（行政管理专业论文）完善城市化进程中失地农民的利益保障机制.pdf

中文摘要 近年来，随着城市化的进一步推进和城市基础设施建设的飞速发展，城市 空间不断拓展，于是农村集体土地被大量地征用有的农民甚至完全失去赖以生存 的农村土地，这使农民人均耕地面积日益缩小，农村土地在农民生活中一直扮演 着生产资料、经济基础，社会保障、繁衍发展等多重角色。土地上的收益原本是 农民最根本最直接和几乎是惟一的收入来源，一旦失去了土地，失地农民的生活、 就业情况堪忧，转变了户籍性质的失地农民又将成为新的城市( 城乡间) 贫民。对 失地农民利益补偿是否合理，这是关系到能否实现经济发展和社会稳定相协调的 重要因素。本文从分析当前失地农民权益受损的主要原因入手，指出了对待失地 农民利益应遵循平等与公平，按市场经济规律办事以及共同富裕的原则，提出从 严格界定。公共利益”；明晰集体土地产权，合理确定各土地产权的补偿标准； 实旌多元化的征地补偿方式，将失地农民纳入社会保障体系等保障失地农民权益 的思路。 关键词：城市化农民权益失地农民安置补助征地补偿社会保障 a b s t r a c t i nt h er e c e n ty e a r , w i t ht h er a p i dd e v e l o p i n go fu r b a n i z a t i o na n d c o n s t r u c t i o no fi n f r a s t r u c t u r ef a c i l i t i e s ，u r b a na r e as p r e a d sl i t t l eb yl i t t l e r u r a l c o l l e c t i v el a n da r o u n dc i t i e sa r et a k e no v e r , w h i c hr e d u c el o s ta l lt h e i rl a n dw h i c h t h e i rl i v e st h el a n do fp e rf a r m e r , m o r e o v e r , d e p a n d s0 1 1 c o u n t r yl a n da l w a y s s o m ep e a s a n t sr o l e so f p r o d u c t i o nm a t e r i a l ，e c o n o m i cb a s i s ，s o c i a li n s b r d n c e p l a y s a n dv a r i o u sf a m i l yd e v e l o p m e n t p r o f i tf r o ml a n di si n i t i a l l yt h eo n l y s o u r c ea sw e l la st h em o s tu l t i m a t ea n dd i r e c ti n c o m e o n c et h e i rl a n di st a k e n o v e r , p e a s a n t sw i l ld e f i n i t e l yf a c et h ep o o rl i f ea n du n c e r t a i no c c u p a t i o mt h e y w i l lb et h en e a vp o o ro f t h ec i t y ( o rb e t w e c nt h eu r b a na n dr u r a la r e a ) w h e n t h e ya r ea c c e p t a san e wr e s i d e n t w h e t h e r c o m p e n s a t i o n s f o rt h e l a n d - l o s e - p e a s a n ti sr e a s o n a b l e ，i st h ei m p o r t a n tf a c t o ro fs o e i a ls t e a d ya n d e c o n o m i cd e v e l o p m e n t 1 1 聆m a i nb o d yo f ab o o kp e a s a n tr i g h t sa n di n t e r e s t sh a s s u f f e r e dm e a nm a i nc a u s ef r o ma n a l y s i n gc u r r e n ti o s tt e r r i t o r ys t a r t i n g ，h a s p o i n t e do u tt ot r e a t1 0 s tt e r r i t o r yf a r m e r s 。i n t e r e s t ss h o u l da b i d eb ye q u a l i t ya n d f a i r n e s s h a n d l ea f f a i r sa c c o r d i n gt om a r k e te c o n o m yl a wf i x i n g ”c o m m o n b e n e f i t “a sw e l la sp r i n c i p l eo f p r o m o t i n gc o m m o np r o s p e r i t y , b r i n g sf o r w a r dt h e s e c o n d a r yr i 垂db o u n d a r y ；c l e a rc o l l e c t i v el a n dp r o p e r t yr i g h t ，t h ec o m p e n s a t i o n a s c e r t a i n i n ge v e r yl a n dp r o p e r t yr i g h tr a t i o n a l l ya r es t a n d a r d ；1 1 壕s y m b o lf i e l d p u t t i n gd i v e r s i f i c a t i o ni n t op r a c t i c ec o m p e n s a t et h ew a y ! n l ep e a s a n tb r i n g si o s t t e r r i t o r yi n t os o c i a ls e c u r i t ys y s t e mw a i t i n gt oe l l s u l 七l o s tt e r r i t o r yp e a s a n tr i g h t s a n di n t e r e s t st r a i no f t h o u g h t k e y w o r d s ：u r b a n i z a t i o n ；l a n d - l o s ep e a s a n t ；c o m p e n s a t i o nf o rl a n dt a k e - o v e r ； s o c i a lh i s u f a n c e ；p e a s a n tr i g h t ss e t t l ed o w na n dc o m p e n s a t i o n 前言 我国是一个农业大国，也是一个农民大国，土地是农民的安身立命之本。众 多的农业人口与稀缺的耕地资源构成了尖锐的矛盾。随着我国经济建设的快速发 展和农村城市化进程的加快，大量集体农业用地被征收为国家建设用地，由此， 迅速催生了一个急剧膨胀的弱势群体一失地农民。上世纪9 0 年代开始，全国 兴起大办开发区的热潮，最高峰时达8 0 0 0 多个当时全国每年流失的耕地数量 在1 0 0 0 万亩以上，人为的征占大约为5 0 0 万亩，如果按当时人均2 亩计算，失 地农民就是一个很大的数了。1 9 9 6 年开始，中央严令限制新增征用土地，并且 要求土地总量平衡，这样每年大约有2 0 0 ) 弘_ 3 0 0 万亩征占土地，如果按照大多 数被征地区人均1 亩耕地计算，每年就有2 0 0 多万失地农民。如此众多的农民失 去了其安身立命的土地，他们失去的不仅仅是土地，而且失去了与土地相连的众 多权益。2 0 0 4 年宪法修正案虽然对土地征收要补偿做出了宪法上的规定， 但由于相关权益补偿机制和权益保障机制等配套措施的不完善。因此在实践中， 对失地农民的补偿不仅标准低、数额少，而且缺乏有力的就业扶持措施和基本的 社会保障，很多失地农民陷入了失地又失业的境地，抵御生活风险的能力急剧下 降。从短期看，失地农民尚可以靠一次性补偿费勉强维持生计，实际生活水平不 至于下降。但从长远讲，随着安置费逐渐用完，失地农民的就业和社会保障问题 势必突显，给社会稳定留下隐患在当前整个社会就业压力增大，社会保障尚不健 全的情况下，土地一旦被征占，就意味着失地农民失去了基本的生存保障，部分 失地农民陷入了“种田无地、就业无岗、低保无份”的三无境地。 从世界上大多数发达国家的城市化历程来看，城市的不断扩张和失地农民的 大量增加，是一个国家( 地区) 在工业化和城市化过程中不可避免的矛盾。土地征 用过程也是土地用途转换过程中产生的收益在不同利益集团之间重新分配的过 程。在各种利益主体中，农民显然属于最弱的位置。大多数失地农民都是属于文 化低、缺资金、无技能的弱势群体，往往被排挤在现代工业大门之外，部分失地 农民成为种田无地、就业无岗、低保无份的社会流民，生活在城市的边缘，成为 新的城市贫民。但征用农村集体土地是国家建设的需要，也是农村实现城镇化和 现代化的必经过程，我们不能逆时代潮流而动，关键在于如何针对当前农村土地 征用过程中利益分配不均的问题，采取有效措施切实保护失地农民的合法权益， 他们的生活水平及社会保障不因土地的失去而有所降低；如何完善现行的制度法 规和规划新的制度安排，使失地农民获得新的生存发展之本和保障源，使他们能 享受到城市化、工业化的成果。保护失地农民的合法权益对于减少社会不安定 因素，促进我国社会、经济、政治的稳定具有很强的现实意义同时，还有利于稳 定的提高农民收入，加快我国的城市化和工业化进程，进而保持我国国民经济持 续、健康快速发展。因此，解决城市化进程中出现的农民问题特别是失地农民的 权益保护问题显得十分紧迫和重要，是维护社会稳定、构建和谐社会的重要保证。 理论方面研究总的来看主要集中在两个方面。一是从土地制度的创新角度来 寻找解决失地农民利益保障问题的方法，研究的重点放在土地产权制度和土地征 用制度的创新上。主要研究观点有：党国英认为要把土地分给农民，农民要成为 l l i 土地的主人；钱杭认为要使农户对承包的土地具有完整的产权；刘燕平认为应重 点关注现行农地征用的经济补偿标准，应当提高补偿标准，以土地的市场价格为 依据确定征地补偿标准；葛永明认为征地的同时要解决失地农民的就业安置和社 会保障问题，以多种方式提高农民实际获得的利益补偿，例如级差地租返村、土 地入股和租赁等方式；徐汉明针对我国土地权利制度理论的局限性、制度供给安 排的缺陷及滞后性、社会主义农地公有制及公有产权实现形式的理论与实践难 题，从产权与法权范畴的结合上，建立起“农民土地持有产权制度”结构体系的 新型土地产权理论模型。二是把研究的焦点集中在构建失地农民的社会保障上。 从陈颐的“土地换保障”方案开始掀起了研究的高潮，陈颐认为农民在被征用土 地的情况下，应当得到经济补偿，并用经济补偿为其建立社会保险；李郁芳认为， 土地保障只是我国农村社会保障制度建立过程中的一个过渡形式，不是真正意义 上的社会保障，因而是不稳定的，随着工业化、城镇化和农村剩余劳动力非农化 就业的发展，应逐步向社会保障过渡；国家计委宏观经济研究院社会保障课题组 认为，不能把农民的保障仅系于土地，要发展农民的社会保障，把提高土地的保 障能力与发展土地外保障结合起来，由传统的家庭保障转变为家庭保障与社会保 障并举；鲍海君、吴次芳认为，由于失地农民的特殊性，其社会保障不同于一般 城市居民的社会保障，以征地补偿安置费和土地转用后的增值收益为主要资金来 源，设立失地农民社会保障基金，建立失地农民社会保障体系，既可以使失地农 民获得基本的生存权与发展权，又可促进社会稳定发展；楼喻刚、金皓认为，运 用正式和非正式养老安排建立起完善的养老保障体系，是解决城市近郊失地农民 基本生活保障的关键；丁培人认为，实施农村社区股份制改革，走集体保障之路， 可以解决失地农民的保障问题l ：朱明芬认为，对于土地被全部或大部分征用的 失地农民，应建立、健全养老保障制度。失地农民养老保险资金应主要从征地补 偿费、土地出让增值提成中列支。在条件许可的情况下，为社区失地农民购买大 病医疗保险，同时，对丧失劳动能力的失地农民实行最低生活保障制度；万朝林 认为，应完善政策保障机制、社会保障机制和就业保障机制，切实保障失地农民 的基本权益；徐琴认为征地补偿政策调整的重点应当置于长期的就业补偿和社会 保障补偿，针对不同年龄段失地农民的实际困难和需求，建立与市场经济条件相 适应的货币补偿、就业培训与安置、创业扶持和社会保障相结合的新模式；党国 英认为应尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地农民保障基金”；樊小钢 认为促进失地农民市民化的制度创新，必须构建一种以放弃承包土地来换取全面 享受城镇居民社会保障利益的机制，为失地农民完全市民化提供制度渠道【1 7 1 ； 等等 征地农民如何安置和保障是我国经济发展和城市化进程中的一个难题，各 级政府在鼓励理论研究的同时，十分注重实践的探索。比较典型的是上海的“镇 保模式”和浙江的“浙江模式”。上海的“镇保模式”本质就是“土地换保障”； “浙江模式”主要有四种：土地换保险和基本保障；转农为工，进行就业培训：成立 社区股份经济合作社；土地平整置换。尤其是浙江省嘉兴市的“土地换保障”机 制，为解决各地的失地农民利益保障问题提供可行的出路。 这些专家学者的研究成果以及各地实践性的探索拓宽了对失地农民社会保 障问题研究的视野，对于建立健全失地农民社会保障体系具有重要的启示作用。 从以上的研究观点中可以看出：目前研究失地农民社会保障的方向比较单一，主 要集中在养老保险方面，对于社会保障框架体系如何建立和如何实施研究较少。 其他国家或地区对失地农民的安置有三大特点：第一，征用农民土地一般按市场 价格实施补偿；第二，将失地农民纳入社会保障体系。内容包括失地农民的养老 保险、医疗保险，失业保险、最低生活保障、为失地农民提供法律援助等。这有 助于缓解各种矛盾，保持社会稳定，大幅降低农民失去土地后所面临的各种风险； 第三，高度重视失地农民的教育与培训工作，增强失地农民在就业方面的能力。 通过就业换取保障，从而减少失业保险基金的支出，减轻政府的财政压力。美国、 日本等国家都非常重视教育和职业培训在社会保障中的作用，以发挥非物质性的 社会保障对现代化的重要作用。从2 0 世纪6 0 年代开始，美国颁布了许多关于职 业培训和职业教育的法令。通过职业培训，提高了劳动者素质，有利于劳动者就 业，在一定程度上缓解了失业问题，也成为美国社会保障不可缺少的重要组成部 分。而且，许多发达国家社会保障的覆盖面一般均在9 0 以上，如在英国，老年、 伤残、死亡保障对象为所有居民；在日本，老年、伤残、死亡保险实行国民年金 制度，凡是年龄在2 0 _ - 5 9 岁居民都享有，失业保险范围也覆盖从事农业的人员； 在美国，老年、伤残、死亡保险对象主要是从事有益工作的人，包括独立劳动者， 失业保险方，州立法规定包括农业雇员。因此，对于这些国家的失地农民来说， 一方面享受一定的社会保障，另一方面可以获得相当市场价格的补偿，也就是说 失地农民的利益得到了合理的保障。 本文运用抽象分析与系统分析相结合、规范分析与实证分析相结合、静态分 析与动态分析相结合、微观分析与宏观分析相结合、理论研究与对策研究相结的 方法在深入分析我国土地征用制度现状的基础上，进一步提出了构建失地农民社 会保障制度的基本设想和相应的配套措施。 、 一 本文的创新之处可以概括为：一、运用大量的图表形象的说明了失地农民的 利益结构；二、本文在深入分析我国土地征用制度现状的基础上，进一步提出了 构建被征地农民社会保障制度的基本设想和相应的配套措施。 学位论文独创性声明 本人郑重声明； l 、坚持以。求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名： 日期： 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利且的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版保密的学位论文在 解密后适用本规定 2 作者签名； 日期； 第一章关于我国土地征用制度改革的理 论思考 一、我国土地征用制度的发展过程 了解历史，可知兴衰与更替，同样，考察新中国成立以来我国的土地征用制 度的发展历程，有助于我们感悟社会主义经济建设的不断发展与完善，尤其对于 目前正从事具体征地工作的土地管理人员，如何去把握征地制度改革的方向，也 足可资鉴。我国土地征用制度的发展过程可由图l 所示： 1 9 5 0 年铁路 留用办法 继续完善 1 9 5 3 年国家 建设征用土地 1 9 9 8 年新土 地管理法) 1 9 8 2 国家建设 征用土地条例 1 9 5 0 年铁路留 用办法 ( ) 、1 9 5 0 1 9 5 7 年：地改革和农业合作化阶段 该阶段，分别在1 9 5 0 年6 月2 4 日，中央人民政府政务院公布的铁路留用 土地办法和1 9 5 0 年1 1 月2 1 日政务院第5 8 次政务会议通过并公布执行的城 市郊区土地改革条例中零星的提出了有关土地征用的一些问题。到1 9 5 3 年1 2 月5 日政务院关于国家建设征用土地办法的出台，使新中国出现第一部比较 系统的关于征地制度的法规。在政务院关于国家建设征用土地办法中对征地 的基本原则、征地的补偿标准、征地的权限及征地程序作了较详细的规定。1 9 5 4 年9 月2 0 日的中华人民共和国宪法第十三条也规定：“国家为了公共利益的 需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或 收归国有。”回在国家的基本大法里也承认了征地的合法性。于1 9 5 7 年1 0 月1 8 日国务院第5 8 次会议又对国家建设征用土地办法进行修正。以1 9 5 3 年的国 家建设征用土地办法为例，说明这一时期关于征地行为的相关规定。该时期土 地征用政策的特点：专f - j n 定了征用土地办法，而非是把关于土地征用的规定依 附于其他的法律之中；是征地的客体是以农民私有地为主，是征地中强调公平， 而没过分强调“强制性”，是征地权限相对宽松；五是征地权限是采的分级定额 审批制度，这也成了下一阶段征地权限制度的路径。 母鹿心社：研究征地问题探索改革之路 1 0 北京：中茸大地出版杜，2 0 0 2 1 5 7 ( 二) 、1 9 5 7 1 9 7 9 年：人民公社及文革时期 由于第一阶段的征地权限相对宽松，再加上社会主义建设的快速发展，导致 大量的土地资源在征地中被浪费。国务院于1 9 5 6 年1 月2 1 日下达了国务院关 于纠正与防止国家建设征用土地浪费现象的通知。同时，该时期全国基本完成 了农业生产合作化，土地由农民私有转变为集体所有。为适应以上两者的变化， 国家于1 9 5 8 年1 月6 日经全国人大常委会第9 0 次会议批准，国务院公布实施经 修订的国家建设征用土地办法。在1 9 6 8 年之后的十年文革中我国征地工作基 本上陷于停滞状态，这一时期的土地管理还有“三多一快”，“三多”即新出台的 土地管理法律、法规和政策多；解决的实际问题多；随着改革开放和市场经济的 深入新冒出来的问题多；“一快”即政策出台快，从某种程度上，可以理解为这 种“快”是国家宏观经济政策在土地管理方面的映射，这一点在建设用地增量扩 展上表现得淋漓尽致。总结该阶段的征地特点：( 1 ) 被征地的对象发生了变化， 由原来的以征用农民私有土地为主转变为以征用农村合作社的土地为主；( 2 ) 征 地的补偿标准有所降低，主要原因是大的政治环境所引起的，过分的强调公有制， 缺乏对财产权的承认，但仍没有强调征地的强制性；( 3 ) 基于耕地保护考虑，征 地的审批权限有所上收。， ( - - - ) 、1 9 7 9 年一现在：改革开放时期+ 该阶段出台的关于土地征用制度的法律、法规及章程主要有：1 9 8 2 年国务 院公布实施的国家建设征用土地条例、1 9 8 6 年土地管理法、1 9 9 8 年新土 地管理法。 国家建设征用土地条例比1 9 5 8 年的修订国家建设征用土地办法更 加规范化、法制化和便于操作。同时，无论政策的深度或广度，还是内容都比国 家建设征用地办法大幅度增加。1 9 8 6 年颁布的土地管理法吸收了条例 的内容，把其上升为法律。由于这一时期城市的扩张严重，大量的耕地被占用， 中共中央、国务院子1 9 9 7 年4 月1 5 日发布的关于加强土地管理切实保护耕地 的通知要求：“自本通知下发之日起，冻结非农业建设项目占用耕地一年。”o 由 此可以看出当时耕地被占用的严重性。1 9 9 8 年出台了新土地管理法，新法把 对耕地的保护提到了前所未有的地位。第三阶段征地制度与前两阶段相比由于经 济建设需占用大量的耕地，强化了征地的强制性。新土地管理法和 国家建 设征用土地条例相比：首先，废除了分级限额审批制度，取消了县级政府的征 地审批权力，上收了征地权限；其次，因为市场经济的发展，人们对土地的价值 的认识的改变，过低的补偿使征地工作不能顺利的进行，还引起一系列的社会问 题。因而，大大提高了征地补偿标准。总的来说，自新法实施以来直至目前的一 个时间段，可以说是我国土地征用制度建设史上的又一个里程碑，它所确立的一 些基本条款较为充分地体现了遵照市场规律“公开、公平”地保护和配置土地资 源的总原则，有利于促进资源的集约利用，有利于保护农用地土地产权主体的经 济利益，能够适应社会主义市场发展的要求。 。鹿心社：研究征地问题探索改革之路 蝴北京，中国大地出舨杜，2 0 0 2 1 6 3 2 二、我国土地征用制中存在的问题 作为集体土地转为国有土地惟一出口的土地征用制，在我国历来的制度变革 中，基本上坚持了长期不变的土地政策，现实中的问题较多。种种问题既源于制 度的缺陷和实践操作上的非规范性，更源于理论认识上理不清。从理论上进行深 层次的认识，问题可归结为以下方面。 ( 一) 、对“公共目的”限定不足，导致了土地征用权的滥 用 对征用土地国家使用的限定，被看作是土地以“公共目的”使用的惟一解释。 我国的土地征用同样坚持了这一原则。但在征用土地的实际使用中，却出现了征 用土地不仅可以用于国家建设用地，同时还可用于企( 事) 业单位建设用地。可见， 我国征用土地的使用原则与实际情况并不一致，达直接导致土地征用权的滥用， 更引发了深层次的予盾。 该现象反映了对土地征用依据的模糊认识，也与我国计划经济体制下供地模 式单一不无关系。在计划经济体制下，我国不存在土地使用权市场，更不存在土 地所有权市场，企( 事) 业单位用地只能通过征用土地划拨为主要途径。进入社会 主义市场经济体制之后，土地使用权市场已在不同层次上发展起来，企( 事) 业单 位用地完全可以到这个市场去获取土地。但是土地征用制却没有做相应调整，致 使征用土地成为国家使用权市场的一种供地方式。在这种体制下，农村土地使用 权市场由于国家土地位用权市场的存在而无法快速起步，而国家土地使用权市场 因其巨大的市场需求而造成对土地征用的巨大压力。为了向建设用地市场供地， 国家不得不一再使用这一强制措施征用权，致使耕地保护在这种“强制力” 的作用下受到威胁。 ( 二) 、土地补偿依据不合理，是材征地难”的直接原因 近年来，基层土地管理部门一再抱怨“征地难”。难的突出问题是农民抱怨 征地补偿过低。标准偏低有以下3 种情况：( 1 ) 客观偏低。由于征地补偿标准形 成于1 9 8 6 年，当时的宏观经济政策、经济形势以及征地实际情况等都使征地费 用标准具有一定的局限性，特别是在时段上和地域上缺乏动态性。另外，在制定 费用标准时考虑的影响因素及计算参数单一，使标准失去了一定的弹性。( 2 ) 主 观偏低。一些地方在制定补偿标准时，过多地考虑了国家利益或者是用地单位的 实际情况，将补偿标准尽量压低以至损害集体和农民的利益。( 3 ) 相对偏低。这 里指的主要是相对于农民的满足心理。在有些地方一方面农民已意识到土地的增 值潜力，另一方面农民的市场观念加强了，还有农民失去土地的后患意识以及其 它一些不平衡因素，都使得补偿标准相对于农民要求显得有些偏低。 对补偿标准引发的另一个思考是，这种补偿是否体现了土地所有权价格。正 如前面讨论过的一样，土地征用是土地所有权的转换。对所有权丧失的补偿依据 应是土地所有权价格，按马克思土地价格理论，土地所有权价格应是地租。我们 不否认目前的补偿费依据是一种地租形态，但它不是完全的地租，因为我国土地 补偿费是以“征地前三年的平均年产值的三到六倍”为标准( 新土地管理法 将其提高到六至十倍) 。这种以产值为基数再乘以倍数的计算方法诚然以地租为 基础，而且具有操作上的便利性，却不是真正意义上所有权价格。 ( 三) 、土地征用费的分配与管理不善，导致了一系列的社 会矛盾 农村集体土地所有权的主体混乱，产生了土地征用费分配上的纠纷。关于农 村集体土地所有权主体，一直是理论界和法律界讨论的话题，直到新土地管理 法出台，才对农村集体土地所有权主体作出了更明确的界定。但问题不在于谁 来承担所有权主体，关键在于谁能真正地承担所有权主体的责任与义务。在不涉 及到利益分配时，乡政府、村委会、乡( 村) 经济组织都不关心所有权主体问题， 一旦土地征用费下发，都争先恐后地争当土地所有权主体，都举出充足的理由来 证明自身的合法主体地位。正是因为主体混乱，才产生了土地征用费“乡扣”、 “村留”、“乡( 村) 经济组织提”的现象。结果，到农民手中几乎所剩无几。正是 这种情况下，一些地方农民要求将土地征用费私分。这不仅与土地补偿的初衷相 违背，而且直接导致了许多社会问题，致使大部分土地征用费转为消费基金，不 利于当地的生产发展和社会稳定，也助长了干部的贪污之风。 对土地征用费的管理缺乏具体规定，也是土地征用费缺乏有效管理的主要原 因。在土地征用费的全部规定中一些是针对农民地上的损失赔偿，应直接交到 农民手中，而一些是针对农民今后生产和生活的就不应直接分配。一些金融组织 如农村信用社、农村基金会，本来完全可以承担土地征用费的代管职能，但因缺 乏规范的运作程序，不能很好地管理这部分资金。 三、我国土地征用制的改革思路 ( 一) 、严格区分土地搿公共目的”的使用和企业团体的非 “公共一使用，把国家土地征用权限定在一个较窄的范围内 重新划定我国土地使用权市场的交易范围，杜绝通过国家征用向企( 事) 业单 位提供土地使用权，将企( 事) 业单位土地使用权的获取完全交由国家土地使用权 市场和农村集体土地使用权市场来完成，而且丰要由农村集体土地使用权市场来 承担。 国家行使土地征用权的依据必须是以“公共目的”。出发的国家建设用地，这 是保证土地征用规范化的前提条件，也是确保我国土地资源节约利用的一项重要 措旌。入口增长所产生的吃饭问题是关系着人类社会发展的前景问题，在这个问 题上略有闪失，都将导致严重的社会风险。征用作为农地永久性非农化的惟一形 。鹿心社：研究征雉问愿探索改革之路 町北京；中国大地出版社，2 0 0 2 1 7 5 4 式，应慎之又慎，国家在这方面应作较多考虑。将土地征用权限定在一个较窄的 范围内，是符合我国保护耕地的最终目的。 作为企( 事) 业单位用地的供给方式，我国在以往的政策中，关系并没有理顺。 这表现为，一方面，企( 事) 业单位用地是以获得使用权为目的，与所有权变更与 否不存在必然联系。而国家的以往做法却将其上升到土地征用的方式，也就是用 所有权的变更来实现。这无疑会产生农地所有权变更的巨大压力，导致集体土地 从总体上数量减少，直接导致耕地面积减少。而且，所有权向国家转移，无形中 剥夺了集体土地所有权的预期收益，使大量的收益向国家手中转移。这种关系没 有理顺的另一表现是，国家规定企( 事) 业单位用地获得土地使用权通过有偿出让 来实现，在这一过程中，企( 事) 业单位须承担全部土地补偿费( 可看作征地中的土 地所有权补偿) 。这种看似合理的出让费构成中其实有着不合理的因素。因为国 家对征用土地使用权的出让是有年限的，如果出让年限期满，再向其他使用者继 续出让，那么，该土地使用权的出让费中还含不含土地补偿费呢? 如果含有，则 是明显地重复收取。如果不含，是否存在着不同使用者之间的费用承担不公平 呢? 最先取得土地使用权者承担了这笔费用，而后取得同一块地的使用者不承 担，而且，因征用土地所有权属于国家，而让土地使用者承担国家据为已有的土 地所有权价是否合理本身有待研究。这些问题已不是规范国有土地使用权市场所 能解决的。因此，较合理的做法是国家将以往征用土地的使用枚交易交由集体育 接出汁来完成。国家在这个过程中只须严格执行国家对土地资源和土地资产的宏 观控制权。包括用世界上最严格的土地管理手段 中华人民共和国刑法来保证 实施。为了更有效地实施国家的这种宏观管理职能，以下措施是必要的：为保护 土地，对企( 事) 业单位从集体处获得土地使用权的行为，国家必须严格控制，必 要时可采取征用土地的审批程序。并严格进行用途管制、数量控制和严密的土地 登记制度，使农村土地使用权市场同土地征用制度有序、高效的并列运行。 ( 二) 、合理配置其补偿项目，使土地补偿费处在农民乐于 接受的范围内 对失地农民进行补偿，首先需要充分理解我国农村土地所具有的一系列特殊 性，明确农村土地所具有的社会功能。有关研究表明：农村土地的社会保障功能 效用达到农村土地总效用的5 1 3 2 9 俨。对失地农民进行补偿，实质上就是要对土 地上所附着的各项社会功能进行合理的替代。其次，要考虑到失地农民的理财能 力和投资能力偏弱，很难让其资金保值、增值。因此，对于失地农民的补偿必须 是可持续性的。采用社会保障与货币补偿相结合的方式。一方面支付一定的补偿 费，确保失地当时的损失弥补和基本生活需要以及“转业”的必要成本；另一方 面要为失地农民构建社会保障体系，并保证体系的顺利实施，让失地农民在遭遇 生活困境时免于绝望。土地征用补偿费的基本计算公式为：土地征用补偿费= 集体 土地所有权补偿费+ 失地农民社会保障功能的贴现十青苗及附着物的补偿费用 其中，集体土地所有权补偿费可采用法定标准补偿，一般来说，可规定为 土地收益的1 0 分一1 5 左右。这部分补偿直接支付给村集体，主要由于集体的 。王克强，蒋振声：从地产对农民的生活保障效用淡农村社会保障机制建设的紧迫性【力农业经济，2 0 0 0 ( 2 ) 公共设施的建设以及公共福利的支出失地农民社会保障功能的贴现。从我国目前 的实际情况来看，至少应包括如下社会保障项目：失地农民养老保险、医疗保险、 失业保险和转岗就业培训费用。这部分补偿费用进入国家失地农民账户，在国家 失地农民账户中设立失地农民社会保障基金。 青苗及附着物的补偿费用。如果被征用的土地尚生长着不到收获期的农作物 ( 包括大田作物、经济作物、蔬菜等) ，征地单位应根据农作物的前三年的最高产 值支付相应的青苗补偿费。地上附着物的补偿费用，如果不需重置，按评估价补 偿；如果需要重置，则按重置价补偿。两项补偿费用应直接支付给土地使用者， 用于失地当时的基本生活和“转业”的必要成本。 ( 三) 、加快土地征用立法，建立失地农民参与机制，增加 征地的透明度 ， 法制体系比较健全的国家大多对征地有一套程序来限制国家的权力和保障 土地持有者的权利免受非法征地的侵害。有效的程序规范至少包括：征地决定通 告、受征地影响的土地持有人直接参与透明的征地全过程并有机会上诉等。简言 之，就是要在征地程序中保证被征地者的三权：知情权、参与权和上诉权。 充分尊重失地农民的知情权，是保障其合法权益，促进其主体性发挥的前 提和基础。知情权是公民保护自身利益和监督公共权力的有效手段。美国学者艾 莫生曾经尖锐地指出：“政府所作的坏事、所参与的邪恶的事情，大部分是秘密 干的倘如事先让公众知道并交付讨论，它们大概不会发生，所以，我们要从 一切事情都应该公开而不应该保密这一前提出发，然后才有必要产生某些例外。” 5 1 因此，对失地农民来说，要保障其知情权，就要求政府要及时公布与其利益有 关的信息，使他们能了解自己的地位，以保护自己的权利；要求政府在制定城市 化政策特别是涉及失地农民切身利益的政策措施时，必须通过一定的途径和通道 告知失地农民，使其充分了解政府的安置政策和措施，以及相关政策出台的背景。 这既是尊重公民权利的基本要求，也是城市化过程中充分发挥失地农民主体性的 实践前提。 国务院应要求征地机关以书面形式将征地决定及时通告农地使用者。告知的 内容主要包括：讨论征地补偿和安置方案的时间和地点，以便他们有机会参加讨 论并反映他们的意见；征地时间表和包括土地使用者在内的有关各方签字的补偿 方案和安置方案。任何一方对这些方案的任何内容有不同意见的，应有机会向征 地批准机关反映并得到征地机关的审查和答复。最后，还应对发出征地通知到土 地使用者必须清场的时间间隔作出规定。根据国际比较经验，这一时间间隔应合 理地定为至少三个月。 集体经济组织内的农民如果享有使用权的土地将被征用，有征地的知情权， 并有权参与征地的全过程。因公共利益提出征地申请后，应及时书面通知土地所 在地的集体经济组织内的所有农民。通知必须张贴在集体经济组织内的公开地 方，并且召开村民大会或村民代表会议讨论征地事宜在随后的征地各个阶段， 也必须以同样的方式向农民通报有关拟议征地的实质性意见，主要包括选址、政 府有关部门的批复、补偿标准和补偿分配、分配给谁、何时分配、 6 第二章城市化进程中失地农民利益的困 境及成因分析 一、失地农民的界定 失地农民问题，从来没有象今天这样引起社会各界的广泛关注! 我们就不得 不从法律的角度来阐述我国失地农民以及失地农民到底是否是弱势群体这一困 扰学界已久的问题。走城市化的发展道路是解决中国三农问题的根本出路。城市 化对中国农民来讲，应该是阳光雨露而非黑暗阴影。农民失地小仅是历史发展的 必然，也是时代进步的需求。城市化的根本目的应该是有利于农民富裕，而非造 成大批农民失地失业；应当是有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。为此， 我们的国家和我们的政府就需要不断调整自身的决策方式和政府职能，充分重视 和保障农民的合法权益：我们的国家和政府应该兼顾各个方而的利益，更多地关 注我们的农村、善待我们的农民，从而使类似悲剧不再重演! 要明确失地农民的涵义，就应该首先明确农民这个概念的界定。什么是农 民? 其实到现在学术界还没形成一个共识。在占汉语中，甲骨文，金文时代就已 经有了“农”与“民”这两个字，但作为一个词的“农民”则出现的稍晚。礼 记月令有“农民毋有所使”o 的句子；春秋谷梁传成功元年，条称：“占者 有四民：有士民，有商民，有农民，有土民”； 吕氏春秋则提到“占圣之重农 民”。 在汉语里，。农民”一词一般既具有职业涵义，也具有身份等级的涵义。在 2 0 世纪七八十年代，我国的一些学者更多地是从职业的角度来给农民卜定义的， 比如上海辞书出版社1 9 8 0 年出版的 辞海中说，农民是指“直接从事农业生 产的劳动者在资木主义社会和殖民地、半殖民地社会，主要指贫农和中农。 在社会主义社会，主要指集体农民。”o 小列颠百科全书对p e a s a n t r y 的解释是：“小规模农业生产者的一种亚文 化群，p e a s a n t 与其它农业生产者小同之点就在于要受外部权势的支配。这种使 其整合于更大社会的方式通常被认为是定义p e a s a n t r y 的标准，虽然有些作者在 给p e a s a n t 一词下定义是强调诸如自给自足或小规模生产等特征。在p e a s a n t 社会， 市场手段的最终支配权通常不是掌握在主要生产者手里。生产【品及劳务不是由 生产者直接交换，而是提供给一些中心，重新分配。剩余的东西要转移到统治者 和其他非农业者手里。”这种权力往往集中于一个城市中心，尽管井非永远 如此。”。 美国社会学家埃弗里特m 罗吉斯和拉伯尔j 伯德格认为：“农民是农 产品的生产者和传统定向的乡下人，他们一般比较谦卑，大多是自给自足的( 虽 然并非完全需要) ，就是说，他们生产的粮食和其他东西，大部分都是自己消费 的。因此，农民和自给自足的农业生产者是一个意思。农民并不是完全自给自足 型的，他们至少是部分市场定向的，他们要购买些消费品和生产资料，需要社 。孔丘：礼记月令( 注琉本) 1 3 5 2 。辞海【m 】上海辞书出版社。1 9 7 9 8 5 4 秦晖，苏文：田园诗与狂想曲【碉中央编译出敝社，1 9 9 6 2 3 会的服务。但是，尽管他们要卖出部分农产品，他们也不是像商业农场主那样把 农业作为一个企业。“这个定义把小发达国家的农民与发达国家的农场主或农业 经营者区别开来，在一定意义上也体现了农民自身的变迁，从传统农民到农业经 营者的过程。 法国社会学家h 孟德拉斯在他的著作农民的终结中认为：“因此，r 莱 德弗尔德不无理由地断言，农民是相对于城市或一个精英集团来定义自身的，只 要没有城市，就不会有农民”。圆农民( p a y m a n s ) 按其字面上的本义是地方之人 ( b o n u s e sd up a y s ) ，他们超越不了自己的上地的有限视野”。o “一个农民从不会 想到要单独做某件不寻常的事；相反，他受自己的群体所驱使。”；“农民是相对 城市限定自身的，如果没有城市就无所谓农民。”o 甘肃省委党校经济学教授宋奎武认为，农民概念具有多维性。只有从多维角 度界定农民，才能使农民概念更为清晰。他从时间维性、空间维性、价值维性以 及领域维性来界定农民概念的。他认为在不同的历史阶段，生产力要素结构是不 同的。而脱离生产力要素结构的抽象农民是不存在的。不同的生产力要素结构必 然决定不同的农民存在形态。在社会生产和生活的现实中，不同的地理空间由于 资源环境等条件的不同，其生产力要素结构也会有所不同这决定了欧洲和亚洲的 农民的晃定方法是不同的。专家学者在界定概念时都带有不同的价值判断的导向 问题，加之在界定概念时所基于的领域的不同，所以必然会在对农民概念的界定 上存有不同的观点。 在上述定义的基础上，结合我国当前的实际，我们应该给农民如此下定义： 农民是指在农村地缘关系的基础上，通过各种社会关系和联系而组成的农村社会 各类社会集团、群体及社会组织的农村居民。 那么该如何界定失地农民呢? 顾名思义，失地农民就是指失去上地的农民。 失地农民问题的产生是农村城市化战略的必然结果。从国外的情况来看，这一问 题的产生可以追溯到英国在进行城市化进程中的圈地运动。我国失地农民的产生 萌芽于2 0 世纪5 0 年代的计划经济时代，到2 0 世纪八九十年代到达高潮，起初 在江浙和广东等省经济比较发达的省份表现的比较明显，后来几乎普及到全国， 甚至在中西部及偏远的欠发达的内陆省份也把失地农民的问题作为一项重要的 社会问题看待。从社会学的角度，我们可以将失地农民界定为：在我国现代化进 程中山于城市扩张和小城镇建设，而逐步失去包括林地、耕地等农用地的农民。 不过，这样的定义还是不能揭示失地农民的法律地位。要揭示失地农民的法 律地位，必须从权利的角度进行分析，惟其如此，才能从根本上揭示失地农民的 法律地位。众所周知，法是以权利和义务为机制调整人的行为和是社会关系的， 权利和义务贯穿于法律现象逻辑联系的各个环节、法的一切部门和法律运行的全 过程。因此，可以毫不夸张的说，权利和义务共同构成了法律的主要线索。失地 农民失去的小仅仅是上地，还包括上地上的一切权利。这种权利主要包括但不限 于： 、 第一，财产权利。土地是农民安身立命之本，是农民最重要的生产资料，也 是农民基本生活保障的基本载体。随着土地的丧失，农民失去了上地上的财产权 利，这种权利包括农民对土地的使用、收益和增值的权利，地已经成为农民的 。埃弗里特_ 罗吉斯；壬晓毅译乡村社会变迁 m 浙江人民出版社，1 9 8 8 3 2 1 o 法】h 盂德拉斯著，李培林译：农民的终结 蝴国社会科学出舨社，2 0 0 5 3 7 。 法 h 孟德拉斯著，李培林译：农民的终结 蛔国社会科学出版杜，2 0 0 5 ；3 8 o 法 h 盂德拉斯著，李培林译：农民的终结 明国社会科学出版社，2 0 0 5 4 3 8 一项财产权。随着土地丧失，农民必然永久性地失去了本该属于自己长期从土地 上取得收益的权利。农民失去了对土地，也就失去了相应的土地上获得收益的一 切财产权利。 第二，基本的生活保障的权利。有地农民和失地农民的最大区别就在于：失 地农民失去了最后的保障，失去了救命的最后一根稻草。有一份上地，农民就可 以在这份土地上进行最基本的生产和生活，以维持家庭成员的基本生活需求。根 据马斯洛的需求五层次论，生理需求和安全需求是人最基本的需求，在此基础上 才有交往的需求、尊重的需求和自我实现的需求。生存风险决定了贫困农民需要 首要的保障需求是对满足其生理需要的保障，即解决温饱问题。所以，土地上所 提供的保障是农民最基本的生存保障。失去了土地，也就意味着失去了农民最基 本的生活保障的权利。 第三，就业机会的权利。就业的机会也是一种权利。农民失地也就失去了劳 动的对象、土作的场所，农民只有以土地为劳动对象，劳动者的劳动价值才能在 劳动过程中得以实现。农民失去了土地，也就意