（行政管理专业论文）非营利组织在社会保障中的参与问题研究.pdf

i 摘 要 摘 要 随着中国非营利组织的迅速发展， 其涉及的领域越来越广泛， 在政治、 经济、 文化及社会管理领域的作用日益显现。 非营利组织参与社会保障具有独特的优势 与作用，政府应从各方面促进非营利组织参与社会保障，非营利组织也应创造条 件，积极参与社会保障的管理和服务。 本文从四个部份对非营利组织参与社会保障问题进行了阐述。 文章的引言部 份，介绍了选题背景、选题意义、国内外研究现状、研究可能的创新点及研究的 思路与方法。文章的第二部份，分析了非营利组织参与社会保障的理论基础与现 实依据。首先对非营利组织参与社会保障的内涵进行界定，接着分析了非营利组 织参与社会保障的理论基础， 然后分析了我国非营利组织参与社会保障的必要性 与可行性（我国社会保障的发展现状需要非营利组织的参与，国外非营利组织参 与社会保障已有成功经验，我国非营利组织已具备参与社会保障的实力） 。文章 的第三部份，分析了我国非营利组织参与社会保障的现状和存在的问题。目前我 国非营利组织已经在一定程度上参与社会保障，并显现了独特的参与功能，涌现 了成功的参与实例，同时因受参与环境影响、受社会支持力度限制、受非营利组 织自身能力制约,存在参与内容有限、参与程度不深、参与途径不多的问题。文 章的第四部份，探讨了加强我国非营利组织参与社会保障的对策。首先，要改善 我国非营利组织参与社会保障的环境（转变政府职能，改革管理体制，完善法律 法规，加强舆论宣传，拓宽参与渠道） ；其次，要加强对我国非营利组织参与社 会保障的支持（加大资金支持力度，建立人才支持体系，健全监督和评估机制） ； 最后，要提升我国非营利组织参与社会保障的能力（完善自身理念，增强自身筹 资能力，健全内部治理机制，与政府建立良好关系，加强国际交往） 。 非营利组织参与社会保障在中国是一个新的课题，怎样拓宽其参与渠道、如 何健全其内部治理机制以及怎样评估其参与社会保障的绩效等是有待进一步深 入研究的问题。 关键词：非营利组织；社会保障；参与 关键词：非营利组织；社会保障；参与 ii abstract chinese non-profit organization has wider and wider act field with its rapid development, and its function in politic, economic and society appears day by day. non-profit organization has special advantages and functions in social security, thus government should take all measures to promote non-profit organizations participate in social security, non-profit organization also should create conditions necessary to participate social society security in management and service. this article expounds the topic “non-profit organization participate social security” with four parts. in part one, introduced the background and meaning of this topic, the present situation of research about this topic home and abroad，also introduced the research methods and new ideas of the article. in part two, analyzed the theoretical foundations and the reality basis of this topic. first, define what is “non-profit organizations participate in social security”; second, introduced related theories, last analyzed the reality reasons of this topic (china social securitys development needs the non-profit organizations participate, other countries non-profit organization have successful experience in participating social security, china non-profit organization has the ability to participate social security). by all these, drew a view that non-profit organizations participating in social security is necessary and feasible .in part three, first introduced the positive result that non-profit organization has gained in participating social security (has participated to a greater or lesser extent, showed the special function, appeared some successful examples), then introduced the problems existed (limited participate content, shallow participate level, few participate ways), last analyzed the reasons of these problems: the circumstances, societys support and non-profit organizations ability. in part four put forward countermeasures to promote non-profit organizations participate in social security, including better circumstances, strengthen supports and improve non-profit organizations abilities. non-profit organizations participate in social security is a new task in china, and therere some problems to be researched more and deeper in future, such as how to widen the participate ways, how to perfect non-profit organizations administrate mechanism, and how to evaluate non-profit organization participate performance. key words: non-profit organization；social security；y；participate 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第一章 绪 言 1.1 选题背景和意义 1.1.1 选题背景 社会保障的改革和可持续发展是世界各国政府面临的一个难题。在西方，为 了应对“福利危机”，各国政府均对社会保障制度进行了相应改革，其中吸收非 营利组织参与社会保障是较为普遍并是被实践证明为行之有效的做法。 在中国构建和谐社会的今天，健全的社会保障更显重要。但中国社会保障现 在面临着前所未有的挑战，资金不足、服务质量低下、服务形式单一等问题相继 出现，例如仅养老金缺口一项 1998 年以后就几乎以每年 100 亿元的速度增长， 使得中国政府疲于应付。 另一方面， 近十来年， 中国非营利组织得到了迅速发展， 无论是数量还是质量都较以前有了较大飞跃，涉及的领域比较广泛，并以其服务 高质低价、形式多样、贴近基层等优势在社会上有了较大影响。在中国社会保障 改革深入的今天，在构建和谐社会的过程中，积极借鉴国外应对“福利危机”的 做法，对中国非营利组织参与社会保障进行研究具有理论价值和实践意义。 本论文来源于导师成志刚教授主持的湖南省社科规划课题 中国社会保障管 理模式创新研究(课题编号：03a65)。 1.1.2 选题意义 1.理论意义:(1)非营利组织研究源起于西方， 与其相关的理论体系是在西方 的经济、政治、社会的背景下形成的，中国经济、政治、社会背景与西方有差异， 对中国非营利组织参与社会保障问题进行研究， 有助于中国非营利组织理论研究 的发展。(2)非营利组织是独立于政府和企业之外的“第三部门” ，非营利组织在 社会保障领域具有独特的功能，但非营利组织也有自身的弱势，关于社会保障领 域非营利组织的扶持和监管的研究将是一个重要课题。 2.实践意义:中国非营利组织参与社会保障问题的提出是为了使中国的社会 保障更好地发挥作用，造福于社会和人民。社会保障作为“社会安全阀” 、 “社会 减震器” ，它的存在能够对全体社会成员给予必要的基本生活保障，从而消除由 现代社会竞争机制运行所带来的不安定因素和其他突发性事件诱发的社会震荡， 或通过其自身的运行将震荡减少到最低程度，并同时还具有经济功能。 但是目 郑秉文.社会保障体制改革攻坚m.北京:中国水利水电出版社,2005:11. 成志刚.社会保障导论m.长沙:湖南大学出版社,2003:89. 2 前中国社会保障所面临的困难和问题使得现行社会保障的运行举步维艰。 社会保 障所提供的物品具有公共物品的属性，这决定了它不易引进市场机制，但同时也 存在政府失灵，这就使得引入非营利组织成了一条重要的思路。无论是解决现实 困境还是着眼于长远发展， 中国非营利组织参与社会保障对中国社会保障事业的 发展都具有重要意义。因此，笔者选择这一题目，希望能够较为系统地研究中国 非营利组织参与社会保障的相关问题， 找出完善中国非营利组织参与社会保障的 途径与措施，为中国社会保障事业的发展构建贡献微薄的力量。 1.2 国内外研究综述 1.1.2 研究现状 非营利组织参与社会保障已经成为国外研究的一个热点话题， 并且在国内的 学术界也受到越来越多的关注。作为政府管理创新的要求，非营利组织参与社会 保障的研究最先出现于西方理论界和政府的实践领域。 西方非营利组织参与社会 保障的历史比较悠久，在社会保障制度正式建立的 19 世纪，受自由主义思潮的 影响，政府对经济和社会进行有限干预，非营利组织在参与社会保障方面获得了 迅速发展，并一直持续到 20 世纪二三十年代资本主义大危机时期。 不过这时并 没有对非营利组织参与社会保障进行专门研究。上世纪 70 年代以后，随着西方 国家“福利危机”的出现，西方国家政府发现越来越难以为全体国民提供“从摇 篮到坟墓”的服务；而公民对政府所提供的社会保障服务在质和量方面都提出了 更高的要求，并且对政府单一的服务方式越来越不满。在这种背景下，西方理论 界把眼光重新投向了非营利组织。 首 先 是 美 国 经 济 学 家 伯 顿 韦 斯 布 罗 德 在 toward a theory of the voluntary nonprofit sector in three-sector economy(1974)一书中提出了 著名的政府/市场失灵理论， 为非营利组织参与社会保障提供了重要的理论依据。 非 营 利 组 织 专 家 莱 斯 特 .m. 萨 拉 蒙 在 rethinking public management: third-party government and the changing forms of government action（1981） 一文中提出了第三方管理理论， 他认为政府和非营利组织在社会保障方面各有其 优势而形成互补， 认为两者应建立起一种合作关系从而较好地完成福利提供的责 任；埃斯平安德森提出了合作主义模式。埃斯平安德森运用此模式分析国家 与社会各种势力进行协作，来共同满足社会保障需要。同时较为盛行的还有福利 多元主义，主张社会保障主体的多元化，突出非营利组织的作用。认为政府应当 成为社会保障服务的仲裁者与管理者，同时注重非营利组织在社会保障中的参 与，认为非营利组织可以满足社会保障服务的多元化需求，提高社会保障的供给 效率。 林闽钢,王章佩.福利多元视野中的非营利组织研究j.社会科学研究,2001,(1):105. 3 在中国， 也有不少学者对中国非营利参与社会保障的相关问题进行了卓有成 效的研究。杨团教授在中国的社区化社会保障与非营利组织(2000 年)一文 中对中国现行社会保障制度进行了评估， 并指出社会保障要有政府部门和非营利 组织的参与以满足公众的需要。王名教授在中国非政府公共部门：清华发展研 究报告 2003(2004 年)一书指出，在市场经济条件下，光靠政府并不能对人和 社会提供充分的保障，非营利部门是必要的补充。风笑天教授在论第三部门与 中国社会保障社会化模式的发展(2001 年)一文中指出非营利组织的参与能够 促进中国社会保障社会化的进程。沈洁教授在福利非营利组织在社区福利供给 中的作用以日本社区福利为例 （2004 年）一文中指出，中国在实现“小政府、 大社会” “社会福利社会化”的福利结构转换中，发展居民参与型的福利非营利 组织是一个不可避免的选择， 同时认为对福利非营利组织进行财政支援是政府义 不容辞的责任。郑功成教授在中国的贫困问题与 ngo 扶贫的发展(2002 年) 一文中认为，在扶贫领域政府应与非营利组织相结合。山东大学政治学与公共管 理学院的研究生宋坤和庞娜在他们论非营利组织在社会保障中的参与(2004 年)一文中指出，非营利组织的参与有满足多元化的社会保障服务要求、提高社 会保障服务的供给效率、扩充社会保障资金来源等作用。林闽钢教授在福利多 元化视野中的非营利组织研究(2001 年)一文中认为非营利组织将是中国社会 保障领域的生力军， 他认为非营利组织在参与中国社会保障方面将发挥调适功能 和支撑功能。王名教授在关于中国 ngo 法律政策的若干问题 （2003 年）一文 中指出政府要提供必要的财政支持同时又不能过多干涉 ngo 内部事务以免影响 其独立性与自主性。 1.1.2 研究述评 国外非营利组织参与社会保障的研究历史较长，形成了较为完整的体系，但 其产生的社会背景、经济政治制度与中国有差异，因而不能全盘照搬；而中国学 者们主要关注的是对中国非营利组织参与社会保障的必要性和作用， 同时对非营 利组织参与社会保障的可行性也有涉及， 但对于中国非营利组织具体怎样参与社 会保障， 中国非营利组织参与社会保障的现状如何及如何加强中国非营利组织在 社会保障中的参与，还有待进一步研究，这也正是本文的初衷。 1.3 研究的思路与方法 1.3.1 研究思路 本文根据提出问题、分析问题、解决问题的逻辑结构，首先提出了相关的问 题，即中国非营利组织参与社会保障的问题，从理论方面和现实方面论证了中国 非营利组织参与社会保障是必要的而且是可行的；其次，分析了中国非营利组织 4 参与社会保障的现状及原因；最后，针对上面所分析的原因，在吸取国外的经验 和结合中国实情的基础上，提出了完善中国非营利组织参与社会保障的相关措 施。 1.3.2 研究方法 本文综合运用管理学、社会学、经济学、哲学等学科的相关理论，采用逻辑 分析方法、定性分析与定量分析相结合的方法，对中国非营利组织参与社会保障 的理论依据和现实依据、 参与的现状及成因以及如何完善中国非营利组织参与社 会保障的相关措施进行了较系统的论证和研究。 1.逻辑分析方法。本文按照提出问题、分析问题、解决问题的逻辑分析方法 进行了相关的研究。这在上面已有论述，在此不再重复。 2.定性分析与定量分析相结合。 本文在分析中国非营利组织的优势等以说明 其有能力参与社会保障时，采用了相关的数据进行定量分析；在分析目前中国非 营利组织参与社会保障的现状时，在定量分析基础上又进行了相关的定性分析， 将定量分析与定性分析较好地结合起来了。 3.实证分析法。在分析中国非营利组织参与社会保障的可行性时，用实证分 析法分析了非营利组织自身的一些优势； 在分析中国非营利组织参与社会保障的 现状时也适当地引用了一些实际案例，以充实和论证文中的观点。 1.4 研究的主要内容与可能的创新点 1.4.1 研究的主要内容 本文由四个部份组成。文章第一部份是引言部份，介绍了选题背景、选题意 义、国内外研究现状、研究的创新点及研究的思路与方法。文章的第二部份，分 析了非营利组织参与社会保障的理论基础和现实依据。 首先对非营利组织参与社 会保障的内涵进行界定， 接着分析了非营利组织参与社会保障的理论基础与现实 依据。文章的第三部份，分析了我国非营利组织参与社会保障的现状和存在的问 题。 首先分析了我国非营利参与社会保障已取得的成效， 接着介绍了存在的问题， 在此基础上分析了产生这些问题的原因。文章的第四部份，提出了完善我国非营 利组织参与社会保障的对策。首先要优化我国非营利组织参与社会保障的环境， 其次要拓宽我国非营利组织参与社会保障的渠道， 再次要加强对我国非营利组织 参与社会保障的支持，最后要提升我国非营利组织参与社会保障的能力。 1.4.2 研究可能的创新点 目前， 对非营利组织的研究已经成为行政学、 社会学乃至经济学的一个热点， 然而对非营利组织参与社会保障这一问题的研究不够系统、深入。综观已有的研 究成果，非营利组织参与社会保障的必要性谈论得比较多，而对于非营利组织参 5 与社会保障的途径特别是如何加强中国非营利组织参与社会保障的措施缺乏系 统深入的研究。本文可能的创新之处是： 1.对中国非营利组织参与社会保障的理论基础与现实依据进行了较系统的 分析。特别是从目前中国社会保障的现实需要出发，探讨了非营利组织参与的必 要性，并且从非营利组织自身的发展需求出发，探究了非营利组织参与社会保障 的内在动机。 2.较系统地提出了加强中国非营利组织参与社会保障对策， 即优化参与环境、 加大支持力度和提升参与能力。 6 第二章 非营利组织参与社会保障的 理论基础与现实依据 “中国社会保障制度改革取得了一些突破性进展， 但从其所需承担的任务和 当前存在的问题来看，面临的形势仍然十分严峻，对此必须有清醒的认识” 。 社会保障的重要性及它所面临的困境提出这样一个问题：中国社会保障出路何 在？“20 世纪 70 年代中期的北美和欧洲，非营利部门在社会福利和公共政策中 的角色，尤其是作为公共服务的替代性提供者，已经迅速引起了公众和学术界的 广泛关注” 。这无疑对中国摆脱社会保障的困境指明了一条重要的途径非营 利组织参与社会保障。 2.1 非营利组织参与社会保障的内涵 非营利组织参与社会保障是指非营利组织依法通过相应途径并以多种方式， 参与社会保障管理并提供相关服务，从而增加社会和公众福祉的行为。这里所讲 的参与包括“谁来参与” 、 “参与什么”和“怎样参与”。 “谁来参与”指的是参 与的主体是谁， “参与什么”指的是参与的客体或者说参与的内容是什么， “怎样 参与”则是指参与的途径或方式是什么。 2.1.1 参与主体非营利组织 因为涉及范围广泛，相关的称谓错综复杂，至今非营利组织还是一个未被严 格界定的概念。 常用的有 “志愿组织” 、 “非政府组织” 、 “免税部门” 、 “第三部门” 、 “社会中介组织”等等，而实际上这些称谓都可以通用的。本文采用“非营利组 织”这一称谓，旨在突出这类组织“非营利性”特征，同时这一称谓在国内学界 普遍被采用。 非营利组织（nonprofit organization，npo）是指不以获取利润为目的、 为社会公益或共益服务的独立机构 。非营利组织具有以下五个基本特征： 其一组织性。是指非营利组织具有一定的组织目标、组织结构、组织行为和 组织成员，需要营造组织内、外生态环境和组织文化； 其二非政府性。是指该 组织不是政府或其附属机构，组织的决策和行为不受政府机构的控制；其三非营 利性。是指非营利组织不以营利为目的，营利不是非营利组织的宗旨；其四自治 宋晓梧.中国社会保障体制改革与发展报告m.北京:中国人民大学出版社.2001:13-19. 田凯.机会与约束:中国福利制度转型中非营利部门发展的条件分析j.社会学研究,2003,(2):92. (美)莱斯特.m.萨拉蒙等.全球公民社会非营利部门视界m.贾西津等译,北京:社会科学文献出版 社,2002:3. 成志刚,周批改.非营利组织管理研究m.长沙:湖南人民出版社,2005:6. 7 性。是指非营利组织是与政府、企业并列的独立的组织，在人员聘用、财务管理、 业务范围等方面拥有自主权；其五志愿性。是指人们参与非营利组织是自愿的， 一些人参与非营利组织的活动是不求回报的。 上述这些特征是相互联系的，实际生活中不能孤立、片面地理解非营利组织 的这些特征；而且，这些特征是对现实中非营利组织特点的抽象概括，现实中的 非营利组织也并不非具备上述全部特征。虽然非营利性是非营利组织的一大特 性，但它并不意味着非营利组织不能进行经营性运作，只是指非营利组织成立的 目的不是为它的投资者或者经营者创造利润。非营利组织可以收费，也可以进行 营利性运作，只是收入不能用于该组织理事会成员分红，并且收入的赢余“只能 用于组织所开展的各种社会活动及自身发展” 。 中国非营利组织的情况更特殊一些。 因为完全符合西方标准的非营利组织在 中国几乎不存在，但又确实存在一些类似的组织，因而中国学者大多更倾向于从 推动和促进非营利部门的发展的角度出发，不将定义限制得过于严格。 一般 倾向于认为，中国的非营利组织包括社会团体和民办非企业单位两大类，还包括 各种基金会。本文也正是从这一意义上使用“非营利组织”这一称谓，即中国的 非营利组织包括各种社会团体、民办非企业单位以及基金会。 2.1.2 非营利组织参与社会保障的主要内容 社会保障是指国家、 社会依法对因各种原因其基本生活发生困难的社会成员 所采取的社会化的经济福利性措施和制度的统称。 社会保障的项目主要包括社 会保险、社会救助、社会福利和优抚安置等。相对应地，非营利组织参与社会保 障的主要内容就是指非营利组织参与这些项目的管理及提供具体的服务。 2.1.2.1 参与社会保障管理 社会保障管理包括：行政管理、基金管理和对象管理。非营利组织参与社会 保障管理即是指非营利组织参与社会保障的行政管理、基金管理和对象管理。 非营利组织参与社会保障的行政管理， 主要指非营利组织通过各种方式和途 径，参与社会保障政策的制订、修改和评估，参与检查和监督社会保障的实施情 况，参与处理社会保障实施过程中的各种事务，包括有关争议的解决等。 非营利组织参与社会保障的基金管理， 主要指非营利组织通过各种方式和途 径，参与社会保障基金的筹集、社会保障待遇的支付和管理及社会保障基金的运 营。 虽然非营利性是该类组织的一大特征， 但如前所述， 它可以进行经营性运作， 因而也可以以一定的方式来参与社会保障基金的运营。 非营利组织参与社会保障对象的管理， 主要指为社会保障的享受对象提供一 王名.非营利组织管理概论m.北京:中国人民大学出版社,2002:3. 王名,贾西津.中国 ngo 的发展分析j.管理世界,2002,(8):31. 成志刚.社会保障导论m.长沙:湖南大学出版社,2003:5. 8 系列必要的服务，也包括协调和制定相关的政策，设立专门的机构和配备专职人 员。 2.1.2.2 提供具体服务 非营利组织参与提供与社会保障有关的具体服务是非营利组织参与社会保 障的重要内容。主要包括： 1.参与各种社会保险金的收缴和支付 各种社会保险金的收缴和支付工作现在主要由银行来代扣和代发， 这是非常 方便并且高效的。但银行是营利性的，是按市场规则来运行的，因而也具备一些 市场的先天局限性，比如经济发达的地方和市中心银行就较为集中，而在经济欠 发达的地方如郊区、农村银行的服务就比较欠缺。非营利组织具有灵活性及贴近 基层等优势，非营利组织可以参与各种社会保险金的收缴和支付。 2.参与对弱势群体的社会救助工作 弱势群体指由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而难以像正常人那 样去化解社会问题造成的压力，导致其陷入困境、处于不利社会地位的人群或阶 层。有些弱势群体中的成员能够得到政府的资助，但总是会有一些人无法得到救 助，这与弱势群体自身有关，与政府资金不够、反应不够灵活等也有关系，非营 利组织在这方面可以发挥独特的作用。 3.参与优抚安置工作 优抚安置是社会保障四大项目之一。 非营利组织参与优抚安置主要也是体现 在提供各种服务上。如为社会优抚对象提供医疗、保健、教育、文化等生活服务， 为优抚对象提供教育优待和职业技能培训服务， 为优抚对象家庭发展生产提供服 务等。 4.参与提供社会福利 社会福利按其具体内容可分为教育福利、卫生福利、住房福利、个人生活福 利、各种社会津贴等；按享受福利的对象则可分为：妇婴福利、老年人福利、残 疾人福利、儿童福利、劳动者福利等 。非营利组织在参与提供社会福利方面也 可以大有所为，为老年人、妇婴、儿童及其他社会公众等提供各种各样的服务， 满足不同的需要，从而提高整个社会的福利水平。 2.1.2.3 监督政府行为 在社会保障领域，政府也会有一些失范行为，比如有的地方政府片面追求经 济发展而制定有损社会保障对象长远利益的社会保障政策， 有的地方政府擅自挪 用社会保障基金以作他用等，这些都不利于社会保障的正常运行和健康发展。因 此，有必要对社会保障领域中的政府行为进行有效监督。 成志刚.社会保障导论m.长沙:湖南大学出版社,2003:111. 9 对政府行为进行监督，除了政府的内部监督之外，社会监督是一种重要的外 部监督，非营利组织在其中扮演重要角色。 2.1.3 非营利组织参与社会保障的主要途径 非营利组织参与社会保障的途径多种多样， 本文将其归纳为直接参与和间接 参与二大类。 2.1.3.1 非营利组织直接参与社会保障的途径 1.组织成员任职于政府机构 非营利组织可以推举自身组织成员或代表自身利益的代言人竞选社会保障 主管机构的相关职位，或是执政党内职务、人大代表、政协委员等职，通过在政 府机构直接任职来直接参与社会保障相关的事务， 包括直接参与社会保障政策的 制订与修改、社会保障项目的开展等等。 2.提供社会保障服务 非营利组织直接参与提供社会保障服务包括二种情况： 一是承包政府的相关 外包项目，如目前出现的养老服务项目；二是非营利组织自发提供的一些社会保 障服务。 3.参加会议 非营利组织可以通过参加会议这一途径来直接参与社会保障， 包括参加社会 保障主管部门的重要会议，如每年的总结大会与下一年的工作计划；参加涉及社 会保障的相关会议，如养老金构成比例的调整；参加社会保障主管部门的例行会 议；参加听证会，非营利组织可以通过参加社会保障方面的相关听证会来发出自 己的声音，表达自身的意见和主张，从而直接影响政府的决策。 4.提起行政复议和诉讼； 针对社会保障主管部门或其他部门的不当行政行为， 非营利组织可以向有关 部门提起或支持行政复议和行政诉讼。 2.1.3.2 非营利组织间接参与社会保障的途径 1.向政府建言献策 非营利组织可以给社会保障主管部门提供各种信息， 使社会保障主管部门更 全面、及时地了解到实情；并且非营利组织可以就与社会保障相关的问题向政府 提供各种建议和意见，从而达到集思广益而有利于社会保障事业的发展。 2.私人接触 私人接触是指非营利组织以个人或集体的方式面对面接近政府官员， 正式或 非正式地向他们反映情况，提出建议，以期影响政策过程的行动。这种私人接触 是目前中国非营利组织参与社会保障的一种重要途径， 同时因为不少非营利组织 的领导者和骨干以前曾在党政要职就任， 他们与其以前的同事、 上级或下级交涉， 10 会以其它人取得更好的效果。 3.举办学术会议，出版杂志 非营利组织可以就与社会保障有关的某一特定议题举办各种形式的会议或 是座谈会，并在活动中邀请政府官员、学者、专家、利益相关人等进行沟通和交 流。 非营利组织可借此更好地阐述自己的观点和建议， 影响社会舆论及政府态度。 这些会议推动了政府部门和非营利组织的沟通和合作。 除举办会议外，非营利组织还可以通过出版杂志、期刊等方式来表达自己在 社会保障方面与主张。并可以通过开通自己的网站，充分利用网络自由、快捷的 特点，定期向公民发布有关社会保障的信息，举办网上论坛、组织网上投票、信 息评比和民意测验等来影响政府有关社会保障的政策。 4.借助新闻媒介 新闻媒介是非营利组织参与社会保障的一条重要途径。 非营利组织可以通过 新闻媒介的力量来扩大自己的影响力， 并且借助新闻媒体的力量可以更好地引起 政府和公民的重视。 中国青少年基金会的希望工程广告是非营利组织借助新闻媒 介进行参与的较为成功的一个范例， 通过希望工程的广告使希望工程广为人知并 深入人心。 5.借助国际力量 随着全球化的发展和中国加入 wto，中国非营利组织与国际非营利组织的接 触与合作在不断增加，非营利组织借助国际力量这一途径也将越来越多。 国际力量可以为非营利组织提供雄厚的资金支持和先进的技术支持， 并能够 提高非营利组织的管理水平与专业技能，另外，国际力量的支持与声援能够扩大 非营利组织的影响力，从而达到非营利组织更好地参与社会保障这一目标。 2.2 非营利组织参与社会保障的理论基础 国外对非营利组织参与提供公共物品的历史较长。 社会保障作为一种公共物 品也需要非营利组织的参与。 目前国外有关非营利组织参与社会保障的理论较有 影响的有市场失灵论、政府失灵论、公共治理理论、合作主义理论、第三方管理 理论和福利多元主义等。 2.2.1 市场失灵理论与政府失灵理论 市场失灵论认为，市场机制在提高资源配置效率方面具有显著的优势，如高 效率地传递信息和增值社会资源等，但市场机制也存在不少局限性，特别是在提 供公共物品时存在着先天的缺陷，这决定了公共物品不能由市场机构来提供。市 场失灵主要体现在：一个人自由与社会原则之间存在矛盾。市场机制讲求的是个 成志刚,刘丽华:论中国非营利组织参与社会保障的理论依据j.理论界,2006,(4):73-74. 11 人效用最大化及帕累托最优，这与社会收入公平原则是不一致的，个人价值取向 有时会与社会价值取向产生矛盾，而这也是市场机制所无法解决的；二导致公共 物品供给失衡。公共物品具有非排他性和非营利性，如果在公共物品领域依靠市 场供给，就会导致出现公共物品供给和“搭便车”的现象，从而市场机构无法有 效地供给公共物品或市场机制根本就不能提供公共物品。不仅在公共领域，在私 人领域市场也存在着一些功能缺陷， 如由于市场经济条件下的信息不对称引发的 消费者的权益保护问题 ；三引发贫富分化问题。在市场经济中，有些人因为拥 有某些稀缺的资源或技能而得到高收入成为富有的一部分人， 但另外有些人却因 资源缺乏等原因而陷入贫困的境地，从而市场经济带来结果的不公平，引发严重 的贫富分化问题。 政府失灵论认为， 虽然由于公共物品的非排他性和非营利性决定了公共物品 不能像私人物品那样由市场供给，但是政府在提供公共物品、克服市场失灵的同 时，也难以避免自身的失败，也存在失灵。政府失灵主要体现在：一高成本低效 率并存。政府行为受到一系列法律的约束及各种社会势力的牵制，并且政府是一 个庞大的科层机构，难以摆脱官僚主义积弊的拖累，在提供公共物品时就不可避 免地出现高成本、低效率甚至无效率的现象；二公共物品供给问题。政府提供的 服务和公共物品是普遍的和统一的，即政府在提供公共物品时存在单一性的缺 点，无法满足社会对公共物品的多样性需求。同时，政府在提供公共物品时，受 任期限制、知识限制和规模限制等无法很好地提供公共物品；三政府行为失范。 政府在提供公共物品时处于一个垄断地位，不存在提供同样服务的竞争对手，并 且由于 “理性经济人”的缘故，政府官员同样也会为个人私利所左右，也会出 现假公济私、滥用职权的动机和现象，而现代史上出现的一个引人注目的普遍现 象就是政府的自主性日趋强化， 政府不可避免地会利用自己的垄断地位获取额外 利润，从而引发行政规模膨胀、预算经费增加等问题。这些都是公共物品短缺甚 至无效率的直接原因 。 由于同时存在市场失灵和政府失灵， 这就要求在社会保障领域还需要有别的 机制发挥作用，这为非营利组织参与社会保障提供了理论基础。 2.2.2 公共治理理论与第三方管理理论 公共治理理论是在公共行政学中引入治理理念， 并对其进行改造和发展而形 成的一种新的范式。公共治理理论强调多元主体治理，为打破公共物品政府垄断 提供了重要思路。 该理论将整个社会划分为三大部门，即政府部门、企业部门和非营利部门， 这三大部门依据不同的行为原则分别发挥着不同的社会功能： 政治部门所追求的 后哲,吴光芸.第三部门提供公共服务满足公共服务需求的重要思路j.行政论坛,2004,(1):37. 腾世华.公共物品非营利组织提供的可行性研究j.北京行政学院学报,2003,(1):23. 12 是国家利益或行政区域的公共利益，政府所提供的是纯公共物品；企业部门所追 求的是企业利润的最大化，或者是股东权益最大化，提供的是私人产品；非营利 部门则以追求公共利益最大化为目的，提供的是纯公共物品或准公共物品。政府 并不是国家唯一的权力中心， 非营利组织也可以成为社会权力的中心， 参与政治、 经济和社会事务的管理，比如参与社会保障服务的提供。该理论认为应缩减政府 的职能范围实现有限政府， 要充分发挥非营利组织在提供公共物品和准公共物品 中的重要作用。 第三方管理理论是非营利组织专家莱斯特萨拉蒙提出的。他认为非营利组 织研究中的政府失灵和市场失灵都存在着某种程度的局限， 因此必须重新构建更 具有解释力的理论，即他所提出的第三方管理理论。该理论认为政府应主要是资 金和指导提供者的角色，而不是服务的传递者，在提供具体的社会服务时（如社 会保障服务） ，政府应更多依靠大量的第三方机构非营利组织来实施其服务职 能，从而出现了精巧的“第三方管理”模式。在这种管理模式中， “政府与第三 方分享在公共基金和公共权威运用上的处理权， 政府在福利项目提供中更多的是 充任管理者的功能，而把相当程度的处理权留给了非政府部门” 。 政府与非营利 组织之间建立了一种合作与互补的关系，既有利于政府保持较小的规模，也有利 于满足社会保障服务的需求及服务质量的提高。 萨拉蒙认为，非营利组织的短处正好是政府的长处，而政府的短处正好是非 营利组织的长处，两者之间是相互依赖的；他认为非营利组织应该作为最初提供 公共服务的制度安排， 而只有在非营利组织提供服务不足的情况下政府才需要进 一步发挥作用。 2.2.3 合作主义理论与福利多元主义理论 合作主义理论是由埃斯平安德森提出的，他据此提出了“合作主义模式” 福利制度。埃斯平安德森用这个概念描述欧洲的德国、荷兰等国家与社会各种 势力协作,共同满足公民个人的福利需要的这样一种社会保障模式。 该理论认为，国家负责制订有关公民福利生活诸领域内系统而明确的政策， 在诸如社会安全方面承担巨大责任，但是大部分社会保障服务，特别是个人服务 则应交由各种社会组织主要是非营利组织来负责。 以德国为例,除国家之外,基督 教服务组织、红十字会、工会服务机构等六大支柱撑起了其福利服务与保障的体 系。 “团结”和“补助”是该模式的显著特征，埃斯平安德森民所创建的这种 模式建立在社会各阶层相互关心和帮助的共同道义基础上， 国家不直接负责社会 保障的提供，而是鼓励和支持社会力量进行提供，对满意服务给予补贴，即将社 会保障服务依托于社会部门，减轻了国家负担，同时使公民对社会保障需要的满 田凯.西方非营利组织理论述评j.中国行政管理,2003,(6):61. 郭国庆.现代非营利组织研究m.北京:首都师范大学出版社,2001:26. 13 足能够达到较为普遍和全面的程度。 福利多元主义理论则是西方在治理福利病的过程中逐渐兴起的一种理论。 福 利多元主义要求减少政府在社会福利直接供给中的角色， 主张社会保障主体的多 元化，注重突出非营利组织的作用。一方面，它强调社会保障可以由政府、营利 组织、非营利组织、家庭和社区来共同承担，认为政府应当成为社会保障服务的 规范者、购买者、仲裁者与管理者，同时引导和促使其他部门从事社会保障的供 给；另一方面，它注重非营利组织在社会保障中的参与， “以填补政府从社会保 障领域后撤所遗留下的真空抵挡市场势力的过度膨胀， 并通过非营利组织来达到 整合服务促进效率满足需求等功能” 。 分权和参与是福利多元主义的两个重要理念。 分权强调的不仅仅是福利服务 的行政权由中央政府分给地方政府，还强调要从地方政府分给社区，由公共部门 分给非公共部门；参与则强调非营利组织对福利服务的提供或规划的参与，福利 消费者可以和福利提供者共同参与决策。因此，福利多元主义强调的政府权力分 散化和福利民营化，在理论上为中国非营利组织参与社会保障提供了重要的依 据。 2.3 非营利组织参与社会保障的现实依据 西方国家为解决福利危机所带来的各种困扰而对社会保障制度进行改革时 所采用的在社会保障领域扩大非营利组织作用的做法，对中国具有重要借鉴意 义；摆脱中国社会保障制度当前 面临的困难需要非营利组织的参与；参与社会 保障也是中国非营利组织发展的内在需求； 中国非营利组织也具备了参与社会保 障的实力。 2.3.1 摆脱中国社会保障制度面临的困境需要非营利组织参与 中国现行社会保障制度面临不少困境，如难以应对人口老龄化危机，无法满 足经济体制改革和政治体制改革的需求等， 因而迫切要求除政府机制外还必须有 别的机制在社会保障领域发挥作用。这为非营利组织的参与提供了机会和空间。 2.3.1.1 应对人口老龄化危机需要非营利组织参与 中国已经进入老龄化社会，中国老龄人口多而且老龄化速度快，这给中国现 行的社会保障制度带来了巨大的压力。首当其冲的是日益增加的养老保险金问 题。为解决养老金收不抵支的问题，中央财政从 1999 年起每年都拿 200 亿元左 右用于地方养老保险基金缺口的补助，而且不断增加补助额度，2001 年已达 260 亿元，2003 年至少补助 350 亿元 。除养老保险外，人口老龄化还直接影响着医 林闽钢,王章佩.福利多元化视野中的非营利组织研究j.社会科学研究,2001,(6):103. 张茂松.僧多粥少为哪般养老金缺口成因分析j.中州审计,2004,(2):12. 14 疗保险和失业保险，并且对社会福利、社会救济等都将产生不同程度的影响，这 些都对中国现行社会保障制度提出了挑战。 发达的西方国家也面临着老龄化的问题， 但发达国家进入老龄化时的情况与 中国是很不一样的，其有利条件比中国要多。比如日本，日本进入老龄化时人均 国民收入已经达到了 1689 美元，有较充裕的财力建立养老保险制度。 并且日本 用了五六十年的时间才进入老龄社会， 而中国进入老龄化时，人均国民收入还 很低， 2000 年,中国的人均按当年价仅仅为 860 美元左右, 并且中国社 会保障体系建立的时间也较短，还很不健全。 在此方面，非营利组织参与社会保障有利于应对人口老龄化危机，主要体现 在：非营利组织能够为社会保障提供资金，能够为中国众多的老年人提供质高价 廉、形式多样的服务，还能为一些经济拮据的老年人提供就业岗位。 2.3.1.2 适应体制改革的要求呼唤非营利参与 中国经济体制改革的持续深入和已经逐步开展的政治体制改革对社会保障 提出了更高的要求， 但中国现行的社会保障制度无法满足来自经济体