（公共管理专业论文）被征地农民安置问题的研究——以温州为例.pdf

摘要 摘要 随着我国工业化和城镇化进程的加快，农村土地大量被征用，由此产生了 一个庞大而又特殊的社会群体失地农民。由于各地普遍存在重征用轻安置 的现象，造成被征地农民多数成为“种田无地、上班无岗、保障无份”的“三 无农民”。被征地农民的安置问题，已经成为关系到我国经济发展和社会稳定的 大事。温州是我国市场经济发育比较早的地区，土地征用方面也有其自身特点， 并被国土资源部列为第一批征地制度改革的试点单位。在被征地农民安置方面， 温州政府制定了一些政策，但从根本上讲，被征地农民的安置问题还没有得到 有效解决。 本研究采用定量与定性分析方法、理论与实践相结合的研究方法，通过系 统介绍征地补偿安置的相关理论，全面回顾温州被征地农民安置政策，揭示当 前温州被征地农民安置工作存在的问题，分析安置工作失效的原因，提出改革 的思路及具体措施。希望为温州解决实际问题的同时，为其他地区的建设和发 展提供一些借鉴作用。 本研究认为温州现行的货币安置、留地安置、社保安置三种途径相结合的 安置制度，理论上是有效的，但具体每一种安置政策设计上都还有不少缺陷。 另外通过研究认为被征地农民安置是一项系统工程，政府不仅要对征地安置政 策进行修改完善，同时还要建立一系列相配套的工作机制，才能保障安置工作 取得成效。 关键词：征地，农民，安置问题，研究 a b s t r a c t a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ea c c e l e r a t i o no fc h i n a si n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o np r o c e s s ，ag r e a t d e a lo fr u r a ll a n di se x p r o p r i a t e d h e n c ei tc o m e si n t ob e i n gm a s s i v ea n ds p e c i a ls o c i a l g r o u p s - - l a n dl o s sf a r m e r s m o s to f f a r m e r si n v o l v e di nl a n dr e q u i s i t i o nb e c o m et h ef a r m e r sw h o l o s tl a n da n du n e m p l o y e da n dh a v ep o o rl o n g - t e r mg u a r a n t e e so fl i v e l i h o o d ，b e c a u s et h e g o v e r n m e n t sa l lo v e rt h ec o u n r yv a l u e sr e q u i s i t i o nm o r et h a nr e s e r l e m e n t t h e r e f o r e ，t h e p r o b l e mo f t h ef a r n l e r s r e s t 砌e m e n ti n v o l v e di nl a n dr e q u i s i t i o nb e c o m e st h em a j o ri s s u e w h i c h a f f e c t sc h i n a se c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds o c i e t ys t a b i l i t y w c n z h o u ，i nz h e j i a n gp r o v i n c e ， w h i c hi so n eo fm a n yr e g i o n sw h e r et h em a r k e te c o n o m yh a v ed e v e l o p e de a r l yi nc h i n a ，f o ri t s c h a r a c t e r i s t i c s o f l a n dr e q u i s i t i o n ，w a sa p p r o v e d a s t h e f l r s t b a t c ho f p i l o t u n i t s o f l a n dr e q u i s i t i o n s y s t e mr e f o r mb ym i n i s t r yo fl a n da n dr e s o u r c e sp i l c t h ep e o p l e sg o v e r n m e n to fw o n z h o u c i t yf o r m e dm a n yr e s e t t l e m e n tp o l i c i e so ft h ef a r m e r si n v o l v e di nl a n dr e q u i s i t i o n b u tb a s i c a l l y s p e a k i n g ，t h ei s s u eo f t h ef a r m e r s r e s e t t l e m e n th a s h ts o l v e de f f i c i e n t l y i nt h i sp a p e r , t h ea p p r o a c h e so f q u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v em e t h o d s ，c o m b i n i n gt h e o r yw i t h p r a c t i c ei sa d o p t e d t h r o u g ht h er e l a t e dt h e o r yo fl a n dr e q u i s i t i o nc o 删a t i o na n dr e s e t t l e m e n t i ss y s t e m a t i c a l l yi n t r o d u c e da n dt h ew e n z h o u sp o l i c yo fl a n dl o s sf a r m e r s r e s e t t l e m e n ta r ef u l l y r e v i e w e d ，w e n z h o u sc u r r e n tr e s e t t l e m e n tp r o b l e m sa r cr e v e a l e da n di t sf a i l u r er e a s o n sa r e d i s c u s s e d ，a n dt h e n ，t h er e f o r mi d e a sa n dt h es p e c i f i cm e a s u r e sa r ep u tf o r w a r dt oh o p et os o l v e w e n z h o u sp r a c t i c a lp r o b l e m sa n dc o n t r i b u t et oo t h e rr e g i o n s c o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n t t h er e s u l t so ft h es t u d ys h o ww e n z h o u sc u r r e n tl a n dl o s sf a r m e r s r e s e t t l e m e n ts y s t e mo f c o m b i n i n gc a s hc o m p e n s a t i o na n d l a n dr e t e n t i o nr e s e t t l e m e n ta n dr e t i r e m e n ti n s u r a n c e r e s e t t l e m e n ti st h e o r e t i c a l l ye f f e c t i v e ，b u tt h ep o l i c yd e s i g no f e a c ho f t h et h r e er e s e t t l e m e n t sh a s m a n yd e f e c t i v e s 1 1 s t u d ya l s os h o w sl a n dl o s sf a n l l e r s r e s e t t l e m e n ti sas y s t e m se n g m e e n n g , s oa st og u a r a n t e el a n di o s sf a r m e r s r e s e t t l e m e n tt om a k ee f f e c t s ，t h eg o v e r n m e n tm u s tn o to n l y i m p r o v et h el a n dl o s sf a r m e r s r e s e t t l e m e n tp o l i c y , b u ta l s os e to u tt ob u i l das e r i e so ft h e m a t c h i n gw o r km e c h a n i s m sf o ri t k e yw o r d s ：r e q u i s i t i o n ，r e s e t t l e m e n t ，l a n dl o s sf a r m e r ，m e a s u r e so nr e s e t t l e m e n t h 目录 图表目录 表2 1 七地出让博弈1 4 表2 2 征地安置博弈1 4 表2 3 征地安置博弈1 5 表5 11 9 9 3 年至2 0 0 5 年问温州城乡居民收入比较3 3 图4 1 温州市历年征地面积2 5 图4 2 温州市历年被征地农民人数2 5 图6 1 温州市各个时期征地费一览图3 6 图6 2 征地费与城市居民、农民的年收入比较图3 6 v i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月 日年 月日 o | | j i 一 身胆名b 戮 月者， 作 年 姚 阵沏皇 雠 竺靴扣 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 1 签名：h ( 加7 年弓月歹日 第1 章绪论 1 1 问题的提出 第1 章绪论 以工业化与城镇化为核心的现代化建设是实现经济增长和现代化生活的必 然途径，是农村发展和农民转岗的客观要求，是创造更多社会财富的前提条件， 也是人类进步所必经的历史阶段。我国宪法规定。城市土地属国家所有，大量 的农村土地和城市郊区土地属于农民集体所有，因而工业化与城镇化迈出的每 一步伐，都需要农民土地资源的支撑。由于工业化和城市化所取得的土地资源 不是完全市场经济条件下与农民协商和交易的结果，而是国家法律限定价值、 行政力量强力推动、农村农民被动承受的结果，舆论称之为“新圈地运动”，大 量征用农村土地的同时产生了大量的失土农民。由于传统征地制度的缺陷以及 各地政府普遍存在“重征用轻安置”思想，使得被征地农民安置问题日渐突出， 并呈加剧和激化趋势，开始影响经济发展和社会稳定。当前被征地农民的安置 问题集中表现为：征地安置形式单一、货币补偿严重偏低、失土农民基本生活 没有保障、失土农民再就业困难、被征地农村社会经济发展受阻等等。 随着工业化与城镇化的加速推进，土地需求还将迸一步扩大，被征地农民 人数将日趋增多。目前，全国被征地农民总数在4 0 0 0 万人左右，每年还要新增 2 0 0 多万人1 。按照全国土地利用总体规划纲要，2 0 0 0 年至2 0 3 0 年的3 0 年间 占用耕地将超过5 4 5 0 万亩。被征地农民将从目前约4 0 0 0 万人增至2 0 3 0 年的1 1 亿人。如何妥善安置被征地农民，解决好失地农民的长远生计和发展问题，已 经成为当前经济社会发展和各级政府施政的重大课题。 近几年来，温州经济得到快速发展，然而温州的经济发展也同众多的地区 一样，其经济的高速发展是依赖于其工业化和城市化的带动，而工业化和城市 化的推进又是以大量农民贡献土地为代价的。特别是9 9 年新土地管理法实 施以来，温州的征地数量快速上升。据统计，1 9 9 9 2 0 0 5 年全市征用农村集体 土地2 5 2 9 万亩，其中7 2 是耕地，平均每年征地3 6 1 万亩，是9 9 年前的3 2 4 倍。征地数量的连年增加，耕地数量的大幅度减少，必然会产生大批失地农民。 高勇：失去土地的农民如何生活，人民【j 于艮2 0 0 4 年2 月2 日 l 第l 章绪论 据不完全统计，自1 9 9 9 年以来，温州市共有被征地农民有5 61 8 力1 人，其中处 于劳动年龄段的有3 2 5 5 万人，平均每年新增被征地农民8 0 2 万人。是9 9 年前 的4 7 4 倍。六年来增加的被征地农民人数占到农业人口总数的9 4 2 。这些农 民从土地被征失去使用权的那一刻起，其就业、生活及社会保障等问题随之被 连根拔起， 失地农民上访、聚众闹事频频发生，甚至出现不利于社会稳定的极 端行为现象，从而使进一步征地难度加大，影响城市化进程的步伐。为此，温 州市政府制定了相关政策，采取多种安置方式来解决失地农民的生活问题，但 由于这些安置政策存在着诸多缺陷，再加上形势的发展，现在的安置政策也出 现一些不适应的地方，另外多数失地农民文化素质低，再就业相对困难，而村 组织又不能合理安排和有效使用征地补偿费、安置留地，从而使被征地农民的 生活和养老没有很好的保障。因此，通过制度改革，长远地稳妥地解决失地农 民的生活问题，同样是摆在温州各级政府十分重要而又刻不容缓的问题。 1 2 研究的意义和目的 征地安置工作是伴随着国家和社会经济建设项目征用土地而发生的，这些 经济建设项e l 总体上促进经济社会的发展，提高和改善了人民的生活水平。能 否妥善解决被征地农民的安置问题，关系能否及时为经济建设项目提供用地保 障，进而直接影响到国家经济建设和社会发展。另外土地是农民最基本的生产 资料，也是农民最可靠的生活依托，土地仍是他们最稳定最可靠的社会保障， 土地被征用，意味着农民失去最基本的生产资料和生活保障，如果不能妥善安 置被征地农民，农民将会失去生产和生活依托，直接影响农业发展与农民增收、 农村稳定。计划经济时期，我国征地实施了招工安置政策，解决了农民征地后 的生计问题。但随着市场经济发展，过去的征地安置办法出现不太适应的地方， 被征地农民安置问题日益成为社会关心、农民揪心、政府担心的大事。因此研 究和解决新形势下的被征地农民安置问题，探索多方位、多方式、多渠道的安 置途径，对我国的经济可持续发展和社会和谐稳定具有重要的意义。 温州作为我国市场经济发育比较早的地区，经济建设的成效有目共睹，其 土地征用和农村经济社会也有其自身特点，曾被列为全国第一批征地制度改革 试点城市。本文通过系统调查温州土地征用的实际情况，回顾前期被征地农民 安置政策，考察政策执行的效果和不足，揭示现行安置工作中存在的问题，分 2 第1 章绪论 析问题存在的根源，并试图提出合理化的建议。希望为温州解决实际问题的同 时，为其他地区的建设和发展提供一些借鉴作用。 1 3 研究的内容与方法 本文主要针对当前我国征地安置方面存在的问题，介绍征地补偿安置的相 关理论，通过系统调查温州土地征用的实际情况，回顾征地农民安置政策演变 的过程，揭示当前安置工作中存在的一些阅题，分析问题存在的原因，并提出 改革的建议。本文由八个部分组成： 首先，提出研究的背景，并阐述研究的意义和目的，表明本文研究的内容 与方法。 其次，介绍征地补偿安置的相关理论。简要介绍了征地制度的理论基础， 征地过程中的利益相关者，安置制度有效性经济分析，为本文的研究打下理论 基础。 第三，对我国其它地方征地改革试点经验进行介绍和简单的评论，作为下 面重点介绍的温州征地安置工作的比较和借鉴。 第四，介绍了温州市土地征用基本情况，温州征地相关一些政策，对温州 征地安置政策作了回顾，介绍了温州建设征用土地与失地农民的状况。 第五，分析温州被征地农民安置存在的问题及影响。主要揭示当前温州征 地农民安黄工作存在问题的具体表现，以及产生的深远影响。 第六，分析温州被征地农民安置工作失效的原因。 第七，针对温州被征地农民安置工作中存在的问题及原因，提出改革的思 路及具体的政策措施。 最后，对全文进行了回顾，总结本文研究的实际价值，提出还需迸一步深 入探讨的问题。 本文研究采用理论与实证相结合的分析方法。根据研究对象的客观和成果 要求，查询相关的理论分析，再结合本人自身工作实践，全面考察分析温州征 地农民安置政策，以访谈乡镇领导和工作人员以及被征地农村干部和农民，感 触土地征用各个层次主体的直观认识；通过调查组对被地农村和农民两个层面 抽样问卷调查，掌握被征地农民和被征地村的客观实际；综合公开发表的土地 征用和经济社会发展数据，采用温州统计年鉴、温州农村经济统计年报及国土 3 第1 章绪论 资源部门内部统计的土地征用相关数据进行分析，力求全面、准确把握温州被 征地农民安置问题，形成解决问题的对策方案。 4 第2 章征地补偿安置相关理论及分析 第2 章征地补偿安置相关理论及分析 2 1 征地制度的理论基础 土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和 程序批准，并依法给予农民集体经济组织和农民个人( 家庭) 补偿后，强制将 土地农民集体所有转变为国家所有的一种行政行为1 。土地征用权的设立是随着 所有权由绝对性向社会性转化而产生的。公共利益日益受重视导致了产权由最 初的绝对性向社会性转变，从而催生了政府的征用权。而宪法对个人财产权的 保障决定了补偿是征用实施的要件之一。因此公共利益和征用补偿是土地征用 理论的基础。 2 1 1公共利益是土地征用权存在前提 在经济发展的早期，人们土地利用行为比较单一、简单。此时，所有权具 有绝对性和无限制性，所有权的概念是建立在个人主义之上的。随着经济的发 展，土地利用中的个人利益与社会利益之间的冲突日益增多，甚至出现了个人 随意滥用其所有权而损害社会利益的现象。个人利益与个人生活质量密切相关， 而社会利益关注的是整个社会的稳定与发展，更重视全体成员的共同利益，当 个人利益与社会利益发生冲突时，社会公共利益必须优先考虑。基于这种思想， 1 9 世纪末期以来，个人主义的所有权概念日渐式微，土地所有权的社会性逐渐 成了土地产权的重要特征之一。政府基于公共利益的需要，对所有权的行使做 出了一定的限制，土地征用就是主要的形式之一，但这种权力的行使必须确保 征用后的土地对社会、公众产生较原财产所有人使用时更高的公益价值。由于 土地征用同土地所有权受法律保护的原则的冲突，容易引起土地征用权是否符 合宪法以及是否滥用的争论。因此，公共利益性是土地征用权合理行使的唯一 标准和界限。 。2 0 0 4 年3 月1 4 日l 界人人二次会议通过的宪法修正案第1 0 条将原宪法第l o 条“国家为了公 共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修正为“国家为，公共利益需要，可以依照法律规定 对十地实行征收或征用并给f 补偿”。由于现在相关的七地法律法规都还没有将征收和征用严格分开， 为r 通俗起见，本文所说的“士地征用”还足臆宪法中的“土地征用”概念。 第2 章征地补偿安置相灭理论及分析 公共利益足指社会普遍的利益。这个概念具有高度的抽象性，而由于利益 是一个相对的概念，因此，公共利益的内容具有多向性和不确定性。公益概念 实际上是一种价值判断，必须以一个变迁中社会的政治、经济、社会及文化等 因素及事实作为考量该价值的内容。土地征用中的公共利益可分为绝对公共利 益和相对公共利益两个层次。绝对公共利益是一个社会广泛承认的，独立于社 会、国家现时的政策之外的社会价值，如国民健康、教育、公共交通等：相对 公共利益是根据不同的发展阶段，经由政府和民众选择的，符合社会、国家急 需原则的阶段性的重要社会利益，如经济重建初期，经济发展就是公共利益。 因此，公共利益是一个动态的概念。以公共利益为理由的征用应是国家实现公 共利益的最后手段。为防止土地征用权的滥用，征用必须严格遵守比例原则， 在社会、国家急需，并且尽可能保障人民的财产权利的前提下行使征用权。 2 1 2 征地的补偿理论 土地征用补偿是国家或政府对行政权利的行使，对于特定人发生经济上的 特别损失，由国家或政府对受损失的人负象征性金钱给付的义务。土地补偿不 同于民法上基于侵权行为的损害赔偿。首先，土地补偿是因主体的合法行为产 生的，即对主体的合法行为造成损害的补偿；而赔偿是以行为主体的行为违法 为前提，因违法行为给他人造成损害的补偿。其次，土地补偿是行为主体依照 法律所为的行为产生的，行为人在主观上不存在故意和过失；而赔偿的行为人 在主观上往往存在着故意和过失。再次，土地补偿通常是在补偿条件达成后， 才加以损害；而赔偿是以违法行为为前提，不可能事先达成赔偿条件，而是损 害在先，赔偿在后。 纵观世界各国对土地征用补偿的依据( 陈泉生，1 9 9 4 ) ，可以将其分为既得权 说、恩惠说、社会职务说、公用征收说、特别牺牲说、公平负担说，具体内容 为： 既得权说。此说认为人民的既得权既然是合法取得的，就应当得到绝对 的保障，即便是由公共利益的需要，使其遭受经济上的特别损失，也应当基于 公平的原则给予补偿。此说是以自然法思想为基础，理论较为陈旧，而且对于 既得权以外的权利所受到的损害，也未能说明补偿的理论依据。 恩惠说。此说强调国家统治权与团体利益的优越性，主张绝对的国家权 6 第2 章征地补偿安置相关理论及分析 力，以及法律万能和公益至上。因此，此说认为个人没有与国家相对抗的理由， 甚至完全否认国家对私人有提供损失补偿的必要。国家侵害个人权利给予补偿， 那完全是出于国家的恩惠。此说颇具专制色彩，难以说明现代的土地征用补偿 制度。 公用征收说。此说认为国家法律固然有保障个人财产的一面，但也有授 予国家征收私人财产的权力的另一面，对于因公共利益的需要而作的合法征用， 国家可以不承担法律责任，但是仍然应给予个人相当的补偿，以求公平合理。 社会职务说。此说摒弃权利天赋的观念，认为国家为了使各人尽其社会 一分子的责任，首先应承认各人的权利，这是实现社会职务的手段，因为权利 的本质具有义务性，人民的财产被征用后，国家酌量给予补偿，才能使其社会 职务得以继续履行。 特别牺牲说。此说基于法的公平正义的观念，认为国家的合法征地行为， 对人民权益所造成的损失，与国家课以人民一般的负担不同，它是使无义务的 特定人对国家所作的特别牺牲，这种特别牺牲应当由全体人民共同分担给其以 补偿，才符合公平正义的精神。 综上几种学说，特别牺牲说在实际运用中比较容易被接受，也较有说服力， 多数国家通常采用此理论对被征地主体进行相应的补偿。从这一学说可以看出， 土地征用补偿作为一种调节的技术方式，将公民、法人及其他社会组织所受的 特别牺牲分由全体人民共同负担。具体地说，就是当某特定人在公共利益需要 的原则下，即无可归责于其本身的情况下而遭受特别异常的牺牲时，基于公平 正义的精神，应当由全体人民共同分担其牺牲，以调节其个人的损失。这样做 的目的在于谋求国家公益和个人私益之间的协调，以达到法律生活的安定。 2 2 征地中利益相关者分析 利益相关者，指极其有可能受拟议中的某项干预活动( 无论是积极或消极) 影响的或者指那些会影响到这项干预结果的人、群体和单位1 。利益相关者分析， 现成为发展领域甚为流行的分析工具，该理念及其方法对于冲突管理等有重要 意义。建设项目征地涉及的利益相关者有：地方政府、开发商、失地农民等( 朱 东恺、施国庆，2 0 0 4 ) 。 j e n n i f e rr i e t b e r g e n - m c c r a c k e n p a r t i c i p a t i o na n ds o c i a la s s e s s m e n t ：t o o l sa n dt e c h n i q u e s w o r l db a n k1 9 9 8 7 第2 章征地补偿安置相关理论及分析 2 2 1 地方政府 地方政府要发展经济，完善城市功能，进行城市空间资源的合理配置，充 分发挥城市的“聚集效应”和“规模效应”。理论上，征用权是政府用来提供非 排他性和非竞争性产品，而不是私人产品。政府征用土地的成本主要是其给予 被征地人的补偿，而不是被征地预期的价值( 市场价值) 或协议价，政府征用 成本应该在补偿( “合理的市场价值”) 与协议价之间相机抉择，兼顾公平与效 率。政府征用土地，是出于公共利益考虑的决定。如果每个社会成员都对政府 讨价还价，追求无限度的经济补偿，甚至出于情感上的考虑，那么协调成本、 交易成本过高，效率问题无法解决，如一些发达国家，花费了数十年协商，最 后还是只能道路改线。政府征用土地的收益主要表现在：实现了政府的目标， 促进了公共利益，政府获得了一定的财政收入。由于这种潜在收益的大量存在， 使的政府对征用权的使用就存在极大偏好。目前，我国土地不能交易，最终导 致土地产权的拥有者( 农民) 在法律上没有资格作为土地交易的一方，无权参 与谈判。当前，土地出让金与征地成本之间存在巨大的利益空间。有关资料显 示，土地增值收益占5 1 - - 9 3 1 ，政府通过“征用一出让”这一过程，获得了大 量的权利租金，利益的驱动，为政府“政治创租”创造了环境。自改革开放以 来，通过“征地一出让”过程，政府从农民身上拿走了大约2 0 0 0 0 亿元，而经 济利益的实现，又伴随着项目引进、开发区的设立、政绩积累的政治利益。 2 2 2 开发商 建设征地中灰色地带( 巨大寻租市场) 的存在，正如土地流转市场的垄断 一样，是开发商创造利润的一个重要基础。开发商则追求企业利润最大化，热 衷于开发，他们在城市建设开发中获益。他们很少能承担起企业社会责任，尤 其是在中国的城市化和改革进程中，往往致力于寻求政府的“准租”，在一定程 度上侵犯了农民的利益。 2 2 3 失地农民 建设项目征地对农民的影响是两方面的，既有不利影响，也有有利影响。 刘燕萍：征地制度创新峙合理补偿标准的确定，中国十地2 0 0 2 年2 月 8 第2 章征地补偿安置相关理论及分析 农民在一定稃度上也是“经济人”，他们也会考虑成本和收益，冲突的产生也是 因为他们成本和收益的现实或预期的巨大反差，从而导致的失衡。一方面，从 收益的角度，农民可以通过建设征地，可以获得相应的利益补偿( 但制度设计 不尽合理) ，改变现有的生产和生活方式，离开公共设施和基础设施不完善的乡 村( 城乡接合部) ，建设征地对于他们来说，在这一点上也是一个好的契机；另 一方面，从成本的角度，农民在建设征地中失去了赖以生存的土地，并丧失了 依附于土地的相关权益，如土地收益权、土地处置权等，同时打破了他们对熟 悉环境的依赖，他们的社会关系也会受到影响或打破，生存成本增加。从农民 的角度看，由于受其自身视野的局限，对于收益往往不能全面观察和考虑，而 对于失地引起的成本却看得很清楚，这使得农民在征地过程中就自觉地产生了 一种抵触情绪，滋生了冲突。现阶段征地冲突产生得根源不是征地行为本身， 而是不利影响没能有效的控制，缺乏利益主体之间利益协调机制，而出现利益 冲突局部激化。 2 3 征地安置制度有效性经济分析 2 3 1 安置制度的有效性取决于其效益替代度 自党的十一届三中全会以来，我国在农村实行“分田到户、联产承包”的 生产责任制。国家在农村土地集体所有的前提下，赋予农民以长期的土地承包 权、使用权和生产收益权，这实际上就是赋予农民一种以土地为依托的安置制 度。在这种土地安置制度下，农民的生产、生活、发展等权益得以保障和实现。 但是，随着城市化的推进，农民的土地被征用，原有以土地为依托的安置制度 也就同时消亡。作为被征地者的农民，必然要求得到新的安置，使其原来享有 的各项权利得以延续；作为征地者的政府，也有义务对失地农民进行安置，而 且必须进行安置，否则征地工作将难以为继。因此，征地安置过程实质上就是 建立一种( 或一组) 新的安置制度以替代原有的土地安置制度的过程。从西方 新制度经济学的视角来看，这就是一种制度变迁的过程。 制度变迁理论认为，只有当预期的净收益超过预期的成本时，一个社会内 才有改变现有制度和产权结构的企图，一项制度安排才会被创新( 诺斯，1 9 9 4 ) ： 制度变迁，无论是诱致性的，还是强制性的，其发生的根本原因都在于制度变 9 第2 章征地补偿，直置相戈理论及分析 迁的主体( 个人、群体或者国家、政府) 可以从新的制度安排中获得更大的效 用( 林毅夫，1 9 9 4 ) 。在征地安置这种制度变迁过程中，政府之所以积极主导， 是因为它预期将农用地征用后用于工业生产和城市建设能够为社会带来更大的 效益；或者是因为它预期能为自身带来更大的效益。对于被征地农民来说，他 关心的则是失去土地后能否从政府安置中得到更多的“好处”。也就是说，政府 实行的新安置制度能不能给他带来比原有土地安置制度更大的个人效益。如果 能够带来更大的个人效益，失地农民将对新安置制度感到满意，并积极响应政 府的征地行为，那么这种制度变迁就容易实现；如果不能，失地农民将对新安 置制度不满，并抵制政府的征地行为，那么这种制度变迁就不容易实现。虽然 政府可以利用其威权强行征地，但是这种不考虑失地农民个人利益的行为，必 然激化政府和失地农民之间的矛盾，结果不但不利于征地工作的顺利开展，而 且还会影响社会安定，最终，政府所期望的增进社会效益或者增加自身效益的 目标也无法实现。由此可见，只有既能让失地农民满意，又能促进征地工作的 安置制度，才是有效的。基于此，征地安置制度的有效性应从两方面进行评价： 一是失地农民安置后的满意程度；二是其对征地工作的促进程度。 征地安置制度的有效性评价模型：h = h 1 + i - 1 2 ，其中： h 表示征地安置制度的有效度。 h 1 表示失地农民对政府安置的满意度。令u 表示征地安置制度给失地农民 带来的效益，u 为原有土地安置制度给失地农民带来的效益。假定失地农民仅 仅关心征地安置对其个人效益的影响，当政府安置能增加其个人效益时( u u7 ) ，失地农民感到很满意；当u = u 时，失地农民感到基本满意；当u 1 0 0 ，表示很满意；当h 1 = 1 0 0 ，表示基本满意；当h 1 u 时，农民将支持政府征地，那么安置制度对征地工作的促进作用为正；当u = u 时，农民对政府征地持“无所谓”态度，安置制度对征地工作的促进作用 为0 ；当u u 时，u u l ，有效度h 1 0 0 ，表示安置制度既让失地农 1 0 第2 章征地补偿安置相关理论及分析 民很满意，又促进政府征地，因而充分有效： 当u = u 时，u u = l ，有效度h = 1 0 0 ，表示安置制度让失地农民 基本满意，又不影响政府征地，因而基本有效； 当u u7 时，u 八j 1 0 0 ，也就是说这种安置制度既能让失地农民满意， 又促进了征地工作，是充分有效的。这一结果与我国上世纪8 0 年代农民积极响 应政府征地，安置工作进展顺利，没有引发什么矛盾的实际情况是基本吻合的。 2 、现行的单一货币补偿安置制度及其有效性。 进入9 0 年代以后，随着社会主义市场经济体制的逐步确立以及户籍制度、 劳动用工制度、社会保障制度的改革，原有的招工安置制度在实践中已经行不 通了。首先，就业行为市场化，用工权企业自主，政府再也不能随意将失地农 民安置到企业中去( 即便是政府控制的国有企业) ：其次，国有、集体企业效益 不断下滑，工资低，且有失业风险，再加上户籍制度和社会保障制度改革使原 来附加在“城市职工”身份上的各种隐性收益也逐渐消失，招工对失地农民的 吸引力越来越小。在这种情况下，货币补偿逐渐发展成为安置被征地农民的主 要方式甚至唯一方式。1 9 9 8 年修订的中华人民共和国土地管理法，除了规定 政府在征地后应支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费 外，对被征地农民的就业、社会保障等问题几乎没有涉及。按照该法规定，对 土地的补偿和对农民的安置补助总计为耕地征用前三年平均年产值的1 0 - - 1 6 倍， 最多不超过3 0 倍。按此标准补偿后，政府不再负责。通俗地说，就是“给钱不 管人”。 这种单一的货币补偿安景制度，虽然满足了失地农民的即期现金消费需求， 对其当前生活有一定改善，甚至也可能帮助其走上创业发展之路。但是，它明 显忽视了失地农民在就业和社会保障等方面的需求。它给失地农民带来的效益u = “当前生活保障+ 创业发展机会”，而且标准很低，明显小于土地安置制度带 来的效益u7 = “生活保障+ 就业保障+ 养老保障+ 增值发展机会”，即它对土 地安置制度的效益替代度u a j 1 。根据前面建立的评价模型，可计算出它的 有效度为：h = ( 2 u u 一1 ) x1 0 0 1 。从理论上讲，这种 安置制度能让失地农民满意，能促进了征地工作，是充分有效的。但事实上因 为温州这些安置政策，还存在一些问题，失地农民社保政策才刚刚出台，有待 进一步完善，再加上安置政策在执行过程中出现一些人为的因素，所以目前温 州农民土地被征以后，生活水平没有得到的明显改善，个别地方还存在下降的 情况，失土农民还不是非常满意，对征地工作还有一定的抵触情绪，征地效率 还不是很高。 5 2 被征地农民安置问题的具体表现 5 2 1货币补偿使用不合理 货币安置虽然满足了失地农民的即期现金消费需求，但因为货币补偿的标 准相对降低，再加上使用不当，很难对其当前生活有一定改善。根据第三章问 卷调查情况，对安置补助费的使用，农民基本上用于日常开销、突击消费、还 债、甚至赌博，用于发展生产或投资的很少，只占2 2 4 。可见，被征地农民普 遍没有较好的投资转业机会，若干年后花光征地费，重新陷入贫困的可能性极 大。同样村集体所得的征地补偿费，在使用和处置上也有问题。2 0 0 4 年，温州 对征地补偿费进行专项检查，发现土地补偿费村集体部分目前基本上没有实行 专项管理，由于大部分村没有收入来源，其村里基础设施建设和只常费用支出 ( 比如村干部工资、办公经费、治安卫生管理等) 主要靠土地补偿费。 5 2 2 留地安置负面效应逐渐显现 温州实行留地安置政策比较早，刚开始确实对被征地农民的生活安置起到 积极作用，曾经是作为一条经验进行宣传和推广。但随着形势的发展，该政策 第5 章温州征地农民安置存在的问题及影响 的负面效应也逐渐显现。负面效应集中表现为：安氍用地实际到位率比较低。 由于温卅i 过去几年安置用地没有与被征地项目同步落实，只是建设项目征地时， 先核给被征地村一定数量的返回用地指标，待被征地村需要时，再向政府申请 用地，办理安置用地手续。由于受城镇规划、土地利用总体规划、农转用指标 的限制，一些地方的安置用地选址很难落实，即便已经落实地块，用地手续难 以办理。根据温州市国土资源局2 0 0 5 年底统计，从1 9 9 9 年到2 0 0 5 年，市区累 计返回二三产安置用地指标9 4 1 9 亩，已经办理供地手续仅2 2 8 7 亩，另外选址 已经规划部门确定，并且办理农转用手续的有3 1 1 9 亩，尚有4 0 1 3 亩未落实到位， 实际到位率5 7 4 。安置用地的闲置率比较高。由于现在被征地农民对返回安 置用地政策认识不到位，认为其收益应全部属于被征地农民，而且存在利益短 期化倾向，要求以货币形式分配到户，以至于对村集体组织的二三产开发不支 持。如瓯海区三羊街道黄屿村有二产返回安置用地2 3 0 多亩，但其标准厂房的 建设项目至今没有获得村民代表大会通过，村主任很无奈地摇着头说：“每天要 流失5 万元啊”。根据瓯海区统计，该区已办理农转用手续的2 5 3 0 亩返回用地， 截止2 0 0 6 年5 月3 0 日，已经办理供地手续进行开工建设的仅7 1 4 亩( 其中二 产4 4 9 亩、三产2 6 5 亩) ，占总安置用地的2 8 2 。安置用地的开发形式比较 单一。现在温州的征地二产返回用地主要是建标准厂房出租，三产返回用地则 基本上是建村民安置房或商品房开发，有悖于政府“鼓励和支持被征地村，兴 办s - - 产业，安排农民就业”的初衷。安置用地指标私下流转现象普遍。近 几年安置留地指标有相当一部分在进行流转，房开公司收购三产返回指标搞商 品房开发，还有用地单位为了自己的项目进场顺利，高价收购返回用地指标。 这种农村土地流转的不规划，先斩后奏，暗箱操作，朝价夕改，容易产生腐败 和矛盾冲突，使村民与村干部产生严重对立。安置用地审批困难。由于安置 用地政策，无形中增加新增建设用地的需求，而国家要严格控制新增建设用地 量，下达的农转用指标也逐年减少。另外温州的安置用地政策供地方式是协议 出让而且出让金是减免的，这与国务院 2 0 0 4 1 2 8 号、2 0 0 6 1 3 l 号文件规定的经营 性用地和工业用地要实行招标、拍卖、挂牌的政策有点不符。这样安置用地的 审批越来越难。 第5 章温州征地农民宜置存在的题及影响 5 2 3 失地农民参加社保比例不高 温州市政府2 0 0 4 年仓促下发温政发 2 0 0 4 1 3 号文件，要建立温州市区被征地 农民基本生活保障制度，但是当时下发文件主要目的是应付上级土地市场秩序 治理整顿的检查验收。通过试点一年后，市政府于2 0 0 5 年又发了关于深化完 善市区被征地农民社会保障工作的通知( 温政发 2 0 0 5 1 6 3 号) 。实际上温州被征 地农民基本生活保障制度真正实旌是在2 0 0 5 年以后。但目前参保率非常低，根 据温州市国土资源局统计，全市需安置被征地农民人数7 5 6 0 8 2 人，符合参保条 件的人数为4 9 8 3 0 5 人，到目前已经参保人数1 3 1 4 9 人，参保比例为2 6 4 。参 保比例低的原因：该政策才刚刚实施，被征地农民对该政策缺乏足够的认识， 往往忽视长远利益，着眼眼前利益；村级集体经济薄弱，无力承担村集体出 资产部分；保障水平比较低，被征地农民兴趣不高。 5 3 被征地农民安置失效的深远影响 由于被征地农民的安置工作没有成效，失土农民的后顾之忧没有得到彻底 解决，问题不断积累，矛盾不断激化，产生的影响也是深远的，具体有以下几 方面： 5 3 1城乡居民收入差距扩大社会分配不公加剧 以土地征用推进的城镇化和工业化建设，基础设施建设强化、企业聚集， 使得城市居民相比农村居民获取更多的经济利益。1 9 9 8 年至2 0 0 5 年温州城乡居 民的收入差距从2 3 4 0 倍扩大到2 8 9 3 倍，七年间城市居民可支配收入增加了 1 0 8 3 7 元，而农村居民人均收入仅增加3 0 1 2 元，城市居民可支配收入的增加额 是农村居民的3 5 9 8 倍。相反地，比较土地征用有限、各项建设步伐稳健的 1 9 9 3 1 9 9 8 年间，城市居民可支配收入的增加额为4 5 9 9 元，农村居民人均收入 增加额为2 3 5 9 元，城市居民收入增加额为居民收入增加额的1 9 4 9 倍，城乡居 民的收入差距从2 9 6 4 倍缩小到2 3 4 0 倍( 详见表5 1 ) 。 可以说9 9 年新土地管理法出台成为关键临界点，前后几年中城市居民 和农村居民收入形成鲜明的对比，在这之前农村居民收入向城市居民收入水平 3 2 第5 章温州征地农i c 安置存在的问题及影响 靠近，虽然速度缓慢；在这之后城市居民收入水平与农村居民收入水平明显拉 开距离，且速度加快。 表5 11 9 9 3 年至2 0 0 5 年间温州城乡居民收入比较 单位：元年 城市居民人均全市农民人均 城市居民收入是全 年份 可支配收入可支配收入 市农民收入的倍数 1 9 9 34 3 6 91 4 7 42 9 6 4 1 9 9 45 6 2 52 0 0 02 8 1 3 1 9 9 57 5 0 72 8 0 12 6 8 0 1 9 9 68 2 7 73 3 7 12 4 5 5 1 9 9 79 0 3 43 6 5 82 4 7 0 1 9 9 88 9 6 83 8 3 32 3 4 0 1 9 9 91 0 3 3 9 4 0 2 42 5 6 9 2 0 0 0 1 2 0