（公共管理专业论文）我国电子政务绩效评估及其指标研究.pdf

中文摘要 自2 0 世纪中后期以来，伴随着知识经济和信息社会的萌芽和发展，全球电子政务建 设逐步兴起，至今已成为各国政府提高行政效率、效能的必选方案。 从理论上讲，电子政务的发展，将在政府职能的转变、政府效率的提高、政府决策的 科学化、政务的公开透明以及政府开支的节约等方面产生重大影响。而在大规模的投入 和建设后，电子政务能否真正取得预期的成效已成为各国、各级政府必须关注的问题。 电子政务自身的绩效已成为政府绩效的重要组成部分。我国目前的电子政务建设状况不 容乐观，巨大的资金投后，实际效果却与预期相距甚远。究其原因，缺乏与电子政务运 行特点相符合的绩效评估体系是造成这一局面的重要原因。 本文借鉴政府绩效评估及工程项目绩效评估的理论和方法，依托国内外电子政务研 究机构的研究成果，分析我国电子政务建设绩效评估的基础，从我国电子政务建设目标 及其建设的成本一效益角度出发，分别从政府网站建设，基础设施建设，政务基础信息 数据库建设，重点政务业务系统建设四个方面构建各自的指标体系，以此来推动我国电 子政务的发展，同时促进政府绩效的提高 主题词；电子政务绩效评估指标体系 矗b s t r a c t s i n c e t h e l a t e 2 铲黼涨妫争势铺删燃赫赫黜妇粼鼢赡蝴诚丞躲如始耘删艚 i m e l l e 魄黼e c o n o m ya n di n f o r m m i o ns o c i e t y 脚n o w , i th a sb e c o m ean e c e s s a r yp r o g r a mf o r g o v e m m e m sa r o u n dt h ew o r l d t oi m p r o v et h ee f f i c i e n c ya n de f i i c a c yo f a d m i n i s t r a t i o m i nt h e o 搿, t h ed e v e l o p m e n to fe - g o v e r n m e n t 谢疆t m a v o i d a b l yh a v e 曩g r e a te f f e c to rt h e t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf i m c t i o n , t h ei m p r o v e m e n to fg o v 篚n m e a te f f i c i e n c y , 龇 s c i e n t i f i c 黼o no fg o v e r n m e n t 删罐吨船氇毒t r a m l m r 镪c yo fg o v e m m e n tw o r ka n d 畦擗 e c o n o m y o f g o v e r n m e n t e x p e n s e a n ds o f o r t h a s 覆m a t t e r o f 觚a f t e r l a r g e - s c a l e i n v e s t m e n t a n d 鞠濑撵犍韬莲魄督彘剁蠡嚣e - g o v 删e 瀑a 盎h i e v et h ea n t i c 秘c de f f e c th a sb e e n 越藉辍赫 t h a tg o v e r n m e n t so fa l ls t a t ea n d 啦a 娃l e v e lh a v et of o c u so i lt h er e a s o ni st h a tt h e p e r f o r m 靴。薹婶v 嬲鞠l 嘲h a sf o r m e d 黼i n t e g r a lp a r to fg o v e r n m e n tl , e f f o m m 龇 c u t 跫m t l y , t h es i t u a t i o no fe - g o v e r n m e n t 翻藏圜融娥。旺i nc h i l ii s 赫o | s o 塞爨疑粕蘸豫w i t h 藏 s u b s t a n t i a li n v e s t m e n t , t h eo u t c o m ed i dn o tr e a l 蕊t h ea n t i c i p a t i o n a sf o rt h ec 耱麓撼鑫l a c ko f p e r f o r m a n c em e a s 糕e m e n tt h a ti sf i tf o rt h ec h a r a c m i 删co fe - g o v e m m t m tm a yb e 龇 i m p o r t a u to 熊 b a s e do n 镑露a e 魅e v e m e n to fe - g o v e m m e mr e s e a t e hi m t i t u t 髂蠡凇a b r o 蛙t h i st 埝s i s u s e st h et h e o r ya n dm e t h o do f b o t hg o v e r n m e n tp 嚣f o r a m n c em e a s u r e m e n ta n de n g i n e e r i n g p r o j e c tp e r f o r m a n c ei v l e a s u r e m e n tt oa n a l y z et h ef o u n d a t i o nf o rt h ec o n s m 媳o no fo u r e - g o v e r a m e r t tp e r r o r m m e em e a s u r e a n e n lt no t h e rw o r d s , 融t h ea s p e a t so ft h eg o a t 戳堪 c o s t - e f f e c to f 蠛辖e - g o v e r n m e n t 商a n s w 睇f i c a , t h i st h e s i sr e s p e c t i v e l yd e v e l o pa ni n d e xs y s t e m f o rt h eo o l l s u u g t 融o fg o v e r n m e n tw e b s i t e l a f 燃t r u c t u r e , d a t a b a s eo fb a s i ci n f o r m a t i o no f g o v e m m e n tw o r ka n d 姆s y s t e m 醛羽鞫删o p e r a t i o ni n 黼a t t e m p t 瓣p r o m o t ef l a e d e v e l o p m e n to fo we - g o v e r n m e n ta n dt h ei m p r o v e m e n to fo u rg o v e r n m e n t 弹鼎b 傩撇 羹翻靛融黼戴酶 k e yw o r d s ：e - g o v e r n m e n tp e r f o r m a a c , m e a s u r e m e n t i n d e xs y s t e m 浙疆大学公共臀理碗士( m p a ) 专业第位论文我国电子玻务绩效评估及箕撵标研究 l 绪论 本章将酋先阐明电子政务的概念界定，然后阐述我国进行电子政务绩效评估的 意义，这是本论文静立是煮，然嚣簿萃奔缓一下奉文嚣主要思路、糕榘及内容。 1 1 电子政务概述 电子政务( e l e c t r o n i c g o v e r n m e n t ) 定义：国外的文献中，引用较多的定义是： 政府都门 ；数字接零、声鬏素额按零为基璐，透过蔓联疆慰凝会公众实嚣售惑发毒 和服务惟”。查阅文献，在我国为大家所接受和使用的定义是：电子政务是指公共管 霪缀缓在致务活动牵，全嚣波弱瑶役信意技零、溺终技本浚及办登自动纯技笨等进 行办公、管理和为社会提供备种公共服务的一种治理方式。黻”无论是何种定义电 子敢务概念都包含童方面鹩内容： 首先，电了政务必须借助现代信息技术、数字鼹络技术秘办公囊动化技本，羼 时也离不开信息基础设施和相关软件技术的发展。 其次，电子政务处理戆楚与公共权力行镬耀关黪公共事务，或者失7 挺馔亳效 的公共服务而快速她理公共部门内部的事务，这决定了它有着广泛的内容。 再者，毫子致务并不是褥传统懿液寤管遴帮运傺楚攀遮搬主互骏潮，悉楚要蘑 现有的政府组织结构、运行方式、彳亍政流程避行重组和再造，使其熨有利于储息技 术、网络技零豹应溺。 电子政府的实质是把工般化模型的。大政府”，蠲集中镣理、分层结秘、在物 理缀济中运行通过甄联网转变为新黧的管理体系，豺适应虚拟的、垒球性的、以知 识为基础的数字经济，同时魂适应技会运孬豹撮本转交，这耪豢型的管理体暴裁是 电子政府。其核心是：大量频繁的行政管理和日常事务都通进设定好的程序猩互联 嚣土实麓，大量决繁蔽下藏绦嚣傣帮令人，藏寿重薪镌立冀瓢戆。嚣薅毫子教务还 仅仪限于政务手段上的变革，国外实麓电子政务已缀引起的由用而体的变化过程， 这辩理解毫予致务静实震是缀有意义酌。瓢实质上漭，“政务4 痘该是电子敬务豹 主体，面“电子”只是实现童体的手段和形式。 阻n l p o m t g 舶l i p 且硇l 瑚s p 州螂抽卿州撕嘲t o p 蝉m 辩l i 墙嚣弛d 基导g ，嗍喇蚀l d i 瞄嘲l2 0 0 1 年3 旯：第强嚣 雄习潍玉凯，赵黼俊：电子政务基础 ( 第一版) ，北京，j b 京中软电子出版社，2 0 0 2 年3 月：第4 甄 赣江大学公莛管理疆士( m p a ) 专业学位论文 我曩电子敢务续效评佶爱其搀括磅究 2 电子政务绩效译信的意义 自2 0 世纪中后期以来，伴随着知识经济和信息社会的萌芽和发展，全球电子 豉务建设逐步兴超，至今己成为政府改革焉戳提高效率、撵离效能之臌选方鬃。获 公共管理的视角，“不可衡量，则无法管理”懈”的理念决定了电子政务绩效篱理的 必然性。从西方国家的实践来看，在政府的责任和绩效日趋公汗的情况下，电子政 务瑷疆由于财政豹约寒硬化鹣公民知 毒权鹣声张，失效豹成本按算不仅是瑷爨熊终 止，还包括公民的信任与支持的流失因此，西方国家成功的电子政努建设无一不 + 分霪援续效谬信，方嚣露秀瑗基全程警璎戆手莰，勇一秀嚣终为公琵支持戆 莛 据 我蓄鹃瞧子政务建设源鑫全球纯箨信惠稼蓊揍酸，现代枣场经济簧求在党竣分 开和政企分开蠹勺框架下，建设现代政府体制，通过电子政务的建设，鞭好地为用户 服务，提高政府的簸管水平和工作效率，促谶政府决策的透明度，最终实现赢管制 型政府向服务型政府鹣转变。邀子政务已经成为当今世界各驻政府发鹱的必然趋 势，发达国家政府已经基本囊现政府般务全面电子化，目前破在向网络集成化政府 过渡。我嚣囊1 9 9 9 零摧孬“竣瘸上瓣工程”以来，全鋈昙戮童黢寿撬关已全菸上 网，火部分地级城市都提供了简易的政务网站，中央及各省会城市和部分沿海地级 市已耱步建成了基予数字 芷带等安全霹信技拳设藏静电子政务躅络；懿统计逐年来 我国镣年花费在电子政务方磷的总投资超过3 0 0 亿人民币，缀过近l o 年的政府信 息 ：建设，我国政府部门投入了巨额资金，建立了大戆的两络系统、渡务系统，数 据库簿，但这些系统绝大多数不戆实现真正意义上鲍嚣联互遁，电子政务的成用效 果受剿了极大的质疑，也就悬说，在实箍电予政务过程中存在的问题是“硬件 软 律 痰惩”，甏藿硬转、轻软黪、痤建努发严黧涝嚣，蠢豹遗方甚至把魄子致务建莰， 作为政绩工稷来做，熬复建设，浪费了国家大量的人力、物力、财力，而丝毫没有 攉动穗子致务豹应用，嚣磊霹氇子政务豹发袋滏行舔跺评信麓确保我爨窀子致务健 康快速发展的有效手段。n 】瞒“ 瞄前我国电子政务建设藏匿绕“辫两一站四库十：金”工程重点媵开。面对庞 难3 1 张成福、唐钧；。电子政静绩效评估 模式研究与中国战略_ 公熬行政2 0 0 4 年第7 期：第4 1 页 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 我国电子政务绩效评估及其指标研究 大的电子政务建设工程，不仅尽快制定和建立国家电子政务标准体系非常关键，而 且研究和探索一套适合我国特点的电子政务评价指标体系也十分重要，探索电子政 务评价指标体系不仅在于需要对每年在电子政务领域的巨额投资进行客观准确的 绩效评估，还在于通过评价反馈来完善国家电子政务标准体系，并为今后的电子政 务建设发展指明方向。 1 3 论文的主要思路、框架及内容 本文的主要思路是想通过借鉴政府绩效评估及工程项目绩效评估的模式及方 法，依托国内外电子政务研究机构的研究成果，对我国电子政务建设的目标进行分 析，分别从电子政务建设的四个方面：政府网站建设，基础设施建设，政务基础信 息数据库建设，重点政务业务系统建设构建各自的指标体系，为具体项目的评估提 供基本的评价体系，从而对我国的电子政务项目进行准确客观的评价，以此来推动 我国电子政务的发展，同时促进政府绩效的提高 论文的框架是：在阐述绩效评估理论的基础上确定我国电子政务绩效评估的准 则，然后分析我国电子政务建设的投资、效益，再通过问卷调查法、专家访谈法分 析、建立我国电子政务绩效评估的指标体系，并使用这一指标体系对贵州省国土资 源电子政务建设项目做实证分析 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 挫学位论文 我国电子政务绩效评估及其指标研究 2 绩效评估理论综述 从电子政务本身的属性来看，首先，电子政务建设的目的是为了政府能更好地 为公众服务，它本身也是政府公共服务的一部分。其次，电子政务建设可以被看作 是一个个项目，由政府投资，广大公众受益。因此，电子政务绩效评估理论可以从 两方面论述：一是政府绩效评估理论，二是项目评估理论。 2 1 政府绩效评估理论 当代西方国家所推行的政府绩效评估是指对政府管理过中投入、产出、中期成 果与最终成果所反映的绩效进行评价和划分等级。绩效评估是西方国家在现存政治 制度的基本框架内、在政府部分职能和公共服务输出市场化以后所采取的政府治理 方式；也是公众表达利益和参与政府管理的重要途径与方法它反映了政府管理寻 求社会公平与民主价值的发展取向，贯穿了公共责任与顾客至上的管理理念。其目 的是为了维护现有的基本社会秩序、提高服务质量、改善公共责任机制和增强政府 公共部门的号召力与公众的凝聚力。西方国家政府绩效评估措施对我国的政府管理 具有较大的借鉴意义。 2 1 1 政府绩效评估概念 绩效( p e r f o r m a n c e ) 如果单纯从语言学的角度来说，它包含有成绩和效益的 意思，它最早用于投资项目管理方面，后来在人力资源管理方面又有广泛应用。绩 效概念可以综合代表效率、财务指标、市场占有率、内部激励结构、企业文化等各 种指标，并且可以通过一定的有效途径整合为可以衡量或评价企业行为的指标体 系。 在管理主义潮流引导下的政府行政改革中，运用“绩效”概念衡量政府活动的 效果，即“绩效管理”在西方各国蔚然成风，它是改进公共组织和公共项目的生产 力、质量、时效性、回应性以及有效性的综合系统。是一种融入多种判断价值的工 具模式。乜美国国家绩效评估中的绩效衡量小组这样定义绩效管理：“利用绩 效信息协助设立同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者 维持或改变既定目标的计划，并且报告成功符合目标或叙述未能达成目标的原因的 4 浙江大学公欺臀理硕士( m p a ) 专业学位论文我雷屯子政务绩效评估及其指标研究 管理过程。”刚宅包慈了嚣标设定、爨标达成以及绫栗译佳懿系统过程，代表了一 个组织 政府) 整合各种汝源以接近翻标的行为和獠度。在中国 予政管理学会联合课 题组的研究成果中，对政府绩效管理也给出了一个较为系统的表述。所谓政府绩效 簧理，裁懋运震聪学戆方法、标准秘纛彦，对政黪叛关戆监绩、成藏雾实嚣z 傺霰 出尽可能准确的评价，在北基础上辩政府绩效进纾改善和提麓。轴h ” 政府绩效评估在广义上等同于政府绩效管理的概念，它是指用组织的整体战略 把组织疼务成员整合起塞戆，疑绣象隽基礁斡一系列诗划、管理、整溅秘捡查程序。 狭义的政府绩效评估，则是指对政府及行政人员“敢绩”的评估。它是用一定的目 标尺度，考核、判断该墩府及行政人员所取得的成绩。概括地说，政府绩效评估就 是壤攥管爨熬效率、能力、鞭务质量、公共奏侄帮黩会公众潢意蘸度等方瑟熬粼叛， 对政府公袋部门管理过稳中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评 定和划分镩级。政府绩效评估以绩效为本，谋求现代信息技术在政府公共部门之间、 政寒公共爨门与鞋会公众之阁进行浚逶与交浚瓣泛运震，漾求颧客逶过公装赛篷 机制对政府公共部门的赢接控制，谋求政府管理对藏法机构负赞和对顾客负赞的统 一；它以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴涵了公共责任和顾客 至主嚣管遴瑾念；它毅龛羹强与改善公荚赛莛撬制，镬在警理公共_ 事务、簧递公荚豢 务和改善生活质量等方丽具有竞争力为评估目的。“】”一 2 1 2 政府绩效评依的发展沿革 绩效餐瑾裁度鑫王商企堑管理孛豹应溺霹戮追溯翻2 0 整纪嵇麓泰勃 ( f r e d e r i c kw t a y l o r ) 科学管理原理中的时间研究、动作研究与差异工凝制， 其真正运用至4 政府管理巾来，则是始母2 0 世纪5 0 颦代美国的绩效预算卷4 度。7 0 年 代叛来瑟方匿家普遍歼袋戆政府改攀( 有入凳这场改革称为“薪公共管理运动”) 捷 绩效评估襁政府管理中得到了广泛应用。绩效评估在西方国家政府管理中的孕育和 产生是公必管理知识发展嚣结果。从历史的观点番，薅方公共行政学白1 9 世纪寒魏 2 0 登纪鞠帮代着重研究豹是行致组织豹良部取自、枫构组成、滔动程序、嚣姣原掰 和官僚体制，公共部门的管理以技术为基础。嗍以效率和效益为导向的技术视 继对张成描党秀云：公共臂理学 ，中嗣人民大学出敝社，2 0 0 1 年，第2 7 l 越 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文我国电子政务缋效评估及其指标研究 野是这个时期公共行政的标志，追求行政效率是这个时期公共行政理论与实践的最 高目标。 2 0 世纪6 0 年代后期，以弗雷德里克森( h g f r i d e r i c ks o d ) 为代表的。新公 共行政学”发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值是社会公平，主将“效 率至上”转为“公平至上”；强调公共行政变革的终极目标是建立民主行政之模 型；强调公共行政的顾客导向，将顾客的需求作为政府公共部门存在、发展的前提 和政府公共部门组织设计方案应遵循的目标。新公共行政学扩大了公共行政 学研究的视野，对西方国家政府改革实践产生了广泛的影响；特别是顾客导向的理 论观点奠定了当代公共管理基本理念的雏形和绩效评估的理论基础。为适应政府公 共部门对政策执行和政策管理的要求，2 0 世纪7 0 年代兴起了政策科学和公共政策分 析，将问题的焦点由组织，特别是由结构与过程转移到以公共项目及其所产生的结 果上。戴维奥斯本( d a v i d0s b o r n e ) 、特德盖布勒( t e dg a e bl e r ) 主张把企 业或私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来，主张政府应像 企业那样引入竞争机制、树立顾客意识、视服务对象为上帝“”，从而形成了企业 家政府理论。胡德( h o o d ) 从现代经济学和私营管理理论与方法中吸取要素，提出 了以市场或顾客为导向、实行绩效管理、提高服务质量和有效性，以及界定政府绩 效目标、测量与评估政府绩效。c 5 】c 从而形成了新公共管理理论。n 】( ”同时， 随着自由资本主义发展到垄断资本主义，西方国家不得不对社会公共事务采取积极 的干预主义。政府管理的集权化和官僚主义化形成了政府垄断，出现了政府管理失 控、低效率、财政赤字等问题，导致了公众对政府的不信任和民权高涨。以美国、 英国、澳大利亚、新西兰、日本、荷兰等为代表的西方国家掀起了一场政府改革运 动。以绩效为本的政府绩效评估措施正是这场改革运动所普遍采取的一项重要措 施。1 9 7 9 年，撒切尔任命雷纳勋爵任其顾问，开展了著名的“雷纳评审”( r a y n e s c r u t i n yp r o g r a m ) 。该评审是“以解决问题为导向”的“经验式调查”，针对人 们相当熟悉并似乎司空见惯的东西，评审者提出质疑，以便发现存在的问题，从而 拟订提高效率的具体方法和措施，并征求建议，在有关方面人员对必要采取的改革 措施达成共识的基础上由被评审单位的负责人实施改革的具体措施。嘲”4 2 0 世 纪9 0 年代梅杰政府的“公民宪章运动”以及“竞争求质量运动”将评估重点进一步 6 繇鼓大学叠莛警莲疆士( m p a ) 专鼗攀往逢文 我垂奄子致务蓑效详嫠藏冀搀摇蟒究 教铡公共激务熬震爨方瑟，劳霉l 入公荚驻务静终爨谨徐圭镕，获蠢餮续效譬壤餐译 估粼加战略化和系统化，绩效评估方法也得蒯迸一步改善。遮一时期评估的蘑点是 公慕骚务魏凄量窝靛蕊。l 搴9 3 年鸯黯荏美蔫麟慧魏戈承镊零鼢蓬家绩效评审活秘发 表了戈尔报告，通过对政府组织进行企她亿改避，使致瓣的缓缀结梭、逡锤辊 制、飙事制度、预算制度等发生了饭天的变化。政府绩效评储的过程更加规范纯、 系统馋，在搬标的确点秘分褥方法豹选择上，逐多呈现凌定性囱定瞧鸟定蘩秘缨套， 采取葶； 学妻孽数学势凝方法等憨势。 憋之，嚣轰嚣家罄遽接替魏绫效谬譬撰憋，毽糕致癀灌绕羹镬愈采露霹簿警 理0 鹏0 ) 、全面质擞管理( t 伽) 等拳段进行绩效特理，强化丁政府对顾嚣的责任； 实符成本孩舞，藤嚣辩务按簇，完善信惠鬣馈，安褥叛续蔑为基秣麓预算翻度； 改孳公务曼锻度，豁酸缝一鹣藜联钵系，攥抒续效工资翩器簸绩奖凝麓。筵怒这些 改革獾麓的实行穰麓了黻公共责任和顾客虿上秀毽念鹃绩效译售翻嶷懿运掰号发 展。髓后，公共项医及萁产擞的结象成失了政府管理遗动的核心和美注的焦点；缓 效管毽、颟客至上等服务意锨、在或府公共豁门与管璎中弓l 遴竞争与市场机制等措 藏袭安跌孛褥舞了广泛逛麓；政麝管理髫掭邀蠹单一姥追求效率嚣标笈爨熬| 全方 位地追求社套公平、提尚效率和服势质量、改善公共费经机制和提离公众的满意程 度。 2 ，2 项目评估理论 壤瑶：荧嚣磺嚣鬻纛学秘会( p r d 静宠义：磺爵怒为宛成菜一独特的产品、 爨务蠛经务爨俸静次鳇努力。这受攥瀵熬次毪努宓努矮程一定熬资添袋翻条锋 ( 诸如时间、预算、人员等等) 下来进行的。 狭义熬骥嚣译麓是鬟在羧蘧壕爨霄行袭醑究靛萋磴士，获宏蔼角度窭发，对硬 嚣建澄戆鍪簧缝及技术经济瓣会理黢滚行静惫覆率壹糯评铃。 顼蟊管瑷( p r o j e c tm a n a g e m e n t ) ：不弱骢文漱辩瑷霆警联骞琴瓣戆说法，耀l 鲍定义是：在项目瀵动中运用专门鲍知识、技能、篡具秘技零，使域墨能够实现或 超过磺爵干骶入的需要和期黛。疆蹦p 鼯o k ( c h i n ap r o j e c t # d n n a g e m e n tb o d yo f 懈 夔匿嘎目管髓协会：埂茸管理知识体系指黼( 第三版) 。北寐。电子工业出版社，2 0 0 4 年1 2 片。第3 舞。 7 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 我辔电子政务绩效评估及其指杂究 k n o w l e d g e ) 的定义怒“强项薯为对象的系统辫理方法，通过一个妪对性戆专门鹃柔 往缀缓，对项譬避符高效率酶诗翻、缀织、籀等和控制，戳实现项嚣全过程的动态 管理和项目目标的综合协调与优化。”脚3 简单地说，项目筲理就是为了达到项目目 标恧越嚣展熬活动进行静诗划、缀织，篮督、控铡。按照项嚣经理豹说法是“根据 特定的规范，在预簿范围内按时完成任务”。箕核心闯题关注在对闻、赞用、技术 效果上达到预定的目标，很好地满足顾客的需求。成本、技术效果和项目工期在项 疆上投稼为三约束，嚣藏瑗嚣警瑗缀大程度上饕浆于对竭繁理、成本管攥秘质量管 理。 从项目管理学的角度，项目从开始到结荣用项目的生命周期来定义，般可分 为项鞭瓣擒愚，舞发、实施和续裘凡令酚段，项嚣根据各个酚段豹嚣动划分，可以 分成项嚣前期，项掰中期和项瓣艏期各个阶段的任务，箭期主要活动怒可行性分 析、镒求调研：项圈中期，主要飚具体的建设实施：项目后期，主要是验收和项目资 辩交接懿久虽熬蝰潮。跚。葵黧海纷嚣发器豹鼹点：一今王程项嚣熬发嶷周麓分 为8 个阶段：立项阶段；可行髓研究阶段；资鑫承诺和谈剡阶段：设计阶段；实藤 阶段；运营阶段；监督管理阶段和后评价阶段。世界银行搬项目周期分为如下六个 羚段：矮基立项；璞塞建冬；瑗疆谬癌；谈粼鸟董事会懿壤；墁嚣技孬弱整警；项 日后评价。无论如何区分，一个项目的生命周期大致可分为计射、实施、验收和后 评价四个部分。“o 】一“其中，项目的后评价怒指对已经完成的项目或规划的目的、 撬孬避瞧、效蕊、终矮窝影璃囊逡霉熬客溪憝分爨。逶遥砖投资滔凌实黢豹捡壹总 结，确定投资预期的目标是否达到，项目或规划是否合理肖效，项目的烹要效益指 标是褥实现，通过分析评价找出成败的原因，总结经验教训，并通过及时有效的信 惠爱谈，秀未来颈瓣熬决策嚣挺蹇完善投资凌繁警理拳平撬窭建议，嚣辩 鍪隽疆译 价项目实施运营中出现的问题掇出改进建议，从而达到提搿投资效益的瞬的。 出于电子政务建设一般是由政府投资，其项目评估的霞点除了项目本身在技 零、缎济、社会巍繇境影璃主瑟秀零孬燕，瑟注重瑗嚣建藏嚣夔桂会、经泼效益及 其对政府绩效提崭的促进作用，因而，电子政务建设的项圈评估实际涵盏了从项目 的可纷性研究到顶嗣后评价的熬个过程具有狭义的项目谮估与项目届评价的综合 滩雌巾霄项目管理委受会于2 0 0 1 年7 片编镧的“中唇项鼹管理知识体系第8 页 塞 浙江大学公共繁避硕士( m p a ) 专业学位论文我屋电子政务缋效详估及茸擗标研究 涵义。 2 3 国外电子政务绩效评估研究现状 我国电子政务慈设莛步鞍魂，纾始标志怒1 9 9 3 年实藏豹4 政府主瓣工程”， 与发达国家相比，其应用和实践的时间太短，以美国的电子政务发展史为例，在法 律袋面，从1 8 8 9 年的遁鞠记录处理法拜始，美图政府制定了诸勰预算和审 计法案( 1 9 2 t 年) 、信息自由法( 1 9 6 6 ) 、隐私权淡( 1 9 7 4 ) 、政府 绩效与结果法( 1 9 9 3 ) 、文书工作消失法( 1 9 9 8 ) 等多部法律来指导政府机 梅蘩惠活动；在政繁屡嚣，o w b 自1 9 8 5 年起誉甄发毒a - 1 3 0 逶摄联邦信患资源管 理，对实施政府信息资源管理和推进电子敢务起到巨大作用；在政策咨询层面， 跌1 9 整冤寒蘩2 0 纛纪豁年代秘，荧莺嚣会先磊或建了8 今专整娄受会，受蠢对 联邦政府的电子政务建设情况进行调研、评估并提出具体改进措施这些都为美国 电子致务静发震撺建了受野静环境，并为箕绩效译绱打下嶷好基础。2 0 0 1 举8 月， 布什总统公布了他的总统行政管理议程( 嗽) ，提如五个众政府行动计划；把绩 效熬合到预算中；以公民为中心的电子政府；改善财务管理；入力资本的战略往管 理；竞争性米源。【l 埘o ”把敷予政务购建设嬲谔佳掇剃了总绞行政管理议程。2 0 0 3 年l o 月底，美国的绩效学会、理性公共政策学会、国家公欺管理学院等机构联合 发蠢了蘧秀“建立一个基予续效瓣耄子致黪”戆摄爨。掇告麸评筵圭钵，译稳对象， 调研和评估的内容，“绩效领导”裁定，四个方面对荧国的电子政务建设进行了客 鼹翘评嵇，莠逶过绩效谔话，对2 2 财政肇度静电子玟府移动计翻麴绡篷l o 个结 论，既有肯定的内容也有批评的内容；对未来的发展提出2 7 条政策建议，其中有 些建议相当：矮体且可操作性擞强。n 档8 ”舢面我篱的电子政务绩效评估是近两三 年右兴起的，因此，考察发达国家电予政务译估指标对我国瞧子政务谬估指括的确 立无疑具有借鉴意义。以下分别以a c c 删r e 公司、美国b r o w n 火学及j e r s e y n e w a r k 髑立丈学s u n g k y u n k w a n 大学三大投藏臻究瓤梅为镄，筵要余绥鏊终羧寿在 电子政务绩效评价指标体系方面的研究现状殿最新进展。 一、娥黼u 怼公司 a c c e n t u r e 是一家身价上百亿美元、8 万雇员、业务遍及4 7 个国家的跨翻咨询 公司。扶2 0 0 0 年开始， c c e n t u r e 连续四年发布了2 0 多个发达国家彀予政务的年度 9 浙茳大学公共管理硕士( m p a ) 专业学健论文我唇电予毁务续效评馈及其指橼研究 测评缀告。农连续四年的跟踪测评过程中，a c c e n t u r e 发展了自己的套电予政务 评价指标体系，见表2 1 。 表2 1a c c e n t u r e 公司电子政务评价指标体系 一级攒稼二缀据掾三缓攒檬 服务成熟度 服务宽度；政府提供的在线服务 ( 1 ) 信息在线发布 的比例 ( 2 ) 交互 ( 3 ) 事务在线处理 服务深度；提供的备种服务的完 善程度 整体我熬度 客声芙系管理( c r m ) 洞察力 供给能力 曩动性 组织 飕络连通性 图表来源：王立弗，覃正，韩喇= 。电子政务绩效评估的研究述评，系统工程 ，2 0 0 5 年2 片( 蘑第1 3 4 弱) l 第9 一1 3 越 表2 2b r o w n 大学越子竣务详徐摆褥：镕系 嚣评走枣其体考察攒标备攒标彀重分配 在线信息 在线信息戏刊物发布；在线数 各指标采用相同权重( 1 0 0 分) ，总 攒库；音频按钮；视频按钮 分为舞指标积分总和 疆务砖递 支持多释语言；裔簸广告；缣 险基金；限制性区域；用户支 挝；残疾入接疆；黪螽政策； 蜜全措施；在线服务；服务种 类总量；数字签名；信用卡支 公众接入馕况 错；毫子耱籍缝垃；在线论坛； 自动邮件提示更新信息；个性 饿站点界霹；p d a 接入；站点英 文舨： 圈表来源：扬云飞，白庆华：。电予政务评价揩标体系。计算机随用与软科净，2 0 0 4 簪第8 期；第6 1 - - 鼯页 = 、美网b r o w n 大学 鞭江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文我国电子政务绩效评估及其指标研究 自2 0 0 1 年以来，美国b r o w n 大学连续发布了三份全球电子政务年度测评报告。 b r o w n 大学的电子政务测评方法比较简单，具体测评指标为2 0 多项覆盖电子政务各 个领域的标志性特征，所有样本数据均通过互联网上获取。b r o w n 大学2 0 0 3 年9 月公布的第三份全球电子政务测评报告中提供的电子政务评价指标体系如表2 2 所 示 三、j e r s e yn e w a r k 州立大学s u n g k y u n k w a n 大学 美国n e w j e r s e yn e w a r k 州立大学电子政务协会与韩国s u n g k y u n k w a n 大学全球 电子政务政策协会2 0 0 3 年1 2 月份合发布了它们对全球8 2 个国家的8 4 座最大城市 的电子政务测评报告，该报告的共同发起单位还包括联合国经济社会发展部公共行 政与管理司、美国公共管理协会。j e r s e yn e w a r k 州立大学s u n g k y u n k w a n 大学的 电子政务测评框架主要包含“安全隐私、可用性、站点内容、在线服务、公众参 与”五个部分，具体如表2 3 所示 表2 3j e r s e yn e w a r k 州立大学s 吼g l 【y i i n l 【- 强大学的电子政务测评表 总体分类关键特总权关键特征内容 征数分重 安全隐 1 92 82 0 隐私政策，识别鉴定，加解密码，数据管理，安全锁 私 可用性 2 03 22 0 用户化友好界面，标志清晰，主页长度合适，公众导向 的连接或渠道，站点搜索能力，更新情况 站点内容 1 94 72 0 可获取最新精确的信息、公共文献、新闻报告、出版物， 多媒体资料、残疾人接入服务 在线服务 2 0 5 7 2 0 在线处羁，交易服务，包括；购买、注册、公众和政府，企 业之间的相互沟通 公众参与1 43 92 0 与市民在线约会、在线政策商议，基于公众利益的政务 绩效测评、电话传真参与 总计 9 22 0 31 0 0 图表来源：扬云飞，白庆华；。电子政务评价指标体系。计算机应用与软件 ，2 0 0 4 年第8 期：第6 l 一 酯页 四、国外三大电子政务评价机构指标体系的比较分析 为了清晰电子政务评价指标体系的标准框架结构，明确指标体系设立的侧重 浙江大学公共管理硕士( ，a ) 专业学位论文 我国电子政务绩效评估及其指标研究 点，我们对上述三大机构的评价体系进行比较，见表2 4 所示 表2 4国外三大机构评价体系对比表 体系 评价范围不同点 共同点 a c c e n t u r e 发达国家单列出“c r m ”测评栏目 1 ) 突出信息服务和 交易服务； 2 ) 关注电子安全和 隐私问题； 3 ) 重视电子参与和 在线论坛： b r o w n全球 以电子政务的“标志性特征”为基点， 4 ) 基本上都按“静 态、单向、双向、交 对政府网站进行特征分累计 易、网络”五个层次 描述政务服务的深 度； 5 ) 采用多指标综合 评价体系； j e r s e y n e w a r k 各国首要 在电子政务。标志性特征”基点分累 6 ) 强调以“公众” 计的基础上，提出电子政务评价的5 为核心 s u n g k y u n k w a n城市 分体系( 安全隐私、可用性、站点 内容、在线服务、公众参与) 纵观以上三大政府网站评价指标体系，我们不难发现，它们既有共同之处，又 各有特点，这些都是电子政务从无到有，从有到不断完善的过程上必然出现的多样 性产物，各种电子政务评价体系都是针对各自关心的电子政务需求问题、面向各自 关心的评价对象，采用各自的价值理念来设计打造的。因此，我们需要借鉴每一个 评价体系的共同特征来挖掘隐藏在多样性背后的普遍规律和核心特征。从以上三大 权威电子政务评价机构的调查分析及共同结论中我们看出国外电子政务评价始终 把“政务”作为电子政务评价的核心，注重政府向公众提供服务的广度、深度及互 动性，并指出电子政务建设基本上都按“静态、单向、双向、交易、网络”五个层 次稳步向前推进，这些都为我国实施电子政务建设绩效评估提供了先进经验。 1 2 浙江大学公共管理硕士( m f a ) 专业学位论文 我国电子政务绩效评估及其指标研究 3 我国电子政务建设绩效评估的基础及评估准则的确立 要对电子政务建设进行有效评估，必须确立准确的评估准则，而电子政务建设 绩效评估的基础是确立评估准则的依据，本章将从我国开展电子政务绩效评估的时 机与需求的角度分析我国开展电子政务绩效评估的基础，并制定相应评估准则。 3 1 我国电子政务绩效评估的时机与需求分析 3 1 1 时机分析 一、我国电子政务建设已初具规模。 现代信息技术在我国政府中的应用可以追溯到2 0 世纪7 0 年代，大致经历了四 个发展阶段，即探索试验阶段( 1 9 7 3 - - 1 9 8 3 ) ，国家经济信息主系统初创阶段( 1 9 8 4 - - 1 9 9 0 ) ，以“三金工程”为代表的电子政务工程启动阶段( 1 9 9 1 - - 2 0 0 0 ) ，以及电 子政务的全面推进阶段( 2 0 0 0 年1 0 月至今) 。“钉自2 0 世纪9 0 年代末期实施“政 府上网工程”以来，各级政府信息化建设取得了明显进展。根据中国信息年鉴2 0 0 4 年卷的资料，截止到2 0 0 3 年底，我国以g o v c n 命名的唧网站数已经有1 0 0 5 1 个，比2 0 0 2 年增长6 3 以上。n 铂”1 最近公布的( 2 0 0 3 2 0 0 4 中国城市政府门户网站评价报告对3 3 6 个地级以上 城市政府门户网站的调查和评价，截止到2 0 0 4 年1 月3 0 日，已经建立政府门户网 站的城市3 0 3 个，约占调查城市的9 0 2 ，数量是很可观了。 在运用应用系统建设方面，从领域看，已从三金工程扩展到目前的十二金工程； 从区域看，2 0 0 1 年底启动了电子政务试点示范工程，确立了北京、上海、浙江、深 圳、青岛、绵阳、南海为试点，为全国提供技术支持。 在信息资源开发利用方面，信息化工作起步较早的地区和部门开始逐渐由基础 设施建设转向数据资源开发利用，信息化工作起步较晚的地区和部门则在基础设施 建设的同时加大了信息资源开发利用的力度。 在网络基础设施建设方面，各地、各部门的信息化建设基本从网络基础设施建 设起步网络建设基本以外网、内网两个物理隔离的信息网络为主要模式。 在信息化政策法规方面，各地、各部门在信息化建设中，逐步认识到信息化政 策法规的重要性和必要性，并根据行业、地区特点制定颁布了相应的政策法规，2 0 0 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文我国电子政务缋效评估及其指标研究 年8 月份全国人大常委会通过的电子签名法，国家信息化领导小组第四次会议 已经通过的关于加强信息资源开发利用的若干意见，以及目前有关方面积极推 进的政府信息公开条例都从电子政务的法制建设和标准化建设等方面为电子政 务建设的绩效评估提供了准则和依据。 在组织建设方面，各地、各部门领导高度重视信息化建设，许多地区和部门实 行了“一把手”负责制，将信息化工程列为“一号工程”，成立领导小组，设立信 息化专门机构并将其列为行政编制。 我国政府十分重视信息化工作，国家信息化领导小组先后召开了4 次重要会议。 在历次会上，都对电子政务的发展提出了具体的要求。 同时我国还制定并颁布了与电子政务相关的重要文件，如 国民经济和社会发 展第十个五年计划信息化重点专项规划、我国电子政务建设指导意见、电子政 务标准化指南和6 项电子政务标准、中华人民共和国政府采购法、行政许可 法、电子签名法。 1 5 】”1 ” 因此，电子政务建设的快速发展为电子政务建设的绩效评估提供了广阔的平台 及具体的研究对象。同时，据( 2 0 0 3 2 0 0 4 中国城市政府门户网站评价报告对3 3 6 个地级以上城市政府门户网站的调查结果表明，我国城市政府门户网站绝大多数处 于起步、探索、转型和发展阶段，服务力与应用力水平很低，高水准网站为数甚少， 整体大致呈现出两头小、中间大的正态分布特征。城市政府门户网站作为城市电子 政务的核心平台，其重要性并没有被充分地关注，网站的自身定位和价值也没有得 到充分显现。因而，为了让我国的电子政务建设能够步入健康、快速的发展轨迹， 电子政务的绩效评估就应运而生了。 二、政府绩效评估理论及测定方法为电子政务绩效评估研究提供了理论借鉴。 随着2 0 世纪8 0 年代以来的英国新公共管理运动和美国政府再造运动的兴起，。 新管理主义思潮成为指引西方各国行政改革的一条重要指导思想。绩效管理成为西 方各国行政改革方案中的一个重要组成部分。在理论研究方面，关于公共管理的技 术和方法的著作和文章大量涌现，包括战略管理、全面质量管理、标杆管理、目标 管理、绩效预算、人力资源开发与管理技术等各个方面。其中，政府部门的绩效研 究也进入了一个全新的发展阶段，用全新的“绩效途径”取代传统的“效率途径”， 1 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 我国电子政务绩效评估及其指标研究 成为当代西方各国实施“管理主义”行政改革方案的重要组成部分。新公共管理运 动和政府再造运动在促进公共部门功能的市场化定位、提高公共服务质量的同时， 必然也会引起公共部门内部管理制度( 组织、从事、预算) 的变化，而内部管理制 度的变化，为改进、衡量和评价公共部门组织的绩效提供了可利用的信息和有效的 激励机制，从而使绩效管理和绩效评价的效用大大提高。2 0 世纪9 0 年代梅杰政府 的。公民宪章运动”以及“竞争求质量运动”，将重点进一步放到公共服务的质量 方面，并引入公共服务的外部评价主体，从而使绩效管理更加战略化和系统化，绩 效评估方法也得到进一步改善。应用绩效管理方法的集大成者为美国的克林顿政 府，强调在政府管理中运用企业管理技术和方法。1 9 9 3 年颁布的 政务的透嚼程度( 具体包括公开政府公报、政策法艇、政务新闻、樵鼋鼋设 置与职费、办事规稷等) 4 ) 魍上办公愤况( 具体包括嘲站导航缀务、掰上咨询、随上查询、嘲上孛报、 鼹上审批、政府弼上采贿以及与相关祝梅链撩情况等) 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文我国电子政务绩效评估及其指标研究 5 ) 网站的交互性( 具体包括在线办理、网上调查、网上举报、网上调研、省 长市长公开信箱、用户下载表格、填写后上传、投诉举报等) 6 ) 办事效率是否提高( 与政府打交道所花费的成本时间、精力等) 7 ) 公众满意度( 具体包括解答问题的及时性，对公众的要求的态度，公众能 否参与互动决策，政府网站信息动态更新状况，网站信息的全面性、条理性和多媒 体性，政府网站的规范性，网站内容完整性，功能的适用性，网站的易操作性、亲 和性、专业性、美观性和通用性等应用效果，网站的点击次数，网站留言板的利用 率等) 例”一 为了弄清各指标的重要性，笔者设计了一个面向公众、企业、公务员的问卷 调查表，考虑到问题本身的情况和之后的数据处理，在设计问卷时主要采取了主观 评价法、排序法和五级量化打分法，希望通过调查得到的结果来构建一个清晰、完 整、可量化的政府网站绩效评价体系。调查表的具体内容见附录一所示。 按照电子政务发展程度的不同，笔者挑选了上海、成都、贵州三地进行调查， 本调查问卷共发放了1 2 0 份，政府、企业和公众三方各4 0 份。问卷的第一部分设