（会计学专业论文）关于国库集中支付的理论与实践的研究.pdf

原原 创创 性性 声声 明明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得吉林财经大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归吉林财经大学所有。 指 导 教 师 签 名： 日期： 学位论文作者签名 ： 日期： 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解吉林财经大学有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。 本人授权吉林财经大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：不保密，保密 期限至 年 月止） 。 指 导 教 师 签 名： 日期： 学位论文作者签名 ： 日期： i 内内 容容 摘摘 要要 我国作为发展中国家，正处于经济转型期，随着国际形势的不断变化和我国国情发 展，社会大众对于政府的“透明、可控、服务”性越来越重视。自 2001 年起，政府在 社会经济事务上进行了重大调整，尤其是加大了财政支出改革力度，积极推进国库集中 支付制度改革，尽快形成规范、透明、廉洁高效的财政资金管理体制。 本文的研究分析是以市场经济体制为宏观背景，以公共财政框架体系为基本立足 点，以预算单位作为研究切入点，运用财政直接支付、授权支付等相关理论，采用了规 范分析、案例分析、比较分析和理论与实际相结合等研究方法，围绕国库集中支付制度 改革为主题展开研究。 首先，本文对相关概念进行了界定，阐述了国库集中支付制度改革的理论依据及其 历史沿革，在此基础上分析我国进行改革的必要性和可行性，得出了结论：进行国库集 中支付制度改革势在必行，但我们欠缺一些经验和设备条件，需要借鉴参考的制度、国 外的经验教训和相应的技术设备应同步加以完善。 其次，本文介绍了国外国库集中支付制度改革的实践及经验教训，探究共同点和差 异，分析得出对我国改革的启示参考。 再次，论文结合了我国改革的实践，以吉林省延边地区部分预算单位作为个案进行 研究，对存在的问题加以分析，从多个角度检测改革的运行情况，为提出改革建议打好 理论与实践基础。 最后，本文结合最新财政部规范文件及试点地区实际情况，提出了深化国库集中支 付制度改革建议。 论文在以下三个方面有所创新： 第一，本文的选题是在经济转型期逐渐凸显出的预算会计热门话题，由于改革在近 年来在实践中摸索、逐步完善，因此文章的内容具有一定时代性和现实意义。 第二，理论密切联系实践，通过调研和走访，整理出最实时的和精确的数据指标， 分析比较出的结论更有说服力和严谨性。 第三，置于宏观的经济政治背景下进行研究，改革不是孤立进行的，论文的问题分 ii 析顺应了社会发展方向， 说明国库集中支付制度改革使政府公共管理和预算改革的一部 分，是政府的趋向，更是社会公众的需求。由此，结合了最新政府文件和政策，提出了 有力度的可操作性建议。 关键词：关键词：预算单位 国库集中支付制度 预算会计 改革 iii abstract china is a developing country, and in the economic transition period. with the constant change of the international situation and the development of chinas national conditions, the public pay more and more attention to the governments indexes of transparent, controllable, service,. since 2001, the government makes significant adjustment in the social economic affairs, especially increasing financial expenditure reform strength, actively promote the reform of treasury centralized payment , to create a standard, transparent, clean and efficient financial capital management system as soon as possible. the analysis of this paper is based on the market economic system as a background, and on the public finance system, using the theory of fiscal direct payment, authorized payment etc. using the research methods of normative analysis, case analysis, comparative analysis and the combination of theory and practice , to analyze the treasury centralized payment reform as the main topic. first of all, this paper makes some explanations of related concept, then introduced the theoretical basis of the treasury centralized payment reform , including historical evolution and development, and analyze these form necessity and feasibility basing on the those analysis , reaching conclusions as: reform of the treasury centralized payment is imperative, while we lack some experience and equipment conditions, and need the supporting system, foreign experiences and lessons and the corresponding technical equipment to be perfect. secondly, this paper introduces the foreign treasury centralized payment reform practice and experience, look for similarities and differences, analyzing to get some references for chinese reform. again, this paper introduces the general situation of chinese reform, using the case of some budget of yanbian area of jilin province to analyze the existing problems that should be paid attention to, detect the running situation of the reform from many aspects, to make a sound theory and practice base for putting forward the reform suggestions. finally, giving the proposals of deepening the treasury centralized payment reform, based on the latest treasury standard documents and based on the latest treasury standard documents and pilot areas of the actual situation pilot areas. there are innovations of the following three aspects in this paper: first, it is concerning the hot topics on budget accounting emerging gradually in the economic transition period , as the reform is going to be perfect gradually in recent years, therefore the article content has certain timing and realistic significance. second, the author makes field visits, sorting out the real-time and accurate data index, so the conclusion is more persuasive. third, the research is on the background of macroeconomic economic and political , reform is not in isolation, and the analysis of paper is with the social development direction, explaining that the treasury centralized payment reform is part of the governments public management and budget reform, is the trend of the government, also the social public demand. thus, the proposals is combined with the latest government policies, so they are strengthen and guide operative suggestions, not pure theory, applying in the future of the reform study. key words: budget unit，treasury centralized payment，budget accounting， reform 1 目 录 内容摘要内容摘要. i abstractabstract . iii 引言引言 . 1 （一）论文研究的背景及意义 . 1 1.论文研究背景 . 1 2.论文写作意义 . 2 （二）国内外研究现状 . 2 1.国外研究现状 . 2 2.国内研究现状 . 2 （三）本文的研究目的与方法 . 3 1.案例分析法 . 3 2.规范分析法 . 3 3.比较分析法 . 3 4.理论联系实际 . 4 （四）论文结构安排 . 4 一、国库集中支付制度的理论基础一、国库集中支付制度的理论基础 . 5 （一）国库集中支付制度的概念及特征 . 5 1.财政直接支付 . 5 2.财政授权支付 . 6 （二）国库集中支付制度的历史沿革 . 6 （三）实行国库集中支付制度改革的现实意义 . 7 1.从根本上规范了资金的缴拨程序，明确了资金拨付方式 . 7 2.加强了资金管理的计划性 . 7 3.增强了资金预算执行的透明度 . 8 4.提高了资金运行效益 . 8 二、二、 国库集中支付制度的实践国库集中支付制度的实践 . 8 2 （一）国外国库集中支付的基本做法与经验借鉴 . 8 1.国外国库集中支付改革的基本情况 . 9 2.经济发达国家国库集中支付制度改革的共同特征 . 12 3.经济发达国家国库集中支付制度改革的差异 . 13 4.国外的做法对我国国库集中支付制度改革的启示 . 13 （二）国内改革试点地区的实践情况总结 . 15 三、吉林省延边地区国库集中支付改革的案例研究三、吉林省延边地区国库集中支付改革的案例研究 . 16 （一）改革的历程和模式 . 16 （二）试点地区预算单位国库集中支付业务基本流程 . 18 1.财政直接支付程序 . 18 2财政授权支付程序 . 19 3.预算结余资金的处理 . 20 （三）试点单位基本账户与零余额账户收支情况分析 . 20 （四）试点单位实行国库集中支付制度的利弊分析 . 22 1.有利于提高延边地区试点单位预算管理水平 . 23 2.有利于加强试点单位预算执行环节的监督和管理 . 23 3.有利于促进预算单位“收支两条线” 管理，加强延边地区党风廉政建设 . 23 四、国库集中支付改革中值得关注的问题四、国库集中支付改革中值得关注的问题 . 23 （一）国库集中支付系统完善方面 . 24 （二）年末额度结转方面 . 24 （三）国库集中支付业务操作流程方面 . 24 （四）现金结算和资金使用方面 . 25 （五）账务处理方面 . 25 （六）与代理银行协调方面 . 26 五、五、 进一步推进国库集中支付改革的建议进一步推进国库集中支付改革的建议 . 26 （一）针对国库集中支付改革，财政部门的改革建议 . 26 1.切实提高对改革重要性和紧迫性的认识 . 26 2. 全面深化国库集中支付制度改革 . 26 3. 加强地方财政国库管理信息系统建设 . 27 4加快预算执行动态监控机制建设 . 27 3 5.切实加强组织领导 . 28 6. 建立改革信息上报和通报督查制度 . 28 （二）针对国库集中支付改革，预算单位的完善措施 . 28 1进一步完善国库集中支付系统完善国库集中支付运行机制 . 28 2.进一步加强预算编制和预算执行管理 . 28 3.加强预算单位银行账户管理 . 29 5.进一步健全国库集中支付改革相关配套制度和措施 . 29 6.积极推进公务卡制度改革 . 29 7.进一步加大改革的培训力度 . 30 8.进一步加强与代理银行的沟通和协调 . 30 六、结论六、结论. 32 参考文献 . 错误错误! !未定义书签。未定义书签。 1 引引 言言 （一）论文研究的背景及意义（一）论文研究的背景及意义 20 世纪 90 年代以来， 西方一些国家， 尤其是 oecd 主要成员国在政府预算编制和政 府会计核算中，逐步引入国库集中支付制度的概念，随着时间的推移，这一成果已经被 越来越多的国家认同并引进，国库集中支付制度之所以受到万众瞩目，是具有其深刻历 史背景和现实意义的。 1.1.论文研究背景论文研究背景 （1）财政危机 20 世纪 80 年代，经济增长进入低潮期，同时政府投入与公共服务对资金需求不断 提高，赤字和公债规模也日益扩张，政府才意识到科学的预算管理、提高预算会计水平 已经迫在眉睫，在这种情况下，各方面力量都迫使政府加强预算支出管理，有效利用国 库资金， 严格监督公共资金运行轨迹， 注重长期可持续发展， 有力缩减赤字和公债规模。 （2）信任危机 财政状况恶化的衍生品是政府信任危机近 20 年来，各国政府机构日益膨胀， 官僚主义盛行，政府行政成本居高不下，而政府对于经济的宏观调控始终如隔靴搔痒， 社会公众对政府的怀疑和抱怨逐渐升级。民主强烈要求政府对行政成本高、公共服务质 量差、贪污腐败现象猖獗加以解释，强化预算管理，规范国库资金允许成了解决信任危 机的一项实在措施，政府部门都开始纷纷推行国库管理改革。 （3）经济全球化 随着世界格局的改变，经济全球化以成为世界发展趋势，各国竞争随之加剧，增强 本国综合国力需要灵活高效地运用财政资金， 使预算单位各尽其能将核心竞争力提升到 先进水平，面对经济全球化的冲击与挑战，各国政府的必要手段之一就是改革自身资金 管理模式。 （4）信息技术的发展 信息技术作为当代科技革命的核心，知识共享使公民文化素质不断提高，对政府信 息的透明度也要求更高，这增加了政府满足公民参政议政要求的巨大压力，迫使自身提 2 高预算水平，科学筹划资金使用。信息技术的飞速发展是促进政府预算与会计改革的一 个重要因素。 2.2.论文写作意义论文写作意义 财政危机、信任危机、经济全球化、信息技术飞速发展、理论界不断施压的宏观背 景下，西方经济发达国家为顺应本国政治经济发展的客观要求，进行了一系列政府预算 改革，不遗余力地推行与国库集中支付制度改革。 改革开放以来，我国财政支出管理水平相对于发达国家比较落后，政府需要引进发 达国家的经验来加快我国改革步伐，实施国库集中支付便是政府预算会计改革的核心。 实施改革可以从根本上规范资金的缴拨程序，明确资金拨付的方式；能够加强资金管理 的计划性；增强资金预算执行的透明度；显著提高资金运行效益。因此，党的十五届五 中全会提出了积极推进财政预算管理改革的要求，为适应改革的需要，加大财政资金的 管理制度，逐步建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式 的财政国库管理制度改革势在必行。 （二）国内外研究现状（二）国内外研究现状 1.1.国外研究现状国外研究现状 国际上，在民主政治和市场经济的格局环境下，公众对透明度和受托责任的严苛需 求，使各国政府从控制型经济向未成熟的民主市场经济过渡时，开始寻找并引入发达国 家逐步采用的预算会计模式，突出表现在使国库逐步实现了从传统向现代的转型。国外 国库机构的设置一般可分为两大类:一类是设有独立的国库机构,如美国、 加拿大、 英国、 澳大利亚和意大利等;另一类是国库机构作为财政部的下属部门设置在财政部内,如法 国、日本等。许多大型的援助性机构，例如 imf、世界银行、usaid 及诸如欧盟、oecd 等国际组织， 都提倡国库集中支付系统的不断发展和改进， 作为减少腐败和欺诈的手段。 这些国家的主要共同特点是多采用单一化、集权化、高效化的国库资金运作管 理机制。国外的国库集中支付改革有其先进之处，可供我国借鉴研究： （1）彻底还国库 管理权于财政； （2）探索实行国库单一账户制度； （3）明确财政与中央银行的关系； （4） 完善责任机制,健全执法监管体系（5）建立国库管理信息系统。 2.2.国内研究现状国内研究现状 自 2001 年我国推行国库集中收付制度改革以来，全国各地区按照国务院统一部署， 加强领导，精心组织，扎实工作，不断扩大改革范围，逐步建立起新型预算执行管理运 3 行机制，确立了国库集中收付制度在财政财务管理中的核心地位。 针对国库集中支付方式下的资金管理和运行方式，很多省市进行了探索创新，采取 了对应的办法措施，积累下丰富的经验，例如：四川省财政厅拓展预算单位的零余额账 户核算功能，既核算纳入改革部分的资金，也核算非改革部分的资金；广东省东莞市已 经实现将下属单位的基本存款账户全部撤销， 对于往来款项的管理采取设立往来专户的 形式，由财政部门统一管理；江苏省则取消单位报送的基本经费用款计划，采取由系统 每月按均衡性原则自动生成基本经费用款计划，以减轻预算单位工作量，同时也提高了 预算管理的工作效率；天津等地纷纷建立公务卡制度，坚持国库集中支付改革方向，以 国库单一账户体系为基础，以公务卡及电子转账支付系统为媒介，以现代财政国库管理 信息系统为支撑，逐步实现使用公务卡办理公务支出，成功解决了改革中现金支付去向 不明等问题；北京等地的非税收入改革加强了政府资金管理，规范了政府分配秩序，促 使执收单位依法履行职责，增强了非税收入的透明度，从制度上预防了腐败现象；2005 年北京、四川、湖北、黑龙江四省进行财政国库动态监控系统建设试点，标志着我国财 政国库动态监控机制全面启动。此次研究建立了预算编制、执行和监督的制衡机制，积 极探索国库集中支付与政府采购协同监管，重点推动了财政惩治和预防腐败机制的建立 及完善。 （三）本文的研究目的与方法（三）本文的研究目的与方法 本文研究的目的是为我国政府预算与会计改革构造一个可行性较强的执行模式，并 相应提出达成此目标的注意事项和策略建议。目标应是与国际社会接轨的模式，同时必 须符合我国具体国情。策略与建议是既要借鉴国外改革先进的成功经验，也要立足于我 国现实条件，使国库集中支付改革在我国社会主义市场经济体制下具有可操作行。 根据研究目的，本文相应采用了一下几种分析方法： 1.1.案例分析法案例分析法 以案例形式论证说明了我国实行国库集中支付改革后财政与预算单位取得的资金 管理成效，仍然存在的现实问题，和怎样针对这些问题，结合现实背景与当今政策趋势 加以解决。 2.2.规范规范分析法分析法 规范研究讨论了我国预算会计改革的目标及实现此目标所采取的策略和实施步骤。 3.3.比较分析法比较分析法 4 一是将我国改革所处的背景与国外改革时的外部条件加以对比；二是参照国外改革 模式，结合国情提出对我国的改革模式。 4.4.理论联系实际理论联系实际 理论与实际相结合的方法贯穿于本文始终。首先分析国库集中支付改革的理论基 础，以相关理论指导实践。其次在实际研究中同时穿插相关理论。 （四）论文结构安排（四）论文结构安排 第一部分 理论基础。分为三点展开分别介绍国库集中支付制度的概念及特征、历 史沿革以及改革的现实意义。 第二部分 国库集中支付制度的实践。分别选取几个国家的改革经验进行研究，寻 找其共同点和各自特性，为我国改革借鉴经验提供依据；概述我国改革现状，为选举我 国一个地区的改革作为案例研究进行铺垫。 第三部分 案例分析。选取吉林省延边州作为案例进行研究，以预算单位为侧重点， 概述改革的历程与模式、预算单位国库集中支付的操作流程、利用图表分析试点单位预 算执行情况、改革后对于预算会计的影响等。 第四部分 注意事项。从国库集中支付系统完善方面、年末额度结转方面、国库集 中支付业务操作流程方面、现金结算和资金使用方面、账务处理方面、与代理银行协调 方面等几部分内容提出预算单位目前执行国库集中支付直接面临的实际问题。 第五部分 改革建议。理论结合实际，分别从财政角度和预算单位角度提出多个解 决国库集中支付改革困难的可行性解决途径。 5 一、国库集中支付制度的理论基础一、国库集中支付制度的理论基础 （一）国库集中支付制度的概念及特征（一）国库集中支付制度的概念及特征 近几年来，我国建立的以国库单一账户体系为基础的现代国库管理制度，是对财政 资金账户设置和收支方式的改革，也是我国财政预算管理制度的一项根本性变革。 国库单一账户，是财政部在人民银行开设的国库存款账户，用于记录、反映和核算 归入预算管理的财政收入支出活动，并且用于与财政部门与其他相关部门在商业银行开 设的零余额账户进行清算，实现拨款支付。该账户在财政总预算会计中使用，预算单位 不设置。建立国库单一账户体系后，取消相应的各类收入支出过渡性账户。预算单位的 财政性预算资金逐步全盘归口于国库单一账户进行管理。 国库集中支付制度，以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银 行间实时清算系统为依托，将财政性资金全部纳入国库单一账户体系，收入直接上缴国 库和财政专户，支出则通过国库单一账户体系拨付到用款单位的一项国库管理制度。国 库集中支付制度改革后，根据不同的支付主体和支出类型，分为财政直接支付和财政授 权支付两种方式： 1.1.财政直接支付财政直接支付 预算单位根据分月用款计划，向财政部门提出支付申请，财政部门审核无误后，向 代理银行签发支付令，通知代理银行通过国库单一账户体系的零余额账户将资金直接支 付到用款单位账户。直接支付包括以下类别的支出： （1）工资支出、物品和服务采购支出、中央对地方的专项转移支付，企业大型工 程项目或大型设备采购支出等。 （2）转移性支出（中央对地方专项转移支出除外） ：税收及罚没返还、过渡期转移 6 支付、原体制补助、结算补助等支出，对企业的补贴和未指明购买内容的某些专项支出 等。 2.2.财政授权支付财政授权支付 预算单位根据财政部门的授权，自行向代理银行签发支付令，代理银行根据支付 指令在财政部门提前批准的预算单位用款额度内，通过国库单一账户体系中的零余额账 户将资金支付到收款人账户。授权支付包括以下类别的支出： （1）未纳入工资支出、年财政投资额不足 50 元人民币的工程采购支出、单笔物 品服务采购额不超过 10 万元人民币的购买支出和零星支出等。 （2）特别紧急的支出以及经财政部门批准的其他特殊支出。 财政授权支付相对于财政直接支付而言，资金从拨付到使用的流程更加复杂，对预 算单位管理和财政资金的使用要求也更加严格，运用更加广泛。 （二）国库集中支付制度的历史沿革（二）国库集中支付制度的历史沿革 20 世纪 90 年代以来，在财政危机、信任危机、经济全球化、信息技术飞速发展、 理论界不断施压的宏观背景下，西方一些国家，尤其是 oecd 1主要成员国为顺应本国政 治经济发展的客观要求，不遗余力地推行政府预算与国库集中支付制度改革。改革初显 成效的国家以经验表明：实行国库集中支付制度对于政府预算管理的现代化、预算管理 水平的提高，有着历史性的意义。 改革开放以来，我国财政支出管理水平相对于发达国家比较落后，初步改革的重点 大多在政府收入方面，但对于财政支出制度的基本框架尚未进行大的改革，以往的政府 资金拨付主要通过预算单位设立多重账户分散进行， 按照社会主义市场经济条件下建立 和发展公共财政的要求，这种传统体制下形成的政府支出运作方式渐显弊端：一是重复 和分散设置账户，容易滋生腐败行为。二是大量资金沉淀在各部门、单位，资金使用效 率低下。同时，财政部门在进行资金调度时，难免有额外贷款或借款，资金成本大大增 加。 三是财政收支迟缓， 难以及时为预算编制、 执行分析和政府宏观调控提供准确依据。 党的十五届五中全会提出了积极推进财政预算管理改革的要求，为适应改革的需要，加 1经济合作与发展组织 organization for economic co-operation and development 简称经合组织(oecd)，是由 30 多个市场经济国家组成的政府间国际经济组织，旨在共同应对全球化带来的经济、社会和政府治理等方面的挑战， 并把握全球化带来的机遇。成立于 1961 年，目前成员国总数 34 个，总部设在巴黎。 7 大财政资金的管理制度，逐步建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中支 付为主要形式的财政国库管理制度改革势在必行。 2000 年 2 月，财政部会同中国人民银行在国务院第 95 次总理办公会议上起草并通 过了财政国库管理制度改革试点方案 ，确立了我国国库集中支付制度改革的目标、 指导思想、内容、配套措施及实施方案。2001 年，包括财政部在内的 6 个中直部门开始 启动并实施了国库集中支付改革试点。2003 年底， 82 个中央部门、1288 个基层预算单 位纳入到了国库集中支付改革试点范围； 地方已有 26 个省份、 607 个省级预算单位、 3300 多个基层预算单位、120 个地市和 300 多个县实施了国库集中支付改革试点，初步建起 了现代财政国库管理制度框架。2007 年，党中央有关部门，国务院有关部委、有关直属 机构，全国政协办公厅，高法院，高检院，有关人民团体，各民主党派中央根据财政 部关于中央单位 2007 年深化国库集中支付改革若干问题的通知 ， 将中央级行政单位的 离退休经费也归入到国库集中支付范围内，基本实现了经费全方位改革。截至 2011 年 底，所有中直部门和机关预算单位已经实行了国库集中支付制度改革；全国所有的省本 级和部分地市、县进行了国库集中支付改革试点并进行了逐步推广。 （三）实行国库集中支付制度改革的现实意义（三）实行国库集中支付制度改革的现实意义 1.1.从从根本上规范了资金的缴拨程序，明确了资金拨付方式根本上规范了资金的缴拨程序，明确了资金拨付方式 预算单位的工资支出和政府采购支出按照规定实行财政直接支付，由财政国库支付 执行机构向代理银行签发支付令， 银行根据指令将财政资金直接支付到收款单位的银行 账户，然后与国库单一账户和预算外账户进行清结。预算单位的零星支出和未实行财政 直接支付的购买支出，实施财政授权支付。经财政部授权，预算单位在批准的用款额度 内自行根据项目分类签写支付令， 通过预算单位在代理银行开设的零余额账户将资金拨 付到收款单位账户。 根据不同的支付主体， 不同类型的支出， 预算单位分别实行财政直接支付和授权支 付。对于单位的工资、大宗物品和服务采购、大型修缮、大中型基本建设项目等采取国 库直接支付方式。预算单位的小额零星支出则采取授权支付方式来办理支付业务。如此 一来， 财政资金从支付到使用流程清晰明了， 而且每笔数额都处在预算指标控制之下， 财政部门可随时掌握预算单位各项支出的使用进度，为制定更加合理的部门预算 提供精确可靠依据。 2.2.加强了资金管理的计划性加强了资金管理的计划性 8 实行国库集中支付方式，预算单位需要根据财政支付和财政授权支付的预算范围， 按照基本支出和项目支出分别编制用款计划。单位财务部门统一归口管理，按规范要求 开设和使用账户，提高了编制用款计划的科学性和合理性，充分利用现代化信息系统， 从而在实施改革的过程中全面提升财务管理水平。 3.3.增增强了资金预算执行的透明度强了资金预算执行的透明度 国库集中支付制度的实施，要求单位详细编制预算，各单位按月编制用款计划，并 上报资金使用情况的财务报表，财政部门、代理银行都按照批准的用款计划拨付资金， 这就使资金的分配者、使用者能够及时掌握其所关注的情况并做出科学的判断。 4.4.提高了资金运行效益提高了资金运行效益 资金在国库单一账户体系里运作，通过直接支付和授权支付到商品或劳务供应者， 减少了中间环节，缩减了不必要的中间开支，节约了运行成本，资金从支付到使用的效 率大大提高，同时也提高了财政资金的调控能力，加强了财政对预算单位资金使用情况 的监管力度。如此可以有效地预防资金的挤占、挪用、截留等问题，在根源上遏制贪污 腐败的滋长。 国库集中支付制度的改革已成为目前世界各国研究的理论实践热点，基于财政状 况、政府信誉、经济全球化等方面的因素，各国的理论和实践重点都在向资金流向能够 科学、公开、有效等方向转移。国民迫切要求政府像发达国家（例如美国）政府一样， 提供全面、及时、精准的政府财务信息，增强财务透明度，并主张将国外有效地管理模 式和运作机制引进国内，进行合理的兼容改进，使我国这样一个发展中国家，在经济转 型时期，最大力度地提高社会对政府行为的可控性、透明性、服务性。 二、二、国库集中支付制度的实践国库集中支付制度的实践 国库集中支付在经济制度发达国家的预算单位中的实施， 完整构建出了资金从预算 分配到拨付、使用、银行清算记账再到资金流转至商品或劳务供应者账户整个流程的资 金运行体系，与传统的资金支付方式相比，冲击较大，收效明显。这种支付方式的根本 性改革，给国库资金的管理、预算执行、核算以及用款单位的理财观念都带来了崭新的 变化。我国也在借鉴国外先进做法的同时，积极进行探索与实践，取得了较大的进步， 收到较好的成效。 （一（一）国外国库集中支付的基本做法与经验借鉴）国外国库集中支付的基本做法与经验借鉴 国际上，在民主政治和市场经济的格局环境下，公众对透明度和受托责任的严苛需 求，使各国政府从控制型经济向未成熟的民主市场经济过渡时，开始寻找并引入发达国 9 家逐步采用的预算会计模式，突出表现在使国库这一古老的国家机关，逐步实现了 从传统向现代的转型。国外国库机构的设置一般可分为两大类:一类是设有独立的国库 机构,如美国、加拿大、英国、澳大利亚和意大利等;另一类是国库机构作为财政部的下 属部门设置在财政部内,如法国、 日本等。 许多大型的援助性机构， 例如 imf、 世界银行、 usaid 及诸如欧盟、oecd 等国际组织，都提倡国库集中支付系统的不断发展和改进，作 为减少腐败和欺诈的手段。出于共同的目的，探索国外国库管理制度的历史变迁，借鉴 其方法和思路，对于我国的国库集中支付制度改革无疑有着重要的启示意义。现选取美 国、法国、意大利等国家进行研究。 1.1.国外国库集中支付改革的基本情况国外国库集中支付改革的基本情况 美国美国 美国国库集中支付制度建立发展的历史相对较长，经验相对丰富。1933 年，罗斯福 总统签署行政文件，令各个行政部门负责支付的人员调动到财政部下设的支付部门，国 库集中支付制度开始执行。1974 年 1 月，财政部设立财政财务管理局（financial management service，简称 fms） ，专门负责国库集中支付业务。目前，国库集中支付制 度在美国预算管理中处于举足轻重的基础性地位，涉及多个预算管理部门、美联储和财 政代理银行，有严格的管理流程和完善的监督体系，保证了资金预算的顺利执行。国库 集中支付程序中涉及的部门分别是： （1）管理与预算办公室（office of management and budget，简称 omb） ，主要职 责是对美国政府及各部门预算的编制和执行情况进行监督；结合宏观经济、财政、金融 分析和预测，为总统提供各类分析报告和建议；参与制定预算、税收、财政等政策法规。 （2） 财政部财政财务管理局（简称 fms）是设在财政部内部、专门负责国库集中支 付的机构，目前员工大约 2000 名，负责管理国库单一账户以及美国政府总会计账务， 并按期提供财务报告。除国防部外，联邦政府所有的支付都由 fms 完成，每年支付数量 约 10 亿笔，占支付总数的 85%。 （3）联邦储备委员会（federal reserve board，简称美联储） 。1915 年联邦储备法 令赋予联邦储备银行财政代理职能，开设国库单一账户，接收财政部签发的支票及电子 支付令，将资金支付到收款人账户，最后将支付信息反馈给财政部查看审批。 （4）商业银行。接收财政部签发的国库支票，与联邦储备银行进行资金清算后，将 资金划入支票收款人账户； 接收联邦储备银行通过电子支付方式支付到收款人账户的资 金，并通过银行间自动清算系统（automated clearing house）与美联储进行资金清结。 10 （5）审计总署（general accountability office） ，是独立于美国政府机构，行使 联邦政府的权力，调查所有公共账户上的资金的收入、支出及相关事宜，是独立审计的 行政部门;有权调查所有与公共资金的收入、支出和使用相关事宜；分析各个行政机构 支出效率，并向国会提供报告；根据对收入、支出有管辖权的国会委员会的命令进行调 查。 美国国库集中支付制度的结算方式可分为电子支付和支票支付两种： 电子支付流程为在资金支付阶段，机构向财政支付中心发出支付申请，指令通过后 流向联邦储备银行，由其向收款人所在商业银行账户进行支付，完成后向支付中心发送 支付确认凭证，再由支付中心将申请确认发还给机构。信息传输阶段，电子支付信息在 联邦储备银行、现金管理系统、中央记账系统、财政支付中心及机构之间传递，保证信 息一致。在核对记账阶段，区域财政支付中心每月向中央记账系统递交当月汇总电子支 付信息的责任说明，机构每月向中央记账系统递交当月汇总记账信息的事务说明，两者 进行核对形成差异说明，将其提交给机构，并将说明作为会计档案提供给财政部财务管 理局留存。 支票支付流程为在资金