（行政管理专业论文）地方会计法规立法问题研究.pdf

中文摘要 1 9 8 5 年1 月2 1 日，经第六届全国人大常委会第九次会议审议通过，我国第 一部会计法诞生，随后，会计法又经过了三次修订。 市场经济是法制经济，法制完备是市场经济健康运行的重要基础和前提。会 计法是一个大的原则或程序，具体如何操作，还要靠一系列的会计法律法规及 规章制度来明确。会计法的作用之一是构建我国会计法律框架体系，以其规 定的基本会计法律制度、法律关系、法律原则指导部门规章和地方性法规的制定 和实施，然而，我国目前会计法律体系还不完善，尤其是地方会计立法在很大程 度上还是空白。因此，需要加强对地方会计法规建设，确保地方性会计法规符合 立法法的规定和会计法的基本原则，在保持会计法制协调统一的前提下，有效发 挥地方性会计法规的区域性功能。 本文首先就目前国家机关、企业、事业单位在执行会计法律规范的过程中， 所反应出的会计法律规范的主要缺陷进行了比较系统的分析和研究，指出了问题 的症结所在就是我国会计法规的结构不合理，法律体系不完善，因此提出加强地 方会计法规建设的方案并进行了详细的分析和论证。本文重点在于运用法学、社 会学、经济学和会计学基本理论和现代立法学理论，对加强地方会计法规立法建 设的作用、可行性和必要性，以及在制定地方会计法规立法的过程中，应该解决 和注意的主要问题，并进行了较为系统地研究和论证。 关键词：会计法地方会计立法缺陷论证 a b s t r a c t 21 t h j a n u a r y , 19 8 5 ，a p p r o v e db yt h es i x t hn a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s ss t a n d i n g c o m m i t t e e ，c h i n a sf i r s ta c c o u n t i n gl a ww a sb o r n ，t h e n , a c c o u n t i n gl a wh a sb e e n a m e n d e dt h r e et i m e s m a r k e te c o n o m yi st h el e g a le c o n o m i y , t h ec o m p l e t e n e s so fl a wi sa ni m p o r t a n t f o u n d a t i o na n dp r e m i s eo ft h eh e a l t h yd e v e l o po fm a r k e te c o n o m y t h ea c c o u n t i n g l a wi sam a j o rp r i n c i p l ea n dp r o c e d u r e ，a n dh o wt oo p e r a t i o ni tr e l y so nas e r i e so f l a w sa n dr e g u l a t i o n sa n da c c o u n t i n gr u l e s o n er o l eo ft h ea c c o u n t i n gl a wi st ob u i l d t h el e g a lf i a m e w o r ko fc h i n a sa c c o u n t i n gs y s t e m , u s i n gt h eb a s i ca c c o u n t i n gl e g a l s y s t e m , l e g a lr e l a t i o n sa n dt h eg u i d i n gp r i n c i p l e st og u i d et h ei m p l e m e n t a t i o n o f d e p a r t m e n t a lr e g u l a t i o n sa n dl o c a ll a w s h o w e v c h i n a sa c c o u n t i n gl e g a ls y s t e mi s i m p e r f e c tc u r r e n t l y , e s p e c i a l l yt h e r e i sal a r g eb l a n ka tt h el o c a la c c o u n t i n g l e g i s l a t i o n t h e r e f o r e ，i ti sn e e d e dt os t r e n g t h e nt h eb u i l d i n go ft h el o c a la c c o u n t i n g r u l e st oe n s u et h a tt h el o c a la c c o u n t i n gl e g i s l a t i o na n dr e g u h t i o n sk e e pi n l i n ew i t h t h er u l e sa n dt h eb a s i cp r i n c i p l e so ft h ea c c o u n t i n gl a w , m a i n t a i n i n gt h ee f f e c t i v eo f t h er e g i o n a l i t yo fl o c a la c c o u n t i n gr u l e s a tt h eb e g i n n i n g ，t h ep a p e rh a sag o o dr e s e a r c ha n da n a l y s i so nt h ep r i m a r y d e f e c t so fo u ra c c o u n t i n gr e g u l a t i o n sw h e nt h e ya r eu s e di nt h es t a t e o r g a n s ，e n t e r p r i s e sa n di n s t i t u t i o n s ，t h e ni tp o i n t so u tt h a tt h ec r u xo f t h ep r o b l e m sa r e t h eu n r e a s o n a b l es t r u c t u r eo fo u ra c c o u n t i n gr e g u l a t i o n sa n di m p e r f e c tl e g a ls y s t e m , s ot os t r e n g t h e nt h eb u i l d i n go ft h el o c a la c c o u n t i n gp r o g r a m sa n dr e g u l a t i o n sa n da d e t a i l e da n a l y s i sa n dd e m o n s t r a t i o n t l l i sa r t i c l ef o c u s e s0 1 1t h eu s i n go fl a w , s o c i o l o g y , e c o n o m i c sa n db a s i ca c c o u n t i n gt h e o r ya n dt h e o r yo fm o d e r nl e g i s l a t i o nt o s t r e n g t h e nt h eb u i l d i n go ft h el o c a la c c o u n t i n gl e g i s l a t i o na n dr e g u l a t i o n so ft h e f u n c t i o n , f e a s i b i l i t ya n dn e c e s s i t y , a sw e l l a sl o c a la c c o u n t i n gr e g u l a t i o n si nt h e f o r m u l a t i o no ft h el e g i s l a t i v ep r o c e s s ，i ts h o u l db et or e s o l v et h em a i ni s s u e sa n d a t t e n t i o na n dam o r es y s t e m a t i cr e s e a r c ha n dd e m o n s t r a t i o n k e yw o r d s ：a c c o u n t i n gl a w l o c a la c c o u n t i n gl e g i s l a t i o nd e f e c td e m o n s t r a t i o n ，独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得叁盗盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 黜黼躲吏午誓一期：岬年，月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解基盗盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权苤注盘鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保言的学位论文在解密后适用本授权说明) 姗虢过寺易 签字日期：山哆年月 日 导师签名： 签字脚w 年j 月日 第一章绪论 第一章绪论 1 1 论文研究的背景及意义 会计法规是以处理会计事务的各种经济关系为调整对象的法律规范的总称， 由国家权力机关和行政机关制定，会计法规一般包括会计准则、成本核算准则、 财务报告制度、会计制度等。1 9 8 5 年1 月2 1 日，经第六届全国人民代表大会常 务委员会第九次会议审议通过，我国第一部会计法诞生。随后，为适应改革 开放和市场经济发展的要求，对会计行为进一步规范和加强约束，会计法又 经三次修改。会计法对规范会计行为，提高会计信息质量，维护社会主义市 场经济秩序，完善我国市场运行规则，督促各单位依法经营具有重要意义。 会计法的核心作用之一是构建我国会计法律框架体系，以其规定的基本 会计法律制度、法律关系、法律原则指导部门规章和地方性法规的制定和实施。 地方性会计法规是由省、自治区、直辖市人民代表大会或常务委员会在同宪法、 会计法律、行政法规不相抵触的前提下，根据本地区情况制定发布的关于会计核 算、会计监督、会计机构和会计人员以及会计工作管理的规范性文件。然而，我 国目前会计法律体系还不完善，尤其是地方会计立法在很大程度上还是空白。调 研发现，我国除了黑龙江、辽宁、山西、陕西、北京、安徽等十余省市有地方会 计立法外，其余绝大部分省、直辖市都还没有地方会计法规，这与当地的经济发 展状况是极不相符的。 市场经济是法制经济。在社会主义市场经济体制下，经济活动、经济运行和 经济管理都要依照法律、法规进行。经济越发展，会计越重要，随着市场经济的 发展，会计信息越来越受到人们的关注，会计作为维护市场经济正常运转的重要 手段，在经济管理中的作用也日趋重要。会计信息是经济信息的重要组成部分， 会计信息的质量对微观经济治理和宏观经济决策都起着十分重要的作用，而会计 规范对会计实务的指导作用和对会计信息的制约作用越来越大。所以，地方会计 法规的缺失，制约了国民经济的发展，不利于建设社会主义市场经济，不利于“依 法治国、依法行政”。 因此，重视并加强我国在地方会计法规基本理论问题方面的研究，在进行深 入、充分调查研究的基础上加快地方会计法规的立法探索，针对地区经济发展的 现实需要，加快地方会计法规建设，能够充分发挥地方会计法规在经济建设中的 作用。这对健全完善我国的会计法律体系，为国家立法积累经验，促使会计管理 工作由人治向法治的转变，建设社会主义市场经济法制体系，促进区域经济的发 第一章绪论 展，有着十分重要而深远的意义。 1 2 研究内容、方法及论文框架 1 2 1 研究内容 本文比较系统的分析了目前我国现行会计法律规范存在的主要缺陷，提出加 快地方会计法规立法建设，健全会计法律体系的建议，并对践行这一建议的必要 性和可行性进行了系统的分析论证。同时，对在制定地方会计法规的过程中应该 解决和注意的问题，进行了深入的探讨和总结。 1 2 2 研究方法 本文就地方会计立法的相关问题进行了研究和分析，结合研究结果，运用法 学、社会学、经济学和会计学基本理论和现代立法学理论，就目前国家机关、企 业、事业单位执行会计法律规范中，表现出的结构性缺陷，地方会计法规在我国 会计法律体系中的地位、作用和应具有的规范特点、内容等进行了较为系统地研 究和论证。 1 2 3 论文框架 本文主要分为六章，分别为：第一章绪论，主要介绍论文研究的背景、意义、 内容、方法及框架；第二章详细介绍了我国现行会计法律规范在执行过程中存在 的主要缺陷，提出加快地方会计法规立法建设步伐的建议；第三章对制定地方会 计法规的作用和必要性、可行性进行了分析论证；第四、五章讲对在制定地方会 计法规过程中应解决的主要问题和应注意的一些问题分别进行了探讨总结，如加 强地方会计法规的可操作性、强化会计法规的权责、会计责任归责原则等；第六 章为总结和展望。论文框架结构图如下： 2 第一章绪论 图1 1论文框架结构图 3 第二章我国现行会计法律规范存在的主要缺陷 第二章我国现行会计法律规范存在的主要缺陷 会计法律规范是指国家权力机关和行政机关依法制定的各种会计规范性文 件的总称，会计法律渊源是规范会计行为的各种法律性文件，包括法律、法规、 部门规章、地方规章、司法解释等。地方性会计法规是由省、自治区、直辖市人 民代表大会或常务委员会在同宪法、会计法律、行政法规不相抵触的前提下，根 据本地区情况制定发布的关于会计核算、会计监督、会计机构和会计人员以及会 计工作管理的规范性文件。改革开放以来，随着市场经济日益发展的需要，各级 权力机关和行政机关在会计工作方面做了大量的工作，颁布了一系列会计法律、 法规、部门规章等。 1 9 8 5 年1 月2 1 日第六届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过了 会计法，这是我国历史上第一部会计方面的法律，具有里程碑的意义。随着 改革开放发展和市场经济的不断深入，分别在1 9 9 3 年1 2 月2 9 日第八届全国人 大常委会第五次会议和1 9 9 9 年l o 月3 1 日第九届全国人大常委会第十二次会议 上对会计法做了修订，使会计法更加规范、科学。同时，1 9 9 2 年1 2 月3 日 财政部发布了企业财务通则等一系列法规和规章，2 0 0 0 年6 月2 1 日国务院 发布了企业财务会计报告条例，部分地方人大和政府也结合各地的经济发展 情况需要，发布了一些地方性会计法规和规章，这些法规、规章有力的配合了会 计法的操作和执行，为我国会计工作的开展提供了保障。 但是，随着改革开放的不断扩大和深入，社会主义市场经济的全面发展，我 们的会计法规也面临着许多新问题，暴露了我国现行的会计法律规范所存在的一 系列缺陷，主要有以下几个方面： 2 1法律体系不健全 健全的会计法律体系应该由会计法律、行政法规、部门规章、地方规章等多 层次的法律性规范文件组成，而目前我国现行会计法律渊源有： 法律：会计法、注册会计师法、审计法等； 。 行政法规：企业财务会计报告条例； 部门规章：企业会计准则、行政单位会计制度、事业单位会计制度、 金融企业会计制度、高等院校会计制度、医院会计制度、个体工商户会 4 第二章 我国现行会计法律规范存在的主要缺陷 计制度等等； 地方性法规：山西省会计管理条例、深圳市会计条例、湖北省实施( 会 计法) 管理办法、黑龙江省会计管理条例、辽宁省会计管理条例、陕西省 会计管理条例等。 由此可见规范会计活动的法律规范主要是会计法和财政部颁布的部门规 章，行政法规和地方规章不健全，司法解释几乎是空白，形成法律渊源结构性缺 陷。 另外，各会计法律渊源内容结构应为( 在“下位法”遵循“上位法 原则下) 逐级细化，便于操作的梯级结构。而我国目前的会计法律体系内容结构还不完善， 相关的法律、法规、部门规章、地方法规之间内容重复，如会计法、企业财 务报告条例、会计基础工作规范都对记账本位币、会计记录的文字等作了相 同的规定。或者部门规章制定的规范有较多的原则性规定，不便于操作施行。 在我国现行会计法律渊源中，地方会计法规建设薄弱。主要表现为： 第一，对地方会计法规建设的理论研究不够，基本上还处于空白。 第二，地方会计法规数量少、质量差。目前有地方立法权的地区制定地方会 计法规的，不足百分之十( 包括地方会计规章) ，从现已出台的地方会计法规看， 内容规范性较差，技术含量低，个别之处甚至存在错误。 第三，大部分地方会计法规的内容缺乏针对性，没有很好地结合本行政区域 内的实际情况，大多数地方会计法规基本上是国家有关会计法规的翻版或若干法 规内容的简单堆积。 第四，地方会计法规的实际执行情况不理想，对其执行情况缺乏必要的监督 检查。 我国会计法律渊源体系缺陷产生的弊病是会计法制定的基本会计制度和 法律原则，得不到具体法律规范的支持和保证。 2 2相关法规之间相互冲突或不协调 由于不同的法律性文件制定过程中，主体、客体、内容存在差异和制定法律 性文件的程序、目的等要素限制，调整会计行为的各法律渊源之间存在一些原则 性冲突。 首先，法律与法律之间存在冲突。如会计法第四十三条规定：“伪造、 变造会计凭证、会计账簿，编制虚假财务会计报告，对其直接负责的主管人 员和其他直接责任人员，可以处三千元以上五万元以下的罚款”；公司法第 二百一十二条规定：“公司向股东和社会公众提供虚假的或者隐瞒重要事实的财 第二章我国现行会计法律规范存在的主要缺陷 务会计报告的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以一万元以上十万 元以下的罚款； 而证券法第一百七十七条规定：“经核准上市交易的证券， 其发行人未按照有关规定披露信息，或者所披露的信息有虚假记载、误导性陈述 或者有重大遗漏的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告， 并处以三万元以上三十万元以下的罚款”。这三部法律对相同的会计违法违规行 为的处罚，规定的罚款金额却大相径庭，让人无所适从。 其次，部门规章与法律存在冲突。如财政部门实施会计监督办法第五十 六条规定：“当事人对加处罚款有异议的，应当先缴纳罚款和因逾期缴纳罚款所 加处的罚款，再依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”这一规定不仅与现行的 立法法、行政处罚法、行政复议法等法律规定相抵触，也违背了我国的 入世承诺。财政部门对到期不交罚款的当事人加处罚款，源于行政处罚法第 五十条规定，目的是间接强制和督促当事人及时履行法律义务。但是，倘若当事 人到期不履行罚款和加处的罚款，即使在法定的复议申请期限和起诉期限内，也 剥夺其复议申请权和行政起诉权，则这在行政处罚法、行政复议法行政 诉讼法和会计法中都找不到任何立法依据。部门规章不是保障当事人实现 申诉、控告国家机关之宪法权利，而是设置前置障碍，这本身违反立法法有 关规定，纵然勉强操作，也给法院带来难题，因为法院对行政案件立案审理不能 直接适用没有法律、法规依据的规章制度。 再次，地方法规与法律存在冲突。如湖南省实施 办法第二十 六条规定：违反会计法和国家统一会计制度的规定设账的，对其直接负责的主管 人员和其他直接责任人员，可以处二千元以上三万元以下的罚款。而会计法 第四十二条则规定：不依法设置会计账簿和私设会计账簿的，对直接负责的主管 人员和其他直接责任人员，可以处二千元以上二万元以下的罚款。 另外，一些新立会计规章与已颁布的会计规章之间不协调。如企业财务报 告条例、企业会计制度对会计要素的定义与企业会计准则不相同。同一 层次甚至是同一会计法规的有关内容也不统一，甚至相互矛盾，诸如具体准则之 间、会计制度内部、具体准则与会计制度之间等都或多或少地存在一些自相矛盾 之处。如主旦证监会发布的公开发行股票公司信息披露的内容与格式准则与 财政部对上市公司的信息披露要求就有诸多不协调的地方。 当前，我们一直强调要依法治国、依法办事，但是，由以上这些问题形成的 结果，不是依法办事，而是“选法”办事，造成执法人员适用法律困难，或不同 的执法部门对相同的法律事实处理结果出现实质差异，严重影响法律的权威性和 严肃性。 6 第二章我国现行会计法律规范存在的主要缺陷 2 3会计法规过于强调原则 我国的某些会计法规过于强调原则性，在实际操作中随意性和难度都很大， 不容易把握，主要表现为以下几点： 第一，一些会计法规的规定过于笼统，伸缩性大，可操作性不强，有漏洞和 空子可钻。如会计法第六条规定：“对认真执行本法，忠于职守，坚持原则， 做出显著成绩的会计人员，给予精神的或者物质的奖励”，但在会计行政法规和 部门规章中鲜见贯彻该原则的具体规定，在实际中，由于没有对守法会计人员奖 励的方法、标准，奖金来源无法落实，所以该规定事实上被束之高阁。 第二，一些会计法律规范制定时考虑不充分，规定的内容脱离我国目前的实 际情况，在现有条件下，根本不可能在我国全面实施。如会计法中第二十二 条关于会计记录文字应当使用中文的规定；企业会计准则中第十一条关于借 贷记账法的规定，要在一些经济不发达的少数民族地区全面实施就不太现实。 第三，一些必要的会计法规的实施细则或具体实施办法迟迟没有制定出来， 使会计法规在实际应用中大打折扣。如个体工商户会计管理的具体办法，会计机 构负责人任职资格制度以及体现行业特点的具体会计核算办法等至今没有出台。 第四，一些会计法规条文的意思表示本身不明确、不具体、不严谨，导致不 同的人对其理解存在差异。例如会计法第四十二条规定，对未按规定填制、 取得原始凭证或者填制、取得的原始凭证不符合规定的行为，应对相关人员及单 位给予行政处罚，这种既不讲违法的具体内容和形式，不讲原始凭证要素的哪个 方面，也不分错误的金额大小，不论其后果的程度，均以一个规定论责任，在实 际工作中是很难操作的。如企业财务会计报告条例第三十九条第二款规定， 会计人员随意改变会计要素的确认和计量标准；随意改变财务会计报告的编制基 础、编制依据、编制原则和方法；提前或者延迟结帐日结帐等行为之一，情节严 重的，由县级以上人民政府财政部门吊销会计从业资格证书。该规定适用的违法 行为可以认为已经比较明确，但在是否采用吊销会计从业资格证书予以处罚时， 又增加了“情节严重”的附加条件，增加了执法部门在处理会计违法行为中的不 确定性和随意性。 会计法律规范应该具有较强的实用性，能够明确界定会计工作合法或违法行 为的性质，能够约束会计和有关人员的行为。如果会计法律规范内容过于原则， 必然导致会计工作有法可依法难依，各单位适用法律规范不统一；另外，在执法 方面，会计法律规范不具体、不准确，赋予执法人员较多的“自由裁量”权，容 易形成由“法治 变“人治，这和我们所宣传的依法治国的思想是背道而驰的。 7 第二章我国现行会计法律规范存在的主要缺陷 2 4 部门和地方会计规范文件质量不高 首先，部分会计法律规范文件质量不高。目前关于会计规范的部门规章和地 方法规，其规范结构主要按照会计法的结构设置，缺乏特色性和创新性：其 有关内容要么大同小异，要么直接“援引”，结果是会计规范性文件数量有所增 加，但质量却未有提高，实际工作中存在的问题，也未能有效的解决。 其次，一些会计规范性文件的时代性有待加强。体现时代性是会计立法工作 的基本要求，是不断完善会计立法工作的目的之所在。形势在发展，环境在变化， 实践在丰富，理论在创新，会计工作中各种新情况、新问题层出不穷，这就要求 我们必须与时俱进，把握发展规律，体现时代特征，进一步完善会计法律制度， 更好地适应新形势、新任务的要求。一些会计规范的内容陈旧过时j 已不适应转 变政府职能和转换企业经营机制的要求，但清理废止或修订工作严重滞后。某些 会计法规制定时就缺乏充分的调研论证，没有很好地考虑我国的实际情况，导致 其相关规定不合理、不科学，实施过程中暴露出很多问题。不得己情况下主管部 门出台一些“补充规定”、“问题解答”等补充文件，但严重影响会计规章的效能 发挥。 再次，会计法律规范的内容不够完整，一些成熟的会计理论和实证研究的成 果和工作经验没有很好地体现在法律规范性文件中，成为会计法律规范的基本内 容。到目前为止，找不到会计学会、总会计师协会等会计民间组织的相关法律规 定。会计委派制已在会计实际工作中实施多年，但其法律依据问题至今没有得到 解决。 部门和地方会计规章质量不高的症结所在，主要在立法层面。如果国家财政 主管部门和地方人大、政府，不能勤于实践、勇于创新，不断制定和完善部门、 地方规章，必然造成行政管辖部门和地域规章制度停滞不前，进而也影响我国整 体法制建设进程。 2 5法律责任不明确，处罚力度轻 关于对违反会计行为规范的法律责任，目前由法律( 会计法、审计法、 注册会计师法) 、行政法规( 企业财务报告条例) 和有限的地方会计法规( 深 圳市会计条例、云南省会计条例等) 规定的，但规定过于原则和机械；而作 为主要实施规范的部门规章，如财政部门颁布的企业会计准则、行政单位会 计制度等绝大部分部门业务规范性文件中，均未对不执行会计准则或制度行为 第二章我国现行会计法律规范存在的主要缺陷 如何承担责任或处理做出规定，显示出制度性缺陷。 随着国家统一会计制度的构建健全，许多违法会计行为诸如或有损失事项未 充分披露、不正当计提资产减值准备、未按规定健全内部稽核制度等等屡禁不止， 但目前无法从会计法列举式罚则模式上找到行政处罚的适用依据。故国家立 法今后亟待填补“有准则无罚则 之类会计法制中的缺漏。 财政机关和其他主管部门对违反会计法律、法规的行为予以行政处罚，主要 是依据会计法中规定的处罚条件和形式，而针对复杂的实际情况，和多变的 违法事实，其处罚形式过于简单( 财政部门实施会计监督办法第二十四条规 定，财政部门在会计监督检查中实施行政处罚的种类包括：警告；罚款；吊销 会计从业资格证书) ，处罚力度不够，致使不能达到应有的惩戒和教育违法者的 目的。如会计法第四十四条规定：隐匿或者故意销毁依法应当保存的会计凭 证、会计帐簿、财务会计报告，由县级以上人民政府财政部门予以通报，可以对 单位并处五千元以上十万元以下的罚款。然而在实际中，一些单位( 尤其是企业) 通过违反财务会计制度获得的违法利益可达数百万元以上，而会计法未规定 “没收违法所得的处罚方式，主管机关只能对违法单位处以最高十万元以下的 罚款( 十万元是会计法规定的最高处罚限额) ，不能起到威慑作用。 另外，违法会计行为处罚程序复杂。财政部门对社会举报的违法会计行为 案件适用审查立案程序，对其他来源的案件则直接立案。根据财政部门实施会 计监督办法第三十八条规定，对举报材料审查内容主要是“违法事实是否清楚”、 “证据是否确凿”。这种规定似不切实际，往往出现“检举难、立案更难”现象。 要求财政部门对社会检举持谨慎态度固然重要，但不能过分要求检举人事先将违 法事实查个水落石出，再提供确凿的证据；何况仅凭书面审查未经检查组调查之 前，哪个立案人员又能断言检举材料事清据凿。倘若真的如此，组织检查组调查 取证这一程序的必要性如何，值得考虑。 上述这些问题的存在，不仅影响会计法规的统一性和严肃性，也是造成有法 不依、执法不严现象普遍的重要原因，更严重的是导致会计信息的失真，会给会 计信息使用者带来不必要的损失。因此，进行地方会计法规立法研究具有重要意 义，加快地方会计法规立法建设步伐，完善会计法律体系结构刻不容缓。 9 第三章制定地方会计法规作用、必要性与可行性分析 第三章制定地方会计法规的作用、必要性与可行性分析 3 1 制定地方会计法规的作用 市场经济是法制经济，社会主义市场经济亦如此。在市场经济体制下，经济 活动、经济运行和经济管理都需要依法进行。会计作为维护市场经济正常运转的 重要手段，在经济管理中的作用也越老越重要。但在目前的会计工作中，存在不 少问题，最突出的表现是会计法制观念淡薄，会计基础工作和内部控制制度薄弱， 会计监督乏力，会计信息失真，会计工作中的违法违纪问题屡禁不止。我们认为， 产生这些问题的重要原因之一，就是我国的会计法制系统建设相对滞后，现有的 会计法律、法规没有得到很好地贯彻执行。改革开放以来，我国的法制建设取得 了显著成就，会计立法也有了很大进展，发布了会计法并及时进行了修订。 随着会计法的实施，又颁发了企业财务会计报告条例等一系列会计行政 法规和规章，会计制度改革也不断深化，对保证会计法的实施具有重要作用。 市场经济的发展，导致我国的会计环境发生了深刻变革，对会计法制建设也提出 了新的要求。在此环境下，我们的会计立法建设也必须与时俱进，有必要依据会 计法和会计行政法规，进一步加强地方会计法规建设，这样才能的保证社会主 义市场经济沿着法制轨道健康发展。 3 1 1 制定地方会计法规有利于国家法律政策有效实施 制定各地地方会计法规是实施立法法的重要举措。在现阶段中国国情之 下，会计法律、行政法规和国家财政政策，在一般的地方行政区域内，是要统一 实施的。在法规、政策实验地区或一定的范围内，某些法律、行政法规或它们的 某些内容，可以由当地有权的政权机关加以变通实施。一方面，地方会计立法作 为国家会计法律、法规的补充，通过为国家会计法律、法规制定实施细则或变通 规定，进行具体细化，使它们在情况各异的各地得以有效推行，从而有效发挥地 方会计法规的区域性功能。另一方面，地方会计立法可以对国家法律、法规的欠 缺或不便操作之处，加以补充完善或使其便于操作。 3 1 2 制定地方会计法规有利于进行立法探索 国家会计工作立法和地方会计立法应当有各自的调整范围。有的问题由中央 1 0 第三章 制定地方会计法规作用、必要性与可行性分析 解决，有的问题由地方解决，有的问题由中央和地方共同解决。由于种种原因， 如经验的局限、时机不成熟、各地情况很不平衡等，中央立法对应当由其解决的 会计问题往往不能独立解决：对应当由自己和地方立法共同解决的问题，往往不 能与之共同解决。在这种情况下，如果会计工作某些问题急需以立法的形式解决， 便不能坐等经验的积累、时机的成熟以及其他条件的具备，而可以由地方对这些 问题先行立法探索，或由中央授权地方先行立法，积累经验，等待时机，创造其 他必要条件，为其后的中央立法或中央和地方共同立法( 如中央制定法律、地方 制定实施细则) ，作好准备。 当然，发挥地方会计立法的这一作用，不是说地方会计立法可以不严肃、不 慎重，可以随便拿地方立法作试验，用牺牲地方立法为代价来为中央立法服务。 而是因为，相较而言地方立法相对简易些、政策涉及面小些，即使立法不妥，相 应的损失也要小些。且立法亦有先有后，各地可以相互参酌借鉴，不易发生全局 性的失误。 3 1 3 制定地方会计法规有利于自主解决应由地方立法解决的问题 地方会计法规的一大特色就是要体现其地方特色性、区域性，因此在立法工 作中要提倡地方的自主性。地方会计立法的自主性，主要表现在它可以在地方立 法主体的职权范围内，解决地方特有的并需要以立法解决的问题。应当消除一种 误解，即认为地方会计立法的自主性表现在内容上，就是解决中央尚无专门法律 或行政法规加以规定的问题。地方会计立法自主性的范围，不是以国家是否有专 门法律或法规对某些事项加以规定为标准，而以是否属于国家立法范围和是否属 于地方立法范围为标准。 另一方面，地方会计立法不仅要为地方服务，也负有为国家改革和立法进行 先导的义务，地方立法权的行使过程不仅是一个表述现存经济关系的过程，也是 一个革新现存经济关系的过程，是一个努力、合理利用法律资源的过程。如果事 事都循着母法足迹，甚至步入为“保证”国家法律的施行而立法的歧途，就不能成 为国家立法的智慧之源、发挥立法人员的创造性和开拓创新立法领域。所以，地 方会计立法完全可以而且应当在自主立法权限内，依照法定程序，制定创新性的 会计规范。 3 1 4 制定地方会计法规有利于促使会计管理由人治向法治转变 市场经济就是法制经济，在深入市场经济改革的现代社会，必须彻底摆脱传 统中落后的、阻碍地方走向现代化境地的人治因素，建成现代法治社会。地方立 法主体的职权和职责范围是广泛的，其中有许多需要通过立法形式，才能得以有 第三章制定地方会计法规作用、必要性与可行性分析 效行使和履行。应当把需要以立法形式解决的问题、调整的事项，都以立法形式 予以解决、调整。 市场经济的发展和改革开放的步子在加快，在地方立法中，不仅要注重法规 的规范保障作用，而且要发挥法规的导向功能。地方性法规的立项和制定，不能 仅局限于对已经发生的问题和已经出现的矛盾进行规范和调节，而且要对市场经 济发展的大趋势进行展望，对发展过程中即将或可能发生的情况和问题进行预 测，对发展市场经济中应兴应革的事情超前立法，积极引导。因此，要加强地方 立法的前瞻性，加强立法预测，对今后一个时期经济、社会发展中可能出现的新 趋向，要有科学的分析和预测，预先考虑安排立法规划。 3 2 制定地方会计法规的必要性 3 2 1 制定地方会计法规是维护市场经济秩序的客观需要 建立和完善市场经济体制，需要在运用行政、经济手段的同时，更好地运用 法律手段，依法管理社会经济活动。正因为如此，党和国家提出了“依法治国， 建设社会主义法治国家 的目标，并将其作为党领导人民治理国家的基本方略。 会计作为经济管理的重要组成部分，在保障和促进单位强化管理、提高经济效益 的同时，也要通过认真执行有关法律法规、维护各方面的合法权益，否则，就会 导致会计工作的无序状态，市场经济秩序就将受到直接影响。因此，加强地方会 计法规建设是在会计工作领域落实党中央提出的依法治国方略的重要举措之一， 将有利于发挥会计的职能作用，监督和促进市场经济在规范化、法制化的轨道上 健康发展。 3 2 2 制定地方会计法规是规范地方会计工作秩序的客观需要 会计工作秩序是市场经济秩序的重要组成部分。多年来的经验教训表明，会 计工作秩序混乱，必然引起社会经济秩序的混乱。从目前会计工作中存在的问题 看，既有全局性问题，也有地区性问题，一方面表现为会计监督乏力，违法违纪 现象屡禁不止；另方面则表现为外部监督检查秩序混乱。根据我们的调查结果， 目前属常规性经济监督的部门就有十多个，检查的内容重复较多，使监督部门的 效力相互抵消，权威下降。同时，我国各地区经济发展不平衡，某些需要通过立 法来调整的会计关系，从全国来看可能条件尚不具备，但在某一地区可能条件已 经成熟，地方立法机关就应抓住时机，及时立法。这样既可保障经济活动的有法 可依，又可为全国会计立法提供经验，创造条件。 1 2 第三章制定地方会计法规作用、必要性与可行性分析 3 2 3 制定地方会计法规是完善我国会计法规体系的客观需要 经济的改革与发展，导致了会计管理方法和手段的重大变化。这些变化，不 仅丰富了会计管理的内容，同时也提出了从法规上对改革中遇到的新情况、新问 题予以规范的要求。因此，没有法律法规不行，法律法规不健全、不完善也不行。 这就要求我们切实加强地方会计法规建设工作，把会计法和会计行政法规中 没有规定或者规定得不够具体，实践中难以把握、不易操作又亟待予以规范的问 题以地方法规的形式予以规范。这对进一步完善我国的会计规范体系，促进会计 工作的全面发展和会计工作水平的不断提高，进而更好地适应经济改革的需要， 都具有重要的意义。 3 2 4 制定地方会计法规是提高会计信息水平的客观需要 在市场经济体制下，国民经济的持续、快速、健康发展离不开政府的宏观调 控，而政府的宏观调控是以可靠性的会计信息为基础的。随着市场经济的发展， 会计信息越来越受到人们的关注，会计作为维护市场经济正常运转的重要手段， 在经济管理中的作用也日趋重要。从世界各国会计管理的经验看，只有切实把会 计信息管理纳入法制轨道，才能保证不断提高会计信息的质量，从而使政府的宏 观调控建立在可靠的基础之上。加强地方会计法规建设必将巩固和加强这个基 础。同时，会计又是经济活动中最有效的监控手段之一，任何腐败行为总要通过 这一关口。从这个意义上说，加强地方会计法规建设不仅是经济工作的需要，而 且也是遏制各种腐败现象滋生和蔓延的重要举措，是事关改革、发展、稳定的一 项全局性重要工作，是加强廉政建设的重要法律保障。 3 3 制定地方会计法规的可行性 3 3 1 制定地方会计法规的法律依据已经具备 自一九七九年国家赋予地方立法权以来，改变了由国家集中统一立法的格 局，使地方立法成为我国立法体制的重要组成部分。三十年来，大量的地方法规 不仅为地方创造了良好的法制环境，弥补了国家立法的不足，也为国家立法提供 了经验和借鉴。以各地人大常委会制定的法规为主要标志的地方法规体系正在逐 步形成，在依法治国的整体进程中起到了不可忽视的重大作用。 我国立法法第四章第一节对地方性法规、自治条例和单行条例设专节规 范，其中第六十三条规定“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会 第三章 制定地方会计法规作用、必要性与可行性分析 根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的 前提下，可以制定地方性法规 。立法法第六十四条规定：“地方性法规可以 就下列事项作出规定： ( 一) 为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作出 具体规定的事项； ( 二) 属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事 项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大 的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规”。 地方会计立法权产生的依据是中华人民共和国宪法、中华人民共和国地 方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、中华人民共和国立法法， 其它一切法律和行政法规都不是地方立法的依据。虽然，地方立法作为一种次级 立法，立法权受到很多限制，包括不得同国家法律和行政法规相抵触。但是，不 相抵触并不意味着以其为依据。 3 3 2 制定地方会计法规的客观条件已经具备 制定地方会计法规的客观条件包括：基本事实调查；会计法律、法规执行情 况；会计法律、法规立法研究和理论进展；会计制度相关理论研究：地方立法经 验；地方立法标准、程序等等。新中国成立以来，特别是最近改革开放几十年， 经济社会不断发展，我们在法治社会的轨道上步步深入，从中央到地方的法治观 念、法制建设、理论研究等都取得了长足的进步，就以上客观条件而言，制定地 方会计法规的时机已经成熟，会计地方立法条件基本具备。 ( 1 ) 人才基础具备，地方立法经验丰富 随着高等教育在我国的发展，各省市都相继建立了一大批大中专院校，汇聚 了大量的精通国家法律的专家学者、法律人才，培养了一大批理论基础比较扎实 的法律专业的高材生。而且，各地人大有法制工作委员会，各行政单位也有相应 的法规科，有熟悉本地情况、专业性极强的法律人才，他们身处一线，在具体的 日常工作活动中积累了丰富的实践经验，最熟悉哪些方面存在问题，需要进行立 法规范。这为地方立法打下了坚实的人才基础，是地方立法不可多得的人才。 改革开放以来，各省市都进行了地方立法实践活动，出台了系列针对地方 发展需要的法律法规。期间，各地人大和政府部门反复经历了地方法规、规章的 起草、审议、通过、颁布、施行、修改等全过程，从中取得和积累了丰富的立法 经验，为地方会计法规制定创建了良好的基础条件。 ( 2 ) 地方立法程序完善 自改革开放以来，随着地方立法制度的确立和完善，我国的地方立法程序经 1 4 第三章制定地方会计法规作用、必要性与可行性分析 历了一个由逐步形成到不断发展完善的过程。据不完全统计，到目前为止，已经 有二十多个省级人大常委会专门就地方立法程序问题出台了地方性法规；没有制 定地方性法规的，也大都出台了有关地方立法程序的内部规范性文件。目前我 国地方立法主要采用相对集中( 鲁、浙等) 、相对分散( 闽、沪等) 和集中与分 散相结合( 津、冀等) 三种立法工作体制。 这些地方法规程序规范和内部规范性文件对地方法规的立项( 立项的宗旨和 目的、立项依据、立项解决的问题及措施、完成期限等) 、地方法规起草( 法案 起草主管部门、法案起草基本原则、草案主要内容、草案基本要求、条文表述规 范等) 、地方法规的审查( 审查机关、审查事项、审查程序、审查方式、审查意 见等) 和审定通过的具体程序做出了较为详细的规定。因此，地方会计法规在制 定过程中，通过有关立法程序规范的调整可以保证其应具有的实用性、科学性、 民主性、和公平公正性。 ( 3 ) 理论研究成果的有益借鉴 地方会计立法是一项复杂的系统工程，其法案不可能凭空产生，需要科学的 理论加以指导，因此，制定地方会计法规也需要有相关理论积累和科研成果辅助 完成。目前，虽然关于地方会计法规制定或完善的学术理论或专著鲜见出版，但 有关会计制度和会计法适用方面的论著及科研成果俯拾即是，如：“会计法规体 系的框架结构”、“会计法、会计准则与会计制度的关系”、“会计法规与其他法规 的协调”、“会计人员管理规范 、“会计委派制和会计委托制”、“单位会计内部控 制”等等专题理论研究，出现了许多研究成果，其科学理论基础涉及会计学、法 学、经济学、管理学、哲学等领域。虽然目前这些研究成果还不尽系统和完善， 但对我国地方会计法规制定和实施，必将产生积极的指导意义。 另一方面，地方会计法规的研究、制定必须与地方会计工作实践相结合。现 在有些单位已经在主管部门指导下，开展了会计人员委派、委托中介机构管理会 计事项、制定单位内部控制制度等实践活动。这些单位对会计工作率先实行先进 的监督管理方式的探索，不论是成功的经验，还是失败的教训，都将对地方会计 法规的制定提供有益的参考。 ( 4 ) 其它地方立法成功经验的借鉴 目前我国部分省市已经进行了地方会计法规