（行政管理专业论文）转型期政府微观规制行为分析.pdf

转型期政府微观规制行为分析 行政管理专业 研究生：黎锋指导教师：倪道善教授 现代市场经济实际上是一种混合经济体制。在混合体制中，政府不再扮演单 纯的“守夜人”或“全能计划者”的角色，而是通过对经济活动的积极参与和干 预，不同程度地影响资源配置的效率和市场主体的行为。规制便是政府干预经 济的一种常见方式。 市场失灵的广泛存在，为规制的产生与发展提供了理论依据。众所周知，完 全竞争的市场机制发挥作用需要极其严格的前提条件，而这些前提在现实中根 本就不存在。因为，信息不对称和不确定性是广泛存在的，市场总是不完全的：外 部性、公共物品、非价值物品的存在意味着自由竞争市场机制有低效的一面：自 然垄断领域的客观存在也对自由竞争机制提出了挑战。同时，公地悲剧理论、 善治理论以及制度经济学等也分别从不同的角度论述了政府微观规制行为的合 理性。所以，尽管许多经济学家认为规制只不过是一种次优的制度安排，但规制 还是现实地存在着，甚至是广泛地存在着。在充分发挥市场对资源配置基础性作 用的前提下，政府行使微观规制职能以弥补市场不足、整顿和规范市场经济秩 序，已经和政府的宏观调控职能一起，共同构成市场经济正常运行的基本条件。 政府通过一定的政策和措施，建立一种激励机制，以影响企业的经济决策：或者 采取强制性措施，对行业的市场准入、价格、产量、质量、环保标准等方面作出 明确规定，也就是明确规定它可以做什么，不可以做什么。我国正处于由计划经 济向市场经济转型的关键时期，虽然从1 9 7 9 年丌始算起，我国社会主义市场经 济体制的建设已经经历了2 6 年了，但我国市场经济率还仅仅5 0 左右，根据西 方经济理论，我国属于接近“准市场经济”阶段。因此研究政府微观规制行为 及其规律性，对我国在转型期内的微观规制改革有一定的借鉴意义。本文通过 对政府微观规制行为的分析，。对微观规制理论、微观规制行为的动机、目标体 系进行研究，进而总结我国微观规制行为的现状以及存在问题，再通过借鉴西 方政府的微观规制改革，提出一些切合实际的措施，希望能在一定程度上为我 国社会主义市场经济的发育以及规范化发挥一点作用。 本文第一章在辨析政府微观规制这一核心概念之后，概括了政府微观规制 的理论基础，从市场失灵理论、公地悲剧理论、善治理论以及制度经济学等角 度进行分析，希望能够从多个视角为政府微观规制提供支持。第二章结合我国 所处的特殊时期转型期，着重分析了在这一特殊时期我国政府的职能转变。 第三章集中讨论了政府微观规制行为的目标，包括作为基础的理论以及目标体 系。在明晰了政府微观规制行为的重要性以及目标之后，第四章则梳理了我国 政府在转型期微观规制行为存在的问题，并初步分析了问题的成因。在针对我 国微观规制行为中存在问题的基础，第五章通过借鉴西方国家微观规制改革思 路，提出了我国政府微观规制行为的对策。 关键词；转型期市场失灵政府微观规制行为 g o v e r n m e n tm i c r or e g u l a t i o na c t i o n so fc o n v e r s i o n p e r i o d m a j o r ：a d m i n i s t r a t i o n p o s t g r a d u a t e ：l if e n g t u t o r ：n id a o s h a n m o d e mm a r k e te c o n o m yi sam i x e de c o n o m ys y s t e m i nt h i ss y s t e md o e sn o t o n l yp l a yt h er o l eo fn i g h tw a t c h m a no ro m n i p o t e n tp l a r m e r b u tt r i e st op a r t i c i p a t e a n di n t e r v e n ei nt h em a r k e ta c t i o n si no r d e rt oi n f l u e n c et h ee f f i c i e n c yo fd i s t r i b u t i n g r e s o u r c ea n dt h ed e c i s i o n so fm a k e tp a r t i c i p a n t s m i c r or e g u l a t i o ni st h ef a m i l i a r w a y s t oi n f l u e n c et h ee c o n o m yu s e db yg o v e r n m e n t m a r k e tf a i l u r ee x i s t se v e r y w h e r e ，w h i c hi st h et h e o r yf o u n d a t i o no fg o v e m m e n t m i c r or e g u l a t i o n a sw ea l lk n o w nf u l l y c o m p e t i n gm a r k e tr e q u i r e ss t r i c tp r e m i s e s w h i c hd on o te x i s ta r o u n dt h ew o r l d t h e r ea r ea l w a y sl o we f f i c i e n c i e si nt h e f r e e - c o m p e t i n gm a r k e tb e c a u s es o m ef a u l t sw h i c hc a nn o tb eo v e r c o m eb yi t s e l f a t t h es a m et i m e ，t h et h e o r i e si n c l u d i n gt h et r a g e d yo fc o m m o n s ，g o v e r e n c ea n d i n s t i t u t i o ne c o n o m i c ss u p p o r tt h er a t i o n a l i t yo fg o v e m m e n tm i c r or e g u l a t i o n s t r o n g l y c h i n ai sd u r i n gt h ec o n v e r s i o np e r i o d ，a n dw ea r es t r i v i n gt oc h a n g ef r o m t h ep l a n n e de c o n o m yt ot h em a k e te c o n o m y t h i se s s a yt r i e st of i n do u tt h ep r o b l e m s o fc h i n aa n dt h ep r i n c i p l e so fg o v e r n m e n tm i c r or e g u l a t i o nv i a t h es t u d yo nt h e o r y f o u n d a t i o n s ，t a r g e t ss y s t e ma n dt h ee x p e r i e n c e so f t h e w e s t e r n t h ef i r e s tc h a p t e rs u m m a r i z e st h et h e o r yf o u n d a t i o nf o rg o v e r n m e n tm i c r o r e g u l a t i o na f t e ra n a l y s et h ec o r ec o n c e p t - g o v e r n m e n tm i c r or e g u l a t i o n ，i n c l u d i n g t h e o r i e sf o rt h et r a g e d yo fc o m m o n s g o v e r e n c ea n di n s t i t u t i o ne c o n o m i c s t h e s e c o n dc h a p t e rf o c u s e do nt h ef i m c t i o nc o n v e r s i o no fg o v e r n m e n ti nc h i n ao nt h e b a c k g r o u n do ft h ec o n v e r s i o np e r i o d t h et l l i r dc h a p t e rc o n s i s to ft h et a r g e t ss y s t e m a n dt h e o r yf o u n d a t i o nf o ri t t h ef o u r t hc h a p t e rt r i e st of i n do u tt h ep r o b l e m se x s i t i n g i ng o v e r n m e n tm i c r or e g u l a t i o no fc h i n a t h ef i f t hc h a p t e rs u p p l ys o m em e a s u r e sf o r t h ed e v e l o p m e n to fg o v e m m e n tm i c r or e g u l a t i o ni nc h i n at h r o u g hl e a r n i n gf r o mt h e e x p e r i e n c eo f t h ew e s t e r n k e y w o r d s ：c o n v e r s i o np e r i o d m a k e tf a i l u r e g o v e r n m e n tm i c r or e g u l a t i o n 四川大学硕l 学位论义 剐蟊 一、研究转型期政府微观规制行为的意义 研究转型期政府微观规制行为的意义在于：第一，学习西方政府微观规制 行为的一般规律性，为我国政府微观规制行为提供依据。在西方，政府微观规 制行为的出发点是纠正市场失灵，弥补由市场失灵所可能带来的损失。西方政 府微观规制行为有着一定的规律性、科学性以及合理性，值得我们认真的学习 和消化。然而，西方政府规制行为由于所处的背景以及体制的不同，又有着其 特殊性，这要求我们在研究西方的微观规制理论时4 i 能仪仅关注其具体的层面， 而且要关注其产生和适用的背景。西方国家的市场经济体制经过这么多年的发 展，已经非常的成熟和完善了，丽我国目前还处于转型期，即从传统的计划经 济体制向社会主义市场经济体制转变，虽然经过二十年的发展，取得了长足的 进步，但是远远不如西方国家的市场体制完善和成熟。因而，我们必须时刻注 意这两者在市场化道路上处于不同的阶段。 第二，研究政府微观规制行为，便于我们在具体的实践当中把握好政府微 观规制行为的边界，严格将政府微观规制行为限制在纠正市场失灵的范围之内。 我围正处于转型期，这是一个与西方国家有着重大差别的阶段。我们必须区分 好市场发育不足与市场失灵，这样才能控制好政府微观规制行为的边界。因为， 对j ：市场发育不足，政府措施的重点应该放在市场培育以及实施微观规制行为 上，而不能单纯的进行微观规制，这样只会导致我们的市场永远长不大，永远 断不了奶。而对于市场失灵的领域，由于那些属于市场本身无法克服的缺陷， 因此必须采取适当的微观规制行为，纠正市场失灵或者是将市场失灵所带来的 损失降至最低。 第三，研究政府微观规制行为，有助于加快我国微观规制改革的进程。西 方国家已经陆续进行了微观规制改革，这监改革有成功的，也有失败的。通过 借鉴西方政府微观规制改革的成功经验以及失败教训，少走弯路，降低改革的 成本，同时能够有力的推进我国其他各项改革，为我国的经济持续稳定发展奠 定基础。 阴川i 大学硕士学位论文 二、文献综述 政府的经济职能无论在古典经济学亦或在现代经济学中都是重要的研究内 容。特别是自2 0 世纪3 0 年代资本主义经济大危机之后，伴随“市场总是有效 的”神话的破灭和政府经济干预职能的强化，对政府经济职能的研究更是达到 了空前繁荣的程度。其中宏观经济管理理论r _ 1 臻成熟自不必提，对政府微观规 制职能的研究也在近代纳入了经济学家的视野。1 9 7 1 年，美国著名经济学家施 蒂格勒( g j s t i g l e f ) 发表了经济舰制论一文，标志着以政府微观规制 职能为研究对象的规制经济学的正式创立。在此后舰制经济学发展十分迅速， 理论体系日趋完备，如日本著名经济学家植草益发表了“正式研究规制经济学 的优秀著作”微观规制经济学；美国经济学家史普博( d f s p u l b e r ) 发表了以管制与市场为代表的一系列规制经济学方面的著作，其中管制 与市场被称为是一本“难得的既全面又通俗的规制经济学著作”( 史普博， 中译本1 9 9 9 ) ；此外美国经济学家佩尔兹曼( s p e l t z m a n ) 、鲍莫尔( w j b a u m 0 1 ) 、 威廉姆森( 0 e w 订l i a m s o n ) 等也都从不同角度提出了许多理论，他们对规制 经济学的发展和完善都做出了贡献。作为经济学的分支，该学科主要围绕规制 的原因( 为什么要规制) 、规制方法( 如何规制) 以及规制内容( 规制什么) 三 个方面研究政府对经济进行的微观规制，并形成了许多理论，如“政府规制公 共利益理论”等。“经济发达国家在7 0 年代后逐渐形成这些理论，并获得了很 大的发展，目前已具有比较完整的理论体系”( 王俊豪，1 9 9 8 ) 。这些理论对于 指导发达国家的政府微观规制实践发挥了重要作用。可以说西方发达国家的微 观规制职能基本是在已经形成的微观规制理论框架内发挥作用的。由于我国已 走上了市场经济的不归路，加之市场经济体制的共同性特征，这些理论完全可 以为我们构建政府微观规制理论体系提供借鉴。 我国学者对于微观规制也进行了不少的理论探索。以余晖、杜钢健、李郁 芳等为代表的一批学者，对微观规制理论进行了深入的研究。杜钢建在其著作 中国政府规制改革的方式和途径中，分析了中固规制改革的四种方式，并 通过总结我国规制改革的经验和教训，对我国的规制改革提出了七点建议。他 不仅仅从理论上进行分析而且注重结合我国的实际，取得了一定的突破。李 郁芳教授在体制转轨时期的政府微观规制行为一书中，对政府微观规制的 制度基础、政府规制的现实目标以及微观舰制的过程进行了系统分析，同时还 四川人学硕i 学位论文 研究了影响政府微观规制行为的客观经济条件，并对西方国家市场经济条件下 的政府规制行为进行了详尽的比较分析，有力推动了我国微观规制理论的进一 步深化。余晖在为政府监管正本清源中，将政府职能分为宏观调控、微观 管制以及微观管理三大职能，并指出了微观管制与微观管理之间的差别，然卮 提出了建立管制体系的五项原则：合理性原则、独立性原则、公正性原则、高 效性原则以及合法性原则，为我国的规制改革提供了原则性的指导。此外还有 其他各个不同理论领域的学者分别从不同学科的角度对微观规制行为进行了深 入研究，使微观规制成为一大理论热点。在中国学术期刊网k 以“政府规制” 为关键词进行查询，2 0 0 0 年有6 篇；2 0 0 1 年有1 8 篇：2 0 0 2 年有2 5 篇；2 0 0 3 年则有3 7 篇；2 0 0 4 年则达到6 0 篇。这表明政府规制已经日益成为我国学者关 注和研究的热点。 四川1 大学硕【：学位论文 第一章政府微观规制的一般分析 一、政府微观规制的概念辨析 ( 一) 政府微观规制的概念 我国社会主义市场经济经过了二十多年的演进，已经在深度和广度不断得 到了发展，政府经济管理职能也随之发生了巨大的改变。尤其是这几年，政府 宏观经济调控能力及手段获得了有效的提高，然而与之形成鲜明对比的是，政 府微观规制行为体系才刚刚开始得到重视，开始起步。政府微观规制行为落后 于我国社会主义市场经济的发展已经成为了共识，近几年的行政审批制度改革 就是一个有力的佐证。 政府微观规制行为是属于政府行为的一个部分。政府行为是指公共机构运 用手中的公共权力，执行政府管理职能，通过与外界环境进行交流和交换，对 社会公共事务进行管理提供公共物品以实现公共利益的行为。政府行为具有以 下的特点：一，政府行为借助于公共权力这一工具，使其具有权威性及强制性； 二，政府职能是政府行为的逻辑起点，政府行为必须严格控制在政府职能的范 围之内，脱离了这一个起点，容易导致政府行为的失范：三，政府行为的目的 是为了达到整个社会的和谐与平衡；四，政府行为的产出是能够满足社会需求 的公共物品。政府行为的内涵非常广泛，在经济管理方面，政府行为主要是保 持经济的正常运作，具体表现：在市场经济条件下，宏观上运用财政政策、税 收政策以及货币政策进行总量上的调控，保持国家经济的总体平衡；微观上采 用适当的规制手段克服市场失灵、弥补市场不足以及周有企业的内部管理。政 府微观规制行为是政府经济管理职能的重要手段之一，是政府在微观层面上履 行经济管理职能的外在表现。 “规制”一词来源于英文r e g u l a l i o n ”或者是“r e g u l a t o r yc o n s t r a i n t ”， 是日本学者精心打造的译名。但在中国，也有许多文章和书籍采用“管制”的译 法。然而笔者认为，“管制”一词在中文中使人容易误认为是政府用行政手段和 命令直接对微观经济主体进行强制性的管理。从这种角度来看，“管制”比较接 近战时共产主义和计划经济相对应的范畴；而“规制”词意较为中性和温和，它 四川i 大学顾i ：学位论文 强调了政府以经济手段和法律手段为主、以行政手段为辅，并通过法律和规章制 度来约束和规范经济主体的行为，它是与市场经济相对应的范畴，故本人认为将 r e g u l a t i o n 译作“规制”更为恰当。对于“规制”这一概念，西方国家的学者 们存在着争议。史普博( s p u l b e r ) 将政府规制看作是行政机构制定并执行的直 接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需政策的一般规制或特殊行为。以 维斯卡西( v is c u s i ) 为代表的学者则认为，政府规制就是政府以制裁手段，对 个人或组织的只有决策的一种强制性限制。政府通过利用手中的主要资源 强制力来达到限制经济主体的决策行为这一目的。日本的学者对此关注比较 多，金泽良雄认为，政府规制就是在以市场机制为基础的经济体制下，以矫l 下、 改善市场机制内存在的问题为目的，政府干预和干涉经济主体活动的行为；。植 草益则将政府规制定义为，社会公共机构( 一般指政府) 依照一定的规则对企 业的活动进行限制的行为。萨谬尔森也将政府规制限定在政府对产业行为的限 制内。 斯蒂格利茨对于政府规制的定义比较广，他认为政府对产业的保护、扶 助以及合理化和转换等，都属于政府微观规制的范畴，例如为了促进技术串行 而惊醒的税收和减轻反托拉斯法的执行力度，以及对薄弱产业的保护等。梅尔 认为规制就是指政府控制公民、公司或下级政府行为的尝试，在某种意义上， 是政府对社会范围内公民选择的规制。9 规制经济学的创始人之一卡恩 ( k a h n ，1 9 7 0 年) 在研究对公用事业的规制时，认为规制是“对该种产业的结构及 其经济绩效的主要方面的直接的政府规定如进入控制、价格决定、服务条 件及质量的规定以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定”。密 特尼克( m i t i n i c k ，1 9 8 0 年) 定义：“规制是针对私人行为的公共行政政策，它是从 。丹尼尔f 史普博管制与市场瞰 上海：上海三联书店 + 海人民版引 9 9 54 5 9 v i s c u s iw ，k ，j m v e r n o n ，je h a r t i n g t o n j r ，e c o n o m i c so fr e g u l a t i o na n da n t i r u s t ，t h em i t p r e s s 1 9 9 5 。陶爱萍，刘志迎国外政府规制理论研究综述 j 经济纵横，2 0 0 3 ，( 6 ) ：6 0 。植草益微观规制经济学 蜘北京：中国发展出版社，1 9 9 2 i 一2 o 保罗萨谬尔森，威廉诺德豪斯经济学 m 北京：乍夏版社1 9 9 5 。乔治斯蒂格利；荧经济学 北京：中国人民大学版社1 9 9 7 o k e n n e t c hm e r f e l ，t h ep o l i t i c a e c o n o m i c so fr e g u l a t i o n ，s t a t e i n i v e l s i t vo fn e wy o r kp r e s s ， 1 9 9 8 k a h n ae ，t h ee c o n o m i c so fr e g u l a t i o n ：p r i n c i p l e sa n di n s t i t u t i o n ，2v o l u m e ，n e wy o r k ：n e wy o r kw l i e y p r e s s 1 9 7 0 四川大学硕f 学位论文 公共利益出发而制定的规则。”。斯蒂芬则解释：“规制，指的是政府为控制企业 的价格、销售和生产决策而采取的各种行动，政府公开宣布这些行动是要努力制 止不充分重视社会利益的私人决策。”“中国学者张帆( 1 9 9 5 年) 则认为“政 府规制是指政府利用法规对市场进行的制约”，。樊纲( 1 9 9 5 年) 提出政府规制 “特指的是政府对私人经济部门进行的某种限制或规定，如价格限制、数量限制 或经营许可，等等”。“ 虽然国内外学术界对政府规制的定义众说纷坛，其理解也各不相同，但归纳 起来，可以得出政府规制的基本特征有：第一，政府规制的主体是政府行政机构： 第二，政府规制的对象是微观经济主体：第三，政府规制的手段是国家法律法规 以及政策：第四，政府规制的目标是直接控制各类微观经济主体的活动：第五，政 府规制是规制者和规制对象的一种互动活动。从规制的客体看，规制又被称为 “微观规制”，主要是与大家比较熟悉的“宏观调控”或“宏观经济管理”相区 别。在中国，提起政府干预人们就想到宏观调控，宏观调控似乎成为政府干预的 代名词。而事实上，宏观调控主要指的是政府运用经济政策对宏观经济运动所进 行的调节和控制，主要是通过调整政府所掌握的某些经济变量( 如财政支出、货 币供给等) ，来影响市场经济中各种变量的取值，以影响经济主体的运动过程。而 政府干预中很大一部分在微观干预即微观规制方面，指的是政府直接对微观经 济主体做出某种限制性规定，以直接控制其各种经济活动。因此，本文所讨论的 政府规制是指市场经济条件下，政府部门有时也包括一般的社会公共机构和组 织，为克服市场失灵或者是治理忽视社会利益的经营决策，依据有关法规直接 对微观经济主体及其活动进行规范、约束和限制的行为。政府微观规制旨在为 市场运行以及企业行为建立规则，确保市场的有序运转，与旨在保证经济稳定 与增长的宏观调控政策构成了政府干预经济的两种主要方式。必须特别指出的 是，本文所研究的微观规制行为有其特定的含义：其一，政府微观规制行为是 与市场经济紧密联系在一起的，市场经济是政府微观规制行为的基本制度基础。 因此不能将这一概念泛化，将任何体制下政府对微观经济的干预都纳入微观规 。m ic i n i c k ，e m ，t h ep o l f tj c a le c o n o $ i c so fr e g u l a i 0 1 n e wy o r k ：c o lu m b i au n i v e r s i t y p r e s s 1 9 8 0 。约翰伊特维尔等新帕尔格雷夫经济学辞典 m 北京：经济科学m 版社，1 9 9 2 1 3 7 o 张帆经济学与中国经济改革 m e 海：l 海人民f f l 版扰1 9 9 5 1 5 4 o 樊纲市场机制与经济效率 蝴上海：上海三联书店m 版_ 十1 9 9 5 1 7 3 四川i 大学硕上学位论文 制的范围。严格区分这一点，有助于从本质上将计划经济体制条件下的政府微 观管理行为和市场经济条件下的政府规制行为相区别。其二，政府进行微观规 制的出发点是克服市场失灵，弥补市场不足。这可以从根本上限制了政府对微 观经济干预的范围，以防止舰制过度或者是舰制缺位。由于我国的改革是探索 式的、开创式的，因此政府职能的界定上无法做到非常清晰，紧紧把握住“克 服市场失灵”这一衡量标准，可以有效的防止政府规制失灵。 ( 二) 政府微观规制与政府微观管理 对于政府微观规制与政府微观管理，学界拥有不同的意见。余晖是最早将 微观规制与微观管理进行区分的学者。在他看来，微观规制是“政府站在完全 巾立的立场上依据法律法规对微观经济主体实施的一种外部管理”，并且坚持 “这是一种不能授权给他人代理的责权”。也就是说，他认为微观规制是政府的 专有职能之一，代表公众利益行使的管理公共事务的职能，是不可让度或者是 委托任何其他非公共机构实施的职能。而微观管理“则是政府站在出资者立场 上依靠行政命令对微观经济主体实施的一种内部管理，这种权力在大部分情况 是可以委托代理的”。也即他认为微观管理是政府对国有企业日常经营的内部 管理，例如经营决策、人财物的配置等。 李郁芳教授也认为“微观规制是市场经济条件下政府在微观经济领域的管 理行为，然而政府的微观管理职能绝不仅仅局限于微观规制”。她认为，微观管理 “除了对市场主体行为的外部管制外，还有直接涉及国有企业内部经营管理”。 张昕竹则在分析网络产业的政府规制时，将后者看成为“行政管理”二区别于 微观规制，认为“规制时通过规制合同来约束国家与网络产业之间的关系，所以 两者之间保持一种相对独立的关系”，企业“经营权与控制权也时相互分离的”， “而行政管理则正好相反，由于国家直接从事经营活动，所以经营权与控制权 合而为一”。 多数学者则没有区分微观规制与微观管理。他们将政府的微观管理与微观 规制画上了等号。有学者认为，微观规制时国家经济职能在微观经济领域的实现 。余咩政府与市场：从宏观管理到微观管制 m 福州：福建人民版讥1 9 9 72 2 82 2 9 o 李郁芳体制转轨时期的政府微观规制行为 m 北京：绎济科学版朴，2 0 0 34 9 。张昕竹中国规制与竞争：理论与政策 m 北京：辛卜会科学文献j 】l 版 1 ：，2 0 0 0 8 四j i f 大学硕十学位论文 方式，指的是政府依照一定的规则对微观经济活动进行参与或限制的活动。“在 广义上，微观规制又可看作是政府对微观经济运行的于预”。这是因为，“在现代 经济社会中，公共机构并不仅是单纯地限制经济主体的活动，而是以多种多样的 形式参与和干预经济活动。”其中，不仅包括“消极的干预”( 限制权力) ，还包 括了“积极干预”( 参与、保护) ：不仪仅有“非强制性干预”，还有“强制性干 预”。还有学者将建立和管理国有企业“视为一种特殊的政府管制方式”。 本人认为，政府微观规制不同于政府的微观管理。对于微观管理，更多的 人倾向于将其看作是政府对国有企业的管理。然而政府对国有企业的内部管理 是不同于政府对其他经济主体的外部规制。区别在于： 首先，行为行使主体与行为作用对象之间的关系不同。对于微观规制而言， 政府与企业之间是社会经济管理者与独立经济主体的关系；而在微观管理下， 政府与企业是所有者与经营者的关系。前一种管理权力是在一种不能由他人代 理的责权，只有政府才能在代表社会公共利益的前提下正确行使；后一种管理 权力则可以通过委托代理关系交给他人行使。 其次，行为的内容不同。微观规制是对市场主体行为的一种外部规范，即 政府依据一定的规则从外部来限制或矫正企业行为，但是企业拥有自己的独立 性：微观管理则是一种组织内部行为，是政府对企业内部经营管理决策及资源 配置的直接干预，由政府直接从事的经营活动。 再次，行为者的身份以及目的不同。政府在行使微观规制职能时是以社会 经济管理者的身份出现的，代表社会公共利益目的在于对有损于社会经济肌体 健康发展和公共利益的行为进行限制或矫正：政府进行微观管理则是企业所有 者、出资者的身份，目的在于资产保值增值，通过考虑企业怎样扭亏增盈、怎 样调整企业的投资方向等问题来实现。 最后，发展前途不同。由于微观管理是与国有经济相联系的，因此，将随 着国有经济格局的变动而趋向减少和集中。如，当前我国政府的微观管理将随 着国有经济的战略性调整、国有企业在非公共产品领域的收缩而大量减少，并 主要集中于国有资产运营管理、部分社会公益事业和部分城市公用事业的投资 与管理上；微观规制作为市场经济正常运行的必要条件，则随着市场经济体制 。吴超林社会主义市场经济中的政府经济职能界定 j 丰1 会主义研究，1 9 9 9 ，( 1 ) o 金碚产业纽织经济学 m 北京：经济管理出版社，1 9 9 92 9 8 四川大学硕一l 学位沦文 的发展而发展演变。在西方，市场经济的发展，产、世间竞争替代的加剧、科技 进步等因素的共同作用，促成了2 0 世纪6 0 年代末以来的放松规制运动。在当 今中国，政府规制随着社会主义市场经济的最终建成而不断建立和完善起来， 从而表现出与西方国家政府规制的不同特征。 总之，微观规制不同于微观管理。只要市场经济存在，就必然存在着对市 场主体行为的外部规范；只要国有企业存在，政府的微观管理也就必然存在。 因此，在经济运行中，国有企业面临着双重规范：一是仅限于企业外部的微观 规制，这是与其他企业共同的。这就要求国有企业必须和其他企业一样，平等 的受相应市场规制的约束，不能例外；二是直接涉及企、止内部的微观管理，这 是国有企业所独有的，政府相关部门通过委派、更换企业经营者，根据社会经 济发展的需要干预企业的经营决策等。在国外，国有企业主要是生产公共物品， 因此，政府对国有企业的干预主要通过制定特殊的法律来进行。对于中国来说， 由于国有企业几乎遍及每一个行业，政府对围有企业的管理内容与方式必须随 着企业所处的领域的不同而不同。因此，政府不可能对每一行业都制定一种特 殊法律，其内容也非常的复杂，远远不是用规制一词所能完全表达的。 二、政府微观规制的理论基础 ( 一) 市场失灵 1 、市场失灵一般分析 从理论上讲，完全竞争是市场经济的理想状态，“看不见的手”可以实现资 源的最优配置。但是，现实经济生活中从来就不存在这种完全竞争的市场状态。 况且，即使是充分发挥作用的市场机制，也不能执行社会需要的全部经济职能。 如市场体系在某些方面不能有效地满足人们生产和生活上的需要：市场体系在 某些方面还会导致不良后果，而这些不良后果又不能通过市场体系本身来加以 矫证，这就是通常所说的“市场失灵”。政府进行微观规制是为了抑止订场失灵。 市场失灵这一概念最早是由弗朗西斯m 巴托夫在市场失灵的分析一文中提 出来的。所谓市场失灵，意指在维持合乎需要的活动或停止不合需要的活动中， 四川i 大学硕【：学位论文 其价格市场制度偏离理想化状态，致使市场对资源的配置出现低效率。在 现代经济学词典中的解释是：私营市场体制完全不能提供某些商品，或者不 能提供最合意的或最适度的产量。 2 、马克思关于市场失灵的论述 “市场失灵”是政府干预经济的基本动因，也是现代经济学研究的热点之 一。由于所处时代的原因，马克思在资本论没有正面对市场失灵问题进行 系统研究，也没有直接使用“市场失灵”一词，但是在对资本主义生产关系进行 分析时，对市场失灵及其表现、政府在克服市场失灵中的作用等问题有深入的论 述。通过认真学习和研究马克思关于市场失灵的思想，我们可以正确认识和发挥 市场机制的作用，维护正常的市场秩序。 马克思在资本论中关于市场失灵的论述归纳起来，主要有如下几点： ( 1 ) 关于市场失灵及其表现。市场失灵即指由于市场机制本身的某些缺陷 和外部条件的某种限制，而使得单纯的市场机制无法把资源配置到最优状态。 马克思在分析工作时间、劳资分配关系等具体问题时，从不同角度谈到了“市场 失灵”的表现及其原因。 第一，对市场经济中自然垄断问题存在的“市场失灵”进行了论述。市场 机制自由竞争的法则往往难以制止垄断的产生，难以调节自然垄断部门的发展。 垄断是市场竞争的必然产物。垄断现象的出现以及存在影晌经济效率的持续提 升。垄断者通过采用控制产量或控制价格的办法来巩固其垄断地位，打击竞争对 手，获取高额的垄断利润，也造成了市场的价格扭 i 和产量扭曲。在市场扭曲的 条件下，资源的合理配置无法实现，市场失灵也就自然产生。在马克思所处的时 代，资本集中已经发展到了一定程度，垄断及其弊端也开始逐渐为暴露出来。马 克思认识到垄断必然对经济肌体的健康造成伤害，仅仪市场自身是无法完全解 决的，因而必须由国家进行干预。 第二，在工作时间确定上对“市场失灵”的分析。在资本主义制度初步建 立时期，拥有“对剩余劳动的狼一般的贪欲”的资本，凭借强大国家的力量强制 无限制地延长工作时间。到1 9 世纪6 0 年代，工人的劳动时间竟然达到了1 4 、1 8 o 胡代光、周安军：当代国外学者论市场经济 m 北京：商务日j 书馆，1 9 9 6i6 1 0 四川大学硕士学位论文 甚至2 0 个小时骇人听闻的地步。工作时间的无限制延长已经严重危及到劳动力 的正常再生产，甚至“使国家的生命力遭到了根本的摧残”。在马克思看来，造 成工作时间无节制延长的原因是复杂的。首先是市场交换的规则没有得到任何 的外部限制，“商品交换的性质本身并没有给工作同规定任何界限，因而没有给 剩余劳动规定任何界限”。由于市场本身无法约束资本，从而导致工作时间的确 定仅仅依靠资本家个人的道德水平进行约束，而生存以及资本无限制追求剩余 价值的压力往往使得资本家有心无力。由于外部缺乏统一的限制，为了追求更 多的剩余价值，资本采取一切可能的方法降低成本，甚至不惜牺牲外部或是公 共利益。这正是“市场失灵”的一种典型表现。对于劳动力的买卖，“资本家要 坚持他作为买者的权利，他尽量延长工作日可是另一方面，工人也要坚 持他作为卖者的权利，他要求把工作日限制在一定的正常量内。这两种权利 都同样是商品交换所承认的。”。其次是因为，弱势的劳方根本没有足够的力量与 强大的资方抗衡。在资本主义发展初期，由于缺乏因家强制力的支持，仅仅依 靠新兴的工人阶级本身力量根本无法与强大的资本进行对抗，他们是属于弱势 群体，没有任何的话语权。工人阶级还只是作为“孤立的工人，自由出卖劳 动力的工人”，无法与资本相对抗，因此在“资本主义生产的定成熟阶段上，是 无抵抗地屈服”于资本的力量的。此外资本家还可凭借其力量优势，通过控制政 府来强制地延长工作r 。再次还因为适应市场经济的法律体系不健全。在成熟 的市场经济条件下，复杂的法律结构及其实施是市场交易的基础。市场主体包 括劳动力买卖双方，都必须在法律的框架内进行活动，工作时间是由劳动法 做出限定的，工作时间作为工人的一项基本权利受法律保护，任何违反法律者都 必然受到惩罚。但在资本主义初期，缺乏完善的法律法规体系来保证市场公平交 易的秩序。而新生资产阶级逐渐成为当时社会的主要统治力量，可以“借国家 政权的力量力图迫使成年工人接受”“工作目的延长程度”。通过回顾1 4 世纪到 1 8 世纪中叶在英国实行的劳工法，我们发现其目的之一就是“力图强制地延长工 作日”。可见，以劳动力买卖为内容的商品交换使工作时间的无限延长成为可能， 而劳资双方失衡力量对比和用以规范资方的法律制度的“缺位”，则使工作时间 的延长失去了约束。在工作时间的确定这一问题上，“市场失灵”表现得淋漓尽 。马克思、恩格斯、列宁、斯大林：马克思思格斯全集 c 北京：人民版社，1 9 6 42 3 ：2 6 2 o 同上，3 3 i 四j i i 大学顺上学位论文 致。 第三，在社会基础产业投资上存在的“市场失灵”。马克思通过分析作为共 同生产条件的基础产业，如交通、运输、通讯、城建、环境的综合利用、人力资 源的综合开发等。这些产业的产品一般属于公共产品，其特点是投入高、利润低、 风险大，因而私人资本不愿意投资。在一些困家，“甚至可以在生产方面感到铁 路的必要性：但是，修筑铁路对于生产所产生的直接利益可能如此微小，以致投 资只能造成亏本。”因此，以追求利益最大化的私人资本均不愿意投资。仅仅通 过市场是无法解决的，所以这也是一种“市场失灵”。 第四，分配上的“市场失灵”。在市场条件下，产品分配的主要依据是各要素 的贡献，然后通过市场机制自发实现。从表面上看，资本得到利息、土地所有者 得到地租、劳动力得到工资、企业家得n 币i j n ，一切都显得那么完美公平。但是， 形式上的平等掩盖了实际上的不平等。马克思认为，劳动力的买卖过程实质上就 是一种在等价交换掩盖下进行的劳资之间的利益分配过程。劳动者根据等价交 换的原则出卖劳动力的使用权，资本家则依据手中的资本所有权貌似“平等”地 榨取工人创造的剩余价值，并不断把剩余价值的一部分再转化为剥削工人的资 本。此时，“劳动力的不断买卖是形式。其内容则是，资本家用他总是不付等价 物而占有的别人的已经物化的劳动的一部分，来不断再换取更大量的别人的活 劳动。”。可见，仅仅依靠市场自发分配的结果是不平等的。马克思还进一步地将 市场分配制度与资本积累的不断演进及其后果结合起来，他一针见血的指出：在 这样的分配制度下，资本不断积累的最终结果是拉大贫富差距，即两极的积累： 一极是财富在资本家手中的积累，另一级是贫困在工人身上的积累。 ( 2 ) 对于国家在“市场失灵”的克服和消除中的作用。对于市场经济体制 运行所必然导致的、仅仅依靠自身却无法克服的众多缺陷，马克思认为，政府是 一支克服市场缺陷、纠正市场不足的重要力量，而且也是其中的主要力量。例 如，他特别提到，由于仅仅依靠市场自身无法对工人工作时间做出限制，“随着资 本主义生产的发展，从而随着固定资本规模的扩大和发展，疯狂追求延长正常工 作日达到了如此程度，以至到处都必须由政府出来直接干预。”。在分析垄断的发 展趋势时，马克思认为垄断存在着种种弊病，为了克服垄断的弊病，必须由国家 。马克思、思格斯、列宁、斯大林：马克思恩格斯全集 c ，北京：人民出版礼，1 9 6 44 6 ：2 4 。马克思、恩格斯、列宁、斯大林：马克思恩格斯全集 c ，北京：人民m 版社，1 9 6 42 3 ：6 4 0 四川大学碾十学位论j ! 出面对其实行干预。 ( 3 ) 关于政府克服市场失灵、干预微观经济的形式和手段。在现代市场经 济中，法律的、行政的手段是政府对微观经济进行干预的主要手段。马克思对 此也作了论述，主要谈到：其一，政府对微观经济进行外部干预的重要工具之一 就是法律。马克思对现代国家借助于立法，调节和监督总资本运动的性质和意义 作了分析和说明。在资本论第三卷手稿中，他通过对工厂法、银行法、土地 法、公共工程法、移民法、济贫法等法律法规在资本主义经济运动过程中的作 用，特别是在克服市场失灵中的作用进行分析，指出法律是政府对经济进行干预 的主要手段。他多次谈到，在1 8 世纪中叶以后，因为资本对劳动力进行长期的无 遏止的耗费，已明显地危及劳动力资源的再生产以及国家、民族的生命力，这就 迫切要求由国家出面，将工作时间的长度和工资限制在与资本增殖和社会经济 发展相适应的幅度之内。英国的工厂法是通过国家，并且是通过资本家和地主统 治的国家所实行的对工作目的强制的限制，来节制资本无限度地榨取劳动力的 渴望。这一法律是全体工人阶级经过自己的努力斗争，是工人阶级作为一个阶 级来强行争得一项国家法律，一个强有力的社会屏障，使自己不致再通过自愿与 资本缔结的契约而把自己和后代卖出去送死和受奴役。其二，在马克思的论述 中，认为行政手段也是政府干预经济的主要手段。他认为政府直接投资可以弥 补市场失灵。马克思把政府对社会公共工程、生产公共产品的直接投资。看成是 弥补市场缺陷，维护市场经济正常运行的必要条件。他认为，在资本无法实现自 身快速增长的一些公共领域，如社会公共工程或社会基础设施等，那么这些工程 的建设就会转由国家来承担。“资本就把这些开支转嫁到国家肩上，或者，在国家 按照传统对资本仍然占有优势的地方，国家还拥有特权和权力来迫使全体拿出 他们的一部分收入而不是一部分资本来兴办这类公益工程，这些工程同时又是 一般生产条件，因而不是某些资本家的特殊条件”。”因此，资本总是想方设法只 寻求自己价值增殖的特殊条件，而把共同的条件作为全国的需要推给整个国家。 也就是资本总是在追逐为自身带来高额增值的领域内，对于那些具有公益性质 的领域，资本毫不犹豫的交给了国家承担，目的在于让圈家来承担高额的成本。 在这里，国家采取“国有资本”或“国家资本”的形式直接介入资本的生产过程， 。马克思、恩格斯、列宁、斯大林：马克思思格斯全集 c 北京：人民j “版社1 9 6 44 6 ：2 4 l3 四川人学坝j 学位论文 如：“政府在采矿业、铁路等等上面使用生产的雇佣劳动，起产业资本家的作用”。 3 、西方经济学关于市场失灵理论 经济自由主义鼻祖亚当斯密认为，市场，是一种经济运行机制，是配置社 会资源最有效的方式。在市场经济运行过程中，主要通过市场对企业生产经营活 动的调节、资源与经济物品的配置、经济活动和社会生产的调整等，实现供给与 需求的基本平衡，但其前提是市场出清、完全理性和完全信息。他认为，市场的 运行至少有三个特征： 第一，自然性，指不以人的意志为转移的实在，导致社会趋向和谐的“自然 状态”： 第二，协调性，指个人利益与集体社会利益之问的矛盾，通过市场过程自身 内在的机制调整，逐渐趋向公平与统一： 第三，系统性，指各个人在维持自身利益的同时，社会利