（行政管理专业论文）转型期非政府组织失灵与治理研究.pdf

学位论文原创性声明 l i i ii i ii i iii ir ll l l liil l y 17 8 9 7 4 6 本人所提交的学位论文转型期非政府组织失灵与治理研究，是在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的原创性成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人 和集体，均已在文中标明。 本声明的法律后果由本人承担。 a 茗鼍嬲凹茸a o l 口年其卜酽 指导教师确认( 签名 卜年6f j l i ob 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解河北经贸大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学 位论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权河北经贸大学可以将学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保 存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在 论文作者( 签名) 书l 口年占具如 本授权书) 指导教师( 签名，辑 妒ip 年；窍bb j l 摘要 近年来，随着我国市场经济体制的逐步完善、政府职能的转变以及“小政府、大社 会 的社会治理目标模式的确立，非政府组织在承接政府改革转移出来的职能过程中获 得了更多的发展空间，发挥着越来越重要的作用，并日益成人们社会生活中不可或缺的 重要组成部分。 然而，与政府和市场一样，非政府组织并非万能，在一定的条件与环境下，非政府 组织也会失灵，从而偏离志愿性公益或互益机制，致使资源配置低效或价值取向出现非 公共性现象。导致我国非政府组织失灵的内致性原因包括：潜在的营利倾向和责任监 督的困境，而外致性原因则有：政府管理体制的束缚、法律规范约束的缺失、道德规范 的失控与腐败的浸染、监督机制的不健全与组织内部治理结构的失效。治理我国非政府 组织的失灵，需要从调适政府与非政府组织间的关系、创设组织外部监管环境和优化组 织内部治理三方面入手。 关键词：非政府组织；失灵；治理；转型时期 1 i i a b s t r a c t i nr e c e n t y e a r s ，w i l o u rm a r k e t i n g e c o n o m ys y s t e mg r a d u a l l yp e r f e c t e d ，t h e g o v e r n m e n t a lf u n c t i o n st r a n s f e r r e da n d e f f i c i e n ta d m i n i s t r a t i o na n dm a s ss o c i e t y t a r g e t m o d eb e i n gt h e l e a d i n gg o v e m a n c ec o n c e p t i o n ，t h en g oa c q u i r e dm o r ed e v e l o p m e n t a l s p a c e si nc a r r y i n go nt h ef u n c t i o n sf r o mt h ep r o c e s st h a tt h eg o v e r n m e n tr e f o r m a t i o nt r a n s f e r s o u t ，m e a n w h i l ee x e r t i n gm o r ea n dm o r ei m p o r t a n tf u n c t i o n ，a n di n c r e a s i n g l yb e c o m i n gt h e i m p o r t a n tp a r to f p e o p l e ss o c i a ll i v e s h o w e v e r , n g oi sn o ta so m n i p o t e n ta sg o v e m m e n ta n dm a r k e t i nc e r t a i nc o n d i t i o n s a n dc i r c u m s t a n c e s ，n g oa l s oc o u l df a i la n dv i o l a t et h em e c h a n i s mo f v o l u n t a r yw e a la n d b e n e f i t i n ge a c ho t h e r ，t h u si tc o u l dr e s u l ti nt h ep h e n o m e n o no fi n e f f i c i e n ta l l o c m i o no f r e s o u r c e so rv i o l a t i n gt h en o n - p u b l i cv a l u e s l a t e n tp r o f i tt e n d e n c ya n dp r e d i c a m e n to f s u p e r v i s i o na r et h ei n t e r n a lr e a s o n s ，a n dt h ee x t e r n a lo n e si n c l u d eb o n d a g eo fa d m i n i s t r a t i o n s y s t e m ，a n di m p o t e n c eo f l a wa n di n s t i t u t i o n ，a n dl o s i n gc o n t r o lo fm o r a l i t y ，a n di n f e c t i o no f c o r r u p t i o n ，a n di m p e r f e c to fs u p e r v i s i n gm e c h a n i s m ，a n di n v a l i d a t i o no fi n t e r n a lg o v e r n a n c e s t r u c t u r e t op r e v e n ta n da n t i d o t et h en g of a i l u r ei no u rc o u n t y ，i tn e e d st o a d a p tt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e m m e n ta n dn g o ，c r e a t ea n db u i l dt h ee x t e r n a le n v i r o n m e n to f r e s t r a i n t ，a n du pg r a d et h ei n t e r n a lg o v e m a n c em e c h a n i s m s k e y w o r d s ：n o n g o v e m m e n t a lo r g a n i z a t i o n ( n g o ) ；f a i l u r e ；g o v e r n a n c e ； t r a n s i t i o np e r i o d i v 目录 摘要i i i a b s t r a c t 】 、f 1 绪论1 1 1 课题研究的背景、意义1 1 2 国内外在该领域的研究现状二2 1 3 本文的研究方法和创新点7 2 研究文献综述9 2 1 非政府组织研究9 2 1 1 非政府组织的兴起与定义9 。 2 1 2 非政府组织的功能1 3 2 2 非政府组织失灵研究1 5 2 2 1 非政府组织失灵的涵义及其理论渊源1 5 2 2 2 非政府组织失灵的表现1 7 2 2 3 社会转型中的非政府组织失灵的特点，1 9 3 我国非政府组织失灵的表现及原因分析以青基会和行业协会为例2 1 3 1 典型案例及失灵特征分析2 1 3 1 1 案例一：中国青少年基金会遭遇信任危机事件2 l ： 3 1 2 案例二：行业协会：向左走? 向右走? 2 4 3 2 非政府组织失灵的内致性原因分析2 7 3 2 1潜在的营利倾向2 7 3 2 2 责任监督的困境2 8 3 3 非政府组织失灵的外致性原因分析2 9 3 3 1 政府管理体制的束缚2 9 3 3 2 法律规范约束的缺失3 2 3 3 3 道德规范的失控与腐败的浸染3 3 3 3 4 监督机制的不健全3 3 3 3 5 组织内部治理结构的失效? 3 5 v 4 非政府组织失灵的治理3 7 4 1 政府与非政府组织关系的调适3 7 4 1 1 价值基础治理理念3 7 4 1 2 路径安排3 8 4 2 治理模型的构建4 0 4 3 外部有效的监管4 1 4 3 1 法律供给环境的完善4 1 4 3 2 行政管理制度的变革4 2 4 3 3 社会约束的构建与强化：多元监督4 3 4 4内部治理的安排4 4 4 4 1治理结构的安排4 4 4 4 2 财务的管理与规制4 6 4 4 3 伦理道德的强化4 6 结论4 8 参考文献4 9 后记一5 3 攻读学位期间取得的科研成果清单5 4 v i 1绪论 1 1 课题研究的背景、意义 ( 1 ) 研究背景 社会背景： 随着市场经济的发展和政治经济体制改革的深入，非政府组织在我国迅速发展，并 在弥补“政府失灵 和“市场失灵等方面发挥着越来越重要的作用。然而，非政府组 织并不是万能的，在“政府失灵和“市场失灵 的同时，尚有“非政府组织失灵 的 存在。 在西方，非政府组织在社会生活中发挥积极作用的同时，也不断暴露出贪污腐败、 读职和滥用职权等自身治理上的一些严重问题，非政府组织的低效率、商业化倾向以及 妨碍竞争的嫌疑亦引起人们的担忧。美国联合道路( 该组织可能是美国最大的非政府组 织) 前任主席因榨取该组织1 2 0 万美元，于1 9 9 5 年银档入狱。美国的非政府组织尚且 如此，作为发展中国家，我国的非政府组织也不可避免地出现了失灵现象。2 0 0 1 年末， 南方周未发表的两篇发人深思的报道，引起了社会的广泛关注。一篇是曾经被各大 媒体争相报道的“中国妈妈胡曼莉用“丽江妈妈联谊会法定身份，用慈善组织的名 义不断为自己谋取私利被告上法庭。另一篇是关于希望工程捐款被人私吞，直到捐款 人不远千里寻访名义上的“被捐助者，才揭开希望工程管理的漏洞。 我国非政府组织的失灵的现象屡见不鲜。非政府组织的失灵已经给社会造成了不可 预料的损失，也已严重影响公众对非政府组织的信任。除非这些组织向公众提供准确、 l 全面的信息，否则，公众对这些组织的信任将日益减退，组织将最终无法生存。 学术背景： 2 0 世纪8 0 年代以来，新公共管理理论在突破管制行政视野的一个重要支点，就是 对第三部门治理作用的重视。按照美国学者莱斯特m 萨拉蒙在他的开创性论文非 营利部门的兴起中的观点，所谓第三部门( t h et h i r ds e c t o r ) ，是指非政府、非市场 的中间领域，它由非政府和非营利组织构成，成为不同于政府控制、不同于市场营利组 织的社会自组织的治理结构。第三部门作为社会公正的平衡器，可以有效抑制市场失灵 和政府失灵造成的恶果。因此，新公共管理学将第三部门看作是政府再造、政府管理改 跨国调查中国妈妈胡曼莉南方周末，2 0 0 1 年1 2 月1 3 日 革和全球治理的重要路径，因此，对第三部门的发展给予了大力提倡和支持。然而，无 论在西方发达国家还是在处于社会转型中的我国，近年来理论关注的向度发生了新的变 化，从单纯的肯定性评价、视域偏好转向第三部门失灵问题研究。这一转向意义深远。 当前引起学界关注的问题是：第三部门除了积极的社会治理功能之外，是否还存在着种 种失灵问题? 如果存在，那么，失灵的原因和表现类型是什么? 又如何加以治理? ( 2 ) 研究意义 理论意义： 拓宽研究范围，创新研究路径。新公共管理视域存在的重大偏好之一( 以下简称 “视域偏好) ，就是片面地关注和努力倡导第三部门的成长性和发展性，而相对忽视 对其缺陷和失灵问题的研究。因此，非政府组织失灵机理与矫治的研究将突破公共管理 学视域偏好的盲点，拓宽研究范围，创新第三部门的研究路径。 有助于推动中国化的第三部门失灵理论研究 我国非政府组织失灵根本原因是在社会转型期第三部门发育不全、制度缺失和约束 失范而导致的失灵，这失灵与西方志愿失灵理论是不完全相同的。深入研究非政府组 织的的失灵，也必将形成一种中国化的关于第三部门失灵的新观念、新理论。 实践意义：非政府组织失灵原因和矫治对策的研究，对非政府组织的良性发展有重 要意义，并且有助于构建市场、政府和非政府组织三者互动合作的公共服务体系，提高 公共管理水平，改进公共服务质量。 1 2 国内外在该领域的研究现状 ( 1 ) 关于非政府组织失灵的概念、内涵 非政府组织失灵( t h en o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o nf a i l u r e ) ，萨拉蒙( l e s t e r m s a l a m o n ，1 9 9 5 ) 把它称为“志愿失灵 ( v o l u n t a r yf a i l u r e ) ，并提出四种类型的失 灵：慈善性不足( p h i l a n t h r o p i ci n s u f f i c i e n c y ) 。由于公共产品供给中普遍存在搭 便车问题和经济不景气的影响，非政府组织的财务开支与募款资源之间存在很大的差 距；慈善的特殊主义。受不同组织获取资源能力差别的影响，非政府组织及其捐助者 经常集中在少数特定的次级人口群体，因而忽视了其它社会次级群体，不仅留下严重的 缺口，也造成了资源浪费；慈善组织的家长式作风( p h i l a n t h r o p i cp a t e r n a l - i s m ) 。 由于私人慈善捐款是非政府组织获得资源的主要途径，捐款者( 含政府) 往往根据自己的 偏好，决定非政府组织提供什么样的服务类型，服务对象反而因是弱势群体和纯粹受惠 2 者的角色而难以对资源运用拥有发言权，因此往往导致提供较多被富人所喜爱的公共服 务，而弱势群体真正需要的公共服务却供给不足；慈善的业余主义( p h i l a n t h r o p i c h m a t e u r i s m ) 。萨拉蒙认为，非政府组织是志愿性组织，强调由义工、志工提供公共服 务，即使提供薪资也无法具有竞争力，难以吸引受过专业训练的专业人士加入非政府组 织的工作行列，只好由具有爱心的业余人士来做，进而影响了公共服务的质与量。 与“市场失灵 、“政府失灵 概念存在着缺陷一样，对“志愿失灵 概念的批评较 多地集中于它的“模糊性 上。人们认为“志愿失灵 判断的标准无法确定。“志愿失 灵 概念最大的缺陷在逻辑上，即萨拉蒙关于“市场失灵 、“志愿失灵 、“政府失 灵 三者关系的论证建立在历史解释的基础之上，除了指出志愿组织早已存在并且先于 政府等历史事实之外，萨拉蒙并没有提出更多的历史依据，因此，萨拉蒙对于相关历史 的解释是不充分的。详尽的解释需要借助于历史哲学，而这又可能使这一问题的研究陷 入形而上学的抽象争论之中。其次，萨拉蒙关于政府是“资金提供者 而非政府组织是 “服务提供者 的角色定位以及由此而得出的政府与非政府组织之间合作关系的结论， 建立在美国经验的基础之上，它们是否具有普遍性是有疑问的。再次，“志愿失灵 现 象并非只有四种，而是可能有更多的表现形式。最后，由于资源稀缺的稀缺，因此，从 这个角度来说，任何一个组织都必然存在着“失灵 的现象，并不是只有非政府组织 才有此弊病。 国内学界对对非政府组织失灵研究，总体来看基本沿袭着两条思路在探索：一是基 于对萨拉蒙思想的继承与改进；二是建立在中国非政府组织的兴起与事实反思的基础上 进行研究。 关于非政府组织失灵的概念，主要有三种。一是继承萨拉蒙的思想把非政府组织失 灵定义为志愿失灵，即非政府组织存在的内部局限性，即无法单靠自己的力量来推进慈 善和公益事业，这种局限性被称为“志愿失灵 ( 宋若思，2 0 0 3 ；任金秋、刘伟，2 0 0 8 ) 。 二是非政府组织失灵( n o n - g o v e r n m e n to r g a n iz a ti o n sf a il u r e s ) ，亦称非政府组 织失败，它是指非政府部门偏离奉仕于社会公益或共益的宗旨，片面地以功利主义为取 向的信念、行为给消费者、社会、生态所带来的负效应( 陈晓春、赵晋湘，2 0 0 3 ) 。 第三种，从志愿原则出发把非政府组织失灵定义为志愿失灵。志愿失灵实质上就是 志愿原则无法有效配置慈善资源，导致志愿组织的志愿行为偏离公益道德理想或公益 运行机制，而出现的公益不足或价值取向的非公共性现象，进而造成志愿组织在满足 社会需求、提供志愿产品和服务等方面产生的功能缺陷和效率困境( 胡德平，2 0 0 7 ) 。 叶常林( 2 0 0 6 ) 认为非政府组织失灵并不等同于非政府组织问题，失灵是长期的， 是由于各主体之间作用边界的模糊与错位造成的，自身无法克服，其纠正不可以寄希望 于主体内部的完善与改进，而只能求助于外部主体作用的发挥。 ( 2 ) 关于非政府组织失灵的原因 目前看来，学界对非政府组织失灵原因有以下几种意见。 一种意见认为，非政府组织失灵产生的原因是非政府组织财务危机所致。持有这一 观点的学者进一步认为，造成其财务危机的原因有如下几种：一非政府组织募款所能提 供的供给远远不能满足社会公益性的需求；二是“经济人的压力越来越大。根据传 统的看法，资金不会对非政府部门构成问题。人们普遍认为，在西方，至少基金会、企 业和人民大众的财力极其雄厚且非常慷慨。从基金会拨款、公司馈赠和个人捐款等来源 处获得的慈善捐款是如此丰厚，它们不仅能用来维持国内的非政府部门，而且能支持世 界其它地方的非政府组织。但是，非政府部门自给自足这一普遍深入人心的神话根本就 不成立。约翰霍普金斯非政府部门比较研究计划协作完成的研究已经清楚地表明了，没 有一个国家的私人慈善团体是非政府部门的主导性收入来源( 王绍光，2 0 0 2 ) 。缺少诱 因激励利他性公共服务的产生，使慈善募款不足，尤其是发生经济萧条时，有爱心的人在 难以维持生计的情况下，谈不上有能力捐助( 蔡胜男，2 0 0 4 ) ；三是由于公共产品供给 中普遍存在搭便车问题，导致主动捐款失败，财务危机发生。许多学者均表示认同萨拉 蒙提出的这一观点。那些具有爱心的人也可能出于免费搭车者问题的担忧而不愿意主动 捐款，他们也可能会最终把资金用在推动政府采取行动上。因此，普遍的免费搭车意味着， 自愿的解决方案可能最终失灵。 非政府组织失灵原因的第二种解释意见就是其组织失灵所致。这一失灵主要体现在 如下方面：组织意愿偏离或志愿失灵，非政府组织是存在性受到质疑。对财政的依赖 ( 财政拨款和税收减免) 强烈弱化了其自身的自主性和价值观的中立立场。在任何一个国 家，私人捐款的比率都不会高出2 6 。平均而言，在非政府部门的收入总额中，只有l o 5 是来自所有国家的私人慈善捐款。相比之下，在所有的非政府部门收入中，几乎一半 ( 4 8 2 ) 是来自产品销售和服务费，另外4 1 3 n 来自政府。联合国的国民经济会计制度 ( s y s t e mo fn a t i o n a la c c o u n t s ) 对非营利组织所下的定义是：其收入至少有一半是源 自私人捐款的组织。如果使用这一定义，我们将无法在世界上找到很多非营利组织。( 王 绍光，2 0 0 2 ) 在我国，非政府组织的经费来源中大部分主要依靠政府财政补贴，加上收 费项目，志愿捐款比例比发达国家普遍低2 0 到3 0 ，领薪人员几乎占7 0 以上。( 王俊华， 4 2 0 0 4 ) 非政府组织专业性不足，效率低下。非政府组织的志愿性，使其活动中带有显 著的志愿参与的成分。基于共同的信念、目标和兴趣等个人之间的联系之上，非政府组 织的工作人员的走到一起，所以其专业性水平受到志愿性的严格限制，专业性凸显不足。 第三种意见认为，非政府组织失灵的原因在于非政府组织发展不成熟、不科学的绩 效考评制度、责任监督面临特殊困难、腐败的感染、行政化取向严重等问题。由于非政 府组织活动和组织特征的特殊性，使得对非政府组织的监督面临着特殊的困难，相对于 政府和私营部门，非政府组织的硬性约束环境要弱得多。( 周志忍、陈庆云，1 9 9 9 ) 同时， 受官员腐败的感染，行政化倾向日益弱化非营利组织所具有的“社会公正平衡器和 “民主的天平 作用。一方面，非政府组织权力太小而难以制约全球范围内各国政府 “亲商 行为，与商业勾结而损害劳工阶层、贫困和边缘化人群的利益；另一方面，非 政府组织需要在公共事务中具有权威性，自觉不自觉地效仿政府行为，呈现行政化倾向。 此外，许多社会精英将非政府组织作为个人沽名钓誉的场所，作为进入上层社会甚至政 府的阶梯。( 王俊华，2 0 0 4 ) 因此，在机构行动计划和方针上，在个人心理和行为方式 上，仿效政府官僚，出现非政府组织行政化严重这一失灵倾向。 ? ( 3 ) 关于非政府组织失灵的治理 二 针对现实中非政府组织的种种弊端：不能圆满完成使命的低效力组织、投入一产出 结果与理想效果相差甚远的低效率组织、处于高风险状况的危机组织、高级管理者中饱 私囊等失灵问题，国外学者从非政府组织信息不充分、不透明的角度展开研究，集中探? 讨信息披露机制的功能及设计外部监管框架( r e g i n a ，1 9 9 6 t e r e s a ，2 0 0 2 ) 。研究发现， 强制性的信息披露机制可以把理事会的法律信托责任进一步强化和具体化，明晰和强化 了理事会及理事的治理责任，同时，可以保障外部利益相关者能够低成本获得组织的财 务与非财务信息，从而降低其监督成本。换句话，不论非政府组织规模、结构及使命如 何，其社会效益和经济效率信息的公开透明是良好治理的首要驱动力。 有学者据此设计出一个由政府机构为主导，包括“披露一分析一发布一惩罚 4 个 环一节的完整外部监控程序( r e g i r l a ，1 9 9 6 ) 。美国2 0 0 2 年实施的t h es a r b a n e s o x l e y a c t 建立了对非营利组织的外部监管机制，几乎就是此建议的翻版。美国学者里贾 纳e 赫茨琳杰( 2 0 0 0 ) 指出，非政府组织的不法行为和不善经营已经严重地削弱了 公众对此类组织的信任，非政府组织缺少商业领域中的那种强制性责任机制，因而应该 采取一定的规则来加以约束。赫茨琳杰提出了解决此类问题的方案：披露一分析一发布 一惩罚( d a d s ) ，要求非政府组织及其管理机构向大众披露、分析、发布信息，同时对 5 不遵守相关规定的组织进行惩罚。他强调，对于非政府组织，应该增加披露量化的非财 务性信息，以便衡量这些组织的效率。 国内学者陈晓春、赵晋湘( 2 0 0 3 ) 提出，如同企业界的“市场失败 、政府部门 的“政府失灵 一样，非政府组织的失灵正在以多种形式表现出来，应该从立法、信 息管理、道德机制等方面入手进行治理。马敬卫、杨同卫( 2 0 0 5 ) 也认为，为应对失灵， 非政府性组织应该建立信息披露制度和相应的惩戒制度，完善非政府组织的管理体制， 形成以政府为主导的多元化筹资体系，完善自律与他律相结合的道德约束机制。颜克高 ( 2 0 0 7 ) 从信息披露的角度对非政府组织失灵的治理进行了探索研究，认为加强强制性 信息披露、激发自愿性信息披露、完善非政府领域的产品市场、筹资市场、管理者市场， 实现三者的联动将有利于非政府组织失灵的治理。 孙芳城、王海兵等( 2 0 0 6 ) 在对非政府组织的会计目标进行论述时，提出非政府组 织的信息披露模式应该以绩效评价作为导向。李静、万继峰( 2 0 0 6 ) 分析了我国非政府 组织会计信息披露的现状，对我国非政府组织信息需求与供给之间缺口的原因进行了 深入剖析，同时也对我国非政府组织会计信息披露的制约因素进行了探讨。 王俊华( 2 0 0 4 ) 指出，处于社会转型语境下的中国，其第三部门不仅存在着发达国 家规范语境中的失灵问题，而且还存在着转型过程中独有的失灵问题。他对这两种失灵 类型做了比较研究，最后提出了第三部门失灵的治理模式，它由第三部门法人治理结构、 行业监管体系、公众和舆论监管体系、市场治理体系、政府行政监管体系和法律监管体 系几个层面构成，从而形成一个由内至外、由微观转向宏观的“火箭式 互动结构。 叶常林( 2 0 0 6 ) 认为要纠正非政府组织失灵必须压缩非政府组织的边界，回归到“道 德人 假设和志愿行动中来，特别是引入公共企业这一形式来供给公共产品和公共服 务，才能理想地实现。具体来说：纯公共产品彻底从非营利组织中撤退，交由政府直接 提供或政府委托供给；盈利性或收费性公共产品供给活动交给公共企业提供，其特征是 可以由市场机制调节的公共性产品；非政府组织回归其建立的原始使命边界之内，仅限 于“道德人供给的慈善与志愿活动。 蔡宁和张彬( 2 0 0 4 ) 从交易协调问题和非政府组织的社会经济理论出发，讨论了不 同协调机制下的协调失灵问题，提出了非政府组织由于其交易特征多样化的特点，存在 着市场失灵、互惠失灵和公共失灵的情况。基于非政府组织明确产权分离的特点，提出 了一种整合不同协调机制的特殊管制机制以消除或减弱协调失灵的影响，并讨论了其在 不同环境下的具体运作。在此基础上，对这一特殊的管制机制进行了内部动态研究，提 6 出非政府组织特殊管制机制减轻协调失灵的能力和效率是以组织的民主机能为前提条 件的。 综上所述，可以看出( 1 ) 研究角度、方法单一，现有的研究多是从公共管理的角 度进行分析，方法上实证法比较少。( 2 ) 在非政府组织治理方面，国外的治理方法被逐 步的引用，如一些国内学者提出可以利用信息管理来对非营利组织的失灵进行治理，但 对其实现机制并没有进行深入的探讨，没有根据实际情况提出了具有一定可操作性的方 案。( 3 ) 对非政府组织失灵的内致性原因的分析不足。许多学者从外致性因素入手分析 失灵原因，还有一些对内致性原因和外致性原因没有区分，对导致失灵的原因统一来谈。 在研究过程中，笔者试图解答这样几个非常关键的问题：“非政府失灵 的界定； 我国非政府组织失灵的主要表现；导致我国非政府组织出现“失灵的原因有哪些；应 该构建什么样的治理模式来应对非政府组织失灵。笔者旨在借鉴前人研究成果的基础上， 结合我国非政府组织发展的实际情况，对以上问题作一定拓展性的探讨。 1 3 本文的研究方法和创新点 f 。t ( 1 ) 创新点 其一，指出非政府组织失灵的内致性原因是潜在的营利倾向和责任监督的困境，而 目前我国非政府组织失灵的根本原因是外致性因素导致的。： 其二，构建了非政府组失灵的治理模型，它由非政府组织治理结构、行业治理结构、 市场治理、公众和舆论监管、法律监管和行政监管几个层面构成，是一个互动网状结构。 ( 2 ) 研究方法 文献研究法。利用图书馆的大量书籍和互联网上的各种数据库，查阅国内外有关 7 非政府组织的研究文献，对所收集的文献资料进行分析整理。 案例分析方法。本文试采用比较有代表性的两个案例分析非政府组织失灵的表现 及原因。 比较分析法。在研究中，尤其注意把我国非政府组织失灵与西方国家非政府组织 失灵进行比较分析，总结出我国现阶段非政府组织失灵的内涵与独特的表现。 2 1 非政府组织研究 2 研究文献综述 2 1 1 非政府组织的兴起与定义 非政府组织( n o n - g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n s ，简称n g o ) 这一概念所指的对象并非 西方近代产物。从广义上讲，古今中外，历史悠久的宗教组织和文人骚客的学术沙龙， 都可以算得上非政府组织。只是由于2 0 世纪后半叶以来这类组织在规模、形态、范围 上以及它们在各国的社会治理中所发挥的作用上都达到了前所未有的水准，人们才逐渐 认识到它们的现代性意义进而试图对其进行定义、归类，并从理论上对它们的繁荣做出 解释。来自美国约翰霍普金斯非营利部门比较研究中心的资料显示，至1 9 9 5 年西方 发达国家的非政府部门就业已经在总就业中占有相当可观的比重，英国的比重是6 2 ， 。美国是7 8 ，比利时1 0 5 ，而荷兰则达到了1 2 6 。即使排除宗教团体，在该中心所 一善 ；调查的2 2 个国家中，非政府支出平均达到国内生产总值的4 6 酽。在过去的二十年里， i 5 非政府组织更是跨越了国界，在全球领域掀起“结社革命 浪潮。 非政府组织的兴起与2 0 世纪8 0 年代“市民社会 ( c i v i ls o c i e t y ，也译作公民社 t 会) 理论的复兴有着密切联系。在黑格尔以前，市民社会意指与自然状态相对的政治社 会或国家。黑格尔“第一个真正将市民社会作为政治社会相对概念进而与国家做出学理 区分 之后，这个概念的涵义指向那些区别于国家与家庭的众多繁杂组织。虽然黑格 尔本人强调的是各种自主的私人商业公司和经济组织，但他这种“视市民社会与市场具 有相同外延的倾向 无法掩盖这一概念的多元性。按照爱德华希尔斯认为，市民社 会多元性有两个层面的意思：一是经济、政治活动、文化、宗教等领域的彼此自主；二 是上述领域各自存在多重部分性自主的社团与机构。当市民社会理论再度流行时，学 者们把焦点转移到了与政府机构和私人营利组织存在巨大差异的自由社会组织身上。传 非统的“国家一社会二元结构转向“国家一市场一社会 三元结构，民社会组织被视 为市民社会的核心和2 0 世纪社会创新的代表。 这种转变的根源在于，市场体制充分运作加国家职能全面扩张这样一种治理模式陷 回【美】莱斯特m 萨拉蒙全球公民社会一非营利部r 视界l i v l ，贾西津等译，北京：社会科学文献f l j 版社，2 0 0 2 年版， 第l o 、1 6 页。 西邓正来市民设会与国家【j 】，中国社会科学零刊，1 9 9 3 年第3 期，第7 页。 邓正来国家与市民社会：一种社会理论的研究路径( 增订版) 【m i ，上海：上几海人民l i i 版社，2 0 0 6 年版，第5 6 页。 回同上 9 入了危机。随着工业革命的完成和民族国家的兴起，虽然西方国家的市场机制逐渐完善， 但本身固有的缺陷使其不能提供充足的公共物品。然而，进入2 0 世纪中期以后，政府 在提供公共物品上的低效率和自身寻租倾向逐渐暴露了它的失灵困境，“私益靠市场， 公益靠政府这一共识开始改变。欧洲“发达的北方国家的传统社会福利政策已经遭到 一系列严肃的质疑，南方国家对国家领导的发展进步越来越失望，在中欧和东欧国 家社会主义的经验已经崩溃，无论在何处，环境恶化都持续威胁人类的健康和安全 。 萨拉蒙认为福利国家危机、发展危机、全球环境危机、传统社会主义危机和通讯革命、 市民革命导致了国家权力的式微并为有组织的志愿性行动的发展提供了条件，人们逐 渐在市场与国家之外探索出第三条道路，自由结社组织蓬勃发展，广泛参与到教育、医 疗、扶贫、文化娱乐、社会服务等公共事务中，受到了普遍关注。 我国非政府组织从9 0 年代中后期至今得到了长足的发展。改革开放以后，我国相 继进行了经济体制和政治体制改革，打破了计划经济时期由国家垄断资源和严格控制私 人活动空间的格局。政府在职能转型的过程中意图将某些原属于政府的机构分离出去并 承担提供公共产品的职能，同时鼓励民间力量致力于公共事业。于是，在官方的主导下， 事业单位开始转型，民办非企业组织大量增长，一批拥有部分自治权并被赋予公共事务 管理权力的行业协会走上历史舞台。为此政府于1 9 9 8 年6 月，在民政部之下成立了民 间组织管理局，除了负责民间组织的登记之外，也对民间组织进行年度检查、财务管理、 查处违法行为等监督工作。并在1 9 9 8 年新修了社会团体登记管理条例，随后又制定 民办非企业单位登记管理条例、事业单位登记管理暂行条例、外国商会管理暂行 办法等专门性的法规。政府对非政府组织的把关环节显得异常小心，并未降低社团进 行合法登记的门槛。在进入新千年后，我国非政府组织进入了快速发展期。据民政部发 布的2 0 0 7 年民政事业发展统计公报显示，截至2 0 0 7 年底，全国共有各类民间组织3 8 1 万个，其中社团2 0 7 万个，比上年同期增长1 1 3 。其中，民办非企业单位1 7 2 万个， 比上年同期增长8 2 ；基金会1 3 6 9 个，比上年同期增长2 0 3 。无论是以公益还是互 益为目标，非政府组织在环保、教育、互助等领域发挥出惊人的能量，并开始注重与国 外同类组织交流。总的来说，在这阶段非政府组织在数量、质量上都有质的飞跃，但 o 【美】莱斯特m 萨拉蒙等，前汴l ，第4 页。 圆秦晖，从传统民间公益组织到现代第三部门中两公益事业史比较的若十问题，中国青少年基金会主编：处于 中国十字路口的中国 l ：团，天津：天津人民版社，2 0 0 1 年版，第3 0 _ - 3 l 页。 法律与自律终结民问组织之乱丁人u 报2 0 0 8 年2 月1 5 门。 2 0 0 2 年8 月，1 2 个中国单根环保非营利组织组织共1 8 名代表组团参加了在南非约翰内斯堡举办的联合同可持 续发展世界首脑会议。 1 0 转型时期政策的缺乏理性以及非政府组织的自身缺陷仍然严重束缚着它们的发展。 目前，国际学者对非政府组织的定义是仁者见仁，智者见智。甚至在不同国家还有 不同的称谓或相关的术语，非政府组织、非营利组织( n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ，简称 n p 0 ) 、第三部门( t h et h i r ds e c t o r ) 、志愿组织( v o l u n t a r yo r g a n i z a t i o n ) 、慈善 组织、免税组织、民间组织( c i v i ls o c i e t yo r g a n i z a t i o n ，简称c s o ) 、社会团体等等 称谓出现于各类文献，且常常混用。总体而言，上述概念的内涵外延大致相同，只是各 自的着眼点、侧重点因语境的不同而互有差异。第三部门是其中最为总领的一个概念， 强调此部门相对于政府部门和市场部门而存在；非政府组织强调了其非官方性质；志愿 组织强调其众多成员的志愿参与；慈善组织则反映了此类组织的早期形态和功能；免税 组织是来源于美国的法律用语，凡是符合美国国内税收条令5 0 1 ( c ) ( 3 ) 下所规定所 有条件的组织均称为免税组织，强调其税收优惠地位：民间组织是我国对依法在各级民 政部门登记注册的非政府组织的官方正式称谓，1 9 9 8 年以前这个正式称谓是社会团体， 1 9 9 8 年以后社会团体成为民间组织的一种类别。基于它们的涵义大致相同，本文不对上伯 述称谓作深入探讨和严格的区分区分，由于语义的需要，如果没有特别说明，以上概念 则被视为同一。 国内外学者对非政府组织的界定，一般有两条不同的途径：第一种途径是限定非政 府组织可以从事的活动领域，学界一般称之为“功能主义方法。在美国，非政府组 织一般指合乎美国联邦税法5 0 1 ( c ) ( 3 ) 项免税规定的组织。根据该项规定，非政府组织p 、 必须满足以下三个条件：( 1 ) 该组织的目标完全是为了从事慈善性、教育性、宗教性和 科学性的事业，或者是为达到税法中明文规定的其他目的；( 2 ) 该组织净收入不能用于 使私人受惠；( 3 ) 该组织不能从事任何政治活动，所从事的主要活动不是为了影响立法， 也不干预公开的选举。日本在其1 9 9 8 年3 月2 5 日颁布的特定非营利活动促进法中 规定，凡是从事下列n 种活动的团体都可以按照法律进行登记之后成为特定非政府活动 法人：( 1 ) 促进保健、医疗及福利事业发展的活动；( 2 ) 推进社会教育的活动；( 3 ) 推进社 区建设的活动；( 4 ) 文化、艺术及体育运动振兴活动；( 5 ) 保护环境的活动；( 6 ) 灾害救援 活动；( 7 ) 社区安全活动；( 8 ) 维护人权及推进和平的活动；( 9 ) 国际合作的活动；( 1 0 ) 促进 男女共同参与社会事务的活动；( 1 1 ) 促进儿童健康成长的活动；( 1 2 ) 对上述活动的组织 进行行政管理，或者提供与上述活动有关的联络、咨询或者协助的活动。 另一条研究线路，学界称之为“经济关系方法”，即预先指出非政府组织应具有的一 o1 9 9 8 年，国务院将设于民政部的原社会团体管理局改为民间组织管理局，“民间组织”也就成为正式统称。 l l 系列特征，然后根据这些特征来判断一个组织是否属于非政府组织。联合国国民经济 核算体系的标准中，就将一半以上的收入不是来自于以市场价格出售的商品和服务，而 是来自其成员缴纳的会费和支持者捐赠的组织界定为非政府组织。 s a l a m o n 与a n h e i e ( 19 9 9 ) 为了使非营利组织这一范畴便于国际比较，对非营利组织 的指标口径、计算方法有一个统一的认识，以便进行统计。他们对1 2 个国家的非营利 组织展开国际比较研究，在研究的基础上，他们指出凡适合以下5 个基本特征的组织即 为非营利组织。( 1 ) 组织性：非营利组织必须具有某种程度的制度化，而非临时或非正 式的民众集合体，也要得到法律的合法承认，因而具有法人团体的资格，可以以组织的 名义与其它团体签订契约或保管财物；( 2 ) 私有性：即它必须在制度上与政府机关有所 区别，既不属于政府部门，也不应由政府官员组成董事会的多数成员，但这并不意味着 非营利组织就不能接受政府的资助或是政府官员绝对不能担任董事。简而言之，一个重 要的关键就是，非营利组织基本的构必须是民间私人性质的组织；( 3 ) 非营利性：组织 本身可以产生利润，但必须将组织的利润运用在机构宗旨限定的范围，组织内部的工作 人员不能分配利润，这和营利组织运作的配股分红情形有很大的不同；( 4 ) 自治性：非营 利组织要能够自我管理，组织本身要有内部的治理程序，不应受到外在团体的干扰和控 制；( 5 ) 志愿性：非营利组织应有一定数量的志愿人员参与机构活动，特别是由志愿人员 所组成的具有领导与治理性质的董事会；( 6 ) 公益性：非营利组织所提供的服务应具有公 共利益的性质，并以服务公众为宗旨。 西方学者w o l f ( 1 9 9 0 ) 对非营利组织作出的描述性定义是：( 1 ) 具备有公众服务的使 命；( 2 ) 必须在政府立案，并接受相关法令规章的管辖；( 3 ) 必须为一个非营利或慈善的 机构；( 4 ) 经营结构必须排除私人利益或财物的获得；( 5 ) 其经营得享有免除政府税收的 优待；( 6 ) 具有可提供捐赠人减免税的合法地位。 如果按照西方学者的观点来界定非政府组织，那么，中国基本上没有符合标准的非 政府组织。因为按照有关法律规定，任何经过注册的非政府组织都要有业务主管单位， 因此这部分组织都不具备“民间性 和“自治性”的特征。而具有“民间性 和“自治 性 的非政府组织又很不“正规，它们或是未经注册不具法人资格，或是以企业身份 存在。但是，我国又确实存在一些从行为和运作机制上不同于政府又不同于企业的社会 组织，因而我国学者对非政府组织的定义多是沿用国外学者的界定，但限制得不是过于 严格。邓国胜认为w o l f 的定义比较可取；王绍光认为，非政府组织应当具有“民间性、 。w o l f t m a n a g i n gan o n p r o f i to r g a n i z a t i o n , n e wy r o f kp r e n t i c eh a l lp r e s s , 19 0 0 1 2 非营利性、组织性、自治性和志愿性”五个特征；秦晖认为，非政府组织主要特征是“以 志愿提供公益 ；王名则认为，非政府组织是“不以营利为目的、主要开展各种志愿性 的公益或互益活动的非政府社会组织 ；康晓光认为，只要是依法注册的正式组织，从 事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，即可称 为“中国的非政府组织 。 综合国内外学者的研究，笔者比较倾向于经济关系方法，因为传统的功能主义方法 无法穷尽非政府组织的活动领域，也无法预期新出现的活动领域。鉴于此，本研究将非 政府组织定义为：运用社会捐款、政府补助或生产所