（公共管理专业论文）广州市农转居人员养老保障研究——以荔湾区为例.pdf

下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重 要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 。 学位论文作者签名：饿 日期：加p 年肛月7 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质 版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书 馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位做储虢碑翩硌嗣璇 日期：础年庳月7 目日期：乡呼年d - b r 日 论文题目：广州市农转居人员养老保障研究 以荔湾区五眼桥经济联社为例 专业：公共管理 硕士生：张健 指导老师：阎志强副教授 摘要 社会保障权是宪法和国际人权公约规定的每一个公民都应当享有的 基本权利。农转居人员作为城市化进程中的特殊群体，同样是共和国的公 民，理所当然享有社会保障权。随着农转居人员打破二元社会结构影响， 获得城市居民户口开始，其社会保障权益也应相继得以落实。 广州市在推进城市化工作中取得了显著的成绩，城市建设日新月异， 城市管理成效明显，城市面貌发生了很大变化。随着广州市城市规模不断 扩大，广州市政府提出了：到2 0 1 0 年全面消灭“城中村 的工作目标，其 内容包括：逐步将农民转制为城市居民，将村委会改为居委会，纳入基本 社保范围；将已转制的“城中村”集体土地转为国有土地；将村委会管理 的集体经济改组为股份制公司；按照规划完善“城中村”的基础设施和公 共设施，实现城乡一体化。2 0 0 2 年，市内1 3 8 条“城中村”农民转制为城 市居民。1 本篇论文通过对“城中村”农转居人员传统生活保障模式的分析， 阐明了建立农转居人员基本养老保险制度的现实意义；通过对广州市农 1 关于“城中村”改制工作的若干意见( 穗办 2 0 0 2 1 7 号，广州市委办公厅，广州市政府办公厅 转居人员基本养老保险办法( 试行) 2 的分析，总结归纳广州市农转居 人员基本养老保险办法( 试行) 存在的问题及其原因，并提出相应的补充 配套政策建议。催进一步推行农转居人员基本养老保险制度，建立健全农 转居人员社会保障制度，完善广州市城市化软硬环境、加快广州市城市化 发展步伐具有一定的参考价值。 关键词：农转居人员；基本养老保险；政策建议 转居人员基本养老保险办法( 试行) ，广州市人民政府，2 0 0 6 年6 月8 日； t h er i g h tt os o c i a ls e c u r i t yi st h eb a s i cr i g h tt h a te v e r yc i t i z e ns h o u l de n j o y a c c o r d i n g t ot h ec o n s t i t u t i o no ft h e p e o p l e sr e p u b l i c o fc h i n aa n d i n t e m a t i o n a lh u m a n r i g h t sc o n v e n t i o n a sas p e c i a lg r o u pi nt h ep r o c e s so f u r b a n i z a t i o n ，t h ep e o p l eo ft h e “f a r m e r st oc i t i z e n s a r ea l s ot h ec i t i z e no ft h e r e p u b l i c ，s oo fc o u r s et h e ys h o u l db ee n t i t l e dt oe n jo yt h er i g h t st os o c i a l s e c u r i t y a st h ep e o p l eo ft h e f a r m e r st oc i t i z e n s b r o k et h ei m p a c ts o c i a l s t r u c t u r eo fd u a le c o n o m ya n ds t a r t e dt og e tt h er e g i s t e r e dp e r m a n e n tr e s i d e n c e i nt h e c i t y , t h e i r s o c i a l s e c u r i t yr i g h t s s h o u l da l s ob e i m p l e m e n t e d c o r r e s p o n d i n g l y g u a n g z h o uc i t ym a d eg r e a ta c h i e v e m e n t si nt h eu r b a n i z a t i o n t h e u r b a nd e v e l o p m e n ti sc h a n g i n gw i t he a c hp a s s i n gd a y ；t h eu r b a nm a n a g e m e n t a c h i e v e dr e m a r k a b l er e s u l t s ；a n dc i t i e sh a v eu n d e r g o n et r e m e n d o u sc h a n g e s i i i ”v i l l a g e s i n - c i t y w e r et u r n e di n t ot h eu r b a n r e s i d e n t s t h i sp a p e re l a b o r a t e so nt h ep r a c t i c a ls i g n i f i c a n c eo fe s t a b l i s h i n gt h eb a s i c e n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mf o rt h ep e o p l eo f f a r m e r st oc i t i z e n s t h r o u g ht h e a n a l y s i so ft h et r a d i t i o n a l l i f e s e c u r i t yp a t t e r n s ；s u m m a r i z e st h ee x i s t i n g p r o b l e m so fg u a n g z h o ub a s i ce n d o w m e n ti n s u r a n c es c h e m et o f a r m e r st o c i t i e s ( t e m p ) a n dm a k et h ec o r r e s p o n d i n gs u p p l e m e n t a r ys u p p o r t i n gp o l i c y a n dr e c o m m e n d a t i o n st h r o u g ht h ea n a l y s i so fg u a n g z h o ub a s i ce n d o w m e n t i n s u r a n c es c h e m et o “f a r m e r st oc i t i e s ”( t e m p ) i th a ss o m er e f e r e n c ev a l u et o i m p r o v et h eb a s i ce n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mf o r “f a r m e r s t oc i t i e s ；t o e s t a b l i s ht h es o u n ds o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o r f a r m e rt oc i t i e s ；t oi m p r o v et h e s o i ta n dh a r de n v i r o n m e n t si ng u a n g z h o ua n da c c e l e r a t et h ep a c eo f u r b a n i z a t i o ni ng u a n g z h o u k e y w o r d s ：l a n d - e x p r o p r i a t e df a r m e r s ；b a s i co l d a g ep e n s i o n ； s u g g e s t i o nf o rp o l i c y i v 目录 ”一v - 1 景和选题意义1 献综述4 要概念、研究方法和论文急路9 第二章农转居人员集体保障1 2 第一节集体保障的类型1 3 第二节集体保障的局限性2 0 第三章农转居人员基本养老保险制度2 3 第一节农转居人员基本养老保险制度的主要内容2 3 第二节农转居人员基本养老保险制度的特征2 4 第四章农转居人员基本养老保险办法实施中的问题3 l 第一节参保对象问题3 1 第二节资金筹措问题3 1 第三节利益均衡问题4 0 第四节保障水平低的问题4 1 第五章对策建议4 3 第一节增加政府投入力度4 3 v 4 7 8 4 4 4 性 一 操 实 一 策 一 政 一 强 曾 一 土 论 一 节 结 一 二 献 第 章 文 六 考 第 参 城市建设 产值已达 人口1 0 0 5 万4 。随着2 0 0 0 年番禺、花都的“撤市设区”，市域管辖由“8 区2 市2 县 变为“1 0 区2 市”，市政地域由1 4 0 0 平方公里拓展为7 4 0 0 平方公里，从 根本上解决了经济高速增长与城市土地之间的矛盾，打通了阻碍经济高速 发展的“瓶颈 ，为实现“珠三角 都市圈的中心城市创造了有利条件。 未来几年内，广州地区将处于一个高速成长的阶段，根据世界城市化 的一般规律，目前广州的城市化应随着经济高速增长而迅速提高才能适应 发展的需要。广州在2 0 1 0 年城市化水平要达到7 0 ，必须全面提高城镇体 系的城市化，加快城市化发展进程以满足经济高速增长的需求。 广州市“城中村 主要集中在白云、天河、海珠和荔湾( 原芳村) 等 区，随着广州市城市化进程的不断加快，2 0 0 2 年5 月，广州市委办公厅、 广州市政办公厅颁布了关于“城中村 改制工作的若干意见52 0 0 2 3 2 0 0 7 年广州g d p 突破7 0 0 0 亿，南方都市报，2 0 0 8 年2 月2 日； 4 广州市常住人口达1 0 0 5 万人户籍人口为7 7 3 万，广州日报网络版，2 0 0 8 年2 月2 0 日； 5 关于“城中村”改制工作的若干意见，广州市委办公厅、广州市政府办公厅，穗办c 2 0 0 2 j1 7 号，2 0 0 2 年5 月2 4 日： ( 一) 理论意义 长久以来，我国社会保障体系长期呈现典型的城乡分害- z l - 元结构特 征。在城乡二元结构的制度框架下，农民的基本生活主要以家庭保障为主， 而农村社会保障制度则主要体现为互助共济的集体保障，与城市居民相比， 农民能够享受到的社会保障权益要少得多。随着科技不断发展，我国正迈 入老龄化社会，从长远看，我国农村社会保障体系建设最终要与城市的社 会保障体系接轨，形成“统筹兼顾”的一体化的现代社会保障体系。即要 根据城市居民和农民的不同特点，采取灵活多样的保障形式，对不同保障 项目进行分类管理；又要统筹城乡社会保障的宏观政策，完善城市和农村 6 论城中村的社区保障及城市化意义一一以广州一城中村为例的研究，蓝字蕴、郭正林； ( - - ) 现实意义 配套，方便公民在不同体系中的流动。“农转居 人 中的特殊群体，研究其参与社会保障体系的过程， 一体化社会保障体系提供理论和实证的参考。 作为城乡一体化过程中的特殊群体，广州市“农转居 人员虽然其身 份已经从农民转为居民，但至目前为止，绝大部分“农转居”人员的基本 生活保障，仍然沿用过去农村社会的集体保障模式，即主要以来土地、家 庭和集体互助共济来保障自身的基本生活。然而。在市场经济条件下，城 市化进程不断加快，“农转居 人员赖以生存的土地，逐渐被征用，“土地 保障 变得越来越脆弱。而离开土地的“农转居人员，往往沦为“种田 无地，上班无岗，低保无份”的境地，也间接地削弱了“家庭保障”和“集 体互助共济”的作用，不利集体经济的发展。 2 0 0 6 年6 月，广州市政府经过近一年的调查研究，制定和颁布了广 州市农转居人员基本养老保险办法( 试行) ，由政府、集体、个人共同负 担的形式，为农转居人员参与基本养老保险提供了政策的依据。市劳动和 社会保障局、市财政局、市国土资源和房屋管理局和地方税务局等职能部 门也分别制定了广州市农转居人员基本养老保险政府资助问题的若干处 理意见7 、广州市农转居人员基本养老保险参保缴费及待遇申领办法8 等 7 广州市农转居人员基本养老保险政府资助问题的若干处理意见，广州市劳动和社会保障局、广州市财政局、广州 市国土资源和房屋管理局，2 0 0 6 年6 月2 9 日； 8 广州市农转居人员基本养老保险参保缴费及待遇申领办法，广州市社保局、广州市地税局，2 0 0 6 年6 月2 9 日： 相关 行了 集体 有一 人员 国家 国外 度。 已经 保障 而在我国，随着社会经济的不断发展，城市化进程也在不断提速。在 我国经济实现快速增长的同时，高速城市化使大量城市周边农地进入非农 化的行列，“城中村”成为各大中心城市管理者都需要面对的问题。而那些 祖祖辈辈依靠土地生活的“农民”，也在快速的城市化浪潮中转变为居民。 然而，我国长久以来所实行的城乡二元管理体制却成为了农村人口向城市 居民实质转变的门槛。随着“农转居 人员数量的不断增长，其社会保障 问题也得到了社会、各地政府的普遍关注，北京等地也纷纷出台“农转居” 人员社会保险制度，其制度设计也成为国内学界讨论的热点问题，而基本 养老保险制度更是其中的热点和焦点问题。 一、“农转居 人员社会保障体系应遵循的四大原则9 ( 一) 生存和发展相结合的原则 生产力发展水平决定社会保障水平。我国现在处于社会主义初级阶 段，社会保障又呈现二元化现象，这就决定了我国的“农转居社会保障 水平目前以一个较低的层次作为起点，以适应基本国情。制定“农转居” 社会保障制度，应注意保障基本生活和保持地方经济持续增长。经济的增 长和财政收入提高是社会保障的前提，“农转居”人员必须发展才能生存。 “农转居 人员基本生活保障不但要解决短期的生存问题，还需要解决长 远的发展问题。“农转居”人员社会保障应以低水平普及保障为起点，与发 展生产力水平相适应。这体现了庇古的福利经济学思想中“国民收入总量 越大，社会经济福利就越大”的基本命题。1 0 ( - - ) 公平和效率兼顾原则 每个“农转居”人员都有均等获得社会保障的权利。除地区经济差异 外，还要充分考虑“农转居”人员的个体差异。对中老年“农转居”人员 来说，过去对地方农业发展作出了一定的贡献，应合理折算他们的农业劳 动时间。确定适度的折算标准体现效率。而对年轻人来说，折算标准则不 宜太高，否则会导致部分年轻人不思进取。因此“农转居 人员社会保障 制度的设计，应具有鼓励“农转居人员积极提高自身素质、积极就业的 9 我国二元经济与健全社会保障研究，张新生，福建师范大学，2 0 0 6 年4 月，p 2 0 2 ； 1 0 完善农村养老保障的研究一一以计生家庭女孩养老补贴为例，宋水泉，清华大学，2 0 0 8 年7 月2 8 日，p 1 4 ； 作用，也符合费边社会主义思想中“最低生活标准是公民天赋权利”和“国 家有责任采取各种手段达到既保证劳动者平安渡过社会风险，又促使劳动 者不满足于低标准，确保社会进步的要求”。1 1 ( 三) 前瞻性和可持续性原则 根据贝弗利奇报告提出的建立统一收益替代率、统一缴费率、统 一管理、受益保障、综合协调、分门别类的六项原则1 2 要求，“农转居”人 员养老保障必须保障制度和资金来源的可持续性，以应对在城市化和经济 发展过程中，不断增加的“农转居”人员。其中，制度的可持续性是指制 度设计的开放性和前瞻性，能够随时吸纳新增的“农转居”人员。资金来 源的可持续性则指资金来源的多渠道，资金的运作、管理和监督的规范化。 ( 四) 多层次和非均衡原则 “农转居 社会保障资金的筹集是建立“农转居 社会保障体系的前 提条件和物质保证。我国目前的经济发展水平还不高，而且不同地区的经 济发展不均衡，仅靠政府的力量，建立单一层次的社会保障体系，难以照 顾到所有“农转居”人员的要求。而从当今世界大多数国家的社会保障体 系的发展趋势来看，多元化是一个比较明显的特征，即行政手段与市场手 段并举，政府与非政府组织，营利与非营利组织密切合作，个人和家庭、 企业、社区、政府共同负担。开创“农转居”社会保障的新局面，应以政 府保障为基础，家庭保障、集体互助、商业保险相结合，形成多元化、多 层次的资金来源渠道。 1 1 完善农村养老保障的研究一一以计生家庭女孩养老补贴为例，宋水泉，清华大学，2 0 0 8 年7 月2 8 日。p 1 3 ； 1 2 完善农村养老保障的研究一一以计生家庭女孩养老补贴为例，宋水泉，清华大学，2 0 0 8 年7 月2 8 日，p 1 4 ； 其研究把西方社会保障理论与我国实际相结合，为我国各地“农转居” 人员社会保障制度的建立提供了理论依据，但并未涉及“农转居 人员社 会保障具体制度安排和资金来源等实操环节。 二、区域发展不平衡下的“因地制宜、分层推进”原则1 3 来自武汉科技大学的王洁芸则认为失地农民社会保障问题的解决，还 应遵循“符合国情、循序渐进 ，“因地制宜、分层推进 ，“社会统筹与个 人帐户相结合”，“多方筹集资金 ，“抓住重点，兼顾全面 及“法律保证 等原则。 其中，因地制宜和分类推进的原则是指：我国“农转居”社会保障还 要考虑不同地区的经济发展情况，坚持区别对待、循序渐进的方式，在三 低原则( 低起点、低成本、低标准) 的基础上根据实际情况分类别、有步 骤、分阶段地进行，既不盲目冒进，又要有不断提高保障水平的机制。 而抓住重点和兼顾全面的则是指：根据我国国情，社会保障制度的主 要任务是：基本保障群众“生有所靠、病有所医、老有所养”，即办好最低 生活保障、医疗保障和养老保障和就业保障等四种保障项目。但他们并非 并列，也不可能同时为所有“农转居”人员确立四个保障项目，必须先抓 住主要矛盾和矛盾的主要方面，进而扩大覆盖面和提高保障水平。通过调 查所获得的数据表明，“农转居 人员迫切希望获得养老保险和大病保险。 此外，“农转居”社会保障不仅要解决生存权问题，还必须解决发展权的问 题。因而，还需要与职工失业保险制度相衔接，建立“农转居”人员转移 就业等相关制度。 1 3 我国城市化进程中失地农民社会保障问题研究，王洁芸，武汉科技大学，2 0 0 6 年l o 月，p 2 0 - p 2 1 ； 王洁芸的研究根据“农转居”人员社会保障内容及救助 围，提出了“抓住重点、兼顾全面”的工作原则，以保障最 益为重点，兼顾特殊弱势群体的基本保障。为各地“农转居 障体系的建立提出了更具体的实施步骤。 三、对失地农民社会保障的制度构想1 4 根据上述原则，各地政府和学者对农转居人员社会保障制度设计提出 不同的见解，其中呼和浩特市制度构想的失地农民社会保障制度除了遵循 “制度先行、因地制宜、提供基本生活需求、兼顾公平效率、与城市社会 保障制度相衔接等原则外，在制度设计方面有了更具体的安排。 ( 一) 折算机制 采用与城镇职工相同模式的养老保险制度，实现失地农民在不同的养 老帐户之间流动。在该制度实行前已经参加城镇基本养老保险的，可将其 要缴纳的失地农民养老保险费，按办理基本城镇养老保险参保手续时上年 度本市职工平均工资和企业职工正常缴费比例折算养老保险年限；对原来 参加农村社会养老保险的失地农民，也可以折算并转移其基本养老保险。 折算中的资金缺口从被征用土地的增值中提取。 ( 二) 资金筹措机制 针对目前经济发展水平低，单靠政府财政或失地农民独立负担社会保 险并不现实的问题，根据“土地换保障”的理论，从国家征用土地、出让 土地使用权获得的高额利润，集体组织获得的土地补偿金，及个人获得的 安置补助费中，一次性投入劳动保障部门，解决失地农民社会保险费用问 “城中村改造中失地农民社会保障问题的研究一一以呼和浩特市玉泉区为例，孙雪琴，中国农业大，2 0 0 5 年9 月； 集体土地使用性质不可变更，不能通过转让土地使用权获得土地补偿金和 个人安置补助的农转居人员等。 2 0 0 6 年制定的广州市农转居人员基本养老保险办法( 试行) ，就是 在上述农转居社会保险制度设计研究的基础上，从社会保障的必要性、功 能性出发，结合广州本地实际情况而制定的。本文笔者将遵循社会保障理 论，结合自己在工作实践中的认识，以广州市荔湾区五眼桥经济股份联合 社实施“农转居”基本养老保险制度等实际个案为例，探讨广州市农转 居基本养老保险办法( 试行) 的实施情况，希望对广州乃至我国农转居社 会保障体系建设提供有益的建议。 第三节主要概念、研究方法和论文思路 一、主要概念 “农转居 人员是指因国家或单位征用农村集体土地用于 将富余的农村集体人员转成的城镇居民。 养老保障是为遭遇“年老”这一社会风险的人提供帮助以保障其基本 生活的一种制度安排，是社会保障的其中一个方面。 集体保障是指以集体劳动、集体核算、统一分配的农村社队为组织基 础，社队收益为经济基础，以农村社会成员为保障对象，提供基本生活保 障的制度。1 5 集体保障并不是现代意义的社会保障。其保障内容包括：年老、 患病、家庭困难等多个方面，是一种与计划经济体制相适应的制度安排， 是自我组织、自我依靠、自我封闭的社会保障形式，也是排除了广大农村 居民的城市社会福利保障制度的补充。 基本养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种 中最重要的险种之一。所谓养老保险( 或养老保险制度) 是国家和社会根 据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳 动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的 1 5 从“集体保障”到“社会保障1 一一中国农村社会保障1 9 4 9 - 2 0 0 0 ，方青，南京大学，当代中国史研究，2 0 0 2 年1 月，第9 卷，第l 期，p 1 3 0 ； 三、论文思路 本文首先阐述广州市“城中村农转居人员集体保障，介绍城乡二元 结构下集体保障的类型；探究集体保障存在的主要问题；接着分析广州 市农转居人员基本养老保险办法( 试行) 的特征；分析其制度设计的初衷 和原则；最后透过实际个案的分析提出实际操作中可能出现的困难和问题， 提出具体的补充方案和建议。 中村 改制改造过渡期间，农转居人员仍未纳入城市社会保障体系，改制 后的集体经济发展公司( 或经济联社) 在集体土地非农化过程中所得的利 益，仍需以集体经济股份分红的形式代替土地作为广大“农转居人员的 集体保障。 从2 0 世纪8 0 年代中期起，一方面，广州城市周边村庄农地逐步被快 速发展的城市建设所征用，而土地非农转化中，失去土地这一重要保障资 源的农民也在加速递增，这些人对社会保障有强大需求；另一方面，随着 土地被征用，大量征地补偿款与留用地资源投入到了集体经济的发展之中， 村集体经济的基础越来越雄厚，且发展势头强劲，为失地农民基本生活保 障需求的满足创造了物质基础。随着村庄集体农用土地的加速非农化，一 个个“城中村 成为了广州市现代化大都市里独特的风景线，成为失地农 民( 农转居人员) 聚居的社区。而在集体土地非农化过程中蓬勃发展起来 的集体经济与失地农民( 农转居人员) 的生活保障需要的结合，使集体经 济发展公司( 或经济联社) 必须承担“城中村”改制过渡时期农转居人员 基本生活保障的责任。正是在集体土地非农化、失地农民( 农转居人员) 与集体经济的关系演变中，集体经济股份分红逐渐取代土地成为农转居人 员基本生活保障的来源。到撤村转制的9 0 年代末2 1 世纪初，以集体经济 为基础的各集体经济组织，已成为广大“城中村”农转居人员最重要、最 稳固的保障机构。 部分集体经济组织除提供股份分红外，也逐步拓展保障与福利的覆盖 面，还包括农转居人员医疗、老年生活补助、优先就业安置及其他文教、 科体福利。 第一节集体保障的类型 集体经济股份分红 在集体经济组织对农转居人员基本生活的保障上，主要是通过凡是非 农化居民人人有份的股份分配形式来实现。上世纪9 0 年代，随着广州城市 经济的发展，城市化进程进一步加快，城郊土地迅速成为政府完善功能、 招商引资、深度发展的处女地，土地价值迅速攀生，进而成为众多房地产 开发商争夺的目标。作为生产资料的农用土地被征用后，村民( 或农转居 人员) 以土地为基础的生活保障体系被瓦解，为了保障其基本生活，上世 股，2 周岁零1 日至4 周岁计2 股，依次类推，最高不超过8 股( 农转非 后出生随母入户除外) ； 4 1 9 8 5 年1 月1 日前年满1 6 周岁的社员均有出勤股1 0 股； 5 凡在1 9 8 5 年1 月1 日至1 9 9 4 年1 2 月3 1 日期间，年满1 6 周岁或 因婚迁入的的社员，按每年1 股计算出勤股。( 详见表1 ) 1 6 五眼桥经济股份联合社章程，五眼桥经济股份联合社，1 9 9 5 年5 月，o 1 4 表2 - 1 五眼桥经济股份联合社股份确认一览表 出生日期社员股出勤股农龄股 1 9 6 8 年1 2 月3 1 日以前 1 0l o2 0 1 9 6 9 年1 月1 日- 1 2 月3 1 日 1 091 9 1 9 7 0 年1 月1 日- 1 2 月3 1 日 1 081 8 1 9 7 1 年1 月1 日- 1 2 月3 1 日 1 071 7 1 9 7 2 年1 月1 日- 1 2 月3 1 日1 061 6 1 9 7 3 年1 月1 日- 1 2 月3 1 日 1 051 5 1 9 7 4 年1 月1 日- 1 2 月3 1 日 l o41 4 1 9 7 5 年1 月1 日- 1 2 月3 1 日 1 031 3 1 9 7 6 年1 月1 日- 1 2 月3 1 日 1 021 2 1 9 7 7 年1 月1 日- 1 2 月3 1 日 1 011 1 1 9 7 8 年1 月1 日一1 2 月3 1 日 1 01 0 1 9 7 9 年1 月1 日一1 9 8 0 年1 2 月3 1 日 88 1 9 8 1 年1 月1 日一1 9 8 2 年1 2 月3 1 日 77 1 9 8 3 年1 月1 日一1 9 8 4 年1 2 月3 1 日 66 1 9 8 5 年1 月1 日一1 9 8 6 年1 2 月3 1 日 55 1 9 8 7 年1 月1 日一1 9 8 8 年1 2 月3 1 日 44 1 9 8 9 年1 月1 日一1 9 9 0 年1 2 月3 1 日33 1 9 9 1 年1 月1 日一1 9 9 2 年1 2 月3 1 日22 1 9 9 3 年1 月1 日一1 9 9 4 年1 2 月3 1 日 l1 由于该社实行的是“联社社”两级财政核算，下属1 1 个经济社 集体经济发展并不均衡，在集体土地、物业、人口等因素影响下，2 0 0 6 年 五眼桥经济股份联合社平均每股分红4 1 6 元，其中最高6 0 0 元股，最低 1 8 0 元股。以2 0 股满股计算，3 8 岁以上( 1 9 6 8 年1 2 月3 1 日前出生) 的 五眼桥经济股份联合社农转居人员，平均可获股红分配8 ，3 2 0 元，略高于 广州市城镇居民失业人员失业保险金标准。但是，我们仍需看到，由于集 体经济发展的差异，收入最差的经济社农转居人员，一年仅能获得3 ，6 0 0 元股红分配，比2 0 0 6 年广州市城镇居民最低生活保障标准还要低。可见， 简单以集体经济股份分红代替土地保障，并不能切实保障农转居人员的基 本生活。 表2 - 2 2 0 0 6 年五眼桥经济股份联合社股份分红情况 年龄 专篓字平乎兹元高 ，5 嘴、婪 2 0 8 ，3 2 0 3 ，6 0 01 2 ，0 0 0 ( 1 9 5 1 年以前出生) v ，_ 曼笔熄洲川、 2 0 8 ，3 2 0 3 ，6 0 01 2 ，0 0 0 ( 1 9 6 8 年1 2 月3 1 日前出生) 一 v 7 ，午j 曼笔憋削 3 1 ，2 4 8 5 4 0 1 ，8 0 0 ( 1 9 9 0 年1 2 月3 1 日前出生) q ” 表2 - 3 2 0 0 6 年广州市城镇居民收入情况 项目月收入( 元月)年收入( 元年) 人均养老金 1 ，1 5 21 3 ，8 2 4 职工平均工资 3 6 ，2 2 1 1 7 企业职工最低工资标准 7 8 0 9 ，3 6 0 失业人员失业保险金标准 6 2 4 7 ，4 8 8 最低生活保障标准 3 3 0 3 ，9 6 0 二、医疗保障 集体合作医疗是“城中村”里历史最长的集体保障之一，现在的集体 合作医疗制度基本上是人民公社时期合作医疗制度框架的发展。以五眼桥 1 7 2 0 0 6 年广州g d p 超6 0 0 0 亿职工平均工资达3 6 2 2 1 元，王丽凤，信息时报，2 0 0 7 年1 月1 9 日； 经济股份联合社为例，源自1 9 6 9 年的集体合作医疗，原来只是村民到原村 委会卫生站看病不收费、凭医疗卡记帐的农村卫生福利。改革开放以后， 村集体经济不断发展，村民收入、生活水平逐渐提高，村卫生站基本不能 满足农民看病就医的需要，8 0 年代逐步淡出人们的视线。直至1 9 9 5 年五 眼桥经济股份联合社实施股份制改革后，才先后制定了五眼桥经济股份 联合社合作医疗试行办法1 8 和( 五眼桥经济股份联合社合作医疗试行办 法) 补充条款1 9 0 “凡属本社股权持有人 ，或“凡属农业人口的婚迁人员 及新生儿、复退军人户口粮食关系办妥迁入我社”的，除“未有落实计划 生育措施的夫妇及新生儿 和“违反征兵规定的社员) 外，都有资格参与 该社集体合作医疗。 表2 - 4 五眼桥经济股份联合社合作医疗报销情况一览表 费用 类别 医院类别报销比例备注 指定医院 医疗费 8 0 ( 5 家) ( 1 ) 含从指定医院转往非指定医院 医疗费 非指定医院 5 0 留医； 药费 ( 2 ) 港澳台、境外医院除外。 透视费 检查费所有医院 最高限额 化验费 5 0 0 元 输血费所有医院 5 0 而不能报销的范围则包括： 墙五眼桥经济股份联合社合作医疗试行办法，五眼桥经济股份联合社，1 9 9 7 年1 月1 6 日； 1 9 五眼桥经济股份联合社合作医疗试行办法补充条款，五眼桥经济股份联合社，2 0 0 1 年l o 月1 5 日； 1 门诊、急诊、观察费、自购药费、住院期间在外院、外地 费和其它医疗费； 2 住院留医收款发票内的住院，床位费、自负药费、膳食、 赔偿费以及各种生活杂费； 3 有关生育小孩住院的一切费用( 产后加刀结扎除外) ； 4 凡属争斗、打架、抢劫、盗窃、自杀、吸毒、违反交通规 住院留医的； 5 交通事故负伤住院的视实际情况处理。 三、就业保障二、就业保障 由于“城中村 完全置身于城市，土地非农化使农转居人员失去生产 资料，只能进入城市就业市场参与竞争。然而，对世代务农的农转居人员 来说，低学历、低技能、年龄大等客观因素，使他们不可避免地陷入大规 模失业的境况。为此，与广州市绝大多数“城中村”集体经济组织一样， 荔湾区五眼桥经济股份联合社及其下属单位都是尽量优先安排本社农转居 人员就业。据该社有关领导介绍，目前在联社及其下属经济社、发展公司、 岭南花卉市场、五眼桥农贸市场等单位从事管理、保安、清洁的本社农转 居人员就超过1 5 0 人。与此同时，联社还与荔湾区劳动就业中心合作，定 期举办物业管理、计算机运用、中西式点心制作等免费就业技能培训班， 提高农转居人员的就业竞争力。 架下，广大农村一直没有建立 的农业生产资料，也是各种不 同类型社会保障的代替物，它具有基本生活、失业养老、卫生教育等保障 功能。 ( 一) 老人福利 五眼桥经济股份联合社每年用于老人福利的费用约3 0 万元，其中包 括春节、重阳向6 0 岁以上股民发放每人2 0 0 元的节日慰问金；每年组织老 人出外旅游、举办“百叟宴 等。 ( - - ) 子女教育 为方便村民子弟入托、入学，五眼桥早在十几年前就与区教育局达成 共建协议，由村委会( 现经济股份联合社) 提供土地、教育局出资兴建小 学，股民、社员子弟视为地段生免收赞助费。此外，联社还免费提供物业 场地，由私人承办幼儿园，对本社子弟实行学费减免。 ( 三) 公共服务设施建设 “城中村 里的公共活动设施由集体经济组织出钱、出地、出物业兴 建，免费向农转居人员开放。2 0 0 0 年以来，五眼桥经济股份联合社投入近 4 0 0 万元建成了郭村公园、郭村球场、浯口公园、活口球场等公共设施； 还免费提供物业，协助区民政局在联社范围内建成3 所星光老人活动中心， 不但服务联社农转居人员，还免费向周边城镇居民开放。 ( 四) 文娱康健活动 为丰富农转居人员的业余生活，五眼桥经济股份联 许可的情况下，每年组织股民、社员外出旅游，增广见闻； 国庆黄金周，则发动社员中的老板捐资举办村际足球赛 参与健康向上的业余活动。 第二节集体保障的局限性 社会保障是一种收入再分配制度，是政府依法建立 统一实施的安全制度，法制化与强制性的国家干预是社 形式。而以集体经济收入为基础的集体保障，是计划经 障的延续，虽在一定程度上保障了农转居人员的基本生 保障的可持续性、长效性、强制性和可推广性。 一、集体保障具有一定风险陛 不论是集体股份分红还是集体合作医疗，农转居人员集体保障完全奠 基于集体经济收入。然而，随着“城中村”土地逐步被征用，集体经济收 入将越来越依赖自身物业、资产的经营性收入。在日趋激烈的市场经济竞 争下，集体经济组织能否保持现有的收入水平，来持续现有股份分红水平 及集体保障下其他支出补贴呢? 以五眼桥经济股份联社为例，2 0 0 6 年“联 社社 两级经济总收入为4 ，6 0 3 万元，比上年增长5 9 1 1 实际利润 3 ，3 3 2 万元，其中集体股份分红总额约1 ，7 0 8 万元，集体合作医疗支出约 2 0 保障是国 障，是依 的国家干 的集体保 转居人员 定性与社 会性。随着过渡性的集体经济组织走向终结，随着经济股份联合社不可避 免地走向“去社会化 、“去行政化 的方向，农转居人员集体保障必将逐 步被弱化，其长效性受到局限。 三、集体保障缺乏强制性措施 依托与集体经济组织的集体保障，由于集体经济组织自身性质，天生 缺乏足够的强制力，保障效果受到影响。目前，广州市内1 3 8 条“城中村” 里所谓的集体经济组织，其前身都是过去的村民委员会，作为自治性组织 本身就缺乏政府的强制力。正如五眼桥经济股份联合社合作医疗试行办 法规定：“凡符合享受合作医疗对象的股民及社员，都应自愿参加本社的 合作医疗。但可以不参加，应参加而不参加的，中途不能参加，参加后中 途退出者，今后不准再参加。 四、集体保障的不可推广性 目前，广州市内1 3 8 条“城中村”集体经济发展极不平衡。位于天河、 海珠等城市中心的杨箕、石牌村，在地区经济高位运行、快速发展的带动 下，以土地、物业为主要资产的集体经济发展迅速。如：石牌村，早在1 9 8 2 年就建立起农民退休金制度。现在，石牌的农转居人员只要男年满6 0 岁， 女年满5 5 岁者，每月可领取2 0 0 元的退休金，虽然远低于2 0 0 6 面广州市 城镇居民人均养老金水平，但对人均年收入不足1 ，0 0 0 元的某些“城中村” 而言，可谓天壤之别。同在改革开放前沿地广州市，1 3 8 个“城中村”之 间集体经济实力尚有如此巨大的差异，可见农转居人员社会保障制度的建 立，必须充分考虑不同地区的实际情况，在“低起点、低成本、低标准”) 的基础上根据各地区实际情况，分类别、有步骤、分阶段进行。 第三章农转居人员基本养老保险制度 第一节农转居人员基本养老保险制度的主要内容 2 0 0 6 年6 月8 日，广州市人民政府印发了广州市农转居人员基本养 老保险办法( 试行) ( 穗府( 2 0 0 6 ) 2 1 号) ，同年7 月1 日广州5 7 万“农 转居”人员基本养老保险项目正式启动。具体来说，“农转居 人员基本 养老保险费按参保人缴费基数的2 4 缴纳的养老保险费，其中番禺、花都 区缴费基数最高为当地上年度职工月平均工资的6 0 ，最低为3 5 ；从化、 增城市缴费基数最高为当地上年度职工月平均工资的6 0 ，最低为4 0 ；其 他区缴费基数最高为本市上年度职工月平均工资的6 0 ，最低为3 0 。同时 允许经济条件许可的经济组织和“农转居”人员，参照当地城镇企业职工 基本养老保险规定的标准确定缴费基数上限。而农转居人员退休后基础养 老金月标准则以本市上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费 工资的平均值为基数，缴费每满1 年发给1 。另外，按本办法计发的基本 养老金，番禺、花都区低于3 5 0 元月的，按3 5 0 元月补足；增城、从化 市低于3 3 0 元月的，按3 3 0 元月补足；其他区低于4 0 0 元月的，按4 0 0 元月补足，超过2 0 0 6 年广州市最低生活保障标准。 根据广州市农转居人员基本养老保险办法( 试行) 的有关规定，农 转居人员在城镇企业就业后，由所在企业为其办理城镇企业职工基本养老 保险，缴费年限满十五年的，可申请将农转居基本养老保险关系转入城镇 企业职工基本养老保险，同时转移个人账户的储存额，缴费年限合并计算， 个人账户储存额累计计算；如在城镇企业职工基本养老保险的缴费年限不 满十五年的，则可将城镇企业职工的基本养老保险关系转入农转居基本养 老保险，同时转移个人账户的储存额，缴费年限合并计算，个人账户储存 额累计计算。另外，如参保人农转居基本养老保险缴费年限与其在城镇企 业职工基本养老保险正常缴费年限重叠时，重叠的时段，缴费年限只计算 在城镇企业职工养老保险的正常缴费年限，各月的缴费指数叠加计算。如 参保人在异地参保的，农转居基本养老保险关系也可以随同转移，并同时 转移个人账户的储存额，有效解决了农转居人员基本养老保险与城镇企业 职工基本养老保险，以及异地养老保险之间的转换问题。由于农转居人员 基本养老保险采取“低起点、低成本、低标准”的三低原则，与城镇企业 职工基本养老保险的养老金计发保准保持一定的差距，更利于鼓励和引导 “农转居”人员积极就业。 第二节农转居人员基本养老保险制度的特征 一、政府主导性 广州市农转居人员基本养老保险基金采取统筹基金与个人帐户基金分 别记帐、独立核算的方式。个人帐户养老金由个人帐户资金支出；个人帐 户资金不足时，由统筹基金继续支付；统筹基金收不抵支时，由市、区( 县 级市) 两级财政按一定比例分担。因此，建立农转居人员基本养老保险制 而，由于我国各地经济发展不平衡，不同 异打，部分地区的集体经济组织和农转居 政府对农转居人员基本养老保险的财政支 人员基本养老保险应由政府组织、实施， 所需资金由个人和集体各承担一部分，启动及最后的资金保障则由政府提 供。 以广州市荔湾区为例，据统计，至2 0 0 6 年7 月止，符合广州市农转 居人员基本养老保险办法( 试行) 规定参保条件的农转居人员共有4 1 ，2 4 3 人。 表3 - 1 占应缴人数 缴费类型人员特点人数 的百分比 一次性趸缴男，6 0 岁以上 7 7 2 31 8 7 1 5 年( 1 8 0 个月)女，5 5 岁以上 男，4 5 岁以上6 0 岁以下 部分趸缴1 0 9 7 0 2 6 6 女，4 0 岁以上5 5 岁以下 而根据广州市农转居人员基本养老保险办法( 试行) 第二十条规定： “男性年满4 5 周岁、女性年满4 0 周岁的“农转居”人员，在一年半 内参保的，其缴费基数在上年度职工月平均工资6 0 ( 含6 0 ) 以下的，政 府按其应趸缴费用的3 0 给予资助，缴费基数超过6 0 的，超过部分不予以 资助。所需资金根据各区( 县级市) 财政的承受能力，由市、区( 县级市) 两级财政分别负担”若以2 0 0 5 年全市平均工资2 ，8 2 0 元的3 0 为缴费 基数，经测算，荔湾区合资格农转居人员按月交纳的基本养老保险费为 6 8 0 5 9 万元，其中各集体经济组织每月合共负担4 5 3 7 3 万元，农转居个 人共负担2 2 6 8 6 万元。一次性趸缴的基本养老保险费用为4 6 9 亿元，其 中各集体经济组织共需解决1 7 2 亿元，个人负担共1 5 6 亿元，区财政需 资助超过5 ，6 0 0 万元，市财政资助8 ，5 0 0 万元2 0 。按规