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新农村建设背景下服务型乡镇政府的构建一以黄岩区茅畲乡为例 摘要 建设社会主义新农村是十六届五中全会上中央提出的重大历史任务，是落实 科学发展观的迫切要求。党的十七届三中全会再一次把新农村建设摆在了突出的 位置，专门下发了关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，对于加快新 农村建设有着积极的意义。作为国家基层政权组织的乡镇政府身处新农村建设的 第一线，对于推进新农村的又好又快发展承担着主要的责任。本文运用新的研究 视角着重分析乡镇如何构建服务型政府的有关问题。借助政府管理理论，采用文 献分析与个案研究相结合的方法，首先对新农村建设背景下构建服务型乡镇政府 的必要性进行分析；其次探析新农村建设背景下构建服务型乡镇政府面临的问 题；最后针对问题，对如何构建服务型乡镇政府的途径进行了一些有意义的探索。 全文共分为四个部分：第一部分是绪论部分。文章开篇简明扼要，分别介绍 了文章的研究背景、研究意义、相关文献综述、研究方法、关键词阐述等方面的 内容；第二部分是必要性分析部分。运用政府管理理论的相关论点，系统阐述了 新农村建设背景下构建服务型乡镇政府的必要性以及构建服务型乡镇政府的原 则；第三部分是案例分析部分。以台州市黄岩区茅畲乡为例，详细阐述了茅畲乡 在新农村建设背景下构建服务型乡镇政府所进行的探索，并得出了值得借鉴的经 验；第四部分是解决问题部分。借助政府管理理论中的相关观点，提出新农村建 设背景下构建服务型乡镇政府的途径。 关键词：服务型政府；乡镇政府；“新农村”建设 a b s t r a c t b u i l d i n ga n e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d ei sa ni m p o r t a n th i s t o r i cm i s s i o n a n di st h ei l e wr e q u i r e m e n tt oi m p l e m e n tt h e s c i e n t i f i cc o n c e p to f d e v e l o p m e n t t h et h i r dp l e n a r ys e s s i o no f t h ep a r t y s17a g a i np u tt h e n e wr u r a lc o n s t r u c t i o na tap r o m i n e n tl o c a t i o n ，w h i c hh a sap o s i t i v e 。 f od i n zu dt h e s t r u c t i (o ft h e r a a r e a s t h e m e a n i n g t o rs p e e d i n gt h ec o n s t r u c t i o no it n en e wr u r a la r e a s 1l i e t o w n s h i pg o v e r n m e n ta st h en a t i o n a lg r a s s r o o t sp o l i t i c a lo r g a n i z a t i o n ， w h os t a n d sa tt h ef r o n tl i n ei nt h ec o n s t r u c t i o no ft h en e wr u r a la r e a s ， m a ir e s p o n s i b i l i t yf o rp r o m o t i n t h eg o o dl df a s td evelo)mentbears amo rr e s p o n s l b l l l t yt o rp r o m o t m gt h e o oa l l oi a s to e v e l o p m e m o ft h en e wc o u n t r y s i d e w i t ht h en e wr e s e a r c hp e r s p e c t i v e ，t h i sp a p e r a n a l y s e st h ep r o b l e m o nh o wt ob u i l das e r v i c e - o r i e n t e dt o w n s h i p g o v e r n m e n t w i t h t h e g o v e r n m e n tm a n a g e m e n tt h e o r y , u s i n g t h e l i t e r a t u r e a n a l y s e s a n dc a s e s t u d ym e t h o d s ，t h i sp a p e ra n a l y s e st h e f o l l o w i n gt h r e ep r o b l e m s ：f i r s t l y , a b o u t t h e n e c e s s i t y t ob u i l da s e r v i c e o r i e n t e dt o w n s h i pg o v e r n m e n tu n d e rt h ec o n s t r u c t i o no ft h en e w r u r a la r e a s ；s e c o n d l y , a b o u tt h ed i f f i c u l t i e st ob u i l das e r v i c e - o r i e n t e d t o w n s h i pg o v e r n m e n tu n d e rt h ec o n s t r u c t i o no f t h en e wr u r a la r e a sw i t h l g f u le x d l o r a t i o n a n df i n a l l ,。g f u lexplorationsome m e a n i n g t i ae x p l o r a t i o n a n at l n a l l y , s o m em e a n m g i u le x p l o r a t i o n l ， o nh o wt ob u i l das e r v i c e o r i e n t e dt o w n s h i pg o v e m m e n t t h ef u l lt e x ti sd i v i d e di n t o4p a r t s p a r to n e ：p r e f a c e ，b r i e f l y i n t r o d u c i n g t h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ，r e s e a r c hm e a n i n g ，r e l e v a n t l i t e r a t u r er e v i e w s ，r e s e a r c hm e t h o d s ，t h ek e y w o r d s ，e t c p a r t t w o ： n e c e s s i t y , a n a l y z i n gt h en e c e s s i t y a n dp r i n c i p l e so nh o wt ob u i l da s e r v i c e o r i e n t e dt o w n s h i pg o v e r n m e n tu n d e rt h ec o n s t r u c t i o no ft h en e w r u r a la r e a s p a r tt h r e e ：c a s es t u d yo fm a os h et o w n s h i p ，h u a n g y a na r e a ， i n t r o d u c i n gt h ee x p l o r a t i o nc o n d u c t e db yt h eg o v e r n m e n ta n de x p e r i e n c e a c q u i r e df r o mt h ee x p l o r a t i o n ；p a r tf o u r , s o l u t i o n s ，s o m ew a y s t ob u i l da i l s e r v i c e - o r i e n t e dt o w n s h i pg o v e r n m e n tu n d e rt h ec o n s t r u c t i o no ft h en e w r u r a la r e a sw i t hs o m er e l e v a n tg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tt h e o r y k e yw o r d s ：s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t ；t o w n s h i pg o v e r n m e n t ； t h ec o n s t r u c t i o no ft h en e wr u r a la r e a s i i i 浙江师范大学公共管理硕士论文 新农村建设背景下服务型乡镇政府的构建一以茅畲乡为例 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。论文中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其他机构已经发 表或撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献已经在论文中作了明 确的声明并表示了谢意。 研究生笋门， 一 学位论文使用授权声明 嘴_ 歹l 心 本人完全了解浙江师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和电子文档，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描 等手段保存、汇编学位论文。同意浙江师范大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播论文的全部或部分内容。保密的学位论文在解密后遵守此协议。 研究缈c 醒，导撇： 3 8 日期：护夕多，矿 i 浙江师范大学公共管理硕士论文 新农村建设背景- f n 务型乡镇政府的构建以茅畲乡为例 ( 一) 研究的背景和意义 一、绪论 国务院总理温家宝同志在第十届全国人民代表大会第二次会议政府工作报告 中明确指出：“各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同 时，要更加注重履行社会管理和公共服务职能，把财力物力等公共资源更多地向社 会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会 上；要创新政府管理方式，努力建设服务型政府。这一执政理念是树立和落实科 学发展观的重要体现，也是我国当前构建社会主义和谐社会的必然要求。可以说建 设服务型政府既是历史发展的必然要求，也是我国当前继续深化各项改革，最终实 现经济和社会协调发展的必由之路。乡镇政府是我国农村基层政权组织，是国家最 基层的政府，它代表国家直接面向广大农村社会生活的实际，肩负着极其繁杂而又 十分具体的工作，对推动和实现我国农村现代化起着十分关键的作用。作为联系“三 农”的桥梁，乡镇政府始终处于体制冲突和矛盾焦点之中。“上有千条线，下面一根 针”，党的方针、政策和国家法律、法规在农村很大程度上都要依靠乡镇政府的工作 得到贯彻执行。因此，乡镇政府在农村工作的好坏，直接影响到农村的发展与稳定， 影响到党和政府在群众中的形象。改革开放3 0 多年来，我国农村社会发生了翻天覆 地的变化，但是乡镇政府职能却没有太大转变，仍存在着很多不适应当前农村发展 的问题。特别是在当前新农村建设的背景下，要真正实现“生产发展、生活宽裕、 乡风文明、村容整洁、管理民主 的目标，对于乡镇如何加快职能转变、实现服务 型政府的构建，跟上农村发展的步伐提出了许多新的要求。 。温家宝，政府工作报告北京人民出版社，2 0 0 7 浙江师范大学公共管理硕士论文新农村建设背景下服务型乡镇政府的构建一以茅畲乡为例 目前，研究服务型政府构建方面的专著和理论虽有不少，但针对乡镇政府这一 层级的却不是很多。因此，从新农村建设的视角透视构建服务型乡镇政府在新农村 建设中的必要性和路径选择，实现政府职能从“领导农民”向“服务农民”转变， 使构建服务型乡镇政府成为乡镇政府机构改革的全新目标，正确、充分、有效地发 挥乡镇政府的职能以及加强乡镇政府自身的规范管理，更好地履行起带动农村经济 社会发展，提高农民收入，加强农村的基础设施建设，为新农村建设提供更好的平 台，具有一定的理论和现实意义。 ( 二) 相关文献综述 1 国外研究现状 关于服务型政府的研究，一直是国内外研究的热门话题，相关资料较多。从国 外来看，西方国家的政府管理理论基础主要包括重商主义者提出的国家干预主义理 论、自由主义者提出的自由主义的理论、凯恩斯主义与市场失灵、公共选择与政府 失灵、政府再造与公共行政危机以及美国学者罗伯特登哈特( r o b e r t b d e n h a r d t ) 和珍妮特登哈特( j a n e t v d e n h a r d t ) 的新公共服务理论等，他们都根据当时经济社 会发展的实际情况，从不同的角度展开理论性的阐述。在上述理论的影响下，2 0 世 纪8 0 年代以来，一些西方国家诸如美、英、加、澳等国在改革中都以顾客导向作为 重要原则，以塑造服务型政府为目标，在政府职能定位、职能发挥和管理改革方面 进行了大量探索，提出政府职能市场化、行政权力分散化、公共服务社会化、政府 管理企业化、政府管理电子化等建设性的观点。1 9 9 4 年，英国政府进行了“政府信 息服务的实验，1 9 9 6 年1 1 月公布“g o v e r n m e n td i r e c t ”计划，提出新形态的公 罗伯特b 登哈特、珍妮特v 登哈特：新公共服务：服务而不是掌舵，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 2 浙江师范大学公共管理硕士论文 新农村建设背景下服务型乡镇政府的构建一以茅畲乡为例 共服务以符合未来社会的需求。美国政府于1 9 9 4 年9 月2 0 日颁布了“顾客至上： 服务美国公众的标准”，主张建立顾客至上的政府。同年1 2 月，美国政府信息技术 服务小组提出的政府信息技术服务的远景报告认为，改革政府不只是人事精简、减 少政府赤字的问题，更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工 作。还有新西兰的“公共服务部门之改造”以及日本的“实现对国民提供高品质服 务的行政”，都体现了政府改革的目标一一构建服务型政府。 2 国内研究现状 在我国，服务型政府正逐渐成为政府改革的主要目标取向。党和国家的第二代 领导人邓小平同志他曾指出，政府“管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些 事只要有一定规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按照民主 集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政机关，拿到中央部门来，就 很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”这是对转变政府 职能较早的论述。 对于地方政府构建服务型政府、职能转变及定位方面，我国专家学者作了广泛论 述。司林波在地方政府改革的视野：职能的转变与再定位这篇文章中对地方政府 职能转变与定位的概念作了比较详细的阐释，分析了地方政府职能转变与定位的理论 依据，并提出了地方政府职能转变与职能定位的途径和措施。圆张丽华、徐宝春在他 们的地方政府职能转变的思考：理论的定位、依据与重构这篇文章中从政府失灵 论和市场失灵论、政府再造理论、w t o 规则等三个方面阐述了政府职能转变的理论依 据，并从市场型地方政府职能的基本内容和市场型地方政府职能的约束条件这两方面 详细论述了市场型地方政府职能的重构。周肇光、宗永平和李叶在他们的构建乡镇 邓小平文选( 二卷) ，北京人民出版社，1 9 9 3 。司林波地方政府改革的视野：职能的转变与再定位改革发展论坛，2 0 0 6 5 。张丽华，徐宝春地方政府职能转变的思考：理论的定位、依据与重构。云南财贸学院学报，2 0 0 2 1 0 浙江师范大学公共管理硕士论文新农村建设背景下服务型乡镇政府的构建一以茅畲乡为例 政府新机制研究这篇文章中认为：在市场经济和开放社会的条件下，地方政府履行 社会管理职能，应摆脱传统的仅仅依靠政治动员和行政管制模式的束缚，从实现社会 公平和正义，缓解社会矛盾、调节社会利益的角度，通过实施有效的社会政策，积极 探索和创新社会管理的体制机制，逐步建立起政府主导、社会多元参与的社会管理体 制。程伟在他的硕士毕业论文我国服务型乡镇政府的构建中谈到建设新农村， 让政府职能“归位 ，就必须根据市场经济发展的要求，找出政府职能缺失的具体表 现，然后进行原因分析，在对乡镇政府的职能重新定位的基础上，提出服务型乡镇的 构建。朱剑峰在他的硕士毕业论文论政府在解决三农问题中的角色中认为：政 府是“三农”问题解决的领导者、推动者，是农业、农村社会发展所需公共物品和服 务的提供者，是农村社会全面发展过程的管理者、调控者，政府的职能要由“引导、 支持、保护、管理”逐步调整为“管理、支持、保护、保障、调控”。 关于新农村 背景下服务型乡镇的构建，在刘亚伟主编、叶子选编的从减负到发展一一中国三 农问题剖析，宋加玉的我国乡镇政府在新农村建设中的角色研究，李芳凡、 郑则文的论公共服务型乡镇的构建等文章中，都详细论述了服务型乡镇构建的 必要性、路径选择等。此外，李萌、柳亮和何得桂、王艳敏等人在他们的论文中也 曾对乡镇政府在新农村建设中的角色问题进行研究过。 ( 三) 研究的方法和思路 本论文主要采取文献研究方法和案例分析方法。首先采用文献研究的方法查阅 国内外关于服务型政府构建的相关综述，为本研究提供理论依据。然后通过对台州 。周肇光，宗永平，李叶构建和谐乡镇政府职能新机制研究中共长春市党校学报 。程伟我国服务型乡镇政府的构建河北大学 。朱剑峰论政府在解决三农问题中的角色与作为南京师范大学 4 浙江师范大学公共管理硕士论文 新农村建设背景下服务型乡镇政府的构建一以茅畲乡为例 市黄岩区茅畲乡政府在新农村建设过程中转变政府职能构建服务型政府进行有益的 探索实践这一案例分析，采用以小见大的方式，以实例论证了乡镇政府在新农村建 设背景下应该如何进行服务型政府的构建。 ( 四) 关键词阐述 1 社会主义新农村建设 建设社会主义新农村的基本内涵是“五个建设”即：新农村的经济建设、政治 建设、文化建设、社会建设和以党为核心的基层组织建设；目标要求是：生产发展、 生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。新农村建设的内容丰富，内涵深刻， 既注重农村经济发展，又注重农村生产关系调整，既注重发展农村生产力，又注重 农村的政治文明建设、精神文明建设、和谐社会建设，构成了一个经济发展与社会 进步相统一，外在形象与内在素质相融合的科学完整的目标体系，包含了农村现代 化的核心内容，体现了新形势下农村全面发展的客观要求。新农村建设的实质是统 筹城乡经济发展，实行工业“反哺”农业，城市支持农村，让农民共享改革发展的 成果，逐步建立以工补农、城乡互动、协调发展的新型城乡关系。建设新农村的提 出，体现了我们党“立党为公、执政为民”的施政理念，标志着我国开始具备同步 推进农村现代化建设的能力。同时，新农村建设是我们党在新形势下解决“三农” 问题的新思路、新举措，是关于“三农 问题理论的重大创新。它充分把握了新时 期的城乡关系、工农关系和经济社会发展规律，找到了以人为本的科学发展观与全 面建设小康社会、构建社会主义和谐社会在农村的结合点。 2 乡镇政府 乡镇政府既是农村各项社会事业的组织者，是农村基层政权组织，又是党和政 。关于推进社会主义新农村建设的若干意见中共中央、国务院文件，2 0 0 5 1 2 浙江师范大学公共管理硕士论文 新农村建设背景下服务型乡镇政府的构建一以茅畲乡为例 府联系人民群众的纽带。乡镇政府也有广义和狭义的区分。狭义的乡镇政府主要指 乡镇一级的政权实体，包括乡党委、政府、人大等，而村民委员会和村支部则属于 基层自治组织，不属于政权组织。广义的乡镇政府则包括县级党委、政府、人大等。 本文所要研究的是狭义的乡镇政府，即按照我国宪法和地方各级人民政府组织法的 规定，是指由乡( 民族乡) 、镇人民代表大会与乡( 民族乡) 镇人民政府两者有机构 成的统一体。乡镇政府在我国政权一体化的金字塔等级中处于极其重要的地位，它 是连接中央政权和农村社会的中枢神经。中央政府的政策决策能否真正贯彻落实到 农村社会，主要决定于乡镇政府的运行质量和服务效率。因此，对乡镇构建服务型 政府进行研究具有很大的学术和现实意义。 3 服务型政府 所谓服务型政府，是相对于管理型、权力型、命令型政府而畜，它是在公民本 位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序，按照公 民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。服务型政府是以 人为本的政府。服务型政府从本质上应该是一个“服务员”的角色，如何提供服务、 提供啥样的服务以及什么时候提供服务都是由人民来决定的。政府出台的每一项政 策，制定的每一个举措，都应该尊重人民意愿，体现人民要求，为人民利益服务； 把人民群众高兴不高兴、满意不满意、赞成不赞成作为衡量政府一切工作的尺度。 只有时刻把人民群众利益放在首位的政府，才是服务型政府。服务型政府是透明政 府。服务型政府没有自己的利益，只有人民的利益。只有政府透明了，人民知情权 才有保障，才能时刻观察政府是不是在为实现人民利益而努力；人民才会积极参政 议政，充分表达民意，防止不当决策损害人民利益；政府官员才不敢懈怠，注重体 察民情，顺应民意，接受监督，人民群众才会增强对政府的信任和信心。事实表明， 资料来源：中国农村研究网( h t t p ：w w w c c r s o r g o n ) 。刘熙瑞服务型政府一一经济全球化背景下中国政府改革的目标中国行政管理，2 0 0 2 ，( 7 ) 国李军鹏，公共服务型政府北京大学出版社，2 0 0 4 6 浙江师范大学公共管理硕士论文新农村建设背景下服务型乡镇政府的构建一以茅畲乡为例 群众知情有助于化解疑虑，政务公开有利于处理危机。服务型政府是法治政府。所 谓法治政府，主要是指政府根据人民意志依法组建而成；必须依法行政，严格按照 法定权限和程序行使职权、履行职责；必须保障人民依法享有各项权利和自由；必 须接受人民的监督；行政违法必须承担责任。简单说，政府必须依法产生、受法律 约束、依法律办事、对法律负责。而这些正是一个政府成为服务型政府的必要条件。 服务型政府是责任政府。正所谓有权必有责，政府的权力和责任始终是一对“孪生” 兄弟，每一份权力都连带着一份沉甸甸的责任。政府部门及其工作人员因不作为、 乱作为或不当作为而造成不良后果的，都要给人民一个“说法”，都要严肃追究有 关人员的责任。 7 浙江师范大学公共管理硕士论文 新农村建设背景下服务型乡镇政府的构建一以茅畲乡为例 二、新农村建设背景下乡镇政府职能定位的目标一服务型政府 ( 一) 新农村建设背景下构建服务型乡镇政府的必要性 建设社会主义新农村，是党的十六届五中全会提出的重大历史任务，是中央统 揽全局、着眼长远、与时俱迸作出的重大决策。这充分表明了中央统筹城乡发展、 解决“三农”问题的决心和信心，深刻反映了落实科学发展观与构建和谐社会的时 代要求和时代特征，集中代表了亿万农民群众的强烈愿望和根本利益，具有重大的 现实意义和深远的历史意义。农村税费改革后，农村工作呈现出了新形势和新特点， 党的十七大以来，中央对推进服务型政府建设也进一步提出了明确的目标要求，而 现行的乡镇行政管理体制、内设机构设置及工作机制己滞后于农村经济社会的发展 要求，也滞后于服务型政府建设的有关要求，因此这就迫切需要有新的体制机制与 之相适应。乡镇政府职能如何转变，如何构建服务型乡镇政府，必须进行认真的思 考和尝试。构建服务型政府不仅仅是一个口号的提出，更重要的是，它将要求政府 从施政理念、运行机制、管理体制、管理方式、手段等各个方面，实现从传统向现 代的转型和变革。因此，构建服务型乡镇政府的提出不仅有重大的现实意义，还有 重大的理论意义。 1 构建服务型乡镇政府是国家的性质决定的 我国是以工人阶级为领导、工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。 人民群众是国家的主人，一切以人民群众的根本利益为出发点。服务型政府坚持以 人为本、公民本位、社会本位的原则，政府只是国家公共权力的代理者，必须坚持 民主，严格按照权力赋予者一一人民的意志行事，政府的行为必须接受人民的监督。 函金太军等政府职能梳理与重构广东人民出版社，2 0 0 2 ，1 0 8 浙江师范大学公共管理硕士论文新农村建设背景下服务型乡镇政府的构建一以茅畲乡为例 人民大众是决策的主体，对政府工作成绩检验的唯一标准和最终目标是人民群众的 满意度。因此，构建服务型乡镇政府与我们社会主义国家的性质是相吻合的。 2 构建服务型乡镇政府是经济社会发展的需要 在工业化阶段，我国制定推行了一整套工业和农业、城市与社会主义新农村建 设与政府职能定位研究农村分割的歧视性政策。如实行严格的户籍政策，限定农村 人口的自由流动，重工业和城市，轻农业和农村，这就形成了不合理的城乡二元经 济结构，国家从工农业产品的价格剪刀差中拿走农村和农民大量剩余，以此来奠定 国家工业化的基础。对农业、农村和农民的忽视，造成城乡社会资源占有的巨大差 距，农村道路等社会公益设施建设长期以来靠农民自身，公共财政在农村的投入严 重不足，造成城乡差距进一步扩大。随着经济社会的发展，中央启动新农村建设后， 农业、农村和农民问题( 即“三农问题 ) 的重要性日益突显，如何发展农村经济， 增加农民收入，维护农村的和谐稳定，政府需要花费大量的精力。因此，构建服务 型乡镇政府，能有效解决农村的边缘化，减缓深化改革的阻力。 3 构建服务型乡镇政府是我国的现实需要 改革开放以来，我国经济社会快速发展，经济总量不断增加，综合国力显著增 强，人均国内生产总值已经达到1 7 0 0 美元，城镇化水平达到4 3 ，二、三产业占国 内生产总值的比重己经上升到8 7 左右，总体上己经进入工业化的中期，正处在工 农关系调整的转折时期( 农业增加值占g d p 的比重己从8 0 年代初的3 0 以上降低到 近两年的2 5 以下) 。不可否认，改革开放3 0 年，我国经济社会所取得的巨大成就， 主要归功于各级政府在其中所起的强势作用。没有各级政府的强势作用，就不会有 今天举世瞩目的建设成就。但是，1 9 9 7 年东南亚金融危机的爆发己使强势政府的经 验成为了历史，如果不解决“市场化”与“行政化之间的内在冲突，如果政府在 实质上继续定位为经济建设型，弱化公共服务的财政投入，可能会扭曲改革的进程。 张晓山推进社会主义新农村建设人民论坛，2 0 0 5 ，( t o ) 9 浙江师范大学公共管理硕士论文 新农村建设背景下服务型乡镇政府的构建一以茅畲乡为例 国际经验表明，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累带有普遍性的 趋向，但在工业化达到一定程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与 农业、城市与农村的协调发展，也是经济社会发展的普遍趋势。随着我国经济实力 的增强，国家公共财力的不断壮大，已经完全具备工业反哺农业、城市支持农村的 条件。乡镇政府由经济建设型逐步转变为服务型已成为进一步发展市场经济、深入 推进行政政治体制改革的必然要求，这就需要乡镇政府在新农村建设过程中，准确 定位自身职能，及时纠正不利于农业、农村发展的一系列制度性缺陷，多予，少取， 放活，真正为农业、农村和农民服好务。 4 构建服务型乡镇政府是政府治理的内在要求 经济社会的进步，要求政府对自己的职能定位作出迅速、准确的转变。我国目 前在新农村建设过程中出现的不和谐现象和阻力，根源在于政府职能定位和职能发 挥的偏颇产生的体制障碍。旧的行政官僚体制的影响导致政治、经济、社会三者之 间出现结构性失衡，制定公共政策没有充分征求政策受体的意愿，社会发展中缺乏 有效的制度设计和制度安排。特别是在经济社会领域，充分暴露出政府职能定位上 的缺陷，将政府职能单纯的定位为经济建设型，必将遇到强大的体制性阻力。服务 型乡镇政府作为相对于管制型乡镇政府的一种全新的政府管理模式，是政府实现和 谐公共治理的内在要求。 5 构建服务型乡镇政府是践行“三个代表 重要思想的体现 我们党是代表中国先进生产力的发展要求、代表中国先进文化的前进方向、代 表中国最广大人民根本利益的党，全心全意为人民服务是党的根本宗旨；我们的政 府是人民的政府，坚持执政为民是全面贯彻“三个代表 重要思想的本质要求。这 就决定了政府所做的一切，必须是也只能是为人民谋利益、为人民服务。 沈荣华专家学者谈行政体制改革的目标、思路和路径中国行政管理，2 0 0 5 ，( 6 ) 毋刘熙瑞服务型政府一一经济全球化背景下中国政府改革的目标中国行政管理，2 0 0 2 ，( 7 ) l o 浙江师范大学公共管理硕士论文 新农村建设背景下服务型乡镇政府的构建一以茅畲乡为例 6 构建服务型乡镇政府是贯彻落实科学发展观的需要 党的十六届三中全会确立的科学发展观，对于建设社会主义新农村具有重大指 导意义。科学发展观坚持以人为本，执政为民，提倡政治、经济、文化、社会全面、 协调、可持续发展，着力提高广大人民群众的物质、文化水平。服务型乡镇政府的 本质和核心也是以人为本、为民服务，二者在本质上是一致的。建设服务型乡镇政 府本身就是在贯彻和落实科学发展观。需要强调的是，服务型乡镇政府并不排斥必 要的管制和管理，相反，必要的管制和管理是服务型乡镇政府不可或缺的职能，是 改善发展环境的必要手段。正像温家宝总理在全国人大十届三次会议上政府工作 报告中指出的：“努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中， 更好地为基层、企业和社会公众服务。 同时，构建服务型乡镇政府也不会削弱政 府的权威，其本身就包含有改革政府管理、强化政府权威的内容，有利于更好地建 设社会主义新农村。 ( 二) 新农村建设背景下构建服务型政府的原则 新农村建设背景下，构建服务型乡镇政府必须以中国特色社会主义理论为指导， 以科学发展观统领经济社会发展全局，准确把握新的历史条件下乡镇政府工作的特 点和规律，深刻认识乡镇政府自身改革和建设的重要性和紧迫性，增强责任感、使 命感和服务意识，创新公共服务体制，改进公共服务方式，提高公共服务水平。具 体应着重把握以下几个原则： 1 把握主动求变的原则 当前，可以说是构建服务型乡镇政府最好的时机。实行“免征农业税”，乡镇政 府可以将以往花费在完成征税任务上的时间和精力转移到完善管理职能和提供公共 温家宝政府工作报告北京人民出版社，2 0 0 7 浙江师范大学公共管理硕士论文新农村建设背景下服务型乡镇政府的构建以茅畲乡为例 服务上来；建设社会主义新农村，又为乡镇构建服务型政府提供了一个良好契机和 平台，并且引导了乡镇政府管理职能完善和公共服务输出的途径和模式。因此，构 建服务型乡镇政府必须适应形势发展和社会的要求，把握主动求变的原则。长期以 来，“三农 问题困扰着我国政府。“三农 问题如何解决，乡村如何治理，最终很 多任务还是要落在乡镇政府的肩上。目前，特别是在不发达的乡镇和农村，干群关 系曰益紧张，工作越来越难做，政府威信和合理性不断地受到挑战和质疑。对于乡 镇政府来说，探索新的治理模式、改善干群关系、重塑政府的信任和政治合理性成 为当务之急。只有主动地寻求转变，才能更好地探索和创新适合自身情况的服务型 政府构建方式。 2 把握以人为本的原则 以人为本，就是政府的行政活动以实现最广大人民的根本利益为出发点，全面 体现政府的入性关怀和人文关怀，以实现经济社会和人的全面发展为基本目标。在 新农村建设当中，乡镇政府在履行自身职能的同时，必须把关心、维护人民群众基 本权益放在首位，充分尊重人民群众的主体地位，切实做到“权为民所用、情为民 所系、利为民所谋”，并坚持用科学发展观指导实践，将新农村建设与构建社会主义 和谐社会有机结合。广大民众作为新农村建设的主体，又是新农村建设成果的受益 人；所以我们要充分尊重群众意愿，调动大多数群众的积极性，解决群众最关心的 实际问题，引导广大农民群众自力更生、艰苦创业，建设美好家园。因此，要建立 的服务型政府不能是凌驾于社会和人民之上的官僚机构，而必须是以社会大众的需 求为中心，为其提供高质量、高效率的服务的政府。 3 把握合理定位的原则 合理定位，就是对政府和社会的关系以及政府对其公民行使什么样的职能进行 重新认识和确定，是公民本位、社会本位、市场本位，还是政府包揽包干的政府本 国尹向阳构建服务型政府的实践与启示云南行政学院学报，2 0 0 0 ( 1 ) 1 2 浙江师范大学公共管理硕士论文新农村建设背景下服务型乡镇政府的构建一以茅畲乡为例 位。乡镇政府在以新农村建设为契机的自身转型中，要以构建“有限政府 、“责任 政府”、“法制政府”为目标，由管制型政府向服务型政府转变，体现服务型政府的 合理定位。在新农村建设中，乡镇政府要把权力自觉下放，消除运用行政命令和“一 刀切的强制手段，在充分尊重民众的自主权的基础上，从解决农民最普通、最平 常以及最迫切的生产和生活问题着手，积极回应民众的要求，实行“政府主导，农 民主体”的方式发展新农村建设。 4 把握资源整合的原则 随着政府治理现代化和民主政治进程的推进，政府在转变职能的过程当中，越 来越注重社会力量的整合，公民和各类组织的地位和作用开始受到重视。目前社会 的发展呈现出利益主体多元化的趋势，不同的利益主体利益需求的满足以及他们之 间的冲突和矛盾的调和发达国家政府普遍求助于各类社会组织，这种做法并在实践 中被证明是有效的。政府的政治和公共职能永远都存在，但其公共产品和服务的方 式则可以选择内部自己提供，也可以选择其它的外部方式和途径，而且如果可行的 话，通常认为后一种方式往往更好。民主化程度较高的公民和各类社会组织的出现 可以很好地帮助政府实现其治理目标和政治社会职能。因此，乡镇政府在新农村建 设中，应将社会组织的创建和公民的发展与政府职能转变相结合，充分整合公民个 体和社会组织的政治资源，创造性地开展服务型政府的构建。 浙江师范大学公共管理硕士论文 新农村建设背景下服务型乡镇政府的构建一以茅畲乡为例 三、新农村建设背景下茅畲乡构建服务型乡镇政府的探索 茅畲乡位于台州市黄岩区中西部，辖1 4 个行政村，l3 8 余万人口。全乡总面 积5 6 2 8 平方公里，耕地总面积2 3 6 2 9 亩，其中水田1 7 6 8 9 亩，旱地5 5 8 0 亩。2 0 0 8 年，全乡实现社会生产总值8 8 亿元，比上年增长1 2 ；财政收入1 8 8 3 万元，比上 年增长2 8 ；农民人均收入4 2 1 0 元，比上年增长6 。改革开放以后，尤其是近年来， 随着国家和省、市、区政府对于“三农问题的日益重视和农业投入力度的不断加 大，各项支农惠农政策的相继出台和贯彻落实，全乡经济社会各项事业取得了显著 成就，农民生产生活条件逐步改善，生活水平显著提高。但与社会主义新农村“生 产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理科学 要求仍有一定差距，一些制 约农业和农村发展的因素仍然存在，对乡镇政府的职能设置、管理体制和运行方式提 出了新的挑战。 ( 一) 新农村建设背景下茅畲乡构建服务型乡镇政府面临的问题 目前，由于乡镇政府工作中心实际转移到了许多临时性的工作和上级下派的难 以完成的硬指标上，而对自身应该负责的发展农村经济、提供公共产品和服务、管 理社会治安等工作缺乏积极性，对农民提出的很多要求和需要解决的问题，无心或 无力处理，可以说，包括茅畲乡在内的很多乡镇基本上处于一种被动运作和职能严 重缺位、错位的状况。具体表现在： 1 政府管理的方式不适应形势的要求。政府的职能定位和管理方式不能适应市 场经济发展的要求，原有的简单靠行政命令的经验型政府管理方式，已不利于做好 群众工作。普遍处在老办法不管用，新办法不会用，硬办法不能用，软办法不管用 1 4 浙江师范大学公共管理硕士论文新农村建设背景下服务型乡镇政府的构建一以茅畲乡为例 的状态。 2 压力型管理体制使乡政府不堪重负。在目前我国压力型管理体制下，上级 政府和部门常通过任务考核机制，没有任何商量余地地将层层下达的任务交由乡镇 政府完成，往往使乡镇政府变成了单纯完成上级任务的工作机器。就茅畲乡政府而 言，政府8 0 以上的精力被用在了接待、应酬、检查、评比、达标、会议上，而对 社会需要的公共产品和服务却没有时间、精力和财力去完成。 3 乡政府财政比较困难。目前乡政府财政主要是“吃饭财政”，乡政府债务较 重，随着农村税费改革的推进，乡政府的收入渠道进一步减少，而财政开支却与日 俱增，导致乡政府的财政危机进一步突出，靠转移支付等方式勉强维持。而教育、 农医保、低保、兵役费负担等又需要乡政府配套资金，致使乡政府财政危机四伏。 对于农村公共设施的投入，心有余力不足。 4 乡政府权责严重不对等。无论是相关法律法规的规定，还是实际工作任务来 看，乡政府明显存在责大权小的问题，即承担的职责任务重、可运用的权力资源少。 目前乡政府“条块分割十分明显，运行中存在权力在“条”，责任在“块，财权 在“条 ，事权在“块”，权责和利益分配不尽合理。乡政府作为一级政权组织，缺 乏统筹本级政府收支的基本权力，无法满足其在财力上的相对独立性，激励约束机 制更无从建立。这样，导致了乡政府严重依赖垂直管理部门，甚至变成上级政府的 附庸，无法真正成为乡村有效管理的主体，无法真正落实自己的职责权限。而在安 全生产、社会稳定方面，乡政府往往承担的责任越来越重。 5 干部素质不适应农村工作需要。乡机关干部队伍现状不适应农村工作实际要 求，在很大程度上制约着乡政府职能的有效实现。一是乡机关干部普遍综合素质不 。所谓压力型体制，指的是一级政治组织( 县、乡) 为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量 化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。荣敬本从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制 改革，北京：中央编译出版社，1 9 9 8 浙江师范大学公共管理硕士论文新农村建设背景下服务型乡镇政府的构建一以茅畲乡为例 高。大多数机关干部年龄老化，知识结构不合理，缺乏岗位所需要的经济科技等理 论知识，缺乏指导农民进行产业结构调整，发展生产的经验和技能，难以适应农村 新形势发展的需要。二是乡机关干部责任感不强。主要表现在深入基层进村入户不 够，调查研究不深，缺乏奉献精神，对上级政府部门部署的工作贯彻执行不力。 6 缺少有效的激励机制。在乡机关干部考核上，正在实施的阳光工资，取消了 一切对机关干部的考核与奖励挂钩的措施，因此，很难调动和发挥机关干部的工作 积极性。 ( 二) 新农村建设背景下茅畲乡构建服务型乡镇政府的探索 近年来，茅畲乡党委政府以新农村建设为契机和切入点，根据“转变职能，主 动求变，以人为本，量力而行，因地制宜；整体推进，务求实效”的这一原则，开展 建设服务型政府的探索。从解决农民最普通、最平常的生产生活等基本问题入手，坚 持把以人为本和农村经济社会全面、协调、可持续发展统一起来，把建设新农村与政 府自身实现职能转变结合起来。通过指导农村发展产业经济；大力建设完善农村基础 设施和提供公共物品服务，切实改善农村生产生活环境；发展村级民主，培育新农民 等途径；努力建设“亲民、为民、富民”的政府。在执政理念上向公民本位、社会本 位、市场本位回归，本质上追求实现好、发展好、维护好广大人民群众的根本利益。 按照“群众点题、干部跑腿、社会监评”的运行模式，以“执行政策、推动发展、服 务群众、促进和谐”为乡镇职能定位，在机构设置、人员调配和考评奖惩等方面进行 了积极的实践与探索，为实现乡镇职能转变、推进服务型政府建设积累了一些经验。 1 以突出服务职能为重点，合理设置机构 围绕服务和管理两大职能，根据乡镇工作实际和农村发展需求，该乡将原职能办公 室和七站八所进行重新整合，在乡机关设立了“一办四中心”。“一办”即党政综合办 1 6 浙江师范大学公共管理硕士论文新农村建设背景下服务型乡镇政府的构建一以茅畲乡为例 公室，负责全乡所有党政综合性事务工作。“四中心即整合工办、农办等与经济发展 相关的职能办公室设立“经济发展服务中心”，整合计生办、城建办、文教办等与社会 事业有关的办公室设立“社会事业服务中心”，整合综治办、司法所、派出所等与社会 治安综合治理相关的机构设立“综治服务中心 。整合民政、信访、劳动保障、新型农 村合作医疗等7 个服务窗口设立“便民服务中心”，实行“一站式审批、“一条龙 服务。 2 以增强服务效能为目标，优化人员组合 ( 1 ) 设岗定责。根据乡机关“一办四中心的职能任务，合理测定各办公室的实际 工作量。把机关和事业单位编制分别按工作量分解到每个办公室，把工作职责分解到 每个岗位，每个岗位的工作量相对平衡，克服忙闲不均的现象。 ( 2 ) 竞争上岗。结合乡机关干部的表现和特长，采取双向选择、公平竞争的办法实 行竞争上岗，为乡党委选好用好干部人才。经过制定方案、自愿报名、竞争演讲、 民 主测评、领导班子审定等环节产生各岗位人选，使人才各得其位、各用所长。通过科 学设岗和优化人员组合，全乡机关干部的结构比例也更加趋向合理。 ( 3 ) 交叉兼职。“一办、四中心”的负责人均由副科级领导干部兼任，减少了行 政管理层次，提高了工作效率。也有利于加强组织领导，增强服务效能。由于构建 了公平竞争的服务平台，干部害怕没有岗位，害怕排序在后，害怕群众不满意，出 现了“在岗位上比敬业，在工作上比实绩，在服务上比一流 的新气象。 3 以确保群众满意为导向。强化服务措施 ( 1 ) 广泛快捷收集民意 创建完善乡村亲民接待室。该乡专门设立了乡村亲民接待室，建立健全亲民 接待和值班制度，明确民意受理的范围、权限和程序，每天安排名乡党政领导和 一名机关干部值班接待群众，把亲民接待室建设成为接待群众、收集民意的一个有 效“窗口”。 1 7 浙江师范大学公共管理硕士论文