（行政管理专业论文）农民工社会保障中的政府责任研究.pdf

原创性声明 i i iiiul l lil ll ll l liil j y 18 3 2 8 9 3 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者： 禹铭铮 日期：2 口乃年6 月2 日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者：禹铭铮 日期：如j 。年6 月2 日 摘要 摘要 随着我国经济的发展和改革开放的推进，农民工作为我国城市化进程中的 中坚力量，他们在社会中的地位和生存状态越来越受到社会的关注。对于农民 工这种过渡型的社会群体，他们的社会价值和个人价值应该和城市居民、农村 村民一样得到尊重和实现。只有媒体和社会大众的关注是不够的，还需要政府 和行政人员在政策层面和社会保障层面对农民工群体提供支持和帮助。基于此， 本文从我国农民工社会保障的现状入手，由此分析政府在农民工社会保障中责 任缺失的现状及原因，最后在以上分析的基础上提出了农民工社会保障对政府 的诉求，包括政府是构建农民工社会保障的主体和应承担的具体责任及完善政 府责任的相关措施。 我国多数农民工没有参加社会保障。由于现存的城乡二元制度，农民工缺 乏城市居民心理接纳，并受制于自身素质等原因，相对于城市居民完善的工伤、 医疗、失业、养老保险，只有少数农民工享受到了部分社会保障。政府在农民 工社会保障中责任的缺失主要表现在各级政府权责划分不清、保障模式选择困 难、制度建设落后、管理责任不完善等几方面。这些责任的缺位经常从政策制 定层面是可以得到解决，但往往到了具体执行过程中，就会出现各种各样的问 题，导致政策执行的“走样 ，直至失败。 因此，要建立完善的农民工社会保障制度，政府作为构建主体是其中必要 条件，这是由社会保障的本质属性和政府职能决定的。同时，由于市场和非政 府组织存在不可避免的缺陷，这就要求政府必须承担构建农民工社会保障主体 的责任。本文在论文最后一部分，明确了政府应该承担的具体责任，然后在责 任的框架内提出了具体的措施建议。 农民工社会保障制度建立和完善，是构建社会主义和谐社会和建设社会主 义新农村的必然要求，也是社会主义社会公平正义的本质体现。它的建立和完 善必须坚持以政府为主体，遵循公平正义的价值取向，按照市场资源优化配置 方针，分层次按步骤，建立起适合农民工自身特点的社会保障制度。 关键词：农民工政府责任政府职能社会保障 a b s tr a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fo u rn a t i o n a le c o n o m ya n dp r o m o t er e f o r ma n do p e n i n g u p ，c h i n a su r b a n i z a t i o no fr u r a lm i g r a n tw o r k e r sa sb a c k b o n e ，t h e i rp o s i t i o ni nt h e w o r l da n ds u r v i v a ls t a t eb ym o r ea n dm o r ea t t e n t i o no ft h es o c i e t y f o rm i g r a n t w o r k e r st h i st r a n s i t i o n a ls o c i e t yg r o u p s ，t h e i rs o c i a lv a l u ea n dp e r s o n a lv a l u ea n dc i t y r e s i d e n t s ，s h o u l db et h es a m er e s p e c ta n dr u r a lv i l l a g e r s o n l yt h em e d i aa n ds o c i a l p u b l i ca t t e n t i o ni sn o te n o u g h ，t h eg o v e r n m e n ta n dt h ea d m i n i s t r a t i v ep e r s o n n e li n p o l i c ya n ds o c i a ls e c u r i t yl e v e lo fp e a s a n t w o r k e r sp r o v i d es u p p o r ta n dh e l p b a s e d o nt h i s ，t h ep a p e rf r o mt h ep e a s a n tw o r k e r ss o c i a ls e c u r i t ys i t u a t i o n ，a n a l y s e st h e s o c i a ls e c u r i t yi nr u r a lm i g r a n tw o r k e r si nt h el a c ko fr e s p o n s i b i l i t ya n dt h er e a s o n s ， a n df i n a l l yi nt h ea b o v ea n a l y s i si sp r o p o s e do nt h eb a s i so ft h em i g r a n tw o r k e r st o a p p e a lt ot h eg o v e r n m e n to fs o c i a ls e c u r i t y , i n c l u d i n gg o v e r n m e n ti st ob u i l dt h e i r b o d ya n da s s u m er e s p o n s i b i l i t ya n dp e r f e c tt h es p e c i f i cm e a s u r e sr e l a t e dt ot h e g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y o u rm o s tm i g r a n tw o r k e r sd i dn o ta t t e n ds o c i a li n s u r a n c e b e c a u s eo ft h e e x i s t i n gs y s t e mo fd u a l ，l a c ko fu r b a nm i g r a n tw o r k e r s ，a n ds u b j e c tt oa c c e p t a n c eo f p s y c h o l o g i c a ld i a t h e s i s ，r e l a t i v et ot h ec i t yr e s i d e n t so fi n d u c t r i a li n j u r y , m e d i c a l t r e a t m e n t ，u n e m p l o y e d ，e n d o w m e n ti n s u r a n c e ，o n l yaf e wm i g r a n tw o r k e r se n j o yt h e p a r to fs o c i a ls e c u r i t y t h eg o v e r n m e n tw o r k e r si n s o c i a l s e c u r i t yi nl a c ko f r e s p o n s i b i l i t yi sm a i n l ym a n i f e s t e di nt h eg o v e r n m e n ta ta l ll e v e l s ，d i v i s i o n ，s a f e g u a r d m o d e ls e l e c t i o na n dm a n a g e m e n tr e s p o n s i b i l i t ys y s t e mb e h i n dt h ei m p e r f e c ts e v e r a l a s p e c t s t h er e s p o n s i b i l i t yo fa b s e n c ef r o mt h ep o l i c yl e v e li so f t e nc a nb es o l v e d ，b u t o f t e nt os p e c i f i ci m p l e m e n t a t i o np r o c e s s ，c a l la p p e a ra l ls o r t so fp r o b l e m s ，p o l i c y i m p l e m e n t a t i o no f t r u e ”u n t i lt h ef a i l u r e t h e r e f o r e ，t oe s t a b l i s ha n dp e r f e c tr u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，t h eg o v e r n m e n t a st h em a i nb o d yi so n eo ft h en e c e s s a r yc o n d i t i o n sf o rt h ec o n s t r u c t i o no fs o c i a l s e c u r i t y , i ti st h ee s s e n t i a la t t r i b u t eo fg o v e r n m e n tf u n c t i o na n dd e c i s i o n a tt h es a m e t i m e ，b e c a u s et h em a r k e ta n dn o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n se x i s ti n e v i t a b l ed e f e c t s ， w h i c hr e q u i r e st h eg o v e r n m e n tm u s tu n d e r t a k ec o n s t r u & i o nw o r k e r so fs o c i a ls e c u r i t y i i i nt h i s p a p e r , t h el a s tp a r t o ft h e p a p e rs h o u l d b e a rt h er e s p o n s i b i l i t yo ft h e g o v e r n m e n t ，a n dt h e ni ns p e c i f i cr e s p o n s i b i l i t i e sw i t h i nt h ef r a m e w o r ko ft h ef o r w a r d c o n c r e t em e a s u r e s m i g r a n t w o r k e r 参t o te s t a b l i s ha n dp e r f e c tt h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，i sb u i l d i n ga s o c i a l i s th a r m o n i o u s - ：s o c i e t ya n db u i l d i n gan e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d ei n e v i t a b l e d e m a n do ft h es o c i a l i s tn a t u r eo fs o c i a lj u s t i c ee m b o d i e d i t st oe s t a b l i s ha n dp e r f e c t m u s ta d h e r et ot h eg o v e r n m e n ta st h em a i nb o d yt of o l l o wf a i ra n dj u s tv a l u e o r i e n t a t i o n ，o p t i m a la l l o c a t i o no f r e s o u r c e sa c c o r d i n gt om a r k e tp r i n c i p l e s ，s t e pb y s t e pa td i f f e r e n tl e v e l s ，a n de s t a b l i s ht h e i ro w nc h a r a c t e r i s t i c sf o rm i g r a n tw o r k e r s s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m k e y w o r d s ：m i g r a n tw o r k e r s g o v e r m e n ta c c o u n t a b i l i t yg o v e r n m e n tf u n c t i o n s s o c i a l s e c u r i t y i i i 目录 目录 摘要i a b s t r a c t i i 1 绪论1 1 1 选题背景和意义1 1 1 1 选题背景1 1 1 2 选题意义2 1 2 文献综述2 1 3 理论工具和研究方法5 1 3 1 理论工具5 1 3 2 研究方法6 1 4 研究思路和基本框架6 1 4 1 研究思路o 6 1 4 2 基本框架7 1 5 本文创新之处7 2 农民工社会保障的现状8 2 1 农民工的界定8 2 2 农民工社会保障现状分析8 2 。2 1 部分农民工被排除在农村社会保障之外9 2 2 2 多数农民工无法享受城镇社会保障1 0 2 3 农民工社会保障现状的成因分析1 2 3 农民工社会保障中政府责任的缺失1 4 i v 目录 3 1 各级政府责任界限模糊1 4 3 1 1 各级政府历史责任和现实责任不清楚1 4 3 1 2 各级政府责任不明确1 5 3 2 政府选择社会保障模式困难1 5 3 2 1 政府在“城保”模式中的困难1 5 3 2 2 政府在“综合保障”模式中的困难一1 6 3 3 政府制度建设不完善1 6 3 3 1 现行法律对政府社会保障责任界定模糊1 7 3 3 2 政府缺乏监督机制1 7 3 4 政府管理责任的缺失1 8 3 4 1 社会阶层对农民工社会保障缺乏实际认同1 8 3 4 2 行政人员存在寻租行为1 9 3 5 政府的财政责任分工不明确1 9 4 农民工社会保障对政府的诉求2 1 4 1 政府是农民工社会保障的主体2 l 4 1 1 政府作为农民工社会保障主体的必要性2 l 4 1 2 政府作为农民工社会保障主体的可行性2 3 4 1 3 市场功能的缺陷2 5 4 1 4 非政府组织的能力有限2 6 4 2 农民工社会保障中政府的责任2 7 4 2 1 各级政府明确职能，改革旧制度的责任2 7 4 2 2 政府承担农民工社会保障模式选择的责任2 8 4 2 3 政府的立法责任2 9 4 2 4 政府分层完善制度的责任3 0 v 目录 4 2 5 政府承担财政责任3 3 4 3 完善农民工社会保障中政府责任的相关措施3 4 4 3 1 改革现有的户籍制度3 4 1 j j 4 3 2 提高各级政府政策的执行能力3 5 4 3 3 增强政府服务意识，提高服务水平3 5 4 3 4 扩大就业渠道，改变农民工就业劣势3 6 4 3 5 完善机制，增加农民工维权途径3 6 4 3 6 规范各级政府财政支付，保证社保资金的稳定供给3 7 结束语3 9 参考文献4 0 致谢4 2 个人简历及攻读硕士学位期间发表的学术论文4 3 v i 绪论 1 绪论 1 1 选题背景和意义 1 1 1 选题背景 农民工是自上个世纪8 0 年代以来中国经济改革、社会转型与制度变迁的产 物，是工业化、城镇化和现代化进程中出现的独特社会现象。农村经营体制的 变革、社会主义市场经济的逐步确立、非公有制经济的进一步发展、外资涌入、 人口管理政策的松动等多种因素推动了农村剩余劳动力向城市转移。这些剩余 劳动力对我国经济社会发展做出了积极的贡献。他们进城务工增加了农民收入， 形成了输出地新的经济增长点。农民工为城市创造了大量财富，推动了输入地 经济的高速发展，成为统筹城乡发展的特殊桥梁，促进了以市场为导向、自主 择业、竞争就业机制的形成，创出了一条融合城乡发展、推进城乡一体化发展 的希望之路。农民工作为农民城市化的先驱，率先走出农村，走进城市，减轻 了农村压力、增加了城市活力。但是，农民工在社会生活的各个方面却没有享 受到与之付出相对等的回报，由于在传统二元城乡体制下缺乏相应制度认同、 社会保障和城市主流经济文化的接纳，致使他们无法真正融入到城市生活中去， 尽管他们长期生活在城市，为城市的发展贡献自己的力量，但在社会保障上却 无法和城市居民享受同等待遇。 农民工在社会中的弱势地位以及不断出现的合法权益受损事件，已经引起 党和政府的高度重视。党的十七大以来，一些维护和保障农民工权益的政策法 规相继出台。在中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要 中明确提出要“认真解决进城务工人员的社会保障问题 。2 0 0 7 年3 月5 日， 温总理在政府工作报告中明确提出“研究适合农民工特点的社会保障办法 ；中 共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定强调“加快建立适应 农民工特点的社会保障制度”；同年在国务院关于解决农民工问题的若干意见 强调“积极稳妥地解决农民工社会保障问题，依法将农民工纳入工伤保险范围， 抓紧解决农民工大病医疗保障，探索适合农民工特点的养老保险办法。2 0 0 9 年 2 月5 日，人力资源和社会保障部公布了农民工参加基本养老保险办法并且 向社会公开征求意见。2 0 1 0 年中央为解决“三农 问题而出台的一号文件明确 1 绪论 提出：“将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本医疗保险，抓紧 落实包括农民工在内的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法”。 1 1 2 选题意义 + 农民工的自身素质和结构决定其从业风险，因此他们工伤、医疗、失业、 养老等方面的风险比普通城市居民和农民更高。随着农民工群体的不断扩大， 对社会保障权益诉求的人数必然增多，如果其合理权益诉求得不到满足，不仅 有悖于社会的公平与正义，而且极易成为影响社会稳定与和谐的一大因素。因 此，农民工社会保障问题是值得我们高度关注，并需要通过完善相关制度和切 实采取措施加以解决的重大现实问题。 在构建社会主义和谐社会过程中， 利于实现科学发展观中的五个“统筹”， 解决好农民工的社会保障问题，不仅有 而且有利于“三农 问题的顺利解决， 也是协调城乡同步发展、实现小康社会发展目标的必然选择，同时更是落实科 学发展观的必然要求。建立和完善农民工社会保障制度有利于引导农民工放弃 传统外出务工方式、实现土地的集约化经营，从而可以改变农业经营方式、提 高农业劳动生产率；有利于形成全国范围内流动的劳动力市场，更好的发挥我 国人力资源的优势，对于调整我国的产业结构具有重大意义；有利于增进社会 各个利益群体的整合与稳定，是社会顺利转型的客观需要，更是城市化战略推 进的需要。 1 2 文献综述 农民工作为我国产业工人的主要构成部分，农民工社会保障制度的确立和 完善不仅对我国经济发展和产业结构的调整有较大影响，而且更是我国解决“三 农 问题的关键，因此农民工的社会保障已经成为国内外学者关注的核心和焦 点问题之一。在此背景下，相关的论文和专著陆续发表，一些建议和措施已被 我国政府所采纳，并取得了一定成果。 国内学者主要是从构建社会主义和谐社会和落实科学发展观的战略高度出 发，按照统筹城乡发展，逐步缩小城乡收入差距的要求，对不同地区的农民工 社会保障制度进行了经济学、社会学、政治学、管理学考察，指出了制度设计 中的缺陷，阐述了政府在农民工社会保障建设中的角色，探究了我国农民工社 2 绪论 会保障的制度模式，并提出了相应的政策建议。综合来看，主要有以下几个方 面： 第一，农民工社会保障的现状及原因。目前我国农民工社会保障制度主要 表现出滞后性和区域性的特点。享受社会保障的- d , 部分农民工和游离在保障 体系之外的大多数农民工形成巨大反差，并且经济发展的区域不平衡导致区域 间社会保障制度之间的“壁垒”在很短时间内难以消除。现行主要的保障制度 模式主要有以粤“城乡一致型”、浙( 双低型) 等地为代表的“扩面型 、北京 等地的“仿城型、上海和成都等地的“综合保险 等，但是实施效果不尽人意。 因此，学者卢海元就认为，我国农民工实际上处于社会保障的空白地带，大多 数农民工并没有享受应有的保障。学者陈锡文指出，农民工被排除在城市社会 保障体系之外，尤其在失业救助、医疗保障看病等方面，他们根本谈不上有什 么社会保障待遇和保障制度 。李强也指出，面对农民工社会保障的缺位及其对 工伤、医疗保险的迫切需求，政府也尝试和制定了一些面向农民工的参保办法， 但实施起来总是无果而终 。 对于造成我国农民工社会保障现状的原因，学界普遍认为城乡二元体制是 农民工社会保障缺失的体制根源；相关法律不健全、法制不完善，是导致农民 工社会保障问题的制度障碍；政府职能转变和责任落实不到位，是产生农民工 社会保障问题的机制障碍；行政人员理念误区、农民工自身素质和组织化程度 较低、利益诉求渠道不畅也是产生农民工社会保障问题的重要原因。 第二，农民工社会保障模式的选择。我国农民工实行何种方式来实现社会保 障，至今还没形成一致的意见。这是一方面是由于我国经济基础还比较薄弱， 另一方面由于农民工在不同区域间分配不均衡，因此不同学者之问的分歧较大， 比较有代表性的方案有以下四种：第一种观点认为应将农民工纳入到现有的城 镇社会保障体系，即“入城 。学者张启春认为，可以通过户籍制度改革或城镇 社会保障面扩大把农民工纳入城镇社会保障体系，这样将有助于建立统一的劳 动力市场，打破城乡二元结构限制，实现城乡一体化。但考虑到我国的社会保 障制度发展的多元化要求只能适时地分层分类将农民工纳入。第二种观点认为 。卢海元走进城市：农民工的社会保障【m 】北京：经济管理出版社，2 0 0 4 3 5 8 圆陈锡文资源配置与中国农村发展阴中国农村经济，2 0 0 4 ，( 1 ) 2 3 囝李强城市农民工的失业与社会保障问题川新视野, z o o l ，( 5 ) 1 5 固张启春社会保障与社会结构转型一二元社会保障体系研究【m 】中国人民大学出版社2 0 0 1 2 1 3 3 绪论 农民工应实行相对独立的社会保障制度。学者李迎生认为，以我国目前的实际 情况，把农民工纳入城镇或农村社会保障体系既不可靠也不公平，农民工应建 立一种适应自身特殊身份地位的社会保障制度，建构一种作为过渡模式的“三 元社会保障模式。 罗遐也指出，农民工身份的过渡性要求必须建立有利于城乡 衔接的农民工社会保障制度，并对该制度进行了系统论证。第三种观点认为应 将农民工纳入农村社会保障体系，也即“返乡”。杨立雄认为把农民工纳入城镇 统一的社会保障体制和参照城镇社会保障体系建立新的农民工社会保障制度， 这两种模式无论在理论上还是在实践上都不具备可行性，只有“返乡才能使 农民工得以生存然后再求发展。但也有学者提出反对意见，认为外出务工的农 民工在农村仍然占有耕地，本身就是对当地农民的不公平。第四种观点是将农 民工纳入到一种“低门槛、开放式与可持续的社会保障新计划中，搭建中国 社会保障新平台。近年部分城市把农民工纳入社会保险体系的做法可能剥夺了 农民工的社会保障权益，是种短视甚至是歧视，但如果把农民工纳入到这种 社会保障新计划中实行全国统筹则不会出现这种问题，而且这种做法具有一定 的合理性与可行性。但也有学者指出，以我国现有的财力，马上实现全国统筹 并不现实 。 第三，农民工社会保障与政府责任。政府在构建农民工社会保障承担主要 责任是由政府和社会保障的本质属性决定的。同时也必须认识到市场、非营利 组织在农民工社会保障中起到的积极作用。学界主要从近代国家职能的转变， 围绕着无论是“大政府 还是“小政府”都无法忽视社会保障对经济社会发展 的积极作用。同时，在市场经济条件下，只有通过其手中的权力强制建立社会 保障制度，才能降低个人风险。对于政府实施农民工社会保障责任的制约因素。 学界比较普遍的看法是中央政府与地方政府的社会保障职责划分不清。有学者 认为，中央政府在制定社会保障政策方面存在相当的“缺位”与“越位现象， 而地方政府在社会保障政策执行层面同时也存在“缺位”。在保障资金方面，中 央财政负担越来越重，地方财政则处于没有到位状态：在资金监督方面，配套 的制度监督还没有建立，导致部分社会保障资金被挪用的情况时有发生。 农民工的出现是我国特殊国情决定的，国外学者的研究很少专门涉及农民 。罗遐农民工社会保障问题研究一基于苏皖四村的一项实地调查【m 】中国优秀博硕论文库2 0 0 3 1 3 6 杨立雄“进城一还是“回乡”? 一农民工社会保障政策的路径选择【j 】湖南师范大学学报2 0 0 4 2 3 6 赵宇加强财政对社会保障资金的分配和管理【j 】财会研究，2 0 0 4 ( 1 ) 4 5 4 绪论 工社会保障话题，但是我们可以从新公共管理角度借鉴国外对有关弱势群体的 救助和社会公平方面的研究成果。一些学者重视发挥政府责任：如阿马蒂斯亚 森所说的“当饥饿发生时，社会保障系统尤为重要 ，在实施社会保障制度的同 时，政府还要有其他相关的保障制度对弱势群体提供帮助。另一些学者强调发 挥非政府组织和第三部门的作用，发展慈善事业，救助弱势群体。诺贝尔经济 学奖获得者、美国经济学家米尔顿弗里德曼认为对于贫穷，“一个解决途径， 而在许多方面还是最理想的途径便是私人慈善事业。”另外一些学者认为应从 社会公平的角度出发，给弱势群体以支持等。虽然中国的国情与国外相比存在 一定的差异性，但这些研究成果还是非常值得我们借鉴的。 从现有的研究成果来看，学界对农民工社会保障的研究已经趋于理性化和 专业化。随着研究视角的不断扩展和论文质量的持续提高，将对我们解决农民 工社会保障提供有力的理论支持。但从总体而言，在研究的综合性和系统性方 面还存在一定的不足，尤其是在保障模式论证方面缺少实证资料。在研究内容 方面，存在结构性偏差，研究集中在社会保险而忽视社会福利和社会救济。此 外，随着全球经济一体化的加强，我们也应从宏观视角来认识农民工社会保障 的长期性，复杂性，在立足我国国情的同时，积极借鉴国外经验，以建立完善 的农民工社会保障制度。 1 3 理论工具和研究方法 1 3 1 理论工具 以凯恩斯为代表的国家干预理论。凯恩斯认为，资本主义市场经济的缺陷 导致社会的萧条和社会保障供应的不足，政府必须放弃以前放任市场自由的做 法，而应该由国家出面干预市场的活动。这些干预不仅包括社会生产领域，更 体现在社会经济成果的分配领域，如经济收入的分配和社会保障的分配。实行 积极的社会保障和福利政策。虽然凯恩斯的理论没有涉及到具体的社会保障政 策，但是他的国家积极干预的政策为政府提供社会保障奠定了理论基础。 以罗尔斯为代表的社会正义理论。他在正义论中提出的一个核心思想是： 阿马蒂斯亚森贫困与饥荒【m 】商务印书馆2 0 0 1 3 6 弗里德曼资本主义与自由【m 】商务印书馆1 9 8 6 1 5 3 5 绪论 对制度的改造优于对个人的改造，对制度道德的评价优予对个人道德的评价。 他认为，首先要决定一种社会制度是否合乎正义，然后才能决定个人道德行为 准则以及个人的责任和义务。他还提出正义的两条原则：第一是公民都拥有平 等的自由并享有平等的权利；第二是社会和经济的不平等，只有在有利于最少 受惠者的条件下才是允许的，并且要同时保证机会的平等，并且第一原则优于 第二原则。 政府职能理论。从政府产生的终极根源上看，人们建立政府是为了过上更 好的生活。因此，政府承担社会保障责任的一个重要理论依据就是政府具有供 给公共产品的职责，包括制度供给和公共福利物品的提供。 1 3 2 研究方法 本文主要运用文献研究方法和归纳演绎法，在以前学者研究的基础上，对农 民工社会保障资料进行了收集和分析，力图通过在大量事实和材料占有的前提下 进行归纳总结得出一些一般性的结论与规律。一方面，通过对部分事例、数据材 料分析得出背后深层次的原因，另一方面，通过对原因分析研究的基础上初步探 讨建立适合农民工的社会保障框架。除此之外，本文还将运用宏观分析、比较分 析等方法系统地分析农民工社会保障中的政府责任。 1 4 研究思路和基本框架 1 4 1 研究思路 本文以以上理论为基础，采用逻辑分析和系统分析的方法对农民工社会保 障中的政府责任问题进行了分析和研究。文章的基本思路是：首先对我国农民 工和农民工社会保障进行阐述，在介绍农民工概念和社会保障现状的基础上， 简要阐述了农民工社会保障制度不完善的原因。接着对现在农民工社会保障中 政府责任缺失的现状进行了分析，然后在以上研究的基础上提出农民工社会保 障中对政府的具体诉求，主要包括政府是构建农民工社会保障的主体和政府的 具体责任以及履行责任的相关措施。 o 杨方方从缺位到归位中国转型期社会保险中的政府责任【m 】商务印书馆2 0 0 6 1 2 2 6 绪论 1 4 2 基本框架 文章共分为四个部分： 第一章是绪论，主要对我国农民工社会保障的现状、国内外对该课题的研 究情况以及本文的理论意义和实用价值等进行了说明。并提出了本文的创新点， 即通过分析农民工社会保障中的政府责任并依据农民工城市化程度不同，对他 们进行具体的分类。这样有利于分别制定针对农民工的社会保障政策，构建动 态农民工社会保障制度。 第二章主要介绍了我国农民工社会保障的现状，并简要分析了现状形成的 主要原因。 第三章主要研究了我国农民工社会保障中的政府责任缺失。该章从我国农 民工社会保障的模式入手，并对每种模式中的政府责任进行分析；接着重点分 析了政府责任的缺失及其中的原因，从中央和地方责任划分不清、政府制度层 面责任不完善、缺乏有效的监督、管理责任不到位等四个方面来说明。 第四章是在上文研究分析的基础上，提出了我国农民工社会保障对政府的 诉求。首先阐述了政府是构建农民工社会保障主体。从政府作为主体的必要性 开始论述，接着分析了政府作为主体的可行性，最后从市场的缺陷和非政府组 织能力的有限进一步得出政府作为主体是无可争议的这一结论。接着提出了政 府的具体责任及完善责任的相关建议。政府的责任包括：选择保障模式责任、 立法责任、分层建设制度责任、消除制度阻碍责任、财政责任。最后针对完善 上述责任，提出了相关的具体建议。 1 5 本文创新之处 本文可能的创新之处在于第四部分。我国政府在制定农民工社会保障政策 时，往往把农民工从地域做出区分，造成保障资金转移困难、续保难等障碍。 而在本文中，笔者在分析农民工社会保障中的政府责任依据农民工城市化程度 不同，对他们进行具体的分类。这样，以便于在制定社会保障制度时，分别制 定针对性的政策，并就农民工群体构成的变化，构建动态性的农民工社会保障 制度，为今后建立完善的农民工社会保障制度提供理论支持。 7 农民工社会保障的现状 2 农民工社会保障的现状 2 1 农民工的界定 农民工是上个世纪8 0 年代以来中国改革开放、社会转型与经济发展的产物， 是传统计划经济体制下形成城乡二元体制逐步松动、社会主义市场经济逐渐确 立过程中出现的独特产物。“农民工 是我国经济社会发展过程中出现的特殊群 体，主要是指原来生活在农村的农民脱离了传统的农业，离开了农村，到城市 中依靠自身的劳动所得来维持自身生活的劳动力。“农民工 虽然离开了农村， 但是却没有真正脱离农村，他们身上仍然保留着农民的本质属性：他们生活在 城市，却无法享受与城市市民同等的生活保障，从而阻碍他们真正的融入到城 市生活中去。由此可以看出，“农民工现象具有鲜明中国的特色，。农民工可 以从广义和狭义上来定义，广义上的农民工包括在县域内第二、第三产业就业 人员和跨地区外出务工人员。狭义的农民工一般指跨地区外出务工人员。本文 的研究范围主要是狭义的农民工。 农民工一词最早是由社会学家张雨林教授1 9 8 4 年提出来的。以后这一称 谓随着农民工群体的不断壮大而逐渐被我国经济学，行政学，社会学等学者所 认同。到9 0 年代以后，相关的政府文件，政策法规等也相继使用这一概念，农 民工作为一个新的群体名称，被广泛认可。事实上，农民工是由农村剩余劳动 力构成的，他们向第二、三产业和城镇转移，是世界各国在经济发展过程中出 现的共同现象。一方面，城市化进程中需要大量的劳动力作为支撑；另一方面， 农民要增加收入，进城务工成为他们最好的选择。而我国由于已有的人口规模 加上农民占总人口将近百分之六十，因此形成了庞大的农民工群体。这一群体 是我国城市化建设进程中的中坚力量，也是我国经济社会转型过程中的特殊人 群。 2 2 农民工社会保障现状分析 据国家人力资源和社会保障部统计，我国约有2 亿农村劳动力进城务工， 跨地区就业的约有1 2 亿人。他们在我国第二产业从业人员中占5 8 ，在第三产 。陆学艺人民日报【n 】2 0 0 7 4 3 0 8 农民工社会保障的现状 业从业人员中占5 2 p ，这些农民工已成为支撑我国工业发展的重要力量。但是 到目前为止，国家尚未出台专门针对农民工社会保障政策，一些地方将农民工 纳入城镇社会保险体系，一些城市制定了专门针对本市的农民工的社会保障政 策，如大连和上海，但总体效果难以让人满意。到2 0 0 7 年底，农民工购买社会 保险比重较低，没有购买养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险的农民工 分别占被调查农民工总数的7 3 3 7 、7 3 8 、8 4 6 、6 7 5 。圆由此可见，大部 分农民工几乎处在社会保障网络之外。 2 2 1 部分农民工被排除在农村社会保障之外 我国农民传统上过着“日出而作日落而息 的生活，土地成为他们生活当 中最重要的保障。从上世纪8 0 年代初实行家庭联产承包责任制并规定农民对土 地的承包权，这也成为农民日常生活最重要的保障。由于农民拥有稳定的土地 使用权，用粮食换来的收入成为农民最可依赖的经济来源。我国在社会保障严 重缺位的情况下，在改革开放以前农村能一直保持稳定，这其中土地所起到的 作用不容忽视。但是改革开放以来随着进城农民工人数不断增多，在许多农村 都不同程度的存在淡化联产承包责任制，使许多在城市务工的农民工回到家乡 找不到自己的土地，导致他们失去最基本的生活来源。因此，土地的流失将会 导致农民工失去传统农村的社会保障。 我国正在逐步完善农村的社会保障制度，而制度的依托就是在农村区域内 长期生活的农民，农民工是由农民出身的背景、城市工作环境构成的“双重身 份”使其界定成为难题，他们成为徘徊在城市和农村之间的“边缘人。而且 农民工外出务工会导致农村人口年龄构成的变化，一些外出人员人数众多的乡 镇，甚至出现了仅仅由老人、妇女和儿童组成的村庄，这样，就导致农民工原 来在家乡的家庭生活名存实亡，他们的家庭保障也更是无从谈起。 农民工群体的流动性和工作地点的不确定性也使他们无法享受到农村的新 农合作医疗制度，五保户制度，农村救助制度等。以农村医疗保障为例，2 0 0 3 年调查资料显示，全国农民工得到农村医疗保障的人口占农民工总数的7 2 ， 其中享受部分公费医疗的人群只占1 1 6 ，而7 8 6 的农民工完全是自费医疗 。 农民工有病不敢看，其生活卫生指标也在逐渐恶化。在实际情况中农村的社会 。中国农民t 调研报告【r 】 国务院研究室2 6 农民工生活质量状况调查报告之一【r 】 中国统计局调查中心1 2 一1 3 陈佳贵，土延中中国社会保障发展报告2 0 0 5 - - 2 0 0 7 m 】社会科学文献出版社2 0 0 8 4 8 9 农民工社会保障的现状 保障很难将他们纳入进去。 2 2 2 多数农民工无法享受城镇社会保障 我国城镇的社会保障制度中，如失业保险，医疗保险均要求受保者是城镇 户口。这就使绝大多数农民工在城市工作，却无法享受城镇的社会保障，而且 国家社保基金供给严重不平衡，占3 5 的城市人口得到近8 0 的社会保障基金； 占6 5 的农村人口却只获得2 0 的社保保障基金。这主要表现在： 首先，工伤保险在农民工中覆盖率偏低。工伤保险是目前唯一对农民工没 有制度和政策障碍的保障制度，也是农民工最容易受到实惠的保障制度。但是， 农民工实际的参保情况并不容乐观，例如，东莞市2 0 0 6 年退保4 0 万人次，平 均参保时间仅为7 个月。根据人力资源和社会保障部的数据，截至2 0 0 8 年底， 农民工参加工伤保险人数达4 9 4 2 万人。以此数据推算，全国农民工参加工伤保 险的比率也只有近1 9 ，农民工面临巨大的劳动安全风险，许多农民工发生工伤 事故得不到及时的治疗和工伤赔偿，拖着伤残身体勉强工作，这样对原本在城 市生活就不宽裕的农民工来说无疑是冒有极大的风险，常常是“一人受伤，全 家落难 。尤其是一些工伤风险较高的建筑、煤炭开采等行业，农民工更是普遍 缺乏工伤保险。 其次，从农民工失业情况来看，其失业率一直居高不下。我国失业保险是 建立在户籍制度基础之上的，城镇居民失业，则享有失业保险和最低生活保障， 而农民工因为没有城镇户口不能享受到城镇居民的待遇，一旦他们失业，往往 会长期失业。据清华大学教授李强组织的实地调查统计，有3 3 5 的农民工在城 镇打工有过失业半年或半年以上的经历，圆由于享受不到失业保险，农民工在失 业期间大多数是靠自身的积蓄生活，或者向工友、老乡借钱，也有- d , 部分不 得不离开城市返回农村。在失业期间，他们无法得到任何劳动单位和社会组织 的帮助，也没有享受到城市最低生活保障制度的帮助。事实上，农民工一旦在 失业，其生活将会很快陷入窘境，而城镇下岗职工享受到的失业救济往往很难 在他们身上出现。 再次，医疗保险严重不足。对农民工来讲，最大的威胁就是疾病问题，而 农民工的职业特点和工作环境又往往容易对身体健康和生命安全产生威胁。一 。中国农民工问题研究总报告起草组中国农民工问题研究总报告【r 】改革2 0 0 6 ( 5 ) 。李强农民工与中国社会分层【m 】社会科学文献出版社2 0 0 7 3 5 1 0 农民工社会保障的现状 旦农民工发生医疗事故或者染上重大疾病，生活很快就会异常艰难，甚者会家 破人亡。李强教授的调查显示，有3 6 的农民工生过疾病，其中生病后有5 9 3 的人没有去医院医治，而是仗着年轻、身体好挺了过来。调查数据还显示，那 些去过医院的农民工，他们的医疗费基本都是自己承担，工作单位为他们支付 的费用不足实际看病费用的1 1 2 。据对我国沿海城市农民工社会保障的调查， 参加城镇职工基本医疗保险的农民工仅占总数的1 3 9 ，其余的农民工没有参加 任何形式的医疗保险。而我国城镇居民参加医疗保险数量己达4 0 0 6 1 亿人，占 城镇居民数量的8