（公共管理专业论文）河南省农村劳动力转移培训与绩效研究.pdf

中文摘要 河南省农村人口比重大，长期以来，如何变人口压力为人口优势是促进河南 经济发展所必须解决的重要问题，而加大对农村人口的人力资本投资，对农村劳 动力进行专门的转移就业培训，提升其就业技能与就业能力是解决这一问题的必 要手段，是促进河南城镇化、农业现代化的必经途径。河南省农村劳动力转移培 训一直在省政府统一组织下，由农业部门、劳动部门和教育部门不断进行开展实 施，而如何对公共部门培训的绩效进行有效评估，从而促进培训管理，提高培训 效率，增进农村剩余劳动力转移就业，尚属于一个较新的课题。 本文在回顾大量文献、官方统计数据和问卷调查的基础上，阐明了目前河南 省农村劳动力转移培训现状及其绩效评价体系的不足。以河南省阳光工程为具体 分析对象，组织对河南省阳光工程绩效的问卷调查，从培训基地和受训学员当中 收集第一手资料，收集到大量数据，形成一系列直观图表，通过对河南省阳光工 程项目决策、项目过程、项目结果等方面影响培训绩效的因素进行了全面分析。 针对如何提高河南省的农村劳动力转移培训绩效，在培训管理制度、预算制定、 培训内容、培i ) l lj j 艮务体系等四个方面向河南省政府提出了相应的建议对策，强调 在河南省农村劳动力转移培训管理中引入培训预算管理，将预算管理与培训项目 管理相结合。最后在对西方公共教育支出绩效考评制度借鉴和对现行河南省阳光 工程培训绩效主要影响因素实证分析的基础上，对河南省农村劳动力转移培训阳 光工程绩效指标体系进行了初步的研究。本文对促进河南省农村劳动力转移培训 事业的健康发展，实现农村剩余劳动力转移就业，有一定的借鉴意义。 关键词：转移培训；转移就业；阳光工程；绩效研究 a b s t r a c t t h er u r a lp e o p l et a k el a r g ep a r to f p o p u l a t i o no fh e n a np r o v i n c e f o ral o n gt i m e ， t h e r ei sa ni m p o r t a n tp r o b l e mw h i c hm u s tb es o l v e d ，t h a ti sh o wt oc h a n g et h e p o p u l a t i o np r e s s u r ei n t op o p u l a t i o ns u p e r i o r i t yt op r o m o t et h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t o fh e n a np r o v i n c e t h ei n c r e a s i n gi n v e s t m e n ti nt h eh u m a nc a p i t a lo ft h er u r a ll a b o r f o r c e ，t h et r a n s f e ro fs p e c i a l i z e dt r a i n i n gt ot h er u r a ll a b o r f o r c ea n dt h eu p g r a d i n go f i t se m p l o y m e n ta n de m p l o y a b i l i t ys k i l l sa r et h en e c e s s a r yw a y st os o l v et h i sp r o b l e m a n dt h e ya r ea l s ot h en e c e s s a r ym e a n st op r o m o t ep r o v i n c i a lu r b a n i z a t i o na n d a g r i c u l t u r a lm o d e m i z a t i o n u n d e rt h eu n i f i e do r g a n i z a t i o no ft h ep r o v i n c i a lg o v e r n m e n t ，t r a i n i n gf o rr u r a l l a b o rf o r c eo fh e n a np r o v i n c ek e e p sc o n d u c t i n ga n di m p l e m e n t i n gw i t ht h eh e l po f a g r i c u l t u r a ls e c t o r , t h el a b o rs e c t o ra n dt h ee d u c a t i o ns e c t o r b u th o w t oe f f e c t i v e l y e v a l u a t et h ef e a t so ft h et r a i n i n gr e s u l t sb yt h ep u b l i cs e c t o rs oa st op r o m o t et h e t r a i n i n gm a n a g e m e n t ，i n c r e a s et h et r a i n i n ge f f i c i e n c ya n de n h a n c et h et r a n s f e ro fr u r a l s u r p l u sl a b o rf o r c ee m p l o y m e n ta r es t i l ln e wi s s u e s i nt h i se s s a y , t h ea u t h o rc l a r i f i e d t h ed e f i c i e n c yo fc u r r e n ts i t u a t i o no ft r a i n i n ga n dp e r f o r m a n c eo ft r a n s f e ro fr u r a l l a b o rf o r c ei nh e n a np r o v i n c eo nt h eb a s i so fl a r g en u m b e ro fd o c u m e n t s ，o f f i c i a l s t a t i s t i c sa n ds u r v e y i tt o o kt h es u n s h i n ep r o j e c ti nh e n a np r o v i n c ea sa na s s e s s m e n t t a r g e t ，t om a k es u r v e yf r o mg a t h e ral a r g ea m o u n to fd a t at of o r mas e r i e so fc h a r t s i t m a d ec o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so fd e c i s i o n - m a k i n g ，p r o j e c tp r o c e s sa n dp r o j e c tr e s u l t o ft h es u n s h i n ep r o j e c t i tp u tf o r w a r dt h em e a s u r e si nf o u ra s p e c t si n c l u d i n gt h e t r a i n i n gm a n a g e m e n ts y s t e m s ，b u d g e t i n g ，t r a i n i n gc o n t e n t ，t r a i n i n gs e r v i c e ss y s t e m ， f o rh o wt oe n h a n c et h et r a n s f e ro fr u r a ll a b o rf o r c et r a i n i n gp e r f o r m a n c e i ts t r e s s e d t h ei n t r o d u c t i o no ft r a i n i n gb u d g e tm a n a g e m e n ti nt h et r a n s f e ro fr u r a ll a b o rt r a i n i n g m a n a g e m e n t ，w h i c hc o m b i n e db u d g e tm a n a g e m e n tw i t ht r a i n i n gp r o j e c tm a n a g e m e n t f i n a l l yi tc o n d u c t e dap r e l i m i n a r ys t u d yo nt h et r a n s f e ro fr u r a ll a b o rf o r c et r a i n i n g s u n s h i n ep r o j e c tp e r f o r m a n c ei n d e xs y s t e mo nt h eb a s i so fe m p i r i c a la n a l y s i so ft h e w e s t e r np u b li ce x p e n d i t u r eo ne d u c a t i o na n dp e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e mf r o mt h e m a i nf a c t o r so fc u r r e n tt r a i n i n gp e r f o r m a n c eo fs u n s h i n ep r o j e c ti nh e n a np r o v i n c e t h i sp a p e rm a k e ss e n s et oac e r t a i ne x t e n t ，t op r o m o t et h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to f t r a n s f e rt r a i n i n go fr u r a ll a b o rf o r c ea n dr e a l i z et h et r a n s f e ro fs u r p l u sr u r a ll a b o r e m p l o y m e n t k e yw o r d s ：t r a n s f e ro ft r a i n i n g ，t r a n s f e ro fe m p l o y m e n t ，s u n s h i n ep r o j e c t , p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成果， 除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得苤洼盘鲎或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的 同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：扔毒 签字日期： 沏孑年r 月6 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解鑫鲞盘堂有关保留、使用学位论文的规定。特授权玉 洼盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文的复 印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：籼亳 签字日期：细易年厂月占日 导师虢罗多灵 签字日期：瑚年_ l - 月形日 第一章引言 1 1 选题背景和意义 1 1 1选题背景 第一章引言 中国是农业大国，中国的三农问题是当今政府工作的重中之重，农村劳动力 转移是实现工业化、城镇化、现代化进程的必要手段。我国传统的工业化实行的 是重工业优先发展的赶超型战略，这种战略以强力的计划体制，短时间内迅速建 立起了较为完善的工业体系和国民经济体系，然而片面追求产值的增长造成三次 产业的产值结构与就业结构的严重不对称，第一产业的就业比重偏大，而产值结 构中第二产业比重最大，第三产业其次，第一产业最小，这一事实说明，我国大 量的农村劳动力没有随着工业化程度的提高而得到及时转移。有资料显示，城镇 化每提高一个百分点，可以多吸纳约1 0 0 万农村劳动力转移就业，2 0 0 0 年至2 0 0 3 年，我国城镇化水平连续提高到3 6 2 、3 8 、3 9 1 、4 0 5 ，然而与世界5 0 的平均水平相比仍有一定差距，与发达国家相7 0 8 0 的水平相比差距更 大，城镇化的核心内容是农村人口向城市转移，农村劳动力转移是城镇化的基本 要求。农业现代化的一个显著标志就是农业劳动力数量的减少和质量的提高，农 业现代化必然要求少而精的农业从业人员，必然伴随着农村劳动力的转移，降低 农业就业人口在社会就业人口中的比例是农业现代化的一个重要前提条件。 诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家西奥多舒尔茨( t h o d o r ew s c h l t z ) 在长期的农业经济问题研究中得出结论：农业生产产量迅速增加和农业生产率提 高的重要原因不是土地、人口数量或资本存量的增加，而是人的能力和技术水平 的提高；人的知识、能力、健康等人力资本的提高对经济增长的贡献远比物质资 本、劳动力数量的增加重要。实现农村劳动力转移的一个重要手段就是加大对农 村的人力资本投入，针对农村剩余劳动力，构建中小学基础教育、中高等职业技 术教育、农村剩余劳动力转移培训三位一体的教育体系，提升农村人口素质。 在构建这一教育体系的过程当中，尤其应该依靠劳动部门、农业部门、中高 等职业技术学校和社会力量举办农村剩余劳动力转移培训，按照劳务用工需求， 健全培训基地，制定培训计划，增加培训投入，对农村剩余劳动力进行职业技能 培训，促使农民工由“苦力型”向“技能型”、“知识型”转变。国务院办公厅转 第一章引言 发农业部、劳动保障部、教育部等部门的2 0 0 3 - - 2 0 1 0 年全国农民工培训规划 当中明确了今后一个时期农村劳动力转移培训工作的目标任务：“2 0 0 3 - - 2 0 0 5 年， 对拟向非农产业和城镇转移的1 0 0 0 万农村劳动力开展转移就业前的引导性培 训，对其中的5 0 0 万人开展职业技能培训；对已进入非农产业就业的5 0 0 0 万农 民工进行岗位培训。2 0 0 6 - - 2 0 1 0 年，对拟向非农产业和城镇转移的5 0 0 0 万农村 劳动力开展转移就业前的引导性培训，对其中的3 0 0 0 万人开展职业技能培训。 同时，对已进入非农产业就业的2 亿多农民工开展岗位培训。” 长期以来关于农村劳动力转移培训的工作一直在政府的指导下，由农业部、 财政部、劳动和社会保障部、教育部、科技部和建设部六个部门共同开展，而如 何对这一工作进行评估，如何建立一个科学的体系来评估农村劳动力转移培训工 作产生的效果，尚属于起步阶段，本文着重于通过对转移培训工作的分析，促进 农村劳动力转移培训工作的开展，解决农村劳动力转移培训工作当中的实际问 题，更进一步推进农村剩余劳动力转移就业。 1 1 2 研究意义 1 理论意义 在对培训管理理论当中，对培训绩效的评估目前主要集中在对企业培训项目 的绩效评估方面，而对公共部门培训的绩效评估尚不成熟，本文对政府实施的阳 光工程进行绩效评估将有助于完善培训管理理论。 目前我国公共教育绩效评估尚处于起步阶段，本文当中对农村劳动力转移培 训绩效评估将为我国公共教育绩效评估理论提供一个新的思路，有利于我国公共 教育绩效评估工作的开展。 以河南省阳光工程农村劳动力转移培训绩效分析为出发点，将农村劳动力转 移培训绩效分析和促进农村劳动力转移二者结合起来，从农村劳动力转移培训绩 效分析这一新的视角来研究促进农村劳动力的转移，对农村劳动力转移理论是一 个补充。 2 现实意义 有利于改进农村劳动力转移培训预算决策，有利于确立适度的培训预算规 模，优化培训预算结构，提高培训资金使用的效率。改进政府对资源的配置水平， 整合资源，实现最优资源配置。 有利于改进和优化培训体系，促进劳动力转移培训管理水平的提升，并使培 训管理资源得到更广泛的推广和共享。 第一章引言 为政府对农村劳动力转移培训绩效进行评估提供可靠的依据与参考，推动农 村劳动力转移培训，符合政府发展目标的要求。 促进农村剩余劳动力转移就业，对农村劳动力转移培训绩效进行评估，解决 转移培训工作当中出现的实际问题，其最终目的仍是建立一个面向市场需求的培 训体系，以促进农村剩余劳动力转移就业。 1 2 研究对象和研究方法 1 2 1研究对象 河南省的农村劳动力转移培训项目目前主要有三个，第一个是由农业部、财 政部等六部委共同实施的“农村劳动力转移培训阳光工程”；第二个是由劳动与 社会保障部组织的“农村劳动力技能就业计划”；第三个是扶贫部门组织的“雨 露计划”暨“贫困农村劳动力转移培训计划”，在这三个培训项目中，以阳光工 程覆盖面最广，开始时间最早，影响面最大，项目管理实施相对成熟，因此在本 文中选择2 0 0 4 年度至2 0 0 6 年度河南省农村劳动力转移培训阳光工程作为样本， 研究河南省农村劳动力转移培训绩效，对于其他的农村劳动力转移培训不再在本 文中进行考察分析。 2 0 0 4 年4 月农业部、财政部、劳动和社会保障部、教育部、科技部和建设 部六部委共同启动实施“农村劳动力转移培训阳光工程”，阳光工程是由财政支 持的农村劳动力转移培训项目，其具体内容是对有转移n - - 、三产业和城镇就业 意愿的农民，由政府财政补贴，在输出地开展转移就业前的职业技能短期培训。 河南省作为农业大省，劳动力主要输出区，是阳光工程实施的重点区域，在全国 具有示范作用，因此本文选择河南省阳光工程作为研究对象具备一定的代表性。 1 2 2 研究方法 农村劳动力转移培训绩效研究是一个涉及经济学、教育学、社会学等多门学 科的交叉领域，所以本文综合运用各门学科的研究方法，力图深刻对问题进行阐 释。在进行逻辑论证的过程中，基于劳动经济学理论、人力资本理论、教育经济 学理论等原理和观点，针对河南省的具体现状，辅以量化的分析方法，运用实证 和具体数据，对问题进行切实论证。 主要采用以下几种方法： 第一章引言 ( 1 ) 文献研究法。查阅了党的十六大文献和中共中央( 中发 2 0 0 4 1 号) 、 国务院办公厅( 国办发 2 0 0 4 1 7 9 号) 、农业部等七部( 农科教发 2 0 0 4 1 4 号) 、河 南省财政厅( 豫财办 2 0 0 6 1 4 号) 、河南省农业厅系列重要文件以及相关政策法 规；研究了农村劳动力转移类、农业教育类、职业教育类的文献资料和论文、总 结报告等。 ( 2 ) 问卷调查法：调查对象为参加过和正在参加阳光工程培训项目的农民， 阳光工程的指定培训基地。调查区域为焦作武陟、安阳滑县、驻马店遂平、商丘 虞城、南阳邓州、南阳新野、南阳宛城、信阳罗山，共8 个县市，分布在河南北 部、中部、南部。本次调查共发放培训学员问卷4 0 0 份，回收有效问卷3 2 0 份， 发放培训基地问卷5 0 份，回收有效问卷3 0 份。 ( 3 ) 统计分析法：根据问卷调查数据和官方统计数据，对调查获得的数据 资料进行了处理和分析。 ( 4 ) 比较分析法：通过比较河南省组织农村劳动力转移培训前后的农村劳 动力转移状况，来考核农村劳动力转移培训对农村剩余劳动力的转移效果。借鉴 国际经验，通过发达国家职业培训管理体制与河南省职业培训管理体制的比较与 分析，来考察我省劳动力转移培训管理的不足之处。 ( 5 ) 目标评价法：针对河南省农村劳动力转移培训的设定目标，根据其完 成情况来评价培训项目的实施效果。 ( 6 ) 制度经济学的研究方法：在整个农村劳动力转移培训过程中的影响因 素绝不仅仅是纯粹的经济因素，而是政治、经济与文化等因素综合作用的结果， 因而，必须引入制度研究的方法，这也更加符合河南省的现实状况。 在研究过程中，理论研究与应用研究相结合。 1 2 3 技术路线 河南省农村劳动力转移培训绩效分析技术路线见图1 1 。 4 第一章引言 i 。荔一i ：计! ；分： ! 析i i ；法： ! i 一： 结束语 图1 - 1 本文技术路线 修 正 体 系 -i-ii-t 一一 第二章河南省劳动力转移培训及绩效评价体系现状 第二章河南省劳动力转移培训及绩效 评价体系现状 2 1 河南省劳动力转移培训阳光工程项目现状 2 1 1培训方式 河南省各地市成立阳光工程办公室，负责组织开展本辖区的阳光工程各项工 作。根据上级下达的示范性培训任务，组织申报工作，确定项目实施，安排培训 任务。按照公开、公平、公正的原则，以订单培训的形式，采取面向社会进行项 目招标的方式确定项目实施单位。具备条件的培训单位根据用工需求，制定培训 计划，安排培训课程，组织开展培训和就业服务工作。河南省阳光工程人均培训 周期以9 0 天左右。 河南省阳光工程项目资金实行政府和农民个人共同分担的机制财政安排的 专项培训补助资金要直接让农民受益。一般采用培训券方式，也可以通过培训单 位降低收费标准的方式来实施。补助资金不能用于培训基地的基本建设、培训条 件建设和技能鉴定开支，不得用于有关项目管理部门的项目工作经费。鼓励各地 根据地方特点创造有效的补贴模式，确保参训农民直接受益。 2 1 2 培训内容 根据河南省农业厅提供的数据显示，2 0 0 6 年河南省阳光工程共开展了1 2 大 类4 1 个专业( 岗位) 的培训。按职业类别分，计算机应用专业9 4 7 8 9 人，占3 1 1 ； 服装缝纫与加工专业5 3 6 4 3 人，占1 7 6 ；电子电器专业4 3 5 8 4 人，占1 4 3 ； 焊工专业1 7 6 7 8 人，占5 8 ；建筑装饰专业2 0 11 6 人，占6 6 ；机械制造专业 1 0 6 6 7 人，占3 5 ；驾驶与维修专业1 5 8 4 9 人，占5 2 ；餐饮旅游服务专业1 4 6 2 9 人，占4 8 ；家政保健服务专业8 5 3 4 人，占2 8 ；商业营销专业3 3 5 2 人，占 1 1 ；社区服务专业9 1 4 3 人，占0 3 ；其他专业1 2 8 0 4 人，占4 2 。根据笔 者调研数据显示，现有培训内容以服务类与制造类为主，其中服务类培训项目占 到5 2 。 第二章河南省劳动力转移培训及绩效评价体系现状 2 1 3 存在的问题 1 在实际调查过程中发现，阳光工程的审批过程中仍然存在部分违规操作， 造成培训资源的浪费。在现行河南省阳光工程目标设定中只强调了培训人数、培 训结业率和转移就业率，而对培训质量目标的指标化不明晰。现行培训资金预算 制定，资金使用管理上，规范管理和监督力度仍需加强。与对农村劳动力转移 培训的需求相比，目前阳光工程项目资金投入不足，培训成本与农民支付能力之 间存在矛盾，另外在劳务品牌、劳务输出和培训基地建设上也缺乏资金支持，农 民工维权服务也因经费缺乏而难以到位，诸多因素都会影响到农村劳动力转移就 业的效果。 2 从对目前培训内容分析和市场需求分析的对比来看，大部分培训内容符 合培训需求，但是并不能完全满足市场需求。河南省阳光工程培训学员结构不合 理，参加培训学员年龄偏小，男性学员要多于女性学员，学员学历偏低。阳光工 程宣传力度不够，对农民参与培训的积极引导不够，农民不熟知相关政策，人为 增加了培训的难度，挫伤了培训基地的积极性。河南省阳光工程项目的实施对增 加受训农民收入的作用是明显的，但是与项目投入相比，所带来的直接经济效益 又比较小，对收入增加的作用不太显著。 2 2当前河南省农村劳动力转移培训阳光工程项目绩效评价体系 2 0 0 6 年河南省财政厅颁发关于确定2 0 0 6 年省级财政支出绩效评价试点项 目的通知( 豫财办 2 0 0 6 1 4 号) 文件，对2 0 0 5 年度河南省农村劳动力转移培训 阳光工程补助资金的使用情况进行绩效评价。 目前绩效评价的主要目的是了解农村劳动力转移培训阳光工程财政补助资 金使用情况和取得的效果，总结项目管理经验，进一步加强和规范项目资金管理， 提高财金使用效益，为以后年度农村劳动力转移培训阳光工程和其它培训项目补 助资金的管理和预算安排提供参考。绩效评价对象是2 0 0 5 年度河南省农村劳动 力转移培训阳光工程项目资金，包括中央、省、市财政补助资金。 绩效评价的组织方式是建立评价工作联席办公会议制度，并成立评价工作 组，评价工作组由河南省财政厅农业处、统计评价处，省农业厅科教处等相关人 员组成，各市县财政局、农业局按照评价工作组的统一部署开展工作，同时聘请 一定数量的有关专家参加。联席办公会负责绩效评价工作方案的确定、评价工作 的协调和政策指导，评价工作组按照规定的评价程序和方法具体实施评价工作。 第二章河南省劳动力转移培训及绩效评价体系现状 绩效评价的主要内容包括： ( 1 ) 项目申报的绩效目标 1 、项目申报的可行性、必要性及论证过程； 2 、项目绩效目标； 3 、预期的经济和社会效益。 ( 2 ) 项目执行情况 1 、项目总投入情况，包括中央、省、市财政拨款和自筹资金落实情况； 2 、项目执行过程中目标、计划调整情况及采取的相关措施，以及公开、公 示程序的执行情况； 3 、项目的实际支出情况、未使用资金情况及原因，是否有截留、挪用现象； 4 、项目计划培训人数、实际培训人数，计划转移人数、实际转移人数； 5 、绩效目标完成情况。 ( 3 ) 项目绩效结果初步评价 1 、项目完成后与申报绩效目标的对比分析； 2 、项目实施的社会效益和经济效益； 3 、项目实施的经验、存在问题和改进建议； 4 、其他需要说明的问题。 表2 1 主要对培训基地进行考核，要求培训基地对培训专业、师资力量、教 学设施以及培训实施情况进行申报。在对办学资格的申报中应设计开放性问题， 而不是封闭式问题，如有无职业技能培训资质、有无较大规模的职业介绍能力、 有无稳定的就业渠道，建议设计为职业技能培训资质级别、年度举办职业介绍交 流会次数、联系就业单位名称，而且对办学资格的考核应该在确定培训基地资格 时进行而不是在年末考核时进行。河南省农村劳动力转移培训阳光工程培训基地 基本情况表见表2 1 。 河南省农村劳动力转移培训阳光工程项目绩效评价资金指标表见表2 。2 ，着 重对培训资金的拨付额度和到位情况进行考核，在资金的使用情况细节考核不 够。 河南省农村劳动力转移培训阳光工程项目绩效评价转移就业绩效指标见表 2 3 。 叮 叹 廿 。厘莒僻鲜 。蜒船 。群野 籁 爿 、一， 餐，、 _ 、 捌 籁 籁 寄。1 r 联 j k 爿 蹈 督 v 耱 鞯 蚕一 g 警 、 硇 趔 似 嫘 辫 。丫皿 爿籁 献 举举擎疆 每 陋 剞j 4 l l j 皿 箍一、 鞣 榔州籁 1 r ! 埋惫 、一， 蕊 k 翘 爿 辽 餐摹 、 瞄寄妇 美舞 爨 赵 暖益 靶 警 羹r 餐扑1 睡忤 睡 累螯蒋 皿 - 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4 对受训农民进行问卷调查，在这一表格的设计中完全采用了封闭式问 题，使受训农民的真实意愿反映受到了局限，不利于对培训真实情况的反馈。 进行农村剩余劳动力转移培训的根本目标是要保证农民具备一定的技能，满 足社会生产的发展和需要。同时，转移培训的收益又有多样化的特征，转移培训 1 2 第二章河南省劳动力转移培训及绩效评价体系现状 的产出结果主要表现为：( 1 ) 转移培训活动的直接产出；( 2 ) 可以货币衡量的受 培训农民得到的收益；( 3 ) 非货币化的社会收益，即社会文明程度的提高。 然而在实际的绩效评价过程中，会出现失真。因为首先转移培i ) 1 l 的成本是由 政府与受培训农民共同承担的，静态的效率比较和动态的效率比较就会不一致。 其次，最大的问题是对信息获得性的限制，无论是成本一收益法中有关成本和收 益的信息，还是对各收入阶层的影响状况的信息，都是很难获得的，当然就会因 此给绩效评价的实施造成很大的影响。 从目前河南阳光工程绩效评价实施的结果来看，笔者认为现行的绩效评价体 系存在以下不足： ( 1 ) 着重对项目的财政补助资金的使用率进行考核，而对于项目预算管理 控制不够细致。 ( 2 ) 侧重于培训人员数量的考核，而对培训质量的考核欠缺，对于项目实 施过程和项目实施结果的考核过于粗放， ( 3 ) 指标量化程度不够，就造成了在评价过程中，评价结果比较模糊，不 易于衡量，可比性不强。 ( 4 ) 评价工作组的主要成员本身就是项目实施部门，这对绩效评价结果的 客观公正性也会造成一定影响，如果引入第三方进行绩效评价将会取得更理想的 效果。 ( 5 ) 培训效果的有效反馈机制没有建立，不利于对培训情况的监管、跟踪 和改进。 第三章河南省农村劳动力转移培训与绩效影响因素分析 第三章河南省农村劳动力转移培训与绩效影响因素分析 3 1西方公共教育支出绩效考评制度 3 1 1 西方成熟培训管理制度综述 3 1 1 1 美国全面就业与培训管理制度 美国联邦政府于1 9 7 3 年1 2 月颁布了全面就业与培训法标志着全面就业 与培训管理制度的实施，法案的目的旨在向经济贫困者、失业者和就业不足者提 供培训与就业机会，保证培训和其他服务有力地促进最大限度的就业，通过建立 灵活的、分散的联邦、州和地方计划，增强劳工的自给自足能力。 联邦政府向各州地方政府尤其是首要承办者提供援助资助。首要承办者的资 格申请必须达到下列标准( 1 ) 一个人口在1 0 万或其以上的城市及其周边城镇： ( 2 ) 负责农村地区的县政府，不管其人口是否达到规定的1 0 万标准：( 3 ) 任何 需要人力服务的劳工密集区( 如工业区) ，可由州政府充当代理首要承办者。这 就是说，首要承办者是一种法人代表，首要承办者在申请项目时，必须说明准备 提供的项目的地理分布、内容、运作方式、目标、就业机会类别及不同政府间的 协调方法。劳工部长在批准前应举行适当的听证会。如果申请合理有据而劳工部 长拒绝批准，地方政府可以按照司法程序提出起诉，必要时可由联邦最高法院解 决。每个首要承办者应成立一个当地企业、学校或具有培训职能的机构、工会、 社区组织、就业局等机构的代表参加的“规划委员会”，其职责是提交关于项目 规划、基本数据和政策程序等方面的建议，提交首要承办者服务就业与培训计划 的评估报告，提供首要承办者地区的连续性就业与培训需求分析。 在失业率超过7 的地区，由联邦政府与地方政府直接签订合同，通过创造 就业机会的方式安置失业劳工。 劳工部设立专门计划，向印第安人、少数民族和季节性农业工人、青年、老 年和英语水平较低的劳工提供就业和培训。 成立“全国人力政策委员会”，该委员会将按照其主席的要求召开会议，对 全国人力政策的需求和目标进行调查。必要时该委员会可以举行听证会，全面了 解就业市场的供求关系和人力政策运行状况，对已有的政策进行评估，提出解决 办法和对策。 1 4 第三章河南省农村劳动力转移培训与绩效影响因素分析 3 1 1 2 “合作式 培训管理制度 在这种制度中，培训不是由雇主或是由企业中的雇主和职工自主决定的，政 府也不负责培训计划的制定和实施。相反，这种制度更多的是依赖于雇主组织、 国家和工会间的相互作用，这通常是同工厂委员会中有强大的工人代表存在这一 背景相吻合的。 德国是这种制度中的一个成功范例。它的培训制度主要是雇主决定的。所有 的经济部门的雇主都提供学徒培训，徒工学员占相关的年龄段的人数的一半以 上。由绝大多数雇主参加的工商协会在徒工培训注册和资格标准制定方面发挥很 重要的作用。培训时间一般为三年到三年半。徒工的收入通常是成年人工资1 3 或2 3 ，虽然徒工自己也对这种培训进行投资，但培训总费用的一半是由雇主承 担的。国家承认培训结束后的培训资格，这是刺激青年参加学徒培训动力。大多 数青年人认为以短期内的低工资换取有用的技能是可取的。对雇主来说，提供这 种培训的动力不仅在于可以向学徒工支付较低的津贴，而且由于劳资关系鼓励这 种做法，培训结束进入工作岗位的徒工很少跳槽。 因此，在德国激励机制总是同劳动力市场机构的运行方式相联系的，以促进 对培训的投资，因为整个制度是以适应高技能的，从而是高附加值的生产为中心 的。这是集体性压力和企业要求开展培训所带来的结果，因为企业知道这样做可 以留住自己的员工。这种制度的主要缺点是它缺乏灵活性，特别是在进行调整以 接受新技能方面。 3 1 1 3 以“企业为主”的培训管理制度 日本的教育制度提供一种基本技能的基础，在此基础上雇主再对员工进行在 岗和脱产强化培训。大多数雇员在开始工作时只掌握极为有限的公司和行业所需 技能，虽然职业和技术学校提供了一定的基础培训，但职业培训和技能发展还是 主要由雇主提供的，雇主还为这种培训提供资助。这种制度培养出了能够很快适 应变化需要的具有很高技能的劳动力。 日本实行年功序列制，工人在接受培训的最初几年里只能领取很低的工资， 随着工龄的增长工资也不断提高。工人接受的培训主要是在岗非正规培训，管理 人员除对工作进行监督外，还在很大程度上起到了教员的作用。在日本，工人的 跳槽率很低，培训费用也低于其它发达国家，这些是刺激雇主对工人培训的因素。 在日本，培训体制赖以生存的机构长期以来就在雇主和学校之间建立了密切 的联系。学生们知道他们在学校的学习成绩会影响到他们找工作的能力。高中不 以技能教育为主，而主要侧重开发学生的数学、科学、阅读及帮助他们在以后的 工作中更好地与人沟通的能力。从这种高起点的普通技能水平出发，雇主们可以 第三章河南省农村劳动力转移培训与绩效影响因素分析 再注入更专门的技能。 低跳槽率、终生雇佣制是日本模式成功的主要因素，但现在这个模式也由于 面临着劳动力市场和资金短缺的挑战，从而推动劳动力更大的流动和实施对培训 的短期投资战略。日本体制的其他弱点还有，如培训在服务行业开展得很有限， 从劳动力市场被排斥出来的人员特别是妇女和小企业中的员工，无法通过同样途 径来获得技能。 3 1 2 西方公共教育支出绩效考评制度的形成 公共教育支出绩效考评制度的研究是建立在相对较为成熟的西方公共支出 绩效考评的研究体系之上，整个研究的逻辑框架秉承了公共支出的研究脉络，并 在此基础上结合教育的特殊属性发展出了自己的理论框架，在实践中逐步建立了 一套公共教育支出绩效考评制度体系，这是一个由一般到特殊的过程。 西方国家的公共教育支出绩效考评作为政府公共支出绩效考评的一个分支， 其发展仍然是在公共支出绩效考评制度的框架下进行和发展的，它是通过对公共 教育服务的数量、质量以及资金使用效率考核政府教育职能的实现程度的一种全 新的、面向结果的管理模式，目的在于提高教育资金的使用效率来提高教育服务 水平。在公共教育支出绩效考评的过程，实质是在明确政府教育绩效目标的基础 上，确定实现目标所需的资源，通过各种量化的手段和方法对公共教育支出所获 得的结果进行定性和定量的考察分析，确保教育资源的合理有效地配置，从而最 大限度地满足社会公共教育发展的需要。 3 1 3 西方公共教育支出绩效考评的实践与发展 由于是在公共支出的实践中发展起来的，因此公共教育支出遵照公共支出的 操作流程，以实践顺序推进。 1 公共教育支出绩效预算战略规划的编制 由于公共部门的特性决定了对公共支出进行绩效考评存在很大困难，为了克 服同样存在于公共教育支出效率衡量上的这一问题，西方国家在实践中建立了一 系列的评价方法以弥补这一制度缺陷。而弥补这一制度缺陷最为重要的做法就是 引入了绩效预算的理念。 绩效预算( p e r f o r m a n c eb u d g e t