（行政管理专业论文）非营利教育中介组织绩效改进研究.pdf

i 摘 要 1994 年国务院关于中国教育改革和发展纲要的实施意见提出了“建 立健全社会中介组织”以来，非营利教育社会中介组织在我国得到蓬勃发展。非 营利教育中介组织既是我国教育改革的产物，又是推动改革的力量，已成为我国 教育改革与发展的重要平台。然而，由于种种因素的影响，非营利教育中介组织 在实现组织目标、发挥其作用与功能的过程中，呈现官僚化与科层化，部分教育 中介组织公共价值导向薄弱，部分中介组织缺乏透明度和公信力等问题。因此， 非营利教育中介组织绩效改进的研究有着非常重要的意义。 本文共分为四章。首先是绪论，主要是从研究的背景及意义，研究的文献综 述、研究的思路和方法以及创新之处对本文进行了一个总的概括。其次主要是分 析了非营利教育中介组织绩效偏低的表现及其原因， 并阐述了非营利教育中介组 织的绩效改进研究的紧迫性。 再者就是重点构建了非营利教育中介组织绩效改进 的框架模型，提出了应当从非营利教育中介组织内容运行绩效、非营利教育中介 组织服务政府绩效、非营利教育中介组织服务学校绩效、非营利教育中介组织推 进公共治理的绩效等四个维度进行绩效改进， 并详细分析了各个改进维度的具体 指向。论文最后是针对上述的问题，依托所提出的绩效改进框架，提出了加强非 营利教育中介组织内部运营管理、 改善非营利教育中介组织的外部环境与建立非 营利教育中介组织责任机制等具体的建议措施。 关键词：中介组织；非营利教育中介组织；绩效改进 ii abstract with the establishing of the views of the implementation of the proposing a sound social intermediary organizations that state council on in 1994, the non-profit educational and social intermediary organizations in china are booming. education is a non-profit intermediary organizations a product of chinas educational reform, promoting reform of the force, has become chinas educational reform and development of an important platform. under the principles of independent, public, fair and just, and obeying certain law, non-profited educational intermediary takes the part of serving, communicating, evaluating and supervising the social actives. it is not a dispatched agency of government, nor a school running entity. in fact, it is a bridge between government and school, school and school, school and other social or individual organizations, connecting government, market and school. however, due to the influence of various factors, during the process of achieving its goal, fulfilling its role and function, educational intermediary does not perform very well. therefore, the research on non-profited educational intermediarys performance improvement is of great significance. the whole thesis can be divided into four chapters. the first chapter is the preface. through the study on the research background, literature review, method and contribution, it mainly gives a general summarization of this thesis. chapter two analyzes the manifestations, reasons as well as the emergency of the research on non-profited educational intermediarys performance improvement. chapter three brings forward and discusses the key element and basis of such kind of impartment. based on the previous analysis in chapter three, the fourth chapter puts forward certain concert measures to solve the above mentioned problems. key words: intermediary, non-profited educational intermediary, performance improvement 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第 1 章 绪 论 1.1 研究背景和意义 1.1.1 研究背景 随着经济的快速发展和人民生活水平的提高， 被称为相对于政府及企业的第 三部门的非营利组织，包括非营利机构、社团和基金会等得到了蓬勃发展，其地 位也不断得到重视。非营利组织以公益为主的社会理想使命，一方面可视之为补 充政府职能的不足，督促政府施政的新方向，提升精神的寄托与充实，在满足特 定议题、弱势团体的照顾等方面，皆能引起社会的共鸣，激起人性的呼唤。非营 利教育中介组织作为非营利中介组织的一种，它的出现受到了人们特别的关注。 它作为连接政府、市场与学校的桥梁，发挥着重要的“中介”作用。1994 年国 务院关于中国教育改革和发展纲要的实施意见提出了“建立健全社会中介 组织”以来，非营利教育社会中介组织在我国得到蓬勃发展。非营利教育中介组 织既是我国教育改革的产物，又是推动改革的力量，已成为我国教育改革与发展 的重要平台。随着我国政府管理体制以及教育管理体制改革的不断推进，非营利 教育中介组织必将有一个持续的积极发展。 问题是这些组织本身是作为提高公共 管理效率的措施而出现与建设的， 但是发展实践显示出部分中介组织呈现官僚化 与科层化， 部分中介组织公共价值导向薄弱， 部分中介组织缺乏透明度和公信力。 因此，当前非营利教育中介组织的发展背景是，一方面有限政府理念日益深入人 心和被各国政府所推崇，非营利组织之类的新型公共机构被寄以厚望，人们要求 其在解决重大社会问题时发挥更多的作用，但与此同时，人们又对非营利组织缺 乏了解，这些组织必须向公众提供可信、全面的信息，以获得公信力。因此，采 取有效举措提升绩效，不仅是教育中介组织自身发展的需要，也是实现“良治” （good governance）的需要。 但是，目前对非营利教育中介组织的研究还处于初级阶段，大多是对教育中 介组织的意义及功能进行分析与研究，对于绩效的改进的研究还相当薄弱，亟待 加强。当前社会发展和教育发展正处于转型期，教育中介组织如何持续不断地改 进绩效，并通过绩效改进来推动公共治理的良治与善治，如何拓展效能空间与提 升能级， 并通过彰效益能来提升核心竞争力等诸如此类的问题的深入研究与大胆 探索，成为非营利教育中介组织积极发展的前提。本文正是基于这样的背景而研 究非营利教育中介组织的绩效改进。 2 1.1.2 研究意义 非营利教育中介组织作为缓和政府和高校之间矛盾的缓冲组织， 在协调政府 与高校的关系方面越来越扮演着重要的角色。但是，非营利教育中介组织并不是 包治“市场失灵”和“政府失灵”的灵丹妙药，非营利教育中介组织也不是圣洁 的化身，不能认为凭借良好愿望和心地无私就可以办好所有事情。它本身同样存 在“志愿失灵” ，而不注重科学地改进其绩效会对非营利组织的失灵问题起到了 催化作用。因此，我们有必要对其绩效改进进行研究。 1.1.2.1 非营利教育中介组织绩效改进研究有助于形成政府、市场、社会多边参 与公共教育治理的格局 公共管理理论主张， 公共管理的行动者由包括政府在内的各种组织和个人组 成。政府不应垄断公共教育事务的全部管理权，社会中介组织在参与公共教育治 理方面具有政府不具备的优势。非营利教育中介组织利用其机构及行为的中立 性， 运用科学的评估方法和技术对民办学校或接受政府委托的组织提供的教育服 务的等级、规格、水平等进行评估，维护委托方与受委托方双方的权利。民办教 育、社会力量办学水平评估方面引入社会评估机制，对形成政府、市场、社会多 主体参与的公共教育治理格局具有积极影响，有助于公共教育的社会监督、支持 与服务机制的形成。 1.1.2.2 确保组织自身不会偏离其初始使命和终极目标 尽管非营利中介组织追求的不是利润最大化而是服务最大化目标， 没有利润 约束条件，但本质上还是具有一种企业化的市场品格。甚至有些非营利组织在发 展中为了更有效地满足市场需求，不断扩大规模，增加各项投入，自然地朝向企 业发展，进行市场化、商业化运作，自然地具有追求高绩效的内在要求。教育中 介组织，在西方被称为“中介团体”(intermediary body)、 “缓冲组织”(buffer organization)或“减压阀” ，其主要目的是为了缓和政府与高校之间的矛盾。如 果缺乏高效率的教育中介组织， 政府与高校之间仍然会出现 “一放就乱” 的局面。 所以，改进非营利教育中介组织绩效，将会极大地提升非营利教育中介组织的社 会地位和透明度、公信力，大大地降低整个社会的交易成本，并且可以在政府与 高校之间的沟通中起一种桥梁作用， 会有效地提升非营利教育中介组织的独立程 度和发展水平，进而成为中国社会进步和现代化进程的重要标志，确保教育中介 组织自身不会偏离其初始使命和终极目标。 1.1.2.3 避免非营利教育中介组织自身存在“志愿失灵” 非营利教育中介组织尽管是弥补“政府失灵”和“市场失灵”的一种起码到 3 目前为止最好的组织形式， 这些组织本身是作为提高公共管理效率的措施而出现 与建设的，能够有效缓解学校与政府之间的矛盾，但是发展实践显示出部分教育 中介组织依然会存在“志愿失灵”如寻租、职务消费等，呈现官僚化与科层化， 部分中介组织公共价值导向薄弱，部分中介组织缺乏透明度和公信力。因此，一 方面有限政府理念日益深入人心和被各国政府所推崇， 非营利教育中介组织这种 新型公共机构被寄以厚望， 人们要求其在解决重大教育与社会问题时发挥更多的 作用，但与此同时，人们又对非营利教育中介组织缺乏了解，这些组织必须向公 众提供可信、全面的信息，以获得公信力。这就使得外在的强制性的绩效改进变 得非常有意义。 1.1.2.4 避免非营利教育中介组织出现“合法性”危机 非营利组织的运作行为和方式不断受到合法性的考量与约束， 其运作绩效很 大程度上取决于志愿者提供的“准公共产品”的质量、组织的治理方式等。组织 领导者的有限理性和环境信息的不完全性、不充分性，决定了他们对“合法性” 的判断与把握必然会有失偏颇。所以，积极研究非营利教育中介组织绩效的绩效 改进，有助于提高其运作效率，使其能够有效地填空政府和市场之间的缝隙，避 免出现合法性危机。 1.1.2.5 提高非营利教育中介组织绩效，是构筑教育质量保证体系的重要一环 目前，我国正处在经济的市场化、现代化的转型时期，政府的管理越来越难 包揽全部事务，过去对学校的高度集中、高度统一的依靠行政命令直接调控的教 育管理体制已经不能适应对目前学校管理的实际， 既不可能也无必要把学校的管 理事务全部掌握在自己手中，理论研究、政策咨询等服务也应当走多元化发展的 路子。尤其是我国的高等教育经历由“精英化”向“大众化”的转变过程，在这 个转变过程中，一方面，高等学校的数量大量增加，高等学校的办学规模进一步 扩大，政府向大学生收取了一定的培养费用，学生、家长对自己所购买的教育服 务质量非常关心，他们想知道自己所购买的教育质量到底怎么样；另一方面，很 多有识之士担心学校的急剧扩大招生会导致教育质量的严重下降。因此，加强教 育质量的呼声越来越高。 而教育中介组织作为进行具体咨询、 沟通、 评估、 代理、 仲裁行为的中介机构，凭借自己处于政府与学校之间的特殊媒介作用，运用专门 的技术与知识，对学校进行客观公正的评估，对政府机关与学校是否违法进行监 督，非营利教育中介组织效率的高低会直接影响到评估的质量，也就会影响到学 校教育质量的提升。所以，提高教育中介组织的绩效，便可以提高其在评估、监 督过程中的效率，进而保证教育质量的提高。 4 1.2 国内外研究 1.2.1 国外研究 世界上许多国家早在一个世纪前就出现了高等教育中介组织， 美国有联合管 理委员会、咨询协调委员会、规章协调委员会，还有 1909 年出现了标志着高等 学校鉴定制度肇始的中北部地区高等学校协会，后来又逐步整合为“中学后教育 鉴定委员会(copa)” ；日本有中央教育审议会、临时教育审议会、大学教育审议； 法国有高等教育和科学研究审议会、大学咨询委员会； 1英国产生了“大学拨款 委员会” （cugc)和全国学位授予委员会(cnaa)等中介组织，德国则有科学审议会 和德国研究会。这些中介组织的职能归纳起来有以下几个方面：吸引社会各界人 士参与高等教育管理，避免高等教育发展走弯路：对政府有关高等教育的重大决 策，如高等教育规划、投资、拨款等进行咨询，向政府提出预算，促使经费合理 分配到各大学；努力保护大学的合法权利，使其免受侵害；协调政府与大学之间 的矛盾冲突，支持大学的发展。但是，学术界对高等教育中介组织的研究却比实 践迟了许多。在国外文献中我们可以发现“intermediary bodies(中介团体)” ， “buffer organizations”(缓冲组织)等概念，就笔者掌握的资料，较早讨论高 等教育中介组织的学者是美国高等教育思想家伯顿克拉克。1983 年从高等教 育系统与国家、市场和学术权威整合的角度，论述了介于国家和高校之间“缓冲 组织”的作用。他指出， “一个国家的高教系统可以主要由学术权威担任协调， 不管协调的好坏，而不是通过国家官僚命令或市场型的相互作用。 ” 2这种学术权 威的协调既可以通过教授(在讲座制的高教系统中)来完成，也可以通过被伯 顿 克拉克称为 “buffer organizations” 的缓冲组织来实现。 1991 年， 伊尔 卡 瓦斯(el-khawas)对伯顿克拉克提出的“缓冲组织”首次进行了界定。他认为， “一般说来，中介组织可以描述为一个正式建立起来的团体，它的建立主要是加 强政府部门与独立(或半独立)组织的联系，以完成一种特殊的公共目的(public purpose ) 3。 ”他的这种解释把中介机构放在政府与高校之间来考察，简洁明了。 根据这种定义，中介机构与政府以及高校之间的关系可能是多种多样的。为此， 德博耶(de boer)同年概括出中介机构的三种功能：第一种功能是它可以影响 政府的政策，可以扮演一个压力团体的角色，代表高等学校对政府施压，从而对 政府的政策产生影响。第二个功能是它可以承担执行政府决策的责任。第三种功 能是它可以提供服务，特别是为个体提供服务。当中介机构履行这一职能时，它 是作为一种服务性组织出现的。 1995 年， 列奥 古德盖布尔(leo.goedegebuure) 1 夏鲁惠：充分发挥我国高等教育中介组织的作用j.国家教育行政学院学报，2003 年第 3 期 2 伯顿r 克拉克 王承绪等译.高等教育系统一一学术组织的跨国研究m.杭州:杭州大学出版社，1994. 3 浙江大学高教研究所课题组.市场经济国家政府与大学关系的比较研究j.河北师范大学学报，2000， (4 ) 32 5 等三位学者对中介机构为什么能发挥缓冲作用及其作用的有限性进行了探讨。 他 们认为， 中介机构与政府， 与大学的关系可以认为是一种 “交换关系” （exchange relationships)， 在这种关系中， 有关组织都希望从其他组织中获取最多的资源， 中介机构为了能真正扮演好缓冲组织的角色，必须与双方都建立合法关系，但这 比较难，因为双方的优先选择与利益往往是不同的，而且随着时间的推移，它们 的优先选择和利益还会发生变化， 这种变化有时候会对中介组织的本质特征和组 成结构产生巨大的影响。列奥，古德盖布尔还和另外 6 位学者，对中介机构的特 点进行了分析。他们认为，中介机构的最大特征是它的公正性。目前国际上的教 育中介机构大多由学术权威组成，它代表了学术界的利益，也是高校管理的一种 延伸。原英国的大学拨款委员会(ugc)就是一例。 但有不少事实证明，这种类型的中介机构正变得更多的直接服务于政府。尽 管如此， 高校的自治权并未受到影响。 在澳大利亚， 高校的自治权反而有所扩大， 这种起着缓冲器作用的中介组织正面临严峻的挑战。因此，列奥.古德盖布尔等 人得出的结论是，教育的中介机构在中介性上做得还不够，只有当它们坚持自己 的“中间性”( neutral)站在政府与大学中间，才有可能被双方共同接纳。一旦 中介机构出现了如伊尔卡瓦斯所说的“明显倾向于这一方或那一方” 4，那么 它将面临合法存在的危机。 1.2.2 国内研究 国内学术界对教育中介组织研究起步更晚、时间更短。粗略估计，仅有 7、 8 年。截止目前，既无专著出版，又无系统的、有份量的研究项目成果，相关论 文也不多。主要代表性的文章主要是：杨元业的论我国教育中介组织发展中的 主要问题及解决办法 ，周光礼的论教育中介组织的法律地位 ，盛冰的教育 中介组织：现状、问题及发展前景分析了教育中介组织的内涵、特征及分类， 并提出了发展教育中介组织的必要性；张振宇在煤炭高等教育上发表的教育中 介组织分析ngo 的视角分析了教育中介组织的特性，并提出了我国教育中介 组织存在的问题与解决措施；陈俊龙在上海经济研究上发表的非营利组织绩效 提升的策略研究 ，提出了从构建共同愿景、发展战略联盟、组织创新、培养营 销理念、强化自律、互律与他律机制等 5 个方面来提升非营利教育中介组织的绩 效；李丙龙在中外高等教育中介组织的比较研究中则分析了发达国家的高等 教育中介组织与我国高等教育中介组织的发展现状， 并提出了建立和完善我国高 等教育中介组织的建议；廖湘阳教授在我国教育中介机构的组织特性分析一 文中从组织分析的角度， 探讨了我国高等教育管理体制转型时期教育社会中介组 织的特性。在搜寻到的研究成果中，多半集中在对教育中介组织的研究和介绍国 4 金同康，顾志跃.澳大利亚高等教育质量体系及其启示j.云南教育，2002， (2 ) 6 外教育中介组织以及对高等教育评估中介组织的重要性和功能的一般论述上。 若 对现有的研究加以初步梳理，就可发现：目前的研究，大致集中讨论了三个方面 的主要问题，一是关于建立教育中介组织必要性或重要意义；二是关于教育中介 组织的概念；三是关于教育中介组织实现模式。总体来说，研究成果还缺乏系统 性、深刻性、针对性和新颖性，大多停留在就事论事、移花接木、偷梁换柱或泛 泛而谈的水平上，对我国教育中介组织的实践难以发挥应有的指导作用，而且很 少有人对我国教育中介组织的绩效及其改进进行探讨。在一定程度上讲，教育中 介组织发展步履艰难，与理论研究的滞后不无关系，这也许正是本文的出发点和 努力方向。 1.3 基本概念的界定 1.3.1 中介组织 中介组织最初产生于经济领域， 是资源控制权由政府部门高度集中向社会和 市场分散转变的产物，同时促成多元化、社会化的资源控制体制和配置体制的形 成。经济领域的中介组织是指那些介于政府与企业之间、商品生产与经营之间、 个人与单位之间，为市场主体提供信息咨询、培训、经纪、法律等各种服务，并 且为各类市场主体从事协调、评估、检验、仲裁等活动的机构或组织。它涵盖了 社会的各个领域。其类型主要包括：联结、沟通生产要素的供给与需求的市场中 介交易机构；协调政府与企业、企业与市场、企业与企业之间关系的中介组织； 为政府机构和企业提供多种服务，在市场中处于独立地位的中介组织。随着社会 的发展，中介组织也渐渐走向更加广阔的领域，而不仅仅限于经济领域，因而从 社会学的角度阐释中介组织的概念似乎更加全面一些， 广义的中介组织指介于政 府与企业、社会团体及个人之间的，从事服务咨询、协调、评价、公证、监督等 活动的社会组织。 5 1.3.2 非营利教育中介组织 非营利教育中介组织的出现是教育机构和政府、社会相互融合的结果，从国 家机制上说，现代社会中，教育的管理已经逐渐失去了过去所说的集权制和分权 制的明显划分，原本集权制的国家为了增加高等教育的灵活性，逐渐将权力放手 到地方教育管理部门和高校本身， 而原来分权制的国家则是为了增强国家对教育 的统一管理，把一些权力收归中央。两种体制正在相互靠拢、相互融合，向均权 制的方向发展。现代高等教育是政府集中管理、高校自主管理和社会调解相结合 的产物， 三者综合作用在高等教育上， 使得高等教育的管理趋向民主化、 均权化。 5 洪小良.发展社会中介组织是促进政府职能转变的关键j.北京行政学院学报.2004，(3):68-71 7 在权力转移的过程中，为了增加某些职能的公平性和高效性，一些原本属于政府 或者高校的职能转移向社会，由一些中间机构来行使。独立的资金来源、有针对 性的活动目的、 有效的组织管理以及专业的服务使得这些组织不同于政府行政制 度的官僚性和低效性、高校管理的狭隘性和局部性，其高度的专业性得到二者的 承认，在一定程度上缓和了二者之间由于立场不同而引起的矛盾，从一个全新的 角度来实施对高等教育的影响，成为政府教育管理部门、社会和高等学校之间的 “调停者”和“中间人” 。 6具体来说主要有以下几种主要的教育中介组织：一是 负责对学校整体评估与学校教育质量评估的教育评估中介机构，如荷兰大学协 会，英国的高等教育基金委员会等；二是拨款中介机构，政府将经费不直接拨给 学校，而是经由中介机构，根据对高校的评估结果，再分配经费，拨款往往是与 评估结果挂钩的，如英国的大学拨款委员会、香港的大学和理工教育资助委员会 等；三是为政府的教育决策服务的咨询中介机构，如日本的中央教育审议会、临 时教育审议会等；四是人才、信息交流中介机构，如高校科技人才交流中心等。 本文将要讨论的非营利教育中介组织是指按照一定的法律、法规、规章（或 根据政府委托）建立，遵循独立、公开、公正原则，在国家高等教育体系运行过 程中承担部分协调、沟通、公证、监督和评价功能的组织和机构，主要缓解高校 与政府之间矛盾的教育中介组织， 而且教育中介组织承担的工作都是以非营利性 为目的的，旨在缓冲高校与政府之间的矛盾，促进社会的良治与善治。 1.4 研究方法与思路 1.4.1 研究思路 本文的研究思路是：第一步，分析非营利教育中介组织绩效改进的必要性： 通过分析非营利教育中介组织绩效中存在的问题、 原因以及目前非营利教育中介 组织绩效改进的紧迫性等，凸现出非营利教育中介组织绩效改进非常有必要，有 意义； 第二步， 针对目前存在的问题， 选择非营利教育中介组织绩效评价的维度， 构建评价的框架，主要从内部运行的绩效、服务政府的绩效、服务学校的绩效、 推进整个公共治理良治与善治的绩效等四个方面来评价；第三步，提出具体的绩 效改进策略，通过建立强制性责任机制，正确处理政府与学校的关系，争取社会 支持，加强组织内部运营管理等方面来改进非营利教育中介组织的绩效。 6 盛冰:教育中介组织:现状、问题及发展前景j.高教探索.2002 年第 3 期 8 1.4.2 研究方法 1.4.2.1 文献法 广泛收集国内和国际关于教育中介组织方面的研究文献，进行分析研究，并 不断跟踪新信息、新动态，全面系统地分析非营利教育中介组织绩效改进的相关 问题。 1.4.2.2 构建模型法 本文借鉴国内外有关学者的研究， 提出了非营利教育中介组织绩效评价进的 维度，从内部组织绩效维度、服务政府绩效维度、服务学校绩效维度和推动整个 公共治理良治与善治的绩效等四个方面，构建了基本的绩效评价模型。 1.5 可能的创新点 目前非营利教育中介组织的研究比较多，绩效研究的论文也非常多，但是很 少有学者将非营利教育中介组织与绩效改进有机整合起来研究， 本文在借鉴相关 的理论模型基础上，创新性地提出了评价非营利教育中介组织绩效的四个维度： 内部组织绩效维度、服务政府绩效维度、服务学校绩效维度和推动整个公共治理 良治与善治绩效维度，并构建了基本的模型图。 9 第 2 章 非营利教育中介组织绩效改进的必要性研究 非营利教育中介组织尽管是弥补“政府失灵”和“市场失灵”的一种起码到 目前为止最好的组织形式， 这些组织本身是作为提高公共管理效率的措施而出现 与建设的，能够有效缓解学校与政府之间的矛盾，但是发展实践显示出部分教育 中介组织依然会存在“志愿失灵” ，所以，我们有必要改进非营利教育中介组织 绩效。 2.1 非营利教育中介组织绩效存在的问题 我国教育中介组织发展的实践表明：它在联系政府与学校、政府与社会的过 程中，在优化教育资源的配置，平衡各类办学主体的利益冲突，维护学校法人以 及公民受教育的合法权益，监督规范行业行为等方面都发挥着重要作用。但我国 教育中介组织起步较晚，发展较快，理论研究不成熟，社会又处于转轨时期，因 此，教育中介组织在其发展过程中常常存在绩效偏低的现象，具体表现在以下几 个方面： 2.1.1 内部运作绩效不高 内部运营的低效率具体主要表现在：人力资源状况、财务资源状况、组织管 理运行情况等方面的低效率。 2.1.1.1 人力资源状况方面低效率 教育中介组织是市场经济体制下的产物，是社会分工的结果。同时教育中介 组织的实际运营过程中是一项专业性很强的实践活动，涉及到哲学、教育学，教 育统计学、测量学、心理学、模糊数学等知识。因此，对教育中介组织的工作 人员的素质、知识结构、能力机构提出了很高的要求。但实际上，教育中介组织 在人力资源状况方面存在一些问题： 一是专业人才总量少。由于教育中介组织的部分人员通过政府委派，它自己 失去人才引进的自主权，在一定程度上影响专业人员的进入，完全专业的人才很 少，尤其是既有先进的公共管理理念，又熟悉教育业务，掌握从管理到各类专业 技能的专业性人才相对来说就更少， 在开展业务时中介组织往往采取外聘的专家 的形式，高级专业人才的不稳定必然影响中介组织机构的服务质量和竞争力。 二是整体素质不高。中介组织的从业人员，其专业素质应当很高。但是相当 一部分教育中介组织是拼凑组建成立的，没有经过严格的资格审查和认定。其中 10 兼职人员多，离职人员多，新参加工作人员多。这样必然产生专业技术水平低、 职业道德和自律精神不强等问题，难以适应教育改革向深层次发展的需要。 三是配置不合理，形成“能级虚匹配”而非“能级实匹配” 。 美国波士顿大 学教授帕森斯创立的“特性因素匹配理论”认为，人的个性与岗位有紧密的联 系，人们个性中的性格、兴趣、能力、气质等，制约着人们职业种类和就业岗位 的选择。非营利教育中介组织在部分人员的引进时，缺乏对其能级及拟安排能级 的考虑，存在大材小用或小才大用的现象，缺乏一个相对确定、能有效操作的人 才能级考核标准；人才引进既便考虑了能级，也多是从学历、职称、行政职务等 外在表征出发，而不是以其专业知识与水准等实质性因素来考虑，形成的只是漂 亮的“能级虚匹配” ，实际上存在着人才的大量隐形浪费。 四是个人追逐自身利益最大化。 当前教育中介组织的服务行为缺乏相应的法 律与有效规范，教育中介组织的成员本身具有经济人的特征，存在利己的动机， 它可能会利用信息不对称谋取私利，没有努力获得教育信息的积极性，而以“偷 懒”或以求租寻租的形式获得个人好处，实现个人目标的最大化，它没有保持职 业谨慎的必要，可能提供存在缺陷的服务，直接损害公民和学校的合法权益，也 可能会出具误导性甚至虚假的评估报告，损害评估的公正性，易形成教育中介组 织成员的道德风险。 2.1.1.2 财务资源状况的低效率 资金是组织的生命线。像任何组织一样，非营利教育中介组织的生存与发展 都有赖于充足的资金。我国目前教育中介组织缺乏自律与它律机制，组织内部财 务混乱。财务信息不公开，捐款人就无法了解所捐资金的使用情况，必然会降低 公众对非营利教育中介组织的信任度。 有的非营利教育中介组织实质上成了政府 或某些大企业的附属物， 只反映政府和少数人的意愿， 而不是面向人民大众服务。 与发达国家相比，虽然我国现行法规对非营利教育中介组织的自律、互律和他律 有要求，但对违规者没有明确相应的处罚措施，于是，缺乏责任和诚信成为一些 非营利组织的“常态” 。 鱼龙混杂的局面下，有的组织打着“非营利”的旗号从 事营利性活动，有的贪污腐化、私分钱财，更有甚者从事欺骗性中介、封建迷信 等违法乱纪活动。 这种种现象都不同程度地损害了非营利教育中介组织的社会公 信力，严重影响了它们在公众眼中的形象。 7非营利教育中介组织内部资源存在 的典型问题，具体表现在以下方面： 第一、财务来源过分依赖政府，捐赠制度不完善。财政上的依附关系是中国 非营利教育中介组织的重要特点之一， 这就使得中国的非营利教育中介组织带着 中国化的痕迹。它们基本上从政府部门衍化出来，己经习惯依赖政府资源，不愿 7 罗湘:政府与非营利组织良性互动研究d湘潭大学，2006 11 “断奶” ，存在行政化、官僚化。长期以来，非营利教育中介组织都是由国家负 责其收入来源，启动、运行经费主要依靠财政拨款，收入结构存在着很多不合理 之处。政府资金支持比重过高，而政府资金支持主要是财政拨款和补贴，而不是 以项目为导向的经费支持，导致缺乏提高效率的激励机制。 8同时捐资金比例偏 低， 来自学校和私人的捐赠基金较少， 表明我国教育中介组织社会认可程度偏低。 再者就是我国教育中介组织的经营性收入太少，市场化运作不够成熟。他们很少 进行市场研究工作，很少了解各方面的需求的变化，营销意识十分薄弱，不知道 如何借助营销用具来有效宣传自己，提高公众对自己的兴趣。 第二、利用财务管理上的漏洞进行财务权利的寻租。非营利教育中介组织利 用财务管理上的漏洞进行财务权利寻租主要体现在进行关联交易。 关联交易常常 用来描述营利性的组织为了操控利润而与控股组织或被控股组织进行共谋的行 为。非营利教育中介组织虽然不以谋求利润为目的，不存在操控利润的嫌疑，但 却常常为某些组织或个人所利用，并借助关联交易手段，用于实现个人私利。非 营利教育中介组织进行关联交易的主要形式有：一是为逃避纳税的虚假捐赠。通 过向非营利教育中介组织捐赠， 作为非营利教育中介组织出资人的组织或个人按 规定就能免除本应该向税务部门缴纳的所得税。然后，作为出资者的组织或个人 再以各种不正当的手段套取现金， 或者迫使非营利教育中介组织间接服务于营利 组织的营利目的，最终达到规避纳税的目的。其结果是造成国家税收资源的大量 流失。二是以捐赠之名行利己之实。非营利教育中介组织掌握一定的无形社会资 源，并具有较高的社会公信力，所以有些营利组织或个人就希望利用这些社会资 源实现个人效用最大化的诉求；另一方面，掌握这些社会资源的非营利教育中介 组织也希望利用自己掌握的这种资源达到谋求社会资助的目的。所以，处于这两 种目的的营利和非营利的组织联合起来，就能达到双方都要的目的。三是以定向 采购的形式回报捐赠者。营利组织为了开拓市场，常常通过无偿捐赠的形式，推 动非营利教育中介组织的快速成长， 同时也与非营利教育中介组织建立了一种良 好、稳定的关系，非营利教育中介组织则通过定向采购的方式回报它的捐赠者。 2.1.1.3 教育中介组织内部管理运行机制不规范，治理能力不高 按照市民社会与国家关系的理论， 国家把部分权力归还与社会的条件之一是 社会有能力管理好自己， 社会的自我管理制度能够让国家足够放心而心情愉悦地 支持社会的发展。从我国相关文献研究的情况来看，我国教育中介机构的治理系 统还存在很大的完善空间。 9从全国的层面来看，我国教育中介机构的管理制度 是零散的、 不系统和不成熟的。 目前存在的一些教育中介机构业务来源并不稳定， 8 张振宇:教育中介组织分析ngo 的视角j. 煤炭高等教育. 2005 年 1 月 第 23 卷 第 1 期 9 代花:我国高等教育评估中介机构的组织特性和治理系统分析j.文教资料.2007 年 2 月 12 主要取决于政府委托情况，由于内部专职人员也非常少， 以临时聘请外部兼职 为主，故在内部运作机制方面， 基本没有形成像国外教育中介机构一样较为规 范、严谨的内部管理办法和运作机制。一般主要依靠最高管理人的管理意识和管 理能力来自由运作， 工作普遍缺乏工作计划， 或者是有计划但不切实际或不具体， 工作是“摸着石头过河” 。组织内部的决策机构、执行机构和监督机构的权责关 系不清晰，未形成相互分权与制衡的关系。这就导致难以有效预防组织内部和个 人腐败行为的发生；不能有效调动员工的积极性；不能随着环境的变化适时进行 自我调节；组织的公共关系等社会资本不足，缺乏可持续发展的能力。 2.1.2 外部服务绩效不佳 非营利教育中介组织服务学校的行为主要是指非营利教育中介组织以自己 的专门的知识、技术等为学校提供某种帮助的活动。服务行为是我国非营利教育 中介组织的主要活动领域，为学校提供服务是其主要的职能范围。但由于客观环 境和主观运行等问题， 非营利教育中介组织为学校提供的服务还有很多不到位的 方面，主要体现在： （1）沟通、协调缺乏实效。沟通、协调是教育中介组织凭借 自己处于政府与学校之间特殊的媒介作用， 将双方的信息双向传递以及凭借自己 的优势协调处理学校之间矛盾的行为。一方面，中介组织需要将学校的建议、愿 望、呼声，通过一定的渠道反映到教育行政部门;另一方面，教育行政部门也可 以通过中介组织将自己的行政决策传递和贯彻到学校中， 从而协调好政府与学校 之间的关系，提高教育行政的效率。但由于非营利教育中介组织长期处于受关注 的边缘，其应有的职能常被忽视或受限制而难以发挥效用，进一步影响非营利教 育中介组织在学校与政府之间的地位，形成一种非良性的循环。而非营利教育中 介组织与政府与学校之间的沟通、协调也因此深受影响，缺乏应有的成效。 （2） 评估、鉴定流于形式。评估、鉴定是教育中介组织运用专门的技术与知识，作出 影响学校以及公民权益得失的客观公正的判断结论。 现在正在进行的大学办学合 格评估，就属于这种情况。但由于非营利教育中介组织受自身权威公信度与能力 的限制，很多评估、鉴定都力不从心。且由于非营利教育中介组织与学校之间非 理性的利益关系，会导致两者之间寻租关系的出现，这就会进一步加剧评估、鉴 定的形式化。 （3）监督管理缺乏力度。监督管理既包括对内部工作人员的监督管 理，又包括对政府机关及学校是否违法的监督。前者称为内部监督，后者称为外 部监督。内部监督体现了教育中介组织的自律性，外部监督体现了教育中介组织 的独立性。其中，对学校的外部监督分为直接产生法律约束力的监督和不直接产 生法律约束力的监督。 前者是指教育中介组织直接依照法律的规定以及行政机关 依法授权或委托其对学校进行的检查、督促和制裁行为;后者是指教育中介组织 通过向有关部门提出建议或者对某些事实进行公开揭露等方式对学校及其工作 13 人员进行监督。但由于受主客观条件的影响，非营利教育中介组织的这些监督管 理都难以产生真正的实际效力。 2.1.3 公共治理绩效不良 公共治理的是对公共事务进行治理的社会活动。具体说来，是公共治理主体 为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加治理的社会活 动。在 20 世纪末叶，中国政府深化改革，简政放权，通过支持成立教育社会中 介机构， “采取非正式的行动” ，进行导致实际权力的“吸收”的种种改革。这是 符合中国教育从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型这一发展实际的。 在 中央政府教育管理部门组织结构的调整、 权责的重新界定与教育社会中介机构的 运转之间的互动中，中介机构介入权力的再分配，并成为权力负荷的重要下载者 之一。10问题是，有官方背景的中介机构仍然有“准政府的色彩” ，形式上的政 务外包只是把原来该发给公务员的工资变成采购费用， 加之政府还对它们有着财 政上的支持，这样的非营利教育中介组织不会成长，而且非营利教育中介组织服 务政府的绩效不高，导致教育公共治理绩效不良。非营利教育中介组织作为一种 中介服务行业，组织管理应以行业自我管理和行业自律为主，但比照目前情况， 离这一管理目标尚有不少差距。一是由于过去长期采取部门管理模式，导致教育 中介协会这一行业自律组织的权威性不强，影响力不大；二是教育中介协会 对行业自我管理的认识没有到位，其运行机制还没有从过去对行业机构、项目的 直接管理，过渡到通过制定科学、严密的评估准则、标准以及相关工作规范，进 而指导评估过程的间接管理上来；三是行业自律的制度不健全，教育中介协会缺 乏行使行业管理职责的足够权力，奖惩力度不强，难以对本行业的从业机构、人 员起到有效监管的作用。 2.2 非营利教育中介组织绩效存在问题的原因分析 导致非营利教育中介组织技校不高的原因很多， 既包括非营利教育中介组织 本身的原因，也包括政府以及学校两方面的原因，还包括整个高等教育公共治理 框架方面的原因。这里主要是分析非营利教育中介组织自身的原因。 2.2.1 非营利教育中介组织独立性不强 我国非营利教育中介组织的发展历程显示出， 它是在中央政府教育主管部门 的积极引导下逐步建立和完善的，从而具有两个明显的特征。一是中介机构是外 生的，而不是内生的，即不是机构分解的结果；二是中介机构的成立是自上而下 的，而不是自下而上的，即主要推动者是政府管理部门而不是高等学校。这种选 10 廖湘阳、王战军:我国教育中介机构的组织特性分析j. 江苏高教，2002 年第 5 期 14 择与发展道路是由中国社会主义初级阶段高等教育的现实情况决定的， 并具有时 代特色。 11其主要推动者是政府，受政府指令或要求开展有关工作。这种状况明 显地给教育中介组织染上了依附地位的色彩，埋下了政府可以通过任务安排、授 权、人员配备等方式对中介组织予以控制的隐患。 12由于这些组织用行政手段建 立、运作，而且任务由教育行政机关下达，启动经费主要由财政拨款。营运场所 要靠政府部门，经营管理者也由教育行政部门调配。因此，在性质上，它仅仅是 这些单位的附属者，横向发展、扩充的空间很小。目前，我国教育中介组织的数 量很少、规模不大，受重视程度不高，专业性特点也就很难突出。 2.2.2 非营利教育中介组织职能不清 总的看来， 非营利教育中介组织与政府还是一种 “包办婚姻” ， 不是一种 “恋 爱关系” 。它们与政府的关系总是粘粘糊糊，剪不断，理还乱，其运作机制缺乏 自身独有的特征。 非营利教育中介组织应当根据自己的原则兴办， 符合国际惯例， 独立于政府和企业之外，并通过运用专门的知识和智力劳动来提供特定服务。非 营利教育中介组织活动既不属于政府行为，也不是个人行为，其活动范围介于两 者之间，政府不能随意干涉非营利教育中介组织的日常活动。但是，目前我国许 多非营利教育中介组织由于政府在职能转化时没有把应该转移给它们的职能进 行完整转移，致使非营利教育中介组织在履行监督、协调和信息服务职能时不能 到位，受到政府部门的制约。部分目前从事大量实际工作的教育中介机构常常等 待政府教育主管部门的指令， 在实际运作中总是声称自己按照政府教育主管部门 的精神和具体安排来开展工作，政府委托的任务成为其主要的活动。如此，教育 中介组织应有的作用发挥就很有限， 应有的职权难以行使， 无法发挥其专业特长。 2.2.3 非营利教育中介组织人员素质不高 非营利教育中介组织是一个知识密集的专业团体。如，教育评估中介组织就 是一个专业性很强的机构，其教育评估活动既有对学校办学水平的评估，又有对 本科教育质量等其他方面评估，或者兼而有之。 13教育评估是专业性和技术性很 强的实践活动，它是以高深而专门的学问为支撑的，对其成员的基本素质、知识 结构学历层次都具有较高的要求，一般都是由各方面的专家组成的。这些专家可 能是学科专