（行政管理专业论文）社会公共需求增长与政府公共服务研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的 指导下，独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用 的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰 写过的科研成果。对本文的研究在做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律责任由本人承担。 论文作者签名：玉聋蟑 日 期：j 堕止l 生l 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权贵州大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 论文作者签名：竭! 塑雩 导师签名 日期 内容摘要 当代政府的主要职能是满足社会公共需求、为全社会提供充足优质的公共产品与公共服 务要满足社会公共需求，就必须由政府提供充足的公共服务。因为社会公共需要是政府存 在的原因，社会公共需要决定着政府活动的范围，政府的职责和功能就是为了满足社会公共 需要。由于体制转轨和经济社会转型的双重压力，我国的公共服务和公共产品的供给严重短 缺，两者的不相适应已成为我国经济社会发展的突出矛盾和主要问题。适应公共需求深刻变 化和全面增长的客观要求，强化政府的公共服务职能，满足广大百姓对公共产品的基本需求 已成为各级政府的主要任务。 在经济发展的不同阶段与人民生活水平的不同阶段，社会公共需求不同，由此决定了政 府公共供给即工作重点不同。本文从分析当今中国社会公共需求的变化入手，提出政府增长 公共服务，完善公共服务职能的措施与意见 文章分为四个部分，即四章。第一章从社会公共需要的含义、现今社会公共需求的变 化状况来说明我国政府必须加快建立公共服务体制，满足公共需求。第二章从国家和国家职 能角度阐明政府的主要职能是公共服务职能。政府存在的理由就是提供公共服务，满足公共 需求。第三章描述中国社会公共服务的不足状况，从与国际上其他政府公共服务提供水平的 国际化比较中、中国国内民众对政府提供充足的公共服务迫切需要中剖析政府公共服务不足 的深层次原因。第四章从分析政府提供公共服务的基本思路原则，参考其他国家公共服务制 度模式，阐述了怎样完善我国政府的公共服务职能。提出增长公共服务的战略和措施。 关键词：社会公共需求公共服务公共服务型政府 a b s t r a c t c o n t e m p o r a r yg o v e r n m e n t s m a l nf u n c t i o ni st os a t i s f yt h ep u b l i c d e m a n d sa n dp r o v i d ea d e q u a t ep u b l i cg o o d sa n ds e r v i c e s t om e e tp u b l i c d e m a n d s g o v e r n m e n t sm u s tp r o v i d eb u f f i c i e n tp u b l i cs e e v i c s s ，b e c a u s et h e p u b l i cn e e d sa r et h er e a s o nf o rt h ee x i s t e n c eo ft h eg o v e r n m e n t s s o c l a l p u b l i cn e e d sd e t e r m i n et h es c o p eo fg o v e r n m e n t s a c t i v i t i e sa n dt h e g o v e r n m e n t 。r o l ea n d f u n c t i o ni s t om e e tp u b l i cn e e d s d u et o t h e p r e s s u r e o fi n s t i t u t i o n a lt r a n s f o r m a t i o na n dr e s t r u c t u r i n go ft h e e c o n o m i cs o c i e t y t h es u p p l y s h o r t a g eo fc h i n a p u b l i cs e r v i c e sa n d g o o d sl sav e r ys e r i o u sp r o b l e m t h ei n c o m p a t i b i l i t y o ft h es u p p l y a n dt h ed e m a n dh a sb e c o m et h eo u t s t a n d i n gc 硷n t r a d l c t l o na n dp r o b l e mi n c h i n s 8e c o n o m i ca n d s o c i a ld e v e l o p m e n t i t i st h em a i nt a s ko f g o v e r n m e n t s t os t r e n g t h e nt h eg o v e r n m e n t 0p u b l i cs e r v i c e f u n c t i o n s a n dt o s a t i s f yt h ep e o p l e 0b a s i cd e m a n d sf o rp u b l i cg o o d sa n ds e r v i c e s i nt h es i t u a t i o no ft h ep u b l i cp r o f o u n dd e m a n dc h a n g e sa n dt h eo v e r a l l g r o w t ho ft h ep u b l i cr e q u i r e m e n t s | nc h i n a i nt h ed i f f e r e n ts t a g e so ft h ee c o n o a l t od e v e l o p m e n t p e o p l e 0l i v i n g s t a n d a r d sa n dt h es o c i a lp u b l i cn e e d sd e t e r a i n et h ed i f f e r e n tw o r kf o c u s o ft h eg o v e r n m e n t t h i sp a p e rt e l l sh o wt o 如叩r o v ea n d 割曲衄c et h er o l e o ft h eg o v e r n m e n ti np r o v i d i n gp u b l i cs e e y i c e sa n dg o o d sb a s e do nt h e a n a l y s i so ft h ec h a n g e sa n dg r o w t ho ft h ec o n t e m p o r a r yp u b l i cd e m a n d so f c h t n e t h ep a p e rl sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ，n a m e l yf o u rc h a p t e r s t h ef i r s t c h a p t e rw l t h 矗l o to fd a t aa n dc h a r t sa n a l y s e sp r e s e n t 。d a yg r o w i n g s o c i a lp u b l i cd e m a n dc h a n g e si nc h i n a w em u s tb u i l du pac o m p l e t ep u b l i c s e r v i c e s y s t e ma ts p e e di no r d e rt om e e tt h ep u b l i cu r g e n td e m a n d s t h e s e c o n dc h a p t e rs t a t e st h a tt h ec o r er o l eo ft h eg o v e r n m e n tl st op r o v i d e p u b l i cs e r v i c e sa n dt om e e tt h es o c i a lp u b l l cd e m a n d s t h et h i r dc h a p t e r d e s c r i b e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h ei n a d e q u a t ea n d i n s u f f i c i e n ts o c l a l p u b l i cs e r v i c e si nc h i n aa n da n a l y s e st h e e e e s o n sb yc o m p a r i s o nw i t h o t h e rn a t i o n 毒p u b l i cs e r v i c es y s t e m s t h ef o u r t hc h a p t e rd e a l sw l t hh o w t oi m p r o v et h eg o v e r n m e n t bp u b l i cs e r v i c ea n d p r o p o s e st h es t r a t e g i e s a n dc o u n t e r m e a s u r e so f s t r e n g t h e n i n gt h er o l eo ft h eg o v e r n m e n ti n p r o v i d i n gp u b l i cs e r v i c e sb a s e d o nt h ea n a l y s i so ft h eu r g e n tn e e do f p u b l i cs o c i a ls e r v i c e sa n do nm a k i n gr e f e r e n c et oo t h e rn a t i o n 。毒p u b l i c s e r v i c eb y s t e mm s d e l k e y w o r d s ：s o c i a la n dp u b l i cn e e d s f o rp u b l l cs e r v i c ep u b l i c s e r v i c es e r v l c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t 2 一、选题的背景、依据 2 0 0 0 多年前，亚里士多德在论及古希腊城邦时就指出，人之所以需要城邦是由于城邦 能使人过上优良的生活，只有能够维护公共利益，保证人们过优良生活的政府才是正义的、 善的政府。 中世纪的著名神学家托马斯阿奎那认为，国王或者政府的职能在于。殚精竭虑地增进 公共利益”只有增进公共利益的政府才是正义的政府，否则是非正义的政府古代杜会的 亚里士多德和阿奎那对政府职能的论述是基于一种传统社会的伦理职能观，以正义与非正 义、善与恶为基础和标准，带有浓厚的伦理学烙印。 洛克在他的政府论) 中提出，政府的主要任务是保护个人的自由和财产，“政府除了 保护财产之外，没有其它目的” 亚当斯密于1 7 7 6 年在他发表的国富论中，第一个从经济的角度界定了政府的职 责他在市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是理性的前提下，构筑了一幅经 济人由价格机制引导。经济自发有序运行的完美图景。斯密认为，在这样一种经济秩序中， 政府没有必要操心和插手经济生活，如果政府这样做不仅多余，而且十分危险。政府的职能 只限于在市场不起作用的地方，以不损害公民利益的方式行使极为有限的必要的管理权。美 国第三任总统杰佛逊的名言“最少管事的政府是晟好的政府”是这一思想的典型写照。 凯恩斯在他1 9 3 6 年出版的就业、利息和货币通论 一书中提出，要全面增强国家的 作用，政府不应该仅仅是社会秩序的消极保护者，而且还应该是社会秩序和经济生活的积极 干预者，特别是要熟练地、有效地利用政府的财政职能影响经济的发展。政府职能从此从消 极保护转向积极干预，美国罗斯福总统实施的。新政” 1 9 8 5 年，萨缪尔森在经济学( 1 9 8 5 年第1 2 版) 中对政府干预主义作了完整阐述， 指出政府在克服市场失效方面要承担的三个具体职能，即效率，公平和稳定。政府的职能在 于一方面去维护明晰的产权另一方面则是去干预产权不易界定或市场自身界定不清的经济 领域，以尽可能地减少交易费用。 著名行政学家沃尔夫的结论是要利用政府去弥补市场缺陷，同时利用市场去克服政府失 败公共选择理论认为，。市场失败”并不是政府干预的根据，因为政府干预和市场经济一 样也有局限性和缺陷，存在着“政府失败”如果以政府的失败去干预市场的失败，只能是 雪上加霜。但是，政府对市场的失败又不能袖手旁观，它还是要干预市场。 第二次世界大战以后，社会矛盾尖锐和社会冲突的屡屡发生，使资本主义社会出现十分 动荡的局面。这迫使西方发达国家实现福利政策，有的甚至实现“从摇篮到坟墓”的福利政 策。政府的职能进一步扩大，出现了无所不管的全能政府。即马尔库塞所谓的“一元社会” 和片冈宽光所说的“行政国家”。1 8 8 7 年，美国行政学家威尔逊发表行政学之研究之后， 公共行政学诞生，该学科主要关注政府职能和管理方式问题，组织、职能、人事研究是其中 的核心。公共行政学的目的是为了更好地界定政府职能，提高政府效率，促进人类社会的福 利。从2 0 世纪7 0 年代以来，哈耶克，大小弗里德曼、布坎南等对全能政府进行了批评，又 主张回归自由主义，把政府的职能限制在最小范围之内，主张“最低限度政府”。更有甚者， 诺奇克公然主张无政府。总之。又出现了政府不干预社会或少干预社会的思潮。 迄今国内外对政府职能构成有不同看法，主要可归纳为两人类：一是两职能说，二是三 职能说。两职能说认为政府的职能主要有两大类构成。如中世纪科学家阿奎那认为，世俗政 府的职能主要有两项：一是维护社会秩序，二是推进社会公共福利；马克思和恩格斯则认为， 从大的角度来看，政府有政治统治和社会管理职能两大职能。持三职能说的有：亚里士 多德提出了政府主要有军事职能，司法职能和议事职能；洛克和孟德斯鸠提出的：立法职能、 行政职能、司法或对外职能；波朗查德提出的：政治职能、技术经济职能和意识形态职能 但我国学者施雪华在分析了上述所有分类缺陷的基础上提出了自己的四职能说：认为政府职 能应由阶级统治职能、社会管理职能、社会服务职能和社会平衡职能构成；而学者金太军则 主张把政府职能分为政府职能、经济职能和社会职能，在社会职能里包含文化教育职能、社 会服务和保障功能。 我国新一届政府成立以来，鲜明地提出“努力建设服务型政府”的要求( 温家宝总理 语) ，并且把政府职能归结为四项内容：经济调节，市场监管、社会管理和公共服务 当代政府的主要职能是满足社会公共需求、为全社会提供充足优质的公共产品与公共服 务要满足社会公共需求，就必须由政府提供充足的公共服务。因为社会公共需求是政府存 在的原因，社会公共需求决定着政府活动的范围，政府的职责和功能就是为了满足社会公共 需求。有效的政府能充分满足社会公共需求 当前，中国正进入由计划经济向市场经济转轨，从传统农业社会向现代工业社会转型的 关键时期，政府所承担的公共服务职能实现的好坏，直接关系到转型的进程和社会主义建设 的成败。但是，公共服务领域的现状是令人担忧的，政府履行公共服务职能时存在许多问题： 问题一：片面的发展观和管理观导致了政府公共服务职能的。缺位” 所谓政府公共服务职能的“缺位”是指政府公共服务职能没有很好地发挥。服务职能注 意不够。主要表现在应由政府提供的公共服务没有到位，如我国教育与基础研究的投入不足。 社会保障支出相当有限，在建立和维护市场秩序，特别是建立和完善社会信用秩序方面，政 府没有做好。导致。缺位”的根源在于片面的发展观和管理观长期以来，我国由于实施经 济赶超战略，一直坚持以经济建设为中心的基本方针，致使各级政府只关注和追求g i ) p 的增 长，而忽视和牺牲社会发展及公众利益，忽视公共安全，公共教育、公共卫生、公共文化、 公共设施、公共环境等公共事业方面的建设，导致公众生活质量、生活水平难以进一步提高。 此外，在管理观上，一直存在。重管制轻服务”、“重管理轻服务”的现象。表现在：审批多， 许可、备案、登记等制度少；审批不负责；处罚多、收费多；帮助少、服务少；政府存在自 我中心意识和自我服务意识而无公共服务意识等。政府这种片面的管理观必然带来政府公共 服务职能的“缺位”。 问题二：模糊的职能范围导致了政府公共服务职能的“越位”和。错位” 政府公共服务职能的“越位”是在公共服务上政府干了企业和市场能干的事，政府不仅 是裁判员，也是运动员表现在各级政府仍然习惯于用行政办法代替市场，直接干预企业决 策，政府大量投资于一些竞争性产业和商业化基础设施建设。并利用行政垄断阻止民间资本 的进入。以社会保障为例，我国社会保障长期以单位为本位来实施，社会成员一旦进入某就 业单位，职工的生老病死就都由单位包下来，而我国的事业单位人员占了吃财政饭人员的大 头( 据1 9 9 8 年底统计，事业单位人员占全国吃财政饭人员的8 0 9 6 ) 因此，政府在社会保障 服务方面的“越位”是导致政府财政负担加重的一个重要原因。政府公共服务职能的“错位” 表现在政府和企业、市场分工不清，行使了不应由政府行使的职能，如在商品定价过程中， 政府部门过多介入竞争性产品价格决定，在进行公共事业( 如城市供水、公交，铁路、供 电、供气、邮政、教育、福利、医疗等) 价格决策时，忽视市场的作用。不管是“越位”还 是“错位”其根本原因就在于政府的公共服务职能范围没有很好地界定和理清，没有处理 好政府与社会、政府与市场、政府与企业、政府与个人的关系当前，中国政府仍是一个经 济建设型政府，远没有完成向公共服务型政府的转变。而经济建设型政府所同有的重经济轻 服务的观念加上自身职能的模糊必然导致政府公共服务职能的。缺少”、“越位”和“错位” 并存。 问题三：公共服务提供者的单一性导致公共服务质鼍低下、效率不高。 我国传统的公共服务供给体制中，公共服务提供者是单一的，那就是政府，包括国有企 4 业和事业单位。政府通过国家的强制性力量来汲取和整合一切资源，包揽一切国家和社会公 共事务。负责一切公共物品和公共服务的生产和提供。政府的垄断必然导致公共服务质量低 下，效率不高“电老虎、水老虎、铁老大、电信爷”，公共设施“跑、冒、漏、滴”、“门难 进，脸难看”等成为中国公共服务领域的真实写照。据调查，近年来，居民消费支出比重增 长最快的是话费和电费，而消费投诉捧名最前的也恰恰是电信部门( 包括移动和联通) 和供 电部门此外，垄断造成了公共服务的价格居高不下。例如，在中国电信以垄断下的电信价 格奇高，从国际长话的平均价格看，中国是美国的6 倍而且在计价时间单位上，中国电信 的分钟计费，这样，全国用户一年至少多付话费2 6 6 3 亿元当然，现在的情况有所改变。 我国的民航业最早打破中央政府垄断局面，实施市场准入。放松政府管制等措施，促进该行 业的竞争，其间消费者享受到的好处有目共睹。目前铁路、电信、电力等行业，政府独家垄 断局面已逐渐破除，出现像铁路机车个人承包，开放固定电话业务市场，放开电价等许多市 场化激励措施。但我们认为在上述领域还应加大放松管制的力度，进一步鼓励竞争 问题四：公共服务供给对象的歧视性导致了政府公共服务的不公正 目前，我国政府公共服务供给存在着较为严重的不公正、不平等现象：即重城市居民而 轻农村居民。这在公共财政的支出比例上可以反映出来，如2 0 0 0 年，农村人口8 0 8 3 7 亿人， 占全国人口总数的6 3 7 8 ，但是2 0 0 0 年国家财政用于农业的支出仅为1 2 3 1 5 4 亿元，占当 年国家财政支出的7 7 5 此外，我国政府对农民的公共服务水平大大低于对城市居民的公 共服务水平，还体现在家庭转移性收入占纯收入的比重上。就是农村居民转移性收入的比重 比城市居民转移性收入的比重低。对农业、农村、农民的歧视根源于我国长期以来存在的城 乡隔绝的。二元社会结构”，致使城乡无论在人均收入，还是在人均公共服务水平方面都差 距巨大，形成了城市和农村两种教育制度、就业制度、身份制度、公共财政制度和公共服务 制度。 问题五：制度建设的不足导致政府公共服务市场化问题多多 针对政府直接提供公共服务的诸多弊端，克服“政府失灵”现象，实行公共服务市场化 是西方发达国家的有效经验，改革开放以来，我国政府逐步借鉴西方做法，让非公有制经济 逐渐介入原来由政府直接提供的公共服务领域，如公路、桥梁等基础设施就建设与金融、交 通、电信服务的提供等。事实表明中国已经开始并逐步深入进行公共服务市场化的改革实际， 但很明显这种改革实践缺乏法律和制度的保障而带来诸多问题。近几年公共工程建设方面的 质量问题，政府官员腐败问题，不公平竞争问题不断发生，即反映了我国公共服务市场化缺 乏法律规范和保障。此外，在经济市场化进程中，我国没有切实按市场经济规划对公共服务 加以规制，没有形成有效的公共选择制度，而是任由一些公共部门从本部门的利益出发进行 。部门立法”，因而存在政府的公共服务方面的“制度缺位”例如。我国现行公共服务业的 价格规制机构与质量规制机构分离，价格规制机构无成本、质量监控职能；价格听证制度尚 未全面推行。我国还没有建立规范的公共服务定价方式，其收费范围收缴行为也缺乏约束。 除了上述问题之外，政府在履行公共服务职能过程中还存在不少问题，如传统落后的财 政体制对公共服务供给的强烈制约；政府“软约束”机制决定了在某些领域政府无法提供真 正适合公民满意的公共服务等( 注：“软约束”机制主要体现在政府监督机制不完整，缺乏 竞争约柬以及公共服务提供绩效难以评估等方面) 二、选题的意义 从国内外发展的趋势来看，特别是在进入后工业社会以来，公众对公共服务的需求更加 强烈，相应地政府的公共服务职能极大地扩张，政府职能的重心必然由传统时期的阶级统治 转到工业社会时期的社会管理再进而转到后工业社会时期的公共服务上面来。公共需求的深 刻变化与公共服务的严重不适应成为现阶段我国经济社会发展中的突出矛盾和主要问题。满 5 足基本的公共需求是建设和谐社会的重要保障。公共服务的有效供给和公共需求的基本满足 不仅是制约经济可持续增长的重要因素，而且也是建设和谐社会的制约因素之一由经济建 设型向公共服务型政府转变，已是各方面的一个共识，并逐步成为各级政府的实践总的来 说，公共需求与公共服务供给日益突出的现实矛盾，是政府转型的重要推动力 随着我国经济社会进入新的发展阶段，公众对公共服务的强烈需求与政府公共服务供给 的明显不足或质量低劣之问的矛盾日益严重。它已深深地制约着经济的进一步发展、社会的 全面进步和人民生活质量的提高。公共需求的全面、快速增长与公共服务不到位、公共产品 供给严重不足之闻的矛盾日益凸显，由此形成劳动就业、公共卫生和基本医疗、义务教育、 社会保障、公共安全，环境保护等诸多社会问题，严重影响社会主义和谐社会的构建。究其 根源，是与政府在这方面实际的不到位紧密相关。由此可见。将政府职能从过去的全面管制 型向现代公共服务型转变，强化政府公共服务职能，既是行政体制改革的重点，更是有效化 解这一矛盾、构建社会主义和谐社会的重要基础、前提和途径 构建和谐社会的过程中，政府的作用非常大。只有实现从经济建设型政府向公共服务型 政府的转型，才能打破体制性障碍，为构建和谐社会提供强大的动力。公共服务型政府的主要 职能包括制度供给服务，良好的公共政策服务、提供公共产品和公共服务。将政府职能从过 去的全面管制型向现代公共服务型转变，强化政府公共服务职能，既是行政体制改革的重点， 更是有效化解这一矛盾、构建社会主义和谐社会的重要基础、前提和途径 公共服务型政府是现代市场经济条件下政府职能的基本定位现代政府的实质是服务型 政府。政府职能的公共性和有限性都决定了政府职能的根本内容是公共服务。政府只有通过 提供充足优质的公共服务才能证明自己存在的价值与合法性。没有服务就没有现代政府 公共服务型政府是当代政府公共管理的基本模式建设公共服务型政府是落实。三个代表” 重要思想的必然要求。全心全意为人民服务是我们党的宗旨，党的先进性，从根本上说，体 现在代表最广大人民的根本利益上。建设公共服务型政府，目的在于提高政府公共服务的水 平和公共产品的质量，实现好、维护好，发展好广大人民的根本利益，不断满足人民群众日 益增长的物质文化需要。代表广大人民的根本利益，不是抽象的而是具体的建设公共服务 型政府，就是要强化政府公共服务职能，把人民的利益作为出发点和落脚点，通过完善社会 保障、社会福利、公共医疗、义务教育等公共服务制度，不断满足人们的多方面需求和实现 人的全面发展。为弥补市场失灵，就要求将市场机制与公共服务机制结合起来，使政府承担 起由市场、企业和个人无法有效提供的公共服务职能，从而使公共服务真正成为市场经济的 稳定器和调节器，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用全面完善社会主义市场 经济体制和实现经济与社会协调发展要求建立公共服务型政府。建设公共服务型政府是解决 发展失衡的关键。十六届三中全会提出的“五个统筹”。是一种新的科学的发展观，也是一 种新的科学的改革观。过去的几十年，我国在经济高速增长的同时，经济社会发展严重失衡， 并已成为影响社会稳定的重要因素。从现实的情况看，解决各种失衡问题，需要从多方面治 理，但关键在于实现政府转型这是因为，诸多失衡问题的产生、发展，说到底与政府制定 的经济社会发展战略、不同时期的方针政策，与政府的管理方式、管理手段密不可分。相对 于其它改革政府职能转换严重滞后，同建立与社会主义市场经济相适应的政府管理体制目标 还有较大差距。因此，要解决发展失衡问题，其关键是明确政府的职能定位，合理界定政府 管理经济的范围，切实把政府工作重点转变到提供基本公共产品和有效的公共服务上来。 因此，当前理清和转变政府职能，将政府职能的重心从经济转到公共服务上来意义重大 无论是从“立党为公，执政为民”的要求来看，还是从本届政府亲民形象上来看，都表明我 国政府已经确立了建设服务型政府的目标。而服务型政府必然对传统型政府在政民关系、公 共服务等方面进行了根本性变革。这一系列的变革决定了在服务型政府时期的政府公共服务 职能也必将实现一种本质性的跨越。 6 引言 当代政府的主要职能是满足社会公共需求、为全社会提供充足优质的公共产品与公共服 务。要满足社会公共需求，就必须由政府提供充足的公共服务。因为社会公共需求是政府存 在的原因，社会公共需求决定着政府活动的范围，政府的职责和功能就是为了满足社会公共 需求。有效的政府能充分满足社会公共需求。在经济发展的不同阶段与人民生活水平的不同 阶段，社会公共需求不同，由此决定了政府公共供给即工作重点不同。本文从分析当今中国 社会公共需求的变化入手，提出政府增长公共服务，完善公共服务职能的措施与意见 第一章、改革开放以来中国社会公共需求增长变化 第一节，需要，公共需要和社会公共需求 一、需要与公共需要 人本质上是一种具有自觉需要意识的动物。辞海 对需要的解释是：由未满足的欲望、 要求或由剥夺引起的内部紧张状态，是有机体对一定客观事物需求的表现。人类在发展中， 为延续生命延续种族，形成对某些事物的必然需要。人的需要是必须满足的，这是人的生存 和发展的必要要求美国心理学家墨里认为，需要是个体行为所必须的动力性的源泉，它表 明了在人大脑区域内的一种把知觉、感觉及智力、动作等组合起来的一种力量。护理的创始 人南丁格尔认为，需要是对新鲜的空气、阳光，温暖、环境及个体的清洁，捧泄以及各种防 止疾病发生的需求，护理理论家奥兰多认为，人的一种需求，它一旦得到满足，便可消除或 减轻其不安和痛苦，维持良好的自我感觉。人的基本需要是指人类所共有的，用以维持个体 生存、成长与发展以及保持其身心平衡的所必须的最基本需要。全面地把握。需要定义为： 需要是有机体的内在缺失所引发的力求获得满足的一种倾向性状态它既区别于缺失。因为 有时候缺失并不必然形成消除缺失的倾向性。美国心理学家马斯洛( a b r a h a ml lm a s l o w ， 1 8 1 9 7 0 ) 首创需要层次论理论他在1 9 4 3 年发表的人类动机的理论( t h e 0 1 7o f h u m a nm o t i v a t i o np s y c h o l o g i c a lr e v i e w ) 一书中提出了需要层次论。这种理论的构成根 据3 个基本假设：1 人要生存，他的需要能够影响他的行为只有未满足的需要能够影响 行为，满足了的需要不能充当激励工具。2 人的需要按重要性和层次性捧成一定的次序 从基本的( 如食物和住房) 到复杂的( 如自我实现) 。3 当人的某一级的需要得到展低限度 满足后，才会追求高一级的需要。如此逐级上升，成为推动继续努力的内在动力。人类的需 要可以划分为“个人需要”和。公共需要”两大类别。 公共需要，主要是人类社会共同面临的生产与生活需要，它是实现每一个社会成员个人 需要的社会前提条件公共需要是指社会的共同需要它体现的是公共需求方而公共事务是政 府根据需要与可能经过法定程序的筛选把这种广义的社会需求的一部分转化为政府的行为 成为政府的职能。公共需要是居民个人与企业单位及政府部门共同需要的公共物晶或劳务的 消费需求，它是全社会各阶层共同利益的体现。公共需要是政府机制的存在依据和作用领域。 纵观人类社会的历史，在不同的发展阶段，世界各国公共需要的内容和形式不尽相同，公共 需要随着社会经济的发展的生活水平的提高而不断变化。概括起来说，公共需要可以从三方 面来加以分类认识：( 1 ) 政治性需要。所谓政治性需要就是维系主权国家存在和发展的需要。 自从人类社会进入文明发展的历史时期以后，国家就是人们赖以生存和发展的组织形式，现 代国家仍然是以一定的地域为基础的共同体。不论是把国家产生的根源归结于自然界“物竞 7 生存”的进化法则，或是用自然法则和社会契约论来阐释这一点，还是马克思主义阶级斗争 说，有一点是共同的，即人类通过集体行动的共同体组织形式，首先是维护公共秩序与公共 安全的必然要求。在人们追求自身利益的行为过程中，为了避免由利益分化和利益对立而引 发的社会冲突。把自己和社会消灭”，社会需要借助国家这种表面凌驾于社会之上的力量， 把冲突维持在。秩序”的范围以内这种秩序不仅仅为既得利益集团提供安全屏障，同时也 会对那些受到威胁或强制的人提供一定的社救济和安全保护( 2 ) 经济性需要。所谓经济性 需要就是为社会成员的物质利益实现创造必要的条件在长期的自给自足的自然经济条件 下，社会生产和交易的经济活动基本上属于私人领域，不存在公共需要的问题。即使是资本 主义社会以来，人们仍然认为，以私人( 企业和个人) 为主体的市场机制是满足人的需要的 最好工具应该在资源配置中发挥基础性作用。但在实际经济过程活动中，市场机制的运行 存在一定的缺陷，主要表现是在生产和交换过程中经常出现的资源配置无效率现象，也就是 人们所说的。市场失灵”市场失灵容易造成社会生产和消费活动出现周期波动，造成社会 经济活动的不稳定。这就产生出这样一种社会公共需要，既必须运用政府机制来弥补市场缺 陷，确保资源配置效率，维护生产秩序和经济发展。所以，经济性需要实际上是纠正市场失 灵，促进社会经济稳定增长的必然要求( 3 ) 社会性需要。所谓社会性需要就是为社会成员 的个人发展和生活享受创造必要的条件按照人的需要层次理论，当社会成员的的基本生理 需要和安全防卫需要得到满足以后，人们就会把发展的优先权放到具有明显的社会性需要 上。包括对归属的需要( 爱、感情和认可的需要) 建立自尊的需要( 对于自我的高度评价 以及受到他人的尊重) ，以及自我实现的需要( 成为你能够成为的人) 等一般来说，这些 社会性需要也是属于私人的问题。在传统社会长期的历史进程中。人的社会性需要也是通过 个人的努力来得以实现。但是在近代社会，由于市场机制在收入分配问题上服从的是货币选 票而不是人的需要。由此。可能产生极大的不平等”，产生严重的贫富差距，使得相当一部 分社会成员无法获得满足个人需要的基本物质条件，因此，在政治需要和经济需要之外，产 生了为一部分社会成员提供必要物质条件，以便满足其社会性需要的发展要求。所以，社会 性需要是实际上提供社会福利。为社会成员提供生存和发展保障的必然要求 二，社会公共需求 社会公共需求是指向社会提供安全，秩序，公民基本权利和经济发展的社会条件等方面 的需要它区别于微观经济主体的个别需要社会公共需求包括政府执行其职能以及执行某 些社会职能的需要，如国防、文教、卫生、生态环境保护的需要以及基础设施、基础产业和 支柱产业、风险产业的投资；广义上还包括为调解市场经济运行而采取的各种措施等等。赴 会公共需要具有以下特征： l ，非加总性社会公共需求是社会公众在生产、生活和工作中的共同需要，他不是普 遍意义上的人人有份的个人需要或个别需要的数学加总。 2 、无差异性为了满足社会公共需求而提供的公共物品，可以无差别的由每个社会成 员共同享用，一个或一些社会成员享用这种公共物品，并不捧斥其他社会成员享用。 3 、代价的非对称性。社会成员享用为满足社会需求的公共物品，无需付出任何代价， 或只支付与提供这些公共物品的所费不对称的少量费用。 4 、外部性。为满足社会公共需求而提供的公共物品一般具有外部效应。外部效应指的 是一个消费者的消费行为或生产者的生产行为给其他消费者或生产者带来利益或损失。外部 效应往往会导致公共物品供给的过度与不足。 5 、社会剩余产品性。满足社会公共需求的物质手段只能来自社会产品的剩余部分，如 果剩余产品表现为价值形态，就只能是对“m ”部分的抽取。 所谓社会公共需求，总的来说是指社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要， b 因其具有非排他性和非竞争性的性质，而与一般的个人消费需要，或某些局部的社会群体消 费需要相区别。是指一个国家从事社会管理、维护社会存在和促进社会发展的基本公共需求 社会公共需求由公共物品来满足。社会公共需求的基本特征：一是整体性。社会公共需求是 由所有社会成员作为一个整体共同提出，或者说大家都需要，而不是哪一个或哪一些社会成 员单独或分别提出的需要二是集中性。社会公共需求是由整个社会集中执行和组织，而不 能由哪一个或哪一些社会成员通过分散的活动来加以满足三是强制性。社会公共需求只能 依托政治权力，动用强制性的手段，而不能依托个人的意愿、通过市场交换行为 第二节、中国社会公共需求增长变化 一、改革开放以来人们需求的变化 从1 9 7 8 年到1 9 9 5 年，私人需求是经济社会发展的主流，改革也围绕着个人需求的变化 展开私人需求是指个人对食物、衣服、家电等消费品的需求。其主要特点是可以通过竞争 性的企业发展来满足，也可以自给自足。从现代经济学来看，就是通过私人产品的供给或者 竞争性产品的供给来满足。在老百姓的温饱还成为问题的时候，我国的发展态势是举全国之 力满足老百姓温饱，以及相关的消费品生产在资源配置上来看，私人需求可以通过私人企 业来满足，而我国把大量的公共资源也投入到满足私人需求上来了。比如，大量的国有企业 生产私人产品或者竞争性产品历史地看，这是合理的因为老百姓基本的生存需要得不到 满足，就谈不上什么发展一些学者援引西方经济学原理来批评我国国有企业生产了不应该 由它生产的东西其实是没有弄清楚我国经济社会发展的基本矛盾。与此同时，我国的改革 也以企业改革为中心，尤其是以国有企业改革为中心由于国有企业也承担相当大一部分私 人产品供给的任务，因此采取了把国有企业搞好而不是被私人企业淘汰的思路 但是，自1 9 9 5 年以来的1 0 年，老百姓的温饱基本上不成问题了，而且一般性的私人产 品供给已经非常丰富了，价格十分低廉，可以说很好地满足了老百姓的私人需求在这种情 况下，从1 9 9 5 年之后，老百姓的公共需求。比如教育、医疗，社会保障等增长出现了拐点， 增长率首次超过私人需求增长率。特别是1 9 9 5 年后的六年，年均公共需求比重提高了近2 个百分点，一年的增幅相当于过去五年公共需求比重的总增幅。 随着收入水平的增长，通过观察与公众日常生活比较密切的医疗保健支出、娱乐教育文 化服务支出，公众对政府公共服务需求的变化如下表： 表i i城镇居民家庭平均每人全年医疗保健、 娱乐教育文化支出( 2 0 0 1 年)单位：元 消费性支出医疗保健支出娱乐教育文化支合计比重 出 最低收入户 2 6 9 0 9 81 6 8 3 83 1 7 0 31 8 o 低收入户 3 4 5 2 2 72 0 7 8 8 4 5 3 0 7 1 9 1 中等偏下户4 1 9 7 5 72 7 3 7 85 2 9 5 91 9 1 中等收入户 5 1 3 1 5 53 3 5 5 26 6 0 7 01 9 4 中等偏上户 6 2 4 1 5 04 0 5 2 9 8 2 0 7 3 1 9 6 高收入户 7 4 9 5 0 9 4 8 7 2 61 0 4 0 6 02 0 4 最高收入户 9 8 3 4 2 06 4 8 5 81 2 7 3 1 01 9 5 总平均 5 3 0 9 o l3 4 3 2 8 6 9 0 0 01 9 5 数据资料来源：国家统计局编：中国统计年鉴) ( 2 0 0 2 年) 。中国统计出版社2 0 0 2 年版，第3 2 4 3 2 5 页。 9 说明：合计比重为医疗保健支出加娱乐教育文化支出之和占整个消费性支出的比重， 根据中国统计年鉴 ( 2 0 0 2 年) 第3 2 4 3 2 5 页数据计算。 表1 1 表明，随着人均收入水平的提高，用于社会服务方面的消费支出占消费支出的比 重，呈现出明显的递增趋势与最低收入户相比，高收入户的人均社会服务支出比重要高出 2 4 个百分点 从历年城镇居民平均每人消费性支出构成来看，随着人均年收入的增加与政府公共 服务相关的医疗保健支出、交通通讯支出、娱乐教育文化服务支出都大幅增长( 表l _ 2 ) 表1 2 城镇居民历年平均每人消费性支出构成 项目1 9 8 51 9 9 01 9 9 52 0 0 02 0 0 1 人均年收入 7 4 8 9 21 5 2 2 7 94 2 8 8 0 96 3 1 6 8 16 9 0 7 0 8 人均消费性 构成( 人均消 费性支出 = 1 0 0 ) 食品 5 2 2 5 5 4 2 54 9 23 9 1 83 7 9 4 衣着1 4 5 61 3 3 61 3 5 5l o o l1 0 0 5 家庭设备用8 6 0l o 1 48 - 3 98 7 98 2 7 品及服务 医疗保健 2 4 82 0 l3 1 l 6 3 66 4 7 交通通讯 2 1 41 2 0 4 8 37 9 08 6 1 娱乐教育文8 1 71 1 1 28 8 41 2 5 61 3 0 0 化服务 居住 4 7 96 9 8 7 0 71 0 0 11 0 3 2 杂项商品与7 0 70 9 44 2 85 1 75 3 5 服务 数据资料来源：国家统计局编：( 中国统计年鉴) ( 2 0 0 2 年) 中国统计出版社2 0 0 2 年 版，第3 2 1 页。 从表1 2 中可以看出，从1 9 8 5 年到2 0 0 1 年问，随着人均年收入的上升，城镇居民用于 食品、衣着、杂项商品与服务的支出不断下降，其中，食品支出由1 9 8 5 年的5 2 2 5 下降 到3 7 9 4 1 而与公共服务相关的支出却不断上升，其中，医疗保健消费性支出从2 4 8 上 升到6 4 7 ，交通通讯支出由2 1 4 上升为8 6 1 0 5 ，娱乐教育文化服务支出由8 1 7 上升到 1 3 o 帆，三项支出相加由1 9 8 5 年占全部支出的1 2 7 9 上升为2 0 0 1 年的2 8 0 8 。这反映了 我国城镇居民对社会公共需求有明显的收入弹性。而且表明城镇居民已经进入以服务型产品 消费为主的富裕型消费阶段，对社会公共服务的需求大幅度上升 二、现今中国社会公共需求的变化状况和新形势 从国际经验和我国的实际来看，人均g d p 从1 0 0 0 美元向3 0 0 0 美元的过渡时期，既是从 一般温饱型社会向发展型社会转变的重要时期，也是社会利益关系及其公共需求深刻变化的 关键时期。在社会公共需求的变化增长中，。上学贵，看病难”。老百姓对公共教育，公共卫 生和社会保障的要求最为突出。 ( 一) 教育已成为当前多数社会成员重要的公共需求，并且比以往任何时候都要突出 我国公共教育支出占g d p 的比重指标偏低，表明我国教育公共经费不足，教育投入太少。 2 0 0 1 年中国公共教育支出占f i d p 比重为3 1 孵，2 0 0 3 年为3 4 1 到2 0 2 0 年时，中国公共 教育支出占g d p 的比重至少要达到目前中等收入国家平均水平的。( 如下表1 3 ) 表1 3中国公共教育支出占g n p 比重的国际比较 国别比重 年份 中国3 1 9 2 0 0 1 高收入国家 5 4 1 6 1 9 9 7 中等收入国家4 8 1 9 9 7 低收入国家 3 3 1 9 9 7 世界平均水平 4 8 1 9 9 7 数据资料