（行政管理专业论文）非政府组织介入失业治理的角色与途径研究.pdf

摘要 就业乃民生之本，从小处来讲，它关系到劳动者及其家人生存权之维持与保护，从 大处来讲，它关系到社会和谐与国家安定，墩称人民群众最关心、最直接、最现实的问 题之一。随着经济全球化步伐加快，国家产业结构调整政策的具体实施以及2 0 0 8 年美国 次贷风波造成的金融危机逐渐波及全球以来，我国就业形势日益严重，就业难又成了当 前我国社会经济生活中的一个突出问题。并且可以预见，未来相当长的一个时期内，就 业问题将是我们需要持续面对的重要社会问题。结合国际经验和我国实际来看，解决就 业问题的根本在于经济发展，而具体途径则在于一个完善的公共就业服务体系的建立健 全。在公民社会发展的今天，非政府组织作为非政府的、非营利性的、带有志愿性的致 力于公益事业的社会组织，在社会公共事业中的地位和作用日益显现，公共就业服务领 域理应不能缺少它的身影。建立健全就业公共服务必须充分调动和发挥政府公共部门、 非政府组织和个人的积极性、创造性。 非政府组织介入失业治理，有利于提高特定群体的就业水平以满足特定群体的就业 需求，也有利于政府职能转变，更好的履行公共服务职责，更有利于非政府组织获得一 片广阔的天地，从而有利于自身的发展。非政府组织介入失业治理，首先要进行角色定 位，明确在治理过程中所能扮演的角色，明确角色定位，就是要理清非政府组织在失业 治理过程中所能起的作用，这些作用主要包括了以下几个方面：承担公共就业服务、引 导公众转变就业观念、为求职者提供所需的就业信息并为部分失业者提供适当的工作岗 位、为残疾人、下岗工人等弱势群体提供就业支持、培训高校毕业生就业技能并培育创 业精神、转移安置农村剩余劳动力、保护就业者劳动权益等。当然，非政府组织要想能 真正发挥这些作用，还必须向其它组织学习，包括借鉴西方发达国家类似的非政府组织 的成功经验，同时，不断反省自身，发现自身存在的问题，并不断予以改进。 关键词：失业治理：非政府组织；角色 n 硕i ，位论文 a b s t r a c t e m p l o y m e n ti st h eb a s e m e n to fp e o p l e sl i f e e m p l o y m e n ti sc a l l e do n eo ft h em o s t c o n c e r n e d ，t h em o s td i r e c ta n dt h em o s tp r a c t i c a lp r o b l e m s ，w h i c hn a r r o w l ys p e a k i n g ，r e l a t e s t ot h em a i n t e n a n c ea n dp r o t e c t i o no fl a b o r e r sa n dt h e i rf a m i l i e s r i g h to fl i f ea n db r o a d l y s p e a k i n g ，i tr e l a t e st os o c i a lh a r m o n ya n dn a t i o n a ls t a b i l i t y w j t l lt h ea c c e l e r a t e dp a c eo f e c o n o m i cg l o b a l i z a t i o n ，a n dt h ei m p l e m e n t a t i o no fn a t i o n a 1i n d u s t r i a lr e s t r u c t u r i n g ，a sw e l la s t h eg l o b a li n v o l v e m e n to ft h e2 0 0 8s u b p r i m em o r t g a g ec r i s i sc a u s e db yt h eu s ，c h i n a s e m p l o y m e n ts i t u a t i o nb e c o m e si n c r e a s i n g l ys e r i o u s ，a n dd i f f i c u l t yi nj o b - h u n t i n g b e c o m e s a l lo u t s t a n d i n gi s s u ei nc h i n a sc u r r e n ts o c i a la n de c o n o m i cl i f e a n di tc a l lb ef o r e s e e nt h a t ， f o ral o n gp e r i o do ft i m ei nt h ef u t u r e ，e m p l o y m e n tw i l lb eac o n s i d e r a b l es o c i a lp r o b l e mw e n e e dt of a c ec o n t i n u o u s l y c o m b i n e dt h ei n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c ea n dc h i n a sr e a l i t y , s o l v i n g t h ee m p l o y m e n tp r o b l e ms i m p l yl i e si ne c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，w h i l et h es p e c i f i cr o u t ei s d e t e r m i n e db yt h ee s t a b l i s h m e n to fac o m p r e h e n s i v ep u b l i ce m p l o y m e n ts e r v i c es y s t e m a t p r e s e n t ，鹤t h e n g oi s d e v e l o p i n g ，n o n - g o v e m m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，w h i c h a r e n o n g o v e r n m e n t a l ，n o n - p r o f i t ，b u tv o l u n t a r y , d e v o t et op u b l i cw e l f a r e ，w h o s ef u n c t i o na n d r o l ea r eg e t t i n gi n c r e a s i n g l ya p p a r e n t m e a n w h i l e ，p u b l i ce m p l o y m e n ts e r v i c e sc a nn o td o w i t h o u tt h e m as o u n dp u b l i ce m p l o y m e n ts y s t e mr e q u i r e sf u l lm o b i l i z a t i o na n de x e a i o no f p u b l i cg o v e m m e n t a ls e c t o r , n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sa n di n d i v i d u a l i n i t i a t i v ea n d c r e a t i v i t y t h en o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si n v o l v i n gt h eu n e m p l o y m e n tm a n a g e m e n t ，h e l p st o i m p r o v et h el e v e lo fe m p l o y m e n to fs p e c i f i cg r o u p ss o 鹪t om e e tt h ee m p l o y m e n tn e e d so f s p e c i f i cg r o u p s ，b e n e f i t st h e t r a n s f o r m a t i o ni ng o v e r n m e n tf u n c t i o n si no r d e rt ob e t t e r p e r f o r mp u b l i cs e r v i c eo b l i g a t i o n s ，a n ds u p p o r t sn o n - g o v e m m e n t a lo r g a n i z a t i o n st oa c c e s st o av a s th o r i z o n ，a n dt h u sc o n d u c i v et ot h e i ro w nd e v e l o p m e n t ，w h i c hn e e d st of i n dt h ec l e a r l o c a t i o no fi t sr o l e ，s p e c i f yi t sp o s i t i o ni nt h ep r o c e s so fa d m i n i s t r a t i o n t h el o c a t i o nm e a n st o c l a r i f yt h ee f f e c to fu n e m p l o y m e n tm a n a g e m e n tb yn o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s t h e e f f e c tc o n s i s t so ft h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：t ou n d e r t a k ep u b l i ce m p l o y m e n ts e r v i c e s ，t og u i d et h e p u b l i ct oc h a n g et h e i rc o n c e p to fe m p l o y m e n t , t op r o v i d ej o bs e e k e rw i t he m p l o y m e n t i n f o r m a t i o na n d s u p p l ys o m eo ft h eu n e m p l o y e dw i t hs u i t a b l ej o b s ，t o o f f e rv u l n e r a b l e g r o u p ss u c ha st h ed i s a b l e d ，t h el a i d - o f fw i t he m p l o y m e n td i r e c t i o n ，t ot r a i nc o l l e g eg r a d u a t e s a b o u tj o bs k i l l sa n de n t r e p r e n e u r s h i p ，t oc a r r yo u tt h er u r a ls u r p l u sl a b o rf o r c er e s e t t l e m e n t a n dt op r o t e c tl a b o rr i g h t so ft h ee m p l o y e d u n d o u b t e d l y , t h en o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s i i i h a v et ol e a r nf r o mo t h e r o r g a n i z a t i o n si n c l u d i n gc o n s u l t i n g t h e n o n g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n s s i m i l a rs u c c e s s f u le x p e r i e n c eo fw e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e si no r d e r t of u l f i l l t h e s er o l e s s i m u l t a n e o u s l y , t h e ys h o u l dc o n s t a n t l yr e f l e c to nt h e i ro x v n ，f i n dt h e i ro w n p r o b l e m s ，a n dc o n t i n u o u s l yi m p r o v et h e m s e l v e s k e yw o r d s ：u n e m p l o y m e n tm a n a g e m e n t ；n g o ；r o l e i v 硕i ：学位论义 插图索引 图4 1 政府、用人单位、非政府组织及失业者之间的关系图3 l v i i 硕l ：学位论文 第1 章绪论 1 1 选题背景和意义 1 1 1 选题背景 就业问题不仅仅是中国经济体制转轨时期的一个重要问题，也是新时期全面 建设小康社会的一个重要问题。据劳动和社会保障部、国家发改委制定的劳动和 社会保障事业发展“十一五 规划纲要预测，到2 0 1 0 年，我国劳动力总量将 达到8 3 亿入，如果说新中国的前5 0 年，我们成功地解决了12 亿多人口的吃饭问 题；那么，接下来的5 0 年，我们需要解决的是8 亿多劳动力的市场化就业问题。 由于种种原因，中国对就业和失业问题的研究，与国外相比长期处于落后的 的状态。新中国成立之后，中央人民政府反复强调建国初期的失业问题主要是帝 国主义和国民党反动派长期统治的结果，并提出了消灭失业现象的工作目标。在 社会主义建设初期，中国又深受斯大林传统社会主义就业理论影响，拒绝承认在 社会主义制度下存在失业现象，并实行全国统一的劳动力招收和调配制度，以“低 工资、高就业的隐性失业遮掩了高失业现象。改革开放之后，随着国家经济体 制由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，中国的就业制度和就业机 制发生了重大变化：国家改变了计划经济体制下统包统分的就业制度，逐步过渡 为市场经济条件下的市场就业，并以建立社会主义市场经济体制下实行国家促进 就业、市场调节就业和劳动者自主择业相结合的市场就业体制为目标。而要实现 这一目标，就必须以统一的劳动力市场建立为前提。劳动力市场是指劳动力要 素买卖双方从事交易活动的场所。固由于在劳动力市场上进行交易的是劳动力， 以劳动者本人做为载体，所以劳动力市场既与其它商品市场有相同的地方，也有 不同的地方。结合我国目前的劳动力市场与就业形势来考察，可以发现，当前我 国的就业形势并不令人感到乐观，相反，就业形势在劳动力市场中表现出一种严 峻的态势。这种严峻的就业形势集中体现在劳动力供需矛盾上面，而这个矛盾主 要包括以下三点： 1 劳动力供需总量失衡。从供需总量失衡来看，一方面，劳动力需求日趋萎 缩。在2 0 0 8 年，由美国次贷风波造成的金融危机早已逐渐波及全球，在全球经济 衰退的大背景下，大范围的企业进入了结构调整时期，用人需求减少。同时，国 有企业改革的进一步深化、国家产业结构的调整、科技发展对劳动力的挤出效应 等因素都使得原有就业岗位减少；另一方面，劳动力供给持续增长。我国人口基 数大，虽然国家的计划生育政策大大减轻了我国的人口压力，但在短时期内并没 。张抗私就业问题：理论j 实际研究北京： t 会科学文献版社，2 0 0 7 8 ，6 8 o 宋j e 超失业及j e 治理，北京：中国财政经济 i ：版社，2 0 0 4 9 ，8 1 - 8 2 j r 政府舅l 织介入失业治理的角色j 途径研究 有减少进入劳动力市场的就业人口。逐年递增的高校毕业生与农村数以亿计的剩 余劳动力更是带来巨大的就业压力。 2 劳动力供需结构的失衡。劳动力市场供需结构失衡即劳动者的技术结构与 市场需求不相适应。反映在劳动力市场上，就是劳动力短缺与过剩并存，即一 部分人没事干，一部分事没人干。随着国有经济战略结构的调整和深化改革，企 业将继续减员。同时一些新经济部门，采用新技术的领域，采用新的生产方式的企 业又创造大量的就业岗位。本来我国各级就业培训机构每年培训人数达4 0 0 万人 左右，其中相当部分为转岗转业培训。但没有参加培训的人员更多，而正在参加 培训的人员，由于尚未具备市场所需要的劳动技能，一时也会处于失业状态。由 此一方面我国的传统行业仍然有大量的富余人员和失业人员，与此同时一些新兴 的行业又缺乏高素质的人才。以海南省为例，海南省人力资源和社会保障厅厅长 王应际曾指出海南省就业的结构性矛盾突出，劳动者素质与与新兴产业、技术性 职业的要求差距较大，高级工以上职业资格的劳动者占从业人员的比例还不到 7 ，而全国的比例也还只有2 2 ，从面造成海南省“招工难 和“就业难 的局 面并存。 3 就业歧视现象较为严重。全国妇联妇女研究所所长谭琳教授曾撰文提出： “所谓就业岐视就是基于民族、种族、性别、宗教信仰、社会出身或身份、地域、 年龄、身体状况、婚育状况等因素，而对劳动者采取的具有取消或损害就业或职 业机会均等或待遇平等作用的任何区别、排斥或优惠。因工种或工作岗位特点的 需要、依法进行特殊照顾保护的需要以及为消除现存不平等、推进社会公正的需 要而采取的差别对待、限制或积极措施，不属于就业歧视。 就业歧视现象在劳 动力市场上主要表现为：传统计划经济体制下的跨行业、跨地域就业政策的惯性 依然没有消除，如有些用人单位对就业者有特定的户籍要求；有些地方政府为解 决本地人就业问题而排斥外地人，对招用外地人就业的用人单位要求负担额外的 管理费用；有些用人单位对人才招聘有非理性的苛刻要求，造成人才高消费现象， 如招聘清洁工人都需要有本科学历等。 严峻的就业形势呼唤着劳动力市场的进一步改革，它需要有新的治理形式。 一个理想的劳动力市场应该以劳动者自主就业为主导、以市场调节就业为基础、 以政府促进就业为动力、以各种形式的非政府组织为辅助 。非政府组织应有所 为。然而，在我国当前的就业服务体系中，非政府组织所起的作用还非常有限， 这一方面固然是由于我国的非政府组织发展不足，尤其是以介入失业治理、促进 就业为理念的专业型非政府组织发展不足所致，另一方面，也在于政府、非政府 。徐甲华就业与增长一走向和谐社会的中国就业战略，南吕：江西人民出版社，2 0 0 6 6 ，3 8 圆海南i 报省人保厅厅长：改善海南就业结构性矛盾删x i n h u a n e t c o m c h i n a n e w s 2 0 0 9 0 8 2 7 谭琳针对女人学生就业的岐视一概念、问题及对策人u 研究，2 0 0 7 ( 3 ) ：4 7 囝陈芳中国城镇就业雉点与反失业政策研究北京：中国财政经济出版社，2 0 0 7 2 ，4 - 5 硕l ：学位论文 组织自身对如何提供公共就业服务认识不够的原因所致。 近年来，我国非政府组织虽然发展迅速，但由于其底子薄，时间短，并且在 发展中存在着种种问题，在公共就业服务领域中，介入失业治理的非政府组织显 得廖廖无几，有关非政府组织介入失业治理的研究更显薄弱。 在此背景下，本文还基于以下几个判断提出非政府组织介入失业治理的角色 与途径研究： 1 2 0 0 8 年由美国次贷风波造成的金融危机早已逐渐波及全球，并且这场危机 对各国经济的负面影响仍未见底。中国也未能置身于这场危机之外。在全球经济 不景气的情况下，我国失业问题越发严重，扩大就业，促进再就业关系改革发展 稳定的大局，也关系和谐社会主义建设进程。关注就业，提供公共就业服务也是 相关非政府组织义不容辞的责任。 2 非政府组织介入失业治理、提供公共就业服务，有利于非政府组织本身的 发展。在中国，非政府组织的发展历史并不长，其成长的空间还很大。公共就业 服务的公益性以及现阶段我国面临的严峻和复杂的就业形势，注定了这是一个非 政府组织大有可为的领域。它为非政府组织的发展提供了一个广阔的舞台。因此， 积极参与公共就业服务，一方面能迅速壮大相关的非政府组织，另一方面，还能 吸纳更多的劳动者就业。非政府组织自身发展与促进就业的良性互动，也将提高 全社会的福利水平，而进一步促进整个社会经济的可持续发展。 ：j 1 1 2 选题意义： 本文研究的意义主要体现在以下三个方面： ， 1 认识意义： 选择非政府组织介入失业治理的角色与模式研究这样一个切入点作为研究 对象，有助于提高对非政府组织以及失业治理问题等基础理论问题的认识，有助 于加深对非政府组织的理解。对提高自己的理论水平和专业水平也有重要帮助。 在我国，失业现象由来以久，但对于失业问题的治理进行理论研究则其历史并不 太长，而有关非政府组织参与失业治理的理论研究则更显薄弱。加强对非政府组 织介入失业治理的角色与途径研究，可以对失业问题进行换位思考，可以以更宽 阔的视野提高人们对非政府组织发展前景的看法，从而提高人们对非政府组织认 识的广度和深度。 2 理论意义： 本文以科学的理论为指导开展研究，以保证研究的科学性及有关结论的可行 性。通过本文的研究，试图解决这样几个问题：首先，加强对失业问题的认识， 并在认识的基础上，加强对失业问题治理的研究。我国就业形势日益严重，劳动 力市场既有供需总量的矛盾，也有供需结构的失衡，解决这些问题需要政府、非 政府组织的通力合作，如何从非政府组织的角度出发，提出这些问题的解决之道 1 f 政府组织介入失业治理的角色j 途径研究 正是本文希望能做的贡献。其次，本文的理论意义还在于丰富了有关非政府组织 发展领域的理论研究，以就业为关注对象，致力于解决失业问题的专业型非政府 组织在中国可以说并没有成长起来。本文的研究有望为这种类型的非政府组织提 供理论依据和模式借鉴。 3 实践意义： 任何理论研究都是为了现实问题而服务的，实际需要是理论研究的动力所 在。对非政府组织为什么要介入失业治理以及如何介入的研究也正是当前对我国 失业治理实践需要的一种回应。同时，我国的非政府组织还有待于进一步完善和 发展，在公共就业服务领域中的非政府组织更是迫切需要用成熟的理论来予以指 导。本文的研究，对于我国相关非政府组织在失业治理中起何种作用以及怎样去 发挥这种作用等实际问题的解决，有望提供借鉴。 1 2 国内外相关研究综述 1 2 1 非政府组织概述 非政府组织( n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，简称n g o ) ，是公共管理 学中的一个具有特定含义的概念，它属于公共组织的范畴，与政府组织相对应， 在第三部门之内，指除了第一部门政府组织、第二部门市场之外的其它所有的公 共组织。相对于政府组织，它是非政府组织( n g o ) ，相对于营利组织，它是非营 利组织( n p o ) 。非政府组织在国外又称为“非营利组织( n p o ) 、“第三部门”( t h i r d s e c t o r ) 、“公民社会( c a v ils o c ie t y ) 等：在国内又称为“非营利组织 、“社 会中介组织 、“社会团体 、“民间组织 、“非政府公共组织等。在本文中，如 非特别指出，非政府组织这一概念则泛指上述各种概念。 1 非政府组织发展在世界 早在1 7 世纪，随着近代资本主义生产关系的产生和发展，在英美等主要资 本主义国家，就先后出现了一些带有政治色彩的社会团体，和一些主要以开展慈 善救济活动为目标的公益型非政府组织。在资本主义进入成熟期以后，非政府组 织的数量、活动范围和影响力与日俱增。这些非政府组织的类型主要包括有：致 力于社会变革、社会改造的工人团体，如1 8 8 6 年美国成立的劳动者联盟；致力 于社会公益事业的基金会和致力于慈善事业的非营利组织，如洛克菲勒基金会 等；致力于战场救护的非政府组织，如著名的国际红十字会；致力于科学、教育、 卫生等社会公益事业的非政府组织，如诺贝尔基金会。这些非政府组织不仅在其 东道主国的社会、经济的发展事务中扮演着越来越重要的角色，并开始积极活跃 在国际舞台上。 第二次世界大战后，非政府组织发展势头更是迅猛，各国涌现出多种形式的 社群组织，如妇女组织、产业工人组织、农民组织、社区居民组织、儿童保护组 4 硕l ：学位论文 织、青少年组织等。此外，非政府组织还涉足人权、环境、和平等关系人类发展 的重要领域并发挥着重大影响力。自2 0 世纪7 0 年代以来，非政府组织在全球范 围内得到了空前的发展。无论是北美、欧亚的发达国家，还是非洲、拉美和前苏 联集团中的发展中国家，非政府组织的数量都呈现出惊人的增长势头。根据经 济学家杂志2 0 0 1 年度趋势报告，截至2 0 0 1 年，全球已有3 0 0 0 0 个国际性非政 府组织。在美国，1 9 8 7 - - 1 9 9 7 的十年间，符合美国联邦税法5 0 1 c 条款规范的慈 善组织以每年5 1 速度增长，到1 9 9 7 年已有7 3 4 0 0 0 个。而十年前几乎没有非政 府组织的俄罗斯，目前至少已有6 5 0 0 0 个非政府组织。罾美国约翰霍普金斯大学 的萨拉蒙基于对2 2 个国家的分析指出：“在世界上几乎所有的国家里，都存在着 一个由非营利组织或非政府组织组成的庞大的非营利部门，这个部门的平均规模 大约是：占各国g d p 的4 6 ，占非农就业人口的5 ，占服务业就业人口的1 0 ， 相当于公共部门就业人口的2 7 ，在非营利部门中，包括大量志愿者的参与，志 愿者规模大约占到非营利部门总就业的三分之一。 固同时，我们还可以看到，当 代非政府组织的活动范围不仅包括积极参与社区建设、地区自治、公共政策的制 定和执行等区域性公共事务，还涉足解决各种全球性问题。无疑，非政府组织已 经成为全球化时代国际治理中的一支越来越重要的力量。 2 非政府组织发展在中国 中国文化中历来有慈善、助人和互助的传统，民间结社和民间公益活动的历 史可谓源远流长。2 0 世纪初到1 9 4 9 年新中国成立是中国处在各种势力相互争夺 的半殖民地半封建社会的特殊时期，在这一时期，中国社会出现了大量的民间非 政府组织，这一时期的非政府组织在各领域都有出现：如包括各种“会馆 、“行 会”等在内的行业协会；包括各种“互助会 、“合作社 等在内的的互助与慈善 组织；包括各种“学会“研究会”、“学社 等在内的学术性组织；包括如学联、 工会、妇联、青年团等革命性社团在内的政治性组织；包括如各种剧团、文工团、 棋会等在内的文艺性组织；以及包括在中国近代一直被披上神秘面纱的“会党 等。建国后直至改革开放以前，虽然在名义上中国还存在着少数社会团体和群众 组织，例如工会、共青团和妇联，但从严格的意义上讲，所有这些组织和团体都 是各级党政机关的附属部门，与党政机关融为一体，被纳入了正式的科层制结构 和管理中，几乎没有什么独立性可言。从5 0 年代一直到改革开放i ； 的7 0 年代， 各种非政府组织数量非常少，5 0 年代全国性的社团只有4 4 个，6 0 年代也不到1 0 0 个，地方性社团也只有不大约在6 0 0 0 个左右。 1 9 7 8 年后，中国开始实行改革开放政策，进行经济体制和政治体制的渐进改 土方华非营利组织市场营销大连：东北财经大学 l j 版社，2 0 0 2 1 ，9 - 1 0 。吴东民，莆两明1 r 4 7 利组织管理北京：中国人民人学；i j 版社，2 0 0 3 ，6 7 6 8 。 美 莱斯特m 萨拉蒙等全球公民社会非营利部门视界贸两津，魏玉等译第一版北京：社会科学文献；i j 版 社，2 0 0 2 。1 0 固王名非营利组织管理概论北京：中国人民丈学m 版社，2 0 0 2 ，4 1 - 4 3 非政府组l 织介入失业治理的角色i j 途径研究 革，非政府组织得到了长足的发展。这主要表现在以下四个方面：非政府组织的 数量迅速增加；非政府组织的种类大大增多；非政府组织的独立性明显加强；非 政府组织的合法性日益增强。从数据上看，截至2 0 0 8 年底，登记注册的社会组 织总量接近4 0 万个，其中社会团体2 2 o 万个，比上年同期增长6 3 ，民办非企 业单位1 7 8 万个，比上年同期增长3 5 ，基金会1 3 9 0 个。从目前已有地更具 体的数据看，截至2 0 0 7 年底，全国共有社会组织3 8 7 万个，比上年增长9 3 ； 吸纳社会各类人员就业4 5 6 9 万人，比上年增长7 4 ；形成固定资产总值6 8 2 亿 元，比上年增长6 1 2 ：收入合计1 3 4 3 6 亿元，比上年增长1 1 1 3 ；各类费用 支出9 0 0 2 亿元，比上年增长9 9 9 ；2 0 0 7 年社会组织增加值为3 0 7 6 亿元，比 上年增长17 3 9 ，占服务业的比重为0 3 2 。其中：截至2 0 0 7 年底，全国共有 社会团体2 1 2 万个，比上年增长1 0 4 。按照社团活动地域范围划分，全国性及 跨省( 自治区、直辖市) 的17 5 8 个，省级及省内跨地( 市) 域的2 2 1 4 6 个，地 级社团5 9 1 4 5 个，县级社团1 2 8 6 1 2 个。按照社团的性质划分，工商服务业类1 7 7 4 7 个，科技研究类1 7 6 1 5 个，教育类1 4 7 9 4 个，卫生类1 1 1 2 9 个，社会服务类2 4 5 8 8 个，文化类1 6 6 9 0 个，体育类1 0 6 8 5 个，生态环境类5 3 3 0 个，法律类3 3 6 1 个， 宗教类3 4 1 3 个，农业及农村发展类3 6 1 4 2 个，职业及从业组织类1 5 0 8 0 个，国 际及其他涉外组织类4 6 7 个，其他3 4 6 2 0 个；全国共有民办非企业单位1 7 4 万 个，比上年增长8 1 。其中：工商服务业类2 0 5 9 个，科技研究类8 8 6 7 个，教 育类8 4 0 7 7 个，卫生类2 9 1 8 8 个，社会服务类2 4 0 7 7 个，文化类5 5 7 8 个，体育 类5 3 4 3 个，生态环境类3 4 5 个，法律类8 5 5 个，宗教类2 4 7 个，农业及农村发 展类9 3 1 个，职业及从业组织类1 2 5 1 个，国际及其他涉外组织类3 个，其他1 1 0 9 4 个。从地域分布来看，民办非企业单位登记数量超过3 万个的省份为山东省，超 过1 万个的省份有江苏省、浙江省、湖北省、广东省、四川省；全国共有基金会 1 3 4 0 个，比上年增长1 7 1 ，其中：公募基金会9 0 4 个，非公募基金会4 3 6 个。 中央级基金会1 0 7 个。全国各类基金会组织共接收捐赠4 0 5 亿元，接收捐赠实 物折价1 0 2 亿元。这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、 民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工商服务、农村专业经济等 社会生活的各个领域，成为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。在我国政治、 经济、文化、社会建设中发挥着不可或缺的积极作用，成为构建社会主义和谐社 会的重要力量。圆 1 2 2 失业及其治理理论的相关研究 就业和失业是各国经济生活中普遍存在的现象，但由于不同国家的具体情况 和发展水平不一样，对失业的定义和覆盖范围的界定存在了一定差异，有关失业 。2 0 0 8 年民政事业发展统计公报唧c w s 毗a g o v c n ，2 0 0 9 - 0 2 0 4 宙2 0 0 7 年民政事业发展统计报告w w j x j z w g o v c n ，2 0 0 8 0 6 0 5 6 硕 ：学位论文 治理的理论也就有了种种不同。 1 失业的概念 由于失业涉及国家的就业政策、失业保障政策等，因此失业的内涵与外延在 各国是有差异的。学术界也同样存在着不同的失业概念，学术界对于失业概念的 争论主要集中在失业的定义范围，失业的内涵是什么，外延包括哪些，如何界定 失业者，如何对他们进行救助，以及如何改善失业者的生存状况等一系列问题。 失业的主体是失业者，现代市场经济国家一般从失业者的角度对失业状态进 行描述。按照现代经济学的定义，失业是指劳动力完全处于闲置状态，具体表现 为零工时收入。一般说来，失业指公开失业，发达国家失业统计口径都是公开 失业人口。国际劳工组织( il 0 ) 对失业者的界定是：失业者是指在一定年龄之 上，在一定时间内( 如4 周或3 个月) ，那些没有工作，目前可以工作而且正在 寻找工作的人。 从指标定义上看，我国有关失业者的定义与国际劳工组织定义基本一致。但 其外延有所不同。我国政府失业统计口径中的“失业人口 ，通常指城镇登记失 业人口，即有非农业户口，在一定劳动年龄内( 1 6 岁以上及男6 0 以下、女5 5 以 下) ，有劳动能力，无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记的人 员。 从政府的失业统计口径看，失业人员还暂未将拥有土地保障的农村居民纳入 统计范围。这种统计口径的不足之处在于它在一定时间内，反映总体失业状况的 敏感程度不是很强。此外，由于一部分失业人员没有进行登记，这就可能不能很 全面地反映失业状况。考虑到这种不足，因此，本文将失业定义为：所谓失业是 指劳动者与生产资料相分离，或者有劳动能力和就业愿望的人没有合法的社会工 作岗位和劳动收入的状态。 对于失业人员也就可以相应定义为：在法定年龄内， 有工作能力，无业而有就业要求但未能就业的人员。其中，虽然从事着一定社会 劳动，但劳动报酬低于当地城市居民最低生活保障标准的，视同失业。目前，我 国法定劳动年龄是男1 6 - - 6 0 岁，女1 6 - 一5 5 岁；“有工作能力”是指具有从事正 常社会劳动的行为能力。在法定年龄内的人员，若不具备相应的工作能力而无业， 如精神病人、完全伤残不能从事任何社会性劳动的人员等，不能视为失业者；“无 业而有就业要求但未能就业，是指失业人员有工作要求，但受客观因素的制约 尚未实现就业。对那些目前虽无工作，但没有工作要求的人也不能视为失业人员， 因为这部分人自愿放弃就业的权利，也就不存在失业问题。固 2 西方有代表性的失业治理理论和政策概述 在1 9 2 9 - 1 9 3 3 年的经济大危机出现之前，西方世界占主流的古典经济学理论 。r k r i s h n a ，19 7 3 , u n e m p l o y m e n ti ni n d i a e c o n o m i ca n dp o l i t i c a lw e e k l y , m a r c h 圆w o r l db a n k , 19 9 5 w o r l dd e v e l o p m e n tr e p o r t19 9 5 o x f o r du n i v e r s i t yp r e s s 国朱j 超失业及其治理北京：中困财政经济 f ：版社，2 0 0 4 9 ，1 宋超。失业及其治理北京：中国财政经济出版社2 0 0 4 9 ，2 7 j r 政府组织介入失业治理的角色j 途径研究 并不承认资本主义存在大规模的失业现象。斯密的门徒j b 萨伊就认为：“供给 会自己给自己创造需求 ，因而商品市场和货币市场都能实现均衡，进而劳动力 市场也会实现充分就业。但1 9 2 9 - 1 9 3 3 年的经济大危机中所出现的大规模失业 现象却从根本上无情的粉碎了市场自动调节实现劳动力供需均衡的理论。为此， 以庇古等为代表的新古典经济学家提出了修正：由于市场的不完全性以及市场工 资刚性的存在，会导致劳动力市场供求失衡，在完全自由竞争的条件下，存在自 愿失业或摩擦性失业。在这些古典经济学派的代表人物看来，只要通过伸缩性的 工资政策、实行自由涨落的工资制度就可以由劳动力供求双方自发调节而解决就 业问题。因此总得来说，他们提倡的是自由放任主义，反对政府干预劳动力市场。 新古典经济学的失业理论缺点在于其不能解释实际生活中大量存在的非自 愿性失业，为此凯恩斯主义失业理论应运而生。凯恩斯认为，引起失业的根本原 因在于有效需求不足而导致的周期性经济萧条，摩擦失业和自愿失业并不能概括 一切失业现象，这说明客观上存在着第三种失业，即非自愿失业，这是一种由 于社会对商品的需求不足以致使生产吸纳愿意工作的人而造成的失业。凯恩斯为 此提出了需求管理政策，即实行政府干预经济的政策来提高社会的有效需求，从 而达到促进生产提高就业的目的。具体政策包括：对治理失业采取立法保障：建 立完善的失业保险制度：用举债的方式扩大政府开支、增加政府公共事业投资； 政府直接投资或消费以弥补私人消费和投资的不足；增加货币供应量；扩大出口， 限制进口；实行高额累进税政策提高消费倾向，从而提高全社会就业水平等。 但是，在经济危机过去之后仍然存在一定数量的失业人口，同样宣告了凯恩 斯失业理论存在着不足。货币主义的代表人弗里德曼( m f r i e d m a n ) 将经济繁荣 时期存在的一类失业称为自然失业，并提出了自然失业率的概念。理性预期学派、 现代货币主义者等西方经济学家对失业理论做了进一步的发展，但大多是通过劳 动力市场以外的技术因素和制度因素来探索失业的成因，并以此提出消除失业的 对策。固这种对策建议主要有：一是完善就业机构，为失业人员提供就业信息并 进行培训，并提出用减税的办法鼓励企业雇用培训失业者；二是降低最低工资标 准，对雇用文化技术低的工人的企业进行补贴；三是实行负所得税政策，对收入 低于一定标准的家庭按其实际收入的大小给予补贴，鼓励人们去工作而不是坐享 失业补助；四是鼓励劳动力流动，对失业率高的地区提供就业补贴、给跨地区流 动的工人以经费资助、取消对工人流动所设置的人为障碍等。 2 0 世纪8 0 年代以来，西方各国失业问题日趋严重，失业的原因日益复杂，原 有的失业理论不足以解释失业中出现的新现象，以新凯恩斯主义为代表的西方经 济学家独辟蹊径，在劳动力市场的功能性障碍方面做出了不懈的努力，进行了长 杨宜勇就业理论与失业治理北京：中国经济出版社，2 0 0 0 1 ，2 圆顾建、f 中困的失业与就业变动研究北京：中国农业出版社，2 0 0 5 5 ，6 1 刘涤源凯恩斯就业一般理论评议北京：经济科学i j j 版社，1 9 8 9 ，2 4 2 7 硕f ：学位论文 期探索，发展并完善了一套全新的失业理论，代表了西方失业理论的新发展。其 中，林德贝克和斯诺尔( a l i n d b e c k ，d j s h o w e r ) 两位经济学家在2 0 世纪8 0 年 代提出的“内部人一外部人模型，部分解释了为什么在劳动力市场上存在的大 量失业者即使愿意领比现行实际工资水平更低的工资仍然找不到工作的现象。而 隐含合同理论则以现实经济中充满着不确定性为依据，用工资的实际粘性解释非 自愿失业的存在。与“内部人控制造成的工资高于出清水平的刚性不同，由2 o 世纪7 0 年代末索洛( s o l o w ) 提出来在8 0 年代由夏皮罗和斯蒂格里兹( c s h a p i r 0a n dj s t i g l i t z ) 发展完成的效率工资理论则解释了在不扩大工资规模的条件 下，厂商为什么不采取降低平均工资以减少失业增加利润的原因。失业回滞理论 则试图解释自然失业率上升的原因：失业不仅取决于当前各种产生失业的因素， 而且也取决于失业过去的发展程度，失业率本身存在一种自相关的内在机制，由 于过去较高的实际失业率降低了人力资本的积累，也使物质资本积累减少、企业 投资活动下降，这些都使得劳动力市场上无效供给增加而劳动力需求减少，实际 失业率持续高涨，自然失业率也就随之上升。 提到西方经济学对失业理论的最新发展，不能不指出西方发展经济学中的失 业理论，这也是其经济学体系中最富特色的内容之一。其内容主要有两个方面， 一个是运用二元经济理论对失业的解释，一个则是对非公开失业的研究。前者以 刘易斯( w a l e w is ) 的二元经济模型为代表，在无限劳动力供给条件下的经 济发展一书中，刘易斯认为发展中国家是典型的二元经济，其经济同传统农业 部门和现代工业部门两大不同的经济部门构成，发展中国家的劳动力供给也分为 两个阶段：第一阶段为无限的劳动力供给阶段，传统农业部门由于缺乏资本，劳 动生产率极其低下，存在大量剩余劳动力，而现代工业部门的劳动生产率则相对 较高，工业部门吸收剩余劳动力。而在第二阶段，所有的生产要素都是稀缺的， 劳动供给不再是无限的，工资水平将随需求水平增加而上升；固而对于非公开失 业的研究，发展经济学指出：在发展中国家，不仅存在公开失业，还存在大量的 非公开失业，发展中国家失业问题的严重性不仅表现为公开失业率很高，还表现 在非公开失业规模很大。发展经济学家还进一步对发展中国家非公开失业的几种 具体类型做了分析。如就业不足型失业、伪装的失业、隐蔽性失业、提前退休而 引致的潜在失业、健康受损引致的潜在失业、无效益生产引致的潜在失业等。鲫 在各种失业理论和现实失业形势的的双重影响下，西方国家在坚持将治理失 业作为政府宏观调控首要目标之一的基础上，分别采取了一系列具体措施，对失 业问题进行了有效治理 ： j o h nm a n g a n , w o r k e r sw i t h o u tt r a d i t i o n a le m p l o y m e n t ，e d w a r de l g a r , 2 0 曲杨宜勇就业理论j 失业治理北京：中国经济