（行政管理专业论文）论有限政府的建构.pdf

摘要 人类社会是人们在物质资料的生产过程中，为共同进行生产而结合起来的共 同体。由“劳动分工”到“知识分工”人类社会文明取得了巨大的进步，探索文 明的演化过程，将对我国的改革开放大有裨益。 文艺复兴以来，人本主义使生产力得到空前的发展。生产力又促进了个人自 由、财产和公正的空前发展。资本促使欧洲确立了市场经济体制、欧洲社会深刻 变化、欧洲近代民旗国家和近代政府有限政府的诞生。有限政府理论首推英 国杰出的思想家约翰洛克的政府论。根据制度经济学，企业是各权利主体 为了各自的利益，通过契约联系起来的利润生产组织。有限政府是市场经济中市 场主体有限责任的政治表达。从早期资本主义时期亚当斯密的市场“这只看不 见的手”到凯恩斯主义的政府“这只看的见得手”的理论和实践见证了有限政府 从洛克的到哈耶克的再到布坎南的有限政府理论的发展过程。实践证明：有限政 府保障了西方国家的经济发展、社会稳定和文明进步。 全球化犹如涌澎湃的大潮，有力地冲击着各国的生活世界，也加速了中国建 构有限政府的步伐。通过学习借鉴西方的有限政府理论，我觉得建构中国有限政 府，至少分两步走。首先确立的以人为本是中国有限政府的基石，这是市场经济 的本质要求现有的宪政制度是构建中国有限政府的制度基础。其次，随着市场 经济体制的完善，建立健全以人为本的一系列宪政制度将被提到日程上。本文着 重探讨建构中国有限政府的第一步的具体路径，试图提供一个初步的以人为本的 中国有限政府的理论框架，这不同与以往的，但符合知识分工原则。 关键词；有限政府市民社会市场经济中国政府以人为本 o nb u i l d i n gu pt h el i m i t e dg o v e r n m e n t a b s t r a c t t h eh u m a ns o c i e t yi st h ec o m m u r l i t yw h i c hh a sb e e ni n t e n t i o n a l l yj o i n e dt oa c t d u r i n gm a t e r i a lp r o d u c t i o n o fp e o p l e f r o m “d i v i s i o no fl a b o r ”t o “d i v i s i o no f k n o w l e d g e ”，t h eh u m a ns o c i e t ym a k e sag r e a tp r o g r e s s w e s h a l lb e n e f i tf r o m e x p l o r i n gt h ee v o l u t i o nc o u r s eo f t h eh u m a ns o c i e t yc i v i l i z a t i o nt oo a rc o u n t r yh a v i n g r e f o r m e da n do p e n e dt ot h eo u t s i d ew o r l d s i n c et h er e n a i s s a n c e ，h u m a n i s mm a d et h ep r o d u c t i v i t yp r o m o t ef r e e d o mo f t h e i n d i v i d u a l ，w e a l t ha n df a i rn o t a b l y c a p i t a lm a d ee u r o p et oe s t a b l i s hm a r k e t o r i e n t e d e c o n o m ys y s t e m ，l e dt ot h ee u r o p es o c i e t yg r e a tc h a n g e s ，m a d e n a t i o n a li n d e p e n d e m n a t i o n so f m o d e mt i m e sf o u n d ，a n dt h ee u r o p eg o v e r n m e n to f m o d e mt i m e s l i m i t e d g o v e r n m e n te s t a b l i s h e d t h em o s tr e p r e s e n t a t i v eo fw o r k so nl i m i t e dg o v e r n m e n t t h e o r yf i r s t l yi s “g o v e r n m e n tt h e o r yo fj o h nl o c k e ，ab r i t i s ht h i n k e r a c c o r d i n gt o i n s t i t u t i o ne c o n o m i c s ，t h ee n t e r p r i s ei st h eo r g a n i z a t i o ni nw h i c he v e r yr i g h ts u b j e c ti s l i n k e db yc o n t r a c tt oc a r r yo u tp r o f i tp r o d u c t i o no fh i so w ni n t e r e s t ，e v e r ye l e m e n t i n v e s t o rg a i n st h er i g h io rr e t u r ne q u i v a l e n tt oi t si n p u t ，e v e r ys u b j e c tb e a r sl e g a l l i a b i l i t y a n da c c e p t sr i s k ，w h i c hi sl i m i t e da n de q u a lt oh i sp r o f i t l i m i t e d g o v e r n m e n ti sp o l i t i c a li n d i c a t i o n so fm a r k e te c o n o m i cs u b j e c t t h et h e o r ya n d p r a c t i c ef r o ma d a m 。s m i t h 、sm a r k e t i n v i s a b l eh a n d o fe a r l yc a p i t a l i s mt o k e y n e s ，j m ( l o r d ) 1 sg o v e r n m e n t 一- v i s i a b l eh a n d ”一w i t n e s s e dt h a tl i m i t e d g o v e r n m e n ld e v e l o p m e n tp r o c e s sf r o mj o h nl o c k e st of r i e d r i e ha v o nh a y e k 、sa n d j a m e sm b u c h a n a n 、sl i m i t e dg o v e r n m e n t p r a c t i c ep r o v e st h a tl i m i t e dg o v e r n m e n t a s s u r e sw e s t e r nn a t i o ne c o n o m i c a ld e v e l o p m e n t ，s a f e g u a r d si t ss o c i a ls t a b i l i t ya n d p r o m o t e si t sc i v i l i z a t i o n ， g l o b a l i z a t i o ni ss u r g i n gf o r w a r dl i k eat o r r e n t i a lt i d e ，w h i c hs t r o n g l yp r e s s e sl i f e s p a c eo fe v e r yi n d e p e n d e n tn a t i o no fm o d e mt i m e s ，a l s om a k e sc h i n ag o v e r n m e n t b u i l du ph i sl i m i t e dg o v e r n m e n tf a s t c h i n a ，if e e l ，n e e d st w os t e p sa tl e a s tt ob r i n g a b o u tl i m i t e dg o v e r n m e n tb yl e a r n i n gf r o mt h ew e s t e r nl i m i t e dg o v e r n m e n tt h e o r y f i r s t l y , h u m a n i s me s t a b l i s h e di st h ec o m e r s t o n eo fc h i n al i m i t e dg o v e r n m e n t w h i c hi sd e m a n d e db ym a r k e t o r i e n t e d e c o n o m ys y s t e me s s e n t i a l l y g r a d u a l l y i m p r o v i n gp r e s e n tc o n s t i t u t i o n a lg o v e r n m e n ts y s t e mi st h ep r e m i s eo fc h i n al i m i t e d g o v e r n m e n t s e c o n d l y , w i t ht h ed e v e l o p m e n ta n dp e r f e c t i o no fc h i n am a r k e t o r i e n t e d e c o n o m i c sm e c h a n i s m s ，as e r i e so fc o n s t i t u t i o n a lg o v e m m e n ts y s t e mo fc h i n ai s r a i s e df o rd i s c u s s i o nm yp a p e rc e n i e r so nt h ed i s c u s s i o no f 鼬ef i r s tc o n c r e | ep a t h1 0 b u i l du pc h i n al i m i t e dg o v e r n m e n t ，a n dt r i e st op r o v i d eab a s i cc h i n al i m i t e d g o v e m m e n tt h e o r yf r a m eo f h u m a n i s m ，w h i c ho r i g i n a t e a ni d e aa n dm e t h o d ，b u ti t i s i nc o n f o r m i t yw i t ht h ep r i n c i p l eo f “d i v i s i o no f k n o w l e d g e ” k e y w o r d s l i m i t e dg o v e r n m e n t c h i n ag o v e r n m e n t ； c i v i ls o c i e t y ；m a r k e t - o r i e n t e de c o n o m y h w t l a n i s m 2 西北大学学位论文知识产权声明书 8 9 3 5 3 4 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期问论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作导教师签名： 乃年参r 乙日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名：飞，( 磊产 1 7 卿 年产月6 日 1 前言 1 1 研究的目的 人类社会是人们在物质资料的生产过程中，为共同进行生产活动而结合起来的共同 体。与每个人孤立的行为相比较，按照劳动分工的原则进行共同的生产活动可以大大提 高生产效率。在相同的条件下，实行了劳动分工的生产活动，不仅能够创造与同等数量 的个人孤立的生产活动同样多的财富，而且比后者明显要多得多。整个人类社会的文明 就是建立在这种劳动分工所带来得和高的生产效率的基础之上。o 人、社会、国家和政 府是人类社会有效分工的结果。根据制度经济学，企业是若干“契约”的集合体，其本 质是各权利主体为了各自的利益，通过契约联系起来的利润生产组织。在这个复杂的产 权组织内，每一权利主体都投入了一定的生产要素，如所有者投入了权益资本；债权人 提供了借贷资本；国家提供了有利于企业生存的社会环境；经营者和职工提供了管理能 力和劳动力等等。每一要素投入者都要求取得与其投入相应的权益或回报。 而在生产 活动中，每一主体则承担着有限的、与利益对等的风险和责任。 市场经济是通过市场价格机制来解决社会生产什么，如何生产和为谁生产的问题。 资本进入市场经济的要素市场，大大促进生产力的提高。但是市场不是万能的，市场也 会失灵，同时，市场产生的社会问题是自身无法克服的，这需要政府干预；随着经济的 发展，人的需要的多样性以及陡增的现代社会的问题，政府本身开始积极扩张，导致全 能政府。实践表明，政府也不是万能的，政府也会失灵。因此，一个有限的政府是其必 然的逻辑选择，把政府看作是一个相对独立的实体，是与社会和个人利益相脱离的一套 机构和运行过程，这种观念是在近代资本主义生产关系发展的基础上所诱发的市民社会 的发展和个人孤立状态形成的产物。这种有限政府理论，己成为近代西方政府观念和体 制的基础。国家与市民社会的分离，并从个人与社会的统率力量，下降为市民社会的从 属，这是现代国家形成的标志。在整个资本主义古典时期，与资产阶级要求相适应，他 们始终把“政治自由看作是保障经济自由的一种手段”，对政府权能设定的指向始终是 使政治从属于经济、政府服务与个人权利、私有财产和公正。绝对、无限和任意的政治 。参见( 奥) 路德维希冯米瑟斯自由与繁荣的国度i m 】韩光明，潘琪昌，李酉吉等译北京：中国社会科学出 版社，1 9 9 4 ：6 0 。 。参见陈美华产权原则、产权功能与公允价值 j 1 生产力研究，2 0 0 5 ，( 3 ) ：1 0 1 2 。 与政府权力从此不再是西方政府观念中的主导形态，相反，有限政府观点成为资本主义 政治主张的逻辑结论。由事实上，有限政府是市场经济中市场主体如个体、企业等有限 责任的政治表达。实践证明：有限政府保障了西方国家的经济发展、社会稳定和文明进 步。 中国社会正在经历着一场史无前例的从计划经济向市场经济、从农业化社会向工业 化社会的重大历史变革。中国社会的走向是既定的，政府改革大方向是明确的，因此深 化改革，建立一个权限明确，行为规范的有限政府是我国现阶段行政体制改革的必然选 择。这正是本文所要进行的探索和尝试，即研究并借鉴西方的有限政府理论，尝试为深 化我国政府改革，提供一种理论框架和实践模式。 1 2 研究酶范围稚方法 般来说，政治研究不仅要向其他学科一样必须符合科学精神，而且同样需要使用 普遍接受的言语及定义。虽然政治学者们可能持着不同的角度和采取不同的研究途径来 探讨政治现象。但在实际进行研究时，他们必须选择具体的研究方法来协助工作的展开 与完成。总体上，研究方法有两个意思：一是指进行研究工作时应该遵循的程序和步骤； 二是指各种相关资料搜集和分析的技术工作。 人们任何一项稍具科学研究的首要之事，就是对研究对象和方法做出必要的界定与 说明。一方面，考虑到执政党、政府、市场的各自行为本身的复杂程度，这种界定与说 明显得尤为重要。另一方面，也考虑到社会科学界已有不少类似命题的研究成果问世， 因此，我有必要强调本文所采用的基本概念及其方法。通过这些界定与说明，以表明迄 今为止所发表的同类命题研究成果与本文的研究是有很大不同的。 在政治学文献中，“政府”概念有广义与狭义之分。所谓广义的政府，就是包括立 法、司法与行政在内的全部国家机构，所谓的狭义政府一般只包括国家的行政机构。广 义政府的政治生态环境是国际、社会、人大、国家、政党，公民等。本文中的有限政府 是广义政府。也就是说生活在国际、国家、社会、政党、公民等之中的政府。 管理学的管理思想及其理论的演变告诉我们，人类在满足自身的生存和发展过程 中，一直在运用自己的智慧与稀缺性资源作斗争，以满足作为人的需求。人的一切的尝 。参见费为维熙，胡宗兵有限政府论：早期资产阶级的政府观念与政棺设定【j 】，政治学研究，1 9 9 8 ，( 1 ) ：4 9 ，5 5 2 试和行动都是源于效率、效益。“劳动分工”到“知识分工”产生了市场，并促进了科 学技术的进步，提高了生产力。反过来，这一切又推动着制度的变迁。使人获得了多得 多的自由和财富，实现了社会的进步。这是一个螺旋式的上升过程。探索这个螺旋式上 升过程也就形成了我研究的范围和思路。 本文的研究方法是：历史与现实相结合，理论与实际相结合，以及东西方文化比较 法等等。结合宏观取向与微观取向、历史结构分析与主体行动分析这两种角度。一方面， 对西方最早有限政府的代表洛克开始到哈耶克再到布坎南，进行分析总结；另一方面又 从中国政府的七次改革出发，梳理中国政治体制的现状。既借鉴国外的研究成果与实际 经验，更重视理论研究的现状。注重创新，进行独立研究与探索，提出一些新的思路与 观点。 本文的研究采取的分析方法将在“市场和计划都是手段”前提假定下。探讨在中国 改革开放的历史背景下，中国共产党、政府、社会、市场、公民的各自行为和制度的变 动，推动着各自的制度的真正建立和有效运转。 笔者通过查阅大量的相关文献，发现中国“有限政府”的建构往往是见物不见人， 而且不能够系统解释有限政府的起源，政府的职能、权力限制、政府规模、政府行为等 的产生和发展。这种研究结果不符合以人为本的理念，也与有限政府的目标不吻合。由 于有限政府最早在西方实现，因此，我打算在借鉴西方建构有限政府理论和实践的基础 上，顺应我国改革实践的要求，同时吸收我国学者有益的成果，尝试系统地从政府的环 境和政府自身内部的体制和运行模式中，在合理合法合情和合时的社会、国家、公民 和市场等的关系中建构有限政府。 3 2 有限政府的概述 2 1 有限政府的概念 有限政府，目前中国学术界一般是从政府权力、政府职能和政府规模等的角度来界 定的。认为有限政府就是指在权力，职能和规模等上受到宪法和法律限制的政府。 美国纽约城市大学巴鲁克学院教授e s 萨瓦斯说：政府这个词的词根来自希腊 文，意思是操舵。政府的职责是掌舵，而不是划桨，直接提供服务就是划桨，可政 府并不擅长划桨。o 这不仅是对有限政府的一种形象的比喻。同时也指出西方人与我们 的视角不同。 与有限政府相对的一端是全能政府，另一端是无政府状态。无政府状态是处于外敌 入侵或不可抗拒的天灾的社会，国家失控，生产停滞，民不聊生的一种无政府状态，或 无国家出现的自然状态。因此无政府状态不在本文所涉及的范围内。 而全能政府则是与高度集中的计划经济体制相适应，政府与社会高度一体化。这种 形式的政府全面干预社会生活，政府功能取代了社会功能。行政权力无限扩大，使社会 严重缺乏自主性，压抑了社会的活力和责任感，同时由于政府直接面对庞大的社会体系， 管理和治理社会的能力没有回旋的余地，而政府本身事实上能力的有限性也使中央和地 方感到力不从心，终究导致社会生产效率的低下，社会产品的匮乏，人民生活穷困。 市场经济是通过市场价格机制来解决社会如何生产什么，如何生产和为谁生产。一 个国家一旦确立市场经济，市场经济就会在资源配置中超基础作用。为个人创造了一个 不受国家控制的领域，它对政府的意志加以限制，除了反对政治权力的扩张之外，它允 许出现其他政治力量。因此市场经济创造了所有不受国家和强权控制的生活基础，它对 人类的一切精神和物质的巨大进步产生了深远的影响。但是市场经济也会失灵，自身的 一些问题无法克服，同时所带来的社会问题，也需要政府来弥补。实际上，政府也不是 万能的，也会失灵。因此，如何处理政府与社会主体之间的关系，视国家的情况而定， 有限政府的有限内涵正是反映了一个国家中，公民、社会、政府、国家、以及其生态环 境之间关系的对立统一的限度。 西方有限政府的理论分别包括：早期洛克的有限政府理论；扩展的哈耶克的有限政 。参见田茂永有限政府雏形初现【j 】，i t 经理世界，2 0 0 3 ，( 4 ) ：1 2 。 亦参见【美】戴维奥斯本，特德盖布勒著改革政府企业家精神如何改革着公营部门i m 】上海市政协编译组，东 方编译所译t 海：j 海译文出版社，1 9 9 8 ，( 1 ) ：1 。 4 府理论和布坎南的宪政的有限政府理论。 2 _ 2 有限政府的理论基础 2 2 1早期有限政府理论洛克的有限政府理论 文艺复兴以来，虽然十五世纪末至十七世纪中叶的西欧各国封建生产方式仍占统治 地位，封建阶级仍保持着政治上的统治。但是生产力的迅速发展，在西欧一些国家中， 封建社会解体的同时资本主义萌芽也逐渐发展起来。反过来，资本主义生产关系的产生， 又推动了科学技术的进步，特别是工业中生产力得到广泛发展。十六世纪初，西欧各国 生产力发展达到历史上前所未有的程度，英法等国家的生产水平进入了新的、更高的历 史阶段。 早在十四世纪末期，英国的农奴制经济实际上已经瓦解。到十五世纪起，英国人口 中，绝大多数是自耕农。随着商品货币关系的发展，从农民中分化出少数雇佣劳动的富 裕农民。许多中小贵族也改变了过去的经营方式，采用雇佣劳动，经营与市场发生联系 的农场和牧场，成为英国的“新贵族”。与农业中发生深刻变化的同时，英国的工业也 有了很大变化，特别是传统的毛纺织业有了迅速的发展。英国呢绒在欧洲市场已占据首 位，毛纺织业成为英国的“民族工业”。除毛纺织业外。采矿、冶金、造船、造纸、酿 酒、玻璃、肥皂、火药等，也都有显著发展，大都采取资本主义手工工厂的经营方式。 工业的发展促进了商业的曰趋繁荣。生产技术的显著进步，扩大了社会生产的分工， 促使生产结构发生了变化，商品生产和商品交换也发展起来了。专业化的发展，生产技 术的提高和劳动工具的革新，生产率的大幅提高，产量大为增加。生产分工的扩大，使 越来越多的手工业脱离农业，纺织、缝纫、酿酒、烤面包、农具制造等等与农业联系密 切的手工业，最终与农业完全分离而成为独立的手工业部门。工业不仅满足了地方的消 费，而且也满足了国内外市场的需要。商品生产和商品的流通加强了英国的货币关系的发 展，改变了农村的自然经济。十五至十六世纪之交，货币地租己成为主要的地租形式。商 业资本和高利贷资本以及信贷和银行业都相继发展。生产的复杂化，社会分工的扩大和生 产过程的逐渐具有社会性，商人的作用日益重要。自十六世纪起，英国开始在海外建立最 初的殖民地。 那时的都铎王朝在中央集权的基础上对英国实行君主专制统治。初期英国资产阶级 5 的力量尚不够强大，还需要专制王权的支持和保护。但十六世纪后期，随着资本主义的 发展，他们的力量壮大到不但不象以前鄂样依赖王权，而且感到专制统治是他们进一步 发展经济的障碍。伊丽萨白统治的晚期，资产阶级对王权的态度逐渐从过去的支持和拥 护而变为抵制和反对了，十七世纪四十年代，宗教改革轰轰烈烈，终于在清教的旗帜下， 爆发了反对封建主义和专制制度的英国资产阶级革命。1 6 8 8 年英国的“光荣革命”确立 了资产阶级的立宪政体。 登上政治舞台的资产阶级首要的任务就是要通过宪法确定其国体和政体。其时英国 传统主要是一些苏格兰道德哲学家所明确阐明的、那种植根于普通法法理学中的思想传 统，即“盎格鲁自由”。这为国家机关与公民之间权利义务关系的法律调整和重新定位 提供了宝贵的经验。使他们顺应其时市民社会的要求，从理论和实践上，解决了国家权 力的来源，国家权力的目的，国家权力的实现方式等近代政治制度建构的基本原则问题。 通过对君主权力进行限制，从而建立了近代的民主政体。 近代调整国家机关与公民之间以及国家机关相互之问关系的宪法从其内容到精神 都体现出对国家权力的限制。首先，宪法的产生本身即说明国家权力受到法律的限制， 国家权力不是一种不受限制的权力。这与古代君主专制制度，建立在以君主为国家机关 体系的基础上的古代法律制度根本不同。其次，宪法确认人民主权的原则和基本人权原 则，认定公民权利是国家权力的来源，国家机关行使权力的目的是维护国家的繁体利益， 保护公民的权利。既然如此，国家机关的权力就必须受到人民的i 艮制，从而为确立限权 政府体制打下了基础。使文艺复兴以来的人本思想得到制度上的确认和保障。再次， 宪法限制政府权力的范围，宪法划定政府与公民之间的权利范围，一般设专章分别规定 公民权利和政府权力；确认和保障了私域，为市场经济的有效运行提供了制度保障。最 后，宪法规定国家机关之间在职能上的分立，将国家权力在不同国家机关之间配置，相 互之间保持某种制约和平衡，以防止国家权力集中到某个机关。以便监督和防止公权力 的被滥用，导致侵害公民权利，影响市场经济的秩序。因此，有限政府的限权政府的精 神在于没有法律的授权国家机关就不能行使权力。由于封建时代国家权力的掠夺性，扩 张性和非规范性，所以近代制限的目的就在于确立一个法治的而非人治的政治制度，它 决定了宪法的功能必然是规范政府行为和限制国家权力。通过法律手段来限制国家机 。参见朱福惠从限权到控权宪法的功能发展研究f o l 】 亚搓过妞堑h 9 3 剑4 1 1 鲤! 。 6 关的权力可以对国家机关和公民的权利重新定位，即由古代国家机关权力优越转变为近 代公民权利的优越，这种法律地位的质的变化不仅标志着近代法律制度的形成，而且标 志着近代国家的形成。 通过宪法来限制国家机关的权力对国家机关和公民的权利重新定位。可以将政府看 作是一个相对独立的实体，是与社会和个人利益相分离的一套机构和运行过程。它是在 近代资本主义生产关系发展的基础上所诱发的市民社会的发展和个人孤立状态的形成 的产物。国家与市民社会的分离，并从个人与社会的统率力量，下降为市民社会的从属， 这是现代国家形成的标志。它改变了前资本主义社会中，以国家为主导的一元包容的权 力关系结构，形成了以经济与政治、个人( 社会) 与政府的二元对立关系，并成功地使 后者从属于前者。而且，在整个资本主义古典时期，与资产阶级要求想适应，他们始终 把政治自由看作是经济自由的一种手段，对政府权能的设定的指向始终是使政治从属于 经济、政府服务于私有财产的权利主张。绝对、无限和任意的政治与政府权力从此不再 是西方政府观念中的主导形态。相反，有限政府观点成为资本主义政治主张的逻辑结论。 这种有限政府的理论，也体现在有限政府的体制框架中，并已成为近代西方政府观念和 体制的基础。 为了达到有限政府这一权能设定目标，以洛克为代表的早期自由主义理论，为政府 权能的设置与运作，设定了三熏限制。 第一，个人权利政府权力的道德约束。 把个人当作社会与国家的前提与基础，是早期自由主义者对封建时代对个人进行束 缚与吞噬的反动，是对整个“盎格鲁自由主义”脉络一以贯之的思想价值核心的继承和 发扬。对不证自明的天赋人权的主张，构成了对政府权能界定的道德约束，从中引申出 来的价值主张，则构成了立法与制度创新的基本原则。在早期关于政府的权能观念是建 立在天赋人权理论的抽象原则基础之上的。个人权利是至上的，不可侵犯的。个人的自 然权利是政府权力的基础。政府权力的获得是通过个人与社会的让渡和委托实现的，它 在最完整的意义上不过是个人或社会的代理者和保护者。其实质是市场经济企业法入治 理结构的在政治上的反映。因此，政府的目的在于更好地保障个人追求幸福的权利，扩 大个人自由的空间和维护公正，除此之外，别无目的。 第二，财产权抗衡政府专制的经济基础。 财产权即纯粹私有制的形成，是劳动分工的产物，它是歼启近代社会、近代民主政 7 治大门的一把钥匙。一切所有制关系都是国民经济的组织形式，自由产权砖4 便利了交换 方式，促进了市场经济豹商品生产。扶而资本主义的自由财产衩实现了对封建制度下不 完全的、有条件的私有制的否定。 资本主义私有财产制度的这一权利主张，在原有的政府与法律制度下不能得到有效 的实现与保障。为了排除王权下的政府对私有产权的任意干扰，早期自由主义者从洛克 开始即把财产与自由、财产权的保护与政府目的相联系，并从财产权的角度提出了限制 与规定政府权能及其运作的宪政原则和法律制度。首先，早期自由主义者大都接受了洛 克的“劳动价值论”，把私有财产权看成是属于人民的权利，成为神圣不可侵犯的基本 人权之一。其次，财产权既是属于人的权利，又是其他天赋权利的基础和得以实现的保 障。从而在宪法中，公民权利和限权政府成为英国宪政的两大支柱。在这里财产权与 人的自由状态不仅成为衡量人的自由状态的一个标尺，也构成了近代以来对公共权力范 围进行界定的一个终极标尺或边际约束。 为了保障这项“合乎道德”的基本人权。洛克等人从宪政角度，为政府设置了些 旨在保护自由财产权的法律与制度原则。 第三，宪政自由政府运作的制度屏障。 政府体制是政府权力的依托和保障。建立一套持合政治自由的政制。实现了有限政 府观念的双重含义：一是在政制安排中利用其内部的分权与制衡机制，以及法治原则， 真正使政府权力自我约束，以防止政府内部的集权和专断，以保障个人自由，实现市场 有效地配置箕源。促进社会生产。一是遁过截度安排，规约致府权能运作的机铂与方式， 实现社会对政治活动的参与和监督，真正体现政府权力是个人权利的委托，保障个人自 由。资产阶级正是通过这一套精巧的设计，吸收了政府体制的内、外部约束力量实现 了个人、社会与政府之闻权能关系设定中的对立统一，正是在这个意义上马克思评价道： 国家制度不过是政治国家与非政治国家问的协调。圆 首先，通过代议制民主政体的安排，使分离了的政府与社会重新统为体并使 政府的权能从属于市民社会代表的控翩与监督，使入民意志能够有效地表达。其次，通 过分权与制衡的宪制安排，旨在实现政府权力的自我约束，使人民意志的能够有效地执 ”参见【英】约翰挤克政府论- 论政孵的真正起源、范围和目的【m 】叶启芳，瞿菊农译北京：商务印书馆，1 9 9 7 ：7 7 、 8 0 、8 2 、8 9 和9j 。 。参见费为维照，胡宗兵。有限政府论二早期资产阶级的政府观念与政治设定ij j 政治学研究，1 9 9 8 ，( 1 ) ：4 9 5 5 。 8 行，真正实现公民自由和追求幸福的权利。再次，通过法治原则，规约政府权力的运作 与范围。避免了人治，扶根本上满足市场经济激励机制的要求。 法治原则构成了政府权力的内在约束机制和可操作的外部形态。同时，其本身又具 有很大的灵活性。因为，主张法治，既可以通过对立法权的控制，把封建王权的政府规 范在资产阶级所要求的法律范围之内，又通过立法来扩大政府行动的范围和能力，为资 本主义的发展服务。 2 2 2 现代有限现政府理论哈耶克的有限政府理论 2 0 世纪4 0 年代以来，政治、经济和科学技术的发展引起了社会深刻的变化。为适 应这一变化，宪法内容得以扩充，宪法调整的社会关系更加广泛，通过严格限制政府权 力来保护公民权利和维护民主制度的理论，不符合宪法发展的趋势。 首先，“知识分工”促进现代社会经济和科学技术的发展，使公民权利的范围由近代政 治领域扩展到社会经济生活的领域，同时，国家机关在管理经济和社会生活方面的权力 也在逐步扩大。使家机关的权力与公民的权利的法律地位出现了三个方面的变化。第一， 国家机关的权力与公民的权利不是一种此消彼长的关系。即国家机关权力的扩大并不必 然意味着公民权利范围的缩小。同样，限制国家机关的权力范围并不必然意味着公民权 利的扩大。第二在全球化的推动下，现代民主制度使公民权利的宪法保护越来越依赖国 家机关行使权力。如国家机关依法管理教育、扩大教育投入，是公民教育权实现的前提； 国家机关依法进行傈护环境设旖建设，依法对破坏环境行为制裁，是公民环境权实现的 前提。第三，在科学技术和物质高度发达的技术条件下，弱者以及某些特定的权利主体 ( 如妇女、老人和，l 童) 的权益只有通过政府的立法、彳亍政或者司法活动才能得到有效 保护。国 其次，政治权力的扩大是现代政治发展的客观需要，通过宪法严格对政府权力进行 限制来达到维护法治的目的实际上已成为不可能。第二次世界大战后，由于国家间竞争 的加剧以及国内社会经济问题的日趋复杂，因此要求政府在稳定经济和金融秩序、为对 付外敌入侵等方面具备快速反应能力和应付紧急事件所必须的权力，宪法适应这一客观 需要还扩充了政府的职能和权力范围，同时，为了达到菜合法目的，虽然宪法并未明 ：妻墨朱福惠从限权至u 控权宪法的功能发展研究f o l 】堡坚盟些望虹些啦世重j 幽鼬型i 鲤f 坌墨p ! ! l 坠丝! a 墨墨! 受 盈握进 ! ! ! 倒韭! 鲤2 。 9 确授权，但政府行使管理职责是与其权力的性质相符合的，所以并不认为违反宪法。加 之，凯恩疑主义认为政府对市场经济的宏观调控可以优化经济环境，因此宪法授予政府 在经济管理方面的职能显著增加，如美国国会的权力在许多方面超出了宪法明示的范 围。行政机关不仅通过议会授权可以就法律规定的事项制定行政法规和规章，而且行政 的自由裁量权的存在也并不认为违反法治原则。由于行政机关有许多专门人才，有严格 的责任制，因此最适应战后政府扩大权力的需要，在西方国家，行政机关以自己制定的 行政管理法规或议会授权制定的法规( 亦称小宪法或动态的宪法) 为行使权力的依据， 有些专业性和技术性较强的行政事务，行政机关对其管辖的对象既有追诉权力又有裁决 的权力，认为赋予行政机关以自由裁壁权并没有取消对这种权力行使的标准。 再次，现代法律秩序除受国家机关权力的滥用威胁外还受到无政府主义和有组织团 体的严重威胁。无政府组织作为一种对政府的反叛理论，主张任何人都有不受群体权力 管理的权利。公民个体权利与国家法律秩序之间的矛盾表现为个体与团体对权力空间的 最大限度，个体对权利追求的无限性发展到极点，便以非法律秩序作为政治思想，并可 能引起对正常的法律秩序的冲击。o 因此，哈耶克从这种政府的权力扩张中却看到了一个巨大的潜在的危险，这是因为 它加强了人类在判断自己理性控制能力上的种幻觉。团体权利如第二次世界大战前德 国、意大利等国的纳粹组织就是利用各种手段取得了国家权力并运用国家权力建立独 裁统治，从而摧毁了这些国家的民主政体。当凯愚斯主义方案已经千疮百孔时。他的思 想才引来越来越多赞赏的目光。 哈耶克有限政府理论是哈耶克“无知观”知识论逻辑展开的必然。哈耶克认为，由 于知识的特质和人之理性的局限、任何单个心智都不可能掌握文明演进所必须的全部知 识，企圉以入之理性裁意设计社会截度，推行极权政治，只会扼杀文明演进的动力。人 类文明只有在自发秩序中才能进步和发展。因此，政府权力只有在维续自发秩序的限度 内才能获致合法性。哈耶克的有限政府理论无疑避开了传统在人性善恶问题上形而上的 争论，为权力限制提供了新的视角。 哈耶克的思想既单纯又复杂，言其单纯是他一贯捍卫市场经济。言其复杂，乃是因 为他的学说日趋驳杂而精深。除原有的经济学外，他又从哲学、法学、历史、心理学、 o 同上 。参见陈国权，徐露辉有限政府：一种知识论的视角【j j 江西社会科学，2 0 0 4 ，( 5 ) ：1 5 4 1 5 8 。 1 0 语言学、人类文化学、生物学等学科中汲取证据，形成了一个既繁复但又具有一贯性的 逻辑体系。我从以下几个方面来说明他的有限政府理论。 第一，关于知识分工与市场。 劳动分工只是自由市场经济的一个方面，“知识分工”其实只是它的必然结果。 在一个复杂的社会中，知识是分立的，深植在无数人的技能和社会传统中，高度分散， 不成体系。任何个人或集团都不可能完全把握做出“正确”决策的全部相关信息；每个 人都只有部分知识，永远无法知道所有事情。市场经济的高明之处就在于，它允许每个 人在日常的生产、消费活动中自由地运用他们拥有的具体知识。无数个人根据个别的和 高度分散的知识做出的形形色色的决策，通过价格机制的“信号”、在法治的框架内协 作。只有这种协调现有知识并创造新知识的分散的机制，才能有效地满足复杂社会中成 千上万个人的各种各样的欲望和需求。o 第二，关于社会秩序。 哈耶克在1 9 3 6 年发表的“经济学与知识”的著名演讲中，在批判主流经济学理论 的一般均衡模式时强调了三个方面的问题：一是关于个人计划在经济活动中是不相一致 的；二是被经济学界视为哈耶克立基于“劳动分工”之上提出的最具原创力的“知识分 工”问题；三是关于市场经由价格机制传播知识而具有着致使人们的计划相协调的作用 的问题。正是通过对上述三个问题的强调，哈耶克着手处理这样一个一般性的理论问题， 即社会秩序是如何创造并维续自身的问题。简言之，此种源于人之行动而非人之设计 而形成的社会秩序即是哈耶克所谓的自发秩序。自发秩序乃是在那些追求各自目的的个 人在应对特定情势中自发生成的，但是任何人都不知道自己的行动与其他人的行动相结 合会产生什么结果。哈耶克在经济研究中惊奇地发现作为信息交流机制的价格体系就使 市场中的生产者只需看价格体系的运动便可以调整其活动从而适应变化。因为价格体系 最重要的特点是知识增量。参与其中的人只需掌握很少的信息便能采取正确的行动。这 种价格体系是非人之设计的结果。而是人类长期试错、经验所得。而且自发秩序可以扩 展。在社会中，自发秩序就是使人们在不断交往中和用一些共同遵守的行为模式弥补自 己的不足。结果使个人的知识增加。激励相互受益的多样化社会的形成。 。【美l 拉齐思萨丽等哈耶克与古典自由主- 义【m 】，秋风译贵州：贵州人民出版社，2 0 0 3 ：5 。 。参见邓正来规则秩序无知：关于啥耶克自由主义的研究 m i 北京：生活读书新知三联书店，2 0 0 4 1 1 3 3 。 在个人主义与经济秩序中，哈耶克晓：“首先，它主要是一种旨在理解那些决 定人类社会生活的力量的社会理论；其次，它是一套源于这种社会观的政治行为规范。” 第三，关于国家和政府的功能。 哈耶克认识到自发秩序本身是不自足的。个人自由的保障，自发秩序的维持，必须 依赖于具有最大公信力的政府组织。只有通过威胁使用强制的方式才能阻止一个人对另 一个人的专制，这样就引出了政府可能滥用公共权力的问题，哈耶克 认为在扩展秩序下，人类的合作范围不断扩展，使普遍的、无目标的抽象行为规则取代 了共同的具体目标。因此，国家这强制性力量与过去的部落统治方式最大的不同，是 它没有必要再为整个共同体制定统一的目标并集中财富去实现这一目标，而只需把自己 的功能限制提供公共安全和保障产权与公共规则的实施上。这意味着只有法治才能真正 保障自由，维续有助益的自发秩序。在自由社会里，政府仅仅是众多社会组织中的个 组织，这个组织必须提供自发秩序得以维续的外部框架，以保障由自由的人之间所生成 的自发秩序。然而，令哈耶克深为担忧的是“法治的衰微”，国家正在吞没社会。 第四，关于限制权力。 为了避免民主制陷入集权主义，哈耶克指出：我们惟有一途可循，这就是在两个不 同且独立的民选机构之间对最高权力进行分割，即在摄高权力层次上权力分立。并赋予 不同机构立法议会和政府治理议会并分担不同职能。立法议会的职责是制定或修正 法律，以表达民意。而政府治理议会则在立法议会颁布的法律法规框架内决策以满足特 定的利益。因此，政府作为执行机关，既要受政府治理议会决策的约束，又要受立法议 会制定的或认可的一般性规则的限制。有限政府的要义就在于此。 宪法作为国确立法律秩序的基本框架。当近代法律秩序的建立和维护必须严格限 制政府权力时，制限者对宪政体制的构思就以限权为出发点。但是现代政府权力与公民 权利出现同步扩大的趋势时，宪法由近代的限制政府权力发展到对一切可能破坏法律制 度的权力进行控制，通过控制权力来达到稳定宪政秩序的目的。这时宪法上所讲的对国 家机关权力的控制与行政法所讲的对行政机关的控制有了不同的含义。古代的行政法是 “管理法”，近代行政法总体上是“控权法”，现代行政法实质上是“平衡法”。而近代 行政法上的控权是将“行政机关置于立法机关和司法机关的严密控制之下，以监督其依 。参见f 奥】f a 啥耶克个人主义与经济秩序【m 】贾湛，文跃然等译北京：北京经济学院出版社，1 9 8 9 ：6 。 1 2 法行政。在范围上比宪法的控制要窄，控制手段也主要是指对权力的限制；现代行政法 作为“平衡法”，如果它能够在行政机关与相对方维持权利义务总体上的平衡的话，那 么宪法对国家机关权力的控制是维持这种平衡的基础，因为没有宪法上的控制权就不可 能有行政机关与相对一方的平衡。此外，这种平衡也依赖于司法权和行政权的合理关 系，由于不可能就司法权和行政权在行政诉讼中的合理关系作十分清晰的界分，法官也 有适当自由裁量的考虑。 在科学技术高度发达，国家间竞争日益加剧的现代社会，要使日益扩张的政府权力 成为民主制度的推动因素，要使日益扩张的社会团体力量成为真正意义上的民主力量， 宪法必须对之加以控制。