由于产业结构单一和初级化，资源型地区的经济增长比较脆弱。 处于上游产业的资源产品始终受制于下游产业的发展。一旦经济出现波动，下游市 场发生变化，资源性产业以及资源型地区的经济发展就会随之出现剧烈的波动，区 域经济始终面临着难以避免的发展风险。 产业结构多元化是资源型地区产业转型的基本要求。推进产业多元化，就是要 资源型经济转型与政府职能转变研究 10 以破解产业结构单一化问题为重点，推动产业结构的优化升级，形成新型多元现代 产业体系。产业结构单一化既有资源禀赋和市场需求的原因，也与体制机制不完善 有很大关系。探索资源型地区产业结构优化升级新机制，是资源型地区实现产业转 型的根本出路。 2.3.2 生态转型：生态环境友好化 生态环境恶化是资源型经济面临的突出问题。矿产资源的高强度和长期性开发， 往往造成严重的负外部性问题。在长期大规模进行资源开发的地区，一般都存在比 较严重的生态环境问题。一方面是采矿业本身对生态环境的破坏问题，比如地下水 资源破坏、采空区扩大、地表塌陷、水体污染、植被减少、水土流失严重等。另一 方面是矿业延伸发展而来的矿产品洗选加工产业带来的环境污染问题，比如污染物 排放增加，空气污染和水体污染严重，工矿废弃物大量堆积等。 生态环境友好是资源型地区产业转型的重要标准。推进生态环境友好化，就是 要以破解生态环境破坏问题为重点，促进生态修复与环境保护，提升区域可持续发 展能力。生态修复和环境保护是资源型经济转型的题中之意。要把资源、环境、生 态作为一个统一的整体来考虑，促进经济发展与资源、环境、生态的协调发展。 2.3.3 社会转型：社会发展和谐化 社会问题复杂是资源型地区面临的突出矛盾。受地质开采条件的制约，大多数 矿区都布局在偏远的山区，空间布局比较分散，基础设施建设成本大，城市功能发 育滞后，集聚效应和规模效应不足，不利于形成具有较强吸引力和辐射力的区域中 心。其结果往往造成市政公共设施和教育、医疗、就业等公共服务严重滞后，矿业 企业与矿区居民矛盾突出，给资源型地区的可持续发展带来许多严重的经济社会问 题。 社会发展和谐化是资源型地区社会转型的基本目标。社会发展和谐化就是要以 破解社会欠账问题为重点，特别是要着重解决矿区职工的就业和社会保障问题、 “老 工伤”医疗保障问题、社会事业的发展不平衡问题，促进社会管理创新，实现民生 幸福、社会和谐。 2.3.4 动力转型：向创新驱动转变 创新能力较差是资源型经济的一个软肋。在资源型地区，在边际利润率的驱动 下，资本和劳动力过度地流入资源性产业，导致制造业和其他行业生产要素的严重 匮乏。一方面是资源性产业的高收益对资本、技术和人力资源产生的强大吸引力， 另一方面是人才和技术要求较高的其他产业发展缓慢甚至萎缩，从而对资源型地区 第二章 资源型经济转型的内涵与方向 11 的教育和科技研发活动带来不利影响。由此导致资源型地区创新体系和创新能力建 设严重滞后，区域经济结构升级受到明显制约。 要实现资源型经济的根本转型，就必须实现经济发展动力的转型。发展动力的 转型就是要以解决创新能力不足问题为重点，完善区域创新体系，实现经济发展由 资源依赖向创新驱动转变。此外，许多资源型地区不仅经济发展依赖资源，人们的 思维方式、行为方式等也逐渐形成了典型的资源依赖文化。改变资源依赖文化是资 源型地区实现成功转型的深层次要求。 资源型经济转型与政府职能转变研究 12 第三章 资源型经济转型中的政府职能转变案例透视:以山西为例 第三章 资源型经济转型中的政府职能转变案例透视:以山西为例 山西省是我国最为典型的资源型省份之一，也是国家重要的能源基地。分析山 西的资源型经济及其转型问题具有十分重要的典型意义，对其他资源型区域的转型 发展也具有一定的参考价值。前面我们分析了资源型经济转型的内涵与方向，本章 我们结合山西推进资源型经济转型的实践与困境，围绕资源型经济转型背景下政府 职能转变的必要性、政府职能转变的基本方向等政府职能转变问题展开探讨。 3.1 山西省资源型经济问题分析 在相当长的一段时期，建设能源重化工基地是国家对山西经济发展的定位，也 曾是全省经济社会发展的主导战略。山西煤炭开采为保障国家能源安全和促进全国 经济发展做出了巨大贡献。然而，大规模、高强度、群体化的煤炭开发，带来了产 业结构单一、发展方式粗放、资源环境破坏等诸多问题。山西经济增长严重依赖煤 炭资源的开发，产业发展严重依赖资源型产业的扩张，财税体系严重依赖煤炭及相 关产业的发展，区域贸易严重依赖资源性贸易品的输出，城镇发展严重依赖煤炭经 济的支撑。山西为此付出了沉重的发展代价。 3.1.1 产业结构问题 产业结构问题是资源型经济问题的核心。由于资源型产业对生产要素具有强大 的吸引力，对其他产业成长具有排斥和挤压效应，从而造成在资源型地区，资源型 产业及其相关产业迅速膨胀，而与之关联度小的其他制造业和服务业则迅速萎缩， 产业创新能力和新兴产业的发育受到抑制，最终导致资源型产业的过度繁荣和地区 产业结构的严重单一和固化，资源型地区的产业演进被锁定在既定的轨道内。 山西省煤炭经济“一业独大” ，产业结构的单一化、初级化、刚性化问题非常突 出。长期以来，资源型产业始终是山西地方经济的主导产业、财税支柱和主要就业 渠道。煤炭、焦化、冶金、电力四大传统产业增加值占工业增加值的 85%以上，其中 煤炭占到 40%以上，部分重点产煤县煤炭、焦炭产业占到当地经济总量的 90%以上。 由于资源型产业对生产要素的强大吸纳作用，对其他产业形成明显的挤出效应，抑 制了制造业和服务业、尤其是先进制造业和现代服务业的成长，新的支柱产业难以 顺利成长，给区域产业结构升级带来重重困难。2010 年，山西省三次产业比例 13为 6.2：56.8：37.0，服务业占国民经济的比重仅为占 34.2%，远远低于沿海发达地区， 13 参见山西省统计局、国家统计局山西调查总队： 山西省 2010 年国民经济和社会发展统计公报r， 2011 年 2 月 24 日。 第三章 资源型经济转型中的政府职能转变案例透视:以山西为例 13 甚至低于其他周边省份。以能源原材料为主的产业结构，支柱产业多处于产业链上 游，对外部需求具有很大的依赖性，缺乏主动抵抗风险的能力，经济发展波动性大 且稳定性差。 表表 3.1：19902008 年山西省产业结构变化年山西省产业结构变化 单位：% 单位：% 年份年份 产业产业 1990 1995 20002005200720082009 2010 第一产业第一产业 18.8 15.7 9.7 6.3 4.7 4.3 6.5 6.2 第二产业第二产业 48.9 46.0 46.556.360.061.554.6 56.8 第三产业第三产业 32.3 38.3 43.837.435.334.238.9 37.0 资料来源：资料来源：根据相关年度山西统计年鉴和山西省国民经济和社会发展统计公报整理 而得。 3.1.2 生态环境问题 生态环境问题是资源型地区所面临的最受社会关注的问题之一。资源开发对环 境的破坏是必然的，只要有资源开发行为就一定会带来生态环境的破坏问题，开采 技术和模式十分发达和成熟的欧美地区也不例外，只是破坏程度和修复治理程度的 差别。由于生态环境是人类生存和经济社会发展的最基本承载者，因而研究资源型 经济问题必须高度重视生态环境问题。 山西长期大规模、高强度的矿产资源开采带来了严重的环境问题。山西的资源 型经济体系，因受传统重化工部门产业特性的影响，及落后工艺装备与技术管理水 平的限制，发展方式粗放，大量消耗矿产资源、大量排放工业污染物和大量占用环 境容量。根据有关资料的数据，2009 年山西能源消耗占全国的 4.3%，但 gdp 产出只 占全国的 2.2%，万元 gdp 能耗为 2.36 吨标准煤，排全国第 27 位。二氧化硫、烟尘、 粉尘排放量始终居全国前列，单位产品的污染物排放强度明显超过全国平均水平。 全省矿区面积近 1 万平方公里，采空区面积 5000 多平方公里，煤矸石堆积量 10 亿 吨以上，采煤引起的水资源破坏面积达 20352 平方公里。燃煤造成的煤烟型污染仍 然十分严重。山西本就脆弱的生态环境系统承受的压力越来越大，多次被中科院等 机构列为可持续发展能力严重不足的省份。矿区生态问题更为突出，大气和水环境 资源型经济转型与政府职能转变研究 14 形势严峻，对社会发展和人民健康造成了诸多不利影响，成为制约全省经济社会可 持续发展的主要矛盾。 3.1.3 发展动力问题 从主流经济学的角度来看，经济增长的动力来源于三个方面：投资、消费和出 口，被称为经济增长的 “三驾马车” 。英国古典政治经济学家威廉配第曾说， “劳 动是财富之父，土地是财富之母” 。 14这说明财富的增长主要来源于两个方面，一是 自然界赋予人类各种资源，二是人类自己的劳动和创造。经济发展的过程本质上是 财富的增长过程，因此，经济发展的动力可以从这个角度归纳为两个方面：对自然 资源的开发利用和人类的劳动与创新。在发达国家，经济发展主要依靠创新驱动， 而在发展中国家，经济发展则主要依靠资源开发，依靠对资源产品的初级加工。资 源型经济体更是如此。从“三驾马车”来看，资源型经济地区主要依靠投资拉动。 从资源开发和科技创新方面来看，资源型经济地区主要依靠资源开发。 囿于产业结构问题，长期以来消费对山西经济增长的拉动作用十分有限。山西 的经济增长与投资规模呈现高度相关，经济增长属典型的投资拉动增长方式，投资 增长是经济增长的主要拉动力。在资源产品市场繁荣时期，“投资驱动”表现得更 加突出，资源型产业比重不断攀升，挤压了富有创新活力和较高附加价值的新兴产 业与现代服务业的发展空间。科技对经济增长的贡献则较低。科技创新一直是山西 省经济社会发展的“短板” ，企业的创新主体地位尚未形成，科技投入严重不够，高 层次人才和实用技能人才不足，创新能力不强，技术进步还无法成为经济发展的主 要推动力量，高新技术产业化指数更是位于全国末位。 3.1.4 社会民生问题 社会民生问题是建设和谐社会的根基，也是经济社会发展最根本的体现。资源 型地区的民生问题是资源型经济发展的必然结果。资源型产业的畸形繁荣和生态破 坏对其他工农业发展带来严重制约，造成农业生产条件恶化，社会就业问题突出。 一般来说，资源型地区地处偏僻，文化、教育等社会事业发展滞后。由于资源收益 分配不合理，往往会带来严重的社会分化和贫困人口的增加，社会保障压力巨大， 从而给地区的社会和谐稳定带来不利影响。 山西是欠发达地区，基数低，欠账多，发展不平衡。尤其是民生方面，社会事 业基础