（公共管理专业论文）我国公务员考核制度研究——以南通地税局为例.pdf

我国公务员考核制度研究以南通地税局为例中文摘要 中文摘要 随着改革的不断深入，地税作为地方政府财力资源的保障者，面临更大、更 为紧迫的压力。如何开发税务人力资源，强化考核管理，激励地税税务人员更好 履行“聚财为国、执法为民”宗旨，对发展国民经济，推动社会进步，树立地税 形象有着深远的意义。因此建立一套科学的公务员考核方法，充分挖掘人力资源是 地税发展的必由之路。论文在调查分析南通市公务员考核机制现状的基础上，借 鉴相关激励理论和3 6 0 度考核方法，提出完善我国税务机关公务员考核机制的可 行性对策。全文共分为七个部分。第一部分为绪论，主要介绍了研究背景、目的、 意义和方法；第二部分介绍了激励理论和3 6 0 度考核办法等相关基础理论，为南 通公务员考核制度的重新设计提供理论支撑；第三部分通过对几个典型国家的公 务员考核制度进行比较，总结提炼出各自成功的经验以及不足之处，引以为南通 地税公务员考核机制借鉴，同时对我国公务员考核历程进行介绍；第四部分对南 通地税公务员考核进行实证分析，阐述目前南通地税考核现状，并对当前存在的 问题，进行了剖析；第六部分对构建南通地税公务员考核机制提出了相关的对策： 第七部分对全文进行了总结，指出了研究的不足之处和对未来研究的展望。 关键词：公务员考核激励 作者：邱峰 指导教师：钱玉英 r e s e a r c ho na s s e s s m e n to fc h i n e s ec i v i ls e r v a n t w i t hn a n t o n gt a xb u r e a uf o re x a m p l e a b s t r a c t 舢o n gw i t l lc o n t i n u o u s l yd e 印r e f o 加瞒，r e g i o n a lt a x ，a sal o c a lg o v e m m e n t f i n a l l c i a lp o w e ra n dt l l eg l l a r a n t e eo ff i l l a n c i a lr e s o u r c e s ，f a c e s1 a 略e ra l l dm o r eu 坞e n t p r e s s u r e c e n t 嘶n ga r o u n dt h ea i m0 f “t og a t l l e raw e a l mf b rt l l ec o u n t ua n dt 0e n f o r c e m et a xl a wf o rm e p e o p l e ，r e g i o n a lt a xf o c u s e so nh o w t 0d e v e l o ph u m a nr e s o u r c e so f 伽【a d l t l i n i s n a t i o n ，e i l l l a n c ee v a l u a t i o ni i l a n a g e m e n t 锄dm o d v a t er e g i o n a l 协xs t a 筑f o r a l l 也i sm e a s u r eap r o f o u n dm e a n i n g0 fn a t i o n a le c o n o m y ，s o c i e t yp r o g r e s s 锄d 计l a t r e g i o n a lt a xi m a g ew i l lb el i k e t 1 l e r e f o r ee s t a b l i s h m e mo fa s e to fm e t l l o d sa i l dp o l i c i e s t 0c o m p r e h e n s i v e l ye v a l u a t ep u b l i cs e r v a n t so fr e g i o n a lt a xt u m s ( i 娟n i t e l yn e c e s s a r y t h e s i sa i m sa tp u t t i n gf b n a r daf e a s i b l es 饥i t e g yt op e r f 色c te v a l u a t i o nm e c h a n i s mw i t l l am e o r e t i c a lv i e wo fn l o t i v 撕o na l l d3 6 0 0e v a l u a t i o na n dt h r o u g hi n v e s t i g a t i o na n d 觚a l y s i so fs t a t l l sq u oo fe v a l u a t i o nn l e c h 觚i s mp r a c t i c e da i n o n gn a n t o n gp u b l i c s e n ，a i l t s t h ew h o l et e x ti sd i v i d e di n t 0s e v e np a r t s p a r to n ei sab r i e fi n 仃0 d u c t i o n ， m a i n l yo fr e s e a r c hb a c k g r o u n d ，p u 印o s e ，m e a n i n ga n di n e t h o d s ；p a r tt w ow i l li n 臼o d u c e r e l a t e dt h e 耐e s ，s u c ha st l l e o 巧o fm o t i v a t i o n 彻d3 6 0 。e v a l u a t i o n p a nt l l r 优w i l l 西v ea s u i n 】呦昭o fa d v 卸t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so fs o m et ) ，p i c a lm o d u l e sw h i c hh a v es e e m e d c o m p a 瑚畸v e l ys u c c e s s 触锄0 n g o t l l e rn a t i o n s a f t e r c o m p a d s o nf o l l o w sa l l i n 仃o d u c t i o no fl l i s t o 巧o fh o ww ee v a l u a t ep u b l i cs e r v a n t si nc h i i l a p a r tf o u r d e m o n s 仃a t e st l l ee x i s t i n gp r o b l e l i l sa n ds t a t u sq u oo fe v a l u a t i o no f n a n t o n gr e g i o n a lt a x i n 觚a i l a l 妒cf b m p 矾矗v ew i l lp r o v i d es o m es u g g e s 6 0 n sc o n c e m i n gw i t ht l l e e v a l u a t i o nm e c h 锄i s mo fn 觚t o n gr e g i o n a lt a x p a ns e v e nc o n c l u d e sw i t hi n a d e q u a c y p o i n t so ft l l i sm e s i sa n do u t l o o kf o r 缸r t h e rr e s e a r c h k e yw o r d s ：p u b l i cs e n ，a l l t ，e v a l u a t i o n ，m o t i v a t i o n w m t e n b y ：q i uf e n g s u p e i s e db y ：q i a ny u y i n g n 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名： 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括千l j 登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 导师签名： 日 期：兰：12 车! 19 。d 日期：电：2 垒驾曲 我国公务员考核制度研究以南通地税局为例第一章导论 第一章导论弟一早哥下匕 一、研究问题的提出 政府公务员考核绩效评估这一浪潮到2 0 世纪9 0 年代初才传入，之前我国没 有一套完整的、规范的公务员考核制度，直到1 9 9 3 年实行公务员制度后才初步建 立了公务员的考核制度，分别对考核的内容、方法、程序等作了规定，才逐渐使 我国的公务员考核步入正轨。南通地税根据公务员考核暂行规定的要求，初 步建立了地税公务员考核制度，但由于税收工作的成果难以量化，对税收公务员 的绩效进行评估难度较大；另一方面，公务员实行常任制，对绩效低下的公务员 不适合采取私营部门中直接解雇的办法，加之政治体制的不健全、政治文化环境 的影响以及人为因素的干扰等使得考核存在考核内容空洞、指标粗糙缺乏量化以 及考核针对性不足、可行性差等缺陷，使南通地税公务员考核流于形式，走过场， 形成了“人人跑关系，争表现，忽视工作绩效”的现象，没有真正达到考核的目 的，也起不到有效的激励税务干部、提高税收工作绩效的作用。如何提高税务干 部的工作效率，如何有效地约束公务员的行为，最大程度地激发他们的主观能动 性，是南通地税长期以来没有得到圆满解决的制度问题。因此积极探索针对南通 地税公务员的考核方法，进一步完善南通地税公务员考核机制，对于提高税收工 作效率，具有极其重要的现实意义。 二、研究目的及意义 ( 一) 研究目的 考核机制是公务员制度的核心内在机制，它贯穿公务员制度的始终，是规范 公务员工作行为，提高行政效能的重要环节。本文旨在把考核理论与公共部门人 力资源开发管理实践相结合，通过实证分析，力图找出南通地税公务员考核中存 在的问题，并提出合理化的建议，为进一步深化南通地税公务员考核机制的改革 提供理论借鉴、现实依据和可操作的方案。 ( 二) 研究意义 本研究不仅在理论上具有十分重要的意义，而且对地税公务员考核的实践也 具有十分直接的现实意义和实践意义。理论意义：有利于丰富我国的行政管理 理论和人力资源管理理论，有利于行政效率的提高，有利于公务员管理的科学化、 我国公务员考核制度研究以南通地税局为例 制度化，对拓宽公务员考核管理的研究范围有积极的意义。现实意义：针对目 前南通地税公务员工作效率和积极性偏低的现实状况，该课题的研究成果提出了 完善南通地税公务员考核制度的对策，有助于提高税务机关的管理水平，从主观 意识上激发税务干部的工作积极性和主观能动性，提高工作效率，为南通地税公 务员考核制度的发展提供实践指导。 三、国内外研究综述 国外公务员考核的理论比较完善，主要侧重绩效考评，通过管理学方法，建 立科学的绩效评估体系，完善对公务员的绩效评估，尤其是英美国家，在九十年 代得到了全面的发展。1 9 9 2 年哈佛大学商学院教授r 0 b e f ts k a p l a i l 提出的“综合 测评体系 ( b a l 柚c e dm e a s u r e m e n t s y s t e m ) ，其主要指导思想是“人员考评应以实 现本单位的未来目标为目的；考评是机构改进工作和个人发展提高的过程；考评 应面向公务人员的服务对象，将他们的反馈意见纳入考评指标体系 。 韩国政府从1 9 9 8 年1 月起在全体公务员中引入绩效工资制。绩效评估审查委 员会根据公务员的工作鉴定、特殊成绩评价以及部长评价对其分别做出相应的奖 励。在此制度下，政府每一年度均授予那些在年度表现特别优异的公务员特别奖 励，他们都可获得绩效工资或绩效津贴。 虽然国外在公务员绩效评估和评估指标体系的完善方面，已有比较完善的研 究，对我国公务员考核有一定的指导意义，但由于我国政治、经济环境以及公务 员队伍的不同，国外的公务员考核指标体系不可能完全适应我国的国情。 我国对公务员考核的研究相对滞后，但也取得了较快的发展，目前我国学者 对公务员考核的研究主要偏重于对公务员考核的问题、原因、对策等方面，多停 留在理论的探讨。 人大行政管理系谢明教授在试论我国公务员制度的改革、发展与完善 冲破不合时宜的观念、体制和做法的束缚中指出我国公务员考核主要存在以下 问题。主要表现：一是在考核指标上，考核的指标设计操作性差。二是在考核主 体上，考核人员的主观因素对考核结果影响较大，实际的操作流于形式。三是在 考核等级划分上，考核的等级偏少。四是在考核结果应用方面，考核结果与使用 相脱节。 祝建兵、王春光在论公务员考核制度改革中也对公务员考核中存在 。袁东：美国公务员的工作考评，中国行政管理，2 0 0 3 年第1 期 。( 韩) 金判锡：韩国政府人力资源管理改革评迷，国家行政学院学报，2 0 0 0 年第五期 谢明、颜廷锐：试论我国公务员制度的改革、发展与完善神破不合时宜的观念、体制和做法的束缚， 天津行政学院学报，2 0 0 3 年0 3 期 2 我国公务员考核制度研究以南通地税局为例第一章导论 的考核标准不明确、考核等次少、考核方法简单化不科学、考核结果使用不当、 考核主体责任不清等方面问题，提出相应的解决方案。姜晓萍教授在激励功能失 效、考核主体与被考核者之间的信息不对称、考核指标的粗糙化、考核手段的单 一方面提出了自己对公务员考核改进的看法。中央民族大学管理学院的申喜连在 管理概念的新审视中提出了绩效管理的理念，要求在考核方式上应重视考核 中的双向互动，实施绩效管理。圆 虽然众多学者对公务员考核提出的各自不同的完善办法，但由于地区经济发 展和部门职能的不同，不可能建立一套放之四海皆准的考核制度，每个部门均应 根据自身部门职能、公务员队伍素质、政治经济环境的不同，建立有自身特色的 公务员考核制度。本论文旨在针对南通地税系统公务员考核制度现状，分析存在 问题，提出适合地税公务员考核的可行对策。 四、研究方法 ( 一) 文献研究法 文献研究法，也称历史文献法，是本论文采用的最主要的方法。在研究过程 中，通过对国内外涉及公务员考核机制的研究文献和学术成果进行大量的检索研 究，寻找理论依据，从而把握住目前公务员考核机制研究的理论和前沿动态。 ( 二) 理论分析法 本研究针对公务员考核中存在的问题及成因，运用行政管理学、人事管理学、 人才学、国家公务员制度教程、公务员法、激励理论等，对现行公务员考核机制 进行评价，并对税务机关公务员考核机制进行设计。 ( 三) 调查分析法 这是获得第一手资料的最基本的方法，由于自身的工作环境，提供了对南通 地税公务员考核制度的研究便利，收集了公务员考核的第一手资料。本研究主要 在对南通市地税局当前的考核制度充分调查的基础上，然后对获得的资料进行实 证分析，从而为提出合理可行的对策和建议提供必要的现实依据。 ( 四) 对比研究法 本文将在文献研究法的基础上，对国内外公务员考核机制的异同进行比较， 从而得出各国公务员考核机制对我国的借鉴意义。 国祝建兵、王春光：论公务员考核制度改革，江西行政学院学报，2 0 0 3 年第3 期 口申喜连：管理概念的新审视，中国行政管理，2 0 0 4 年第3 期 3 第二章公务员考核的理论基础 第二章公务员考核的理论基础 一、公务员考核的理论基础之激励理论 对公务员进行考核的最终目的是为实现组织目标，而不是为考核而考核，而 组织目标的实现与公务员的工作的努力成正比，因此如何提高公务员的工作士气， 有针对性的对公务员进行考核评估，并据以采取激励措施，是公务员考核制度必须 研究的。因此研究激励理论，对制定合理的考核方案，显得尤为重要。 ( 一) 马斯洛的需要层次理论 1 9 4 3 年，马斯洛在人类激励的一种理论一文中正式提出需要层次理论。 1 9 5 4 年，他在激励与个性一书中又对该理论做了进一步的阐述。马斯洛把人 的需求分为五类，即生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我实现的需 要。马斯洛认为，生理和安全的需要是“低级需要”，而社会交往、尊重和自我实 现的需要是“高级需要”。低级需要主要从外部使人得到满足，高级需要则从内部 使人得到满足。了解人们的需要层次和需要结构，是做好人力资源管理工作的基 础和前提。 这一理论对于人力资源管理者的价值在于，他们有必要了解工作人员不同层 次的需要，从而采取相应的激励措施去满足人们的需求，由此调动工作人员积极 性，引导他们的工作行为。如对人的物质上的要求，可以通过工作报酬去满足； 对安全的要求可以通过部门的安全措施、福利措施以及部门和社会共同提供的医 疗保险去满足。要努力使工作部门和工作单位成为人们进行交往和建立友谊的场 所和媒介，给予工作人员渴望得到的支持，从而使他们对组织系统产生一种归属感。 ( 二) 赫茨伯格的双因素理论 双因素理论是赫茨伯格1 9 5 9 年提出的，其主要观点是：个人与工作的关系是 研究激励问题最基本的出发点，因为个人对工作的态度在很大程度上决定了任务 的成败。赫茨伯格提出，激发人的动机的因素有两类：一类为保健因素；另一类 为激励因素。工作中，凡是与员工工作本身或工作内容有关的、能促使人们产生 。谭融：公共部门人力资源管理，天津大学出版社，2 0 0 3 年，第3 8 页 4 我国公务员考核制度研究以南通地税局为例第二章公务员考核的理论基础 工作满意感的这一类因素为激励因素；凡是与工作环境或条件有关的、能防止人 们产生不满意感的另一类因素为保健因素。保健因素，包括单位政策和管理、监 督、工作条件、人际关系、薪水、地位、职业安定及个人生活等。这些因素涉及 工作的消极因素，也与工作的环境、氛围有关，只能防止员工产生工作上的不满 而无激励作用，是外在的“维持”或“保健”因素，也叫卫生因素。激励因素， 包括工作本身的成就感和挑战性、组织认可、责任、得到赏识和晋升、艰巨的工 作以及工作中的成长等。这些因素涉及对工作的积极感情，和工作本身内容有关， 通过使人产生满意感而起激励作用。保健因素运用得当，只能解决“为何在此工 作的问题 ，无激励作用。只有在解决好保健因素的基础上适当使用激励因素，才 能使人感到满足而发挥激励作用。回 ( 三) 弗洛姆的期望理论 弗洛姆的期望理论美国著名心理学家、行为科学家维克托弗洛姆提出的， 它是在研究马斯洛的需要层次论和赫茨伯格的双因素理论的基础上得来的。他认 为如果人们能够预先估计到自己的某一个行为会给个人带来既定利益，而且这个 目标对自己有足够的吸引力，就有可能激励人们去完成这个特定的行为。所以， 只有当人们预期其行为将有助于达到某个目标时，才会被激励起来去做某些事情， 其动力取决于该行动结果的预期价值( 目标效价) ，以及现实的估计达到该目标的 可能性大小( 期望概率) 。简单的说，可用以下公式来表达：激励力量= 目标效价x 期望概率。 ( 四) 斯金纳的强化理论 强化理论是美国心理学家b f 斯金纳提出的。强化是对_ 种行为的肯定或 否定的后果，会在一定程度上鼓励或防止这种行为的重复发生，是一种增加它前 面的某种行为重复出现的次数的行为权变措施。强化主要分为正强化和负强化。 正强化是在行为重复之前促成行为发生的环境事件，负强化则是在行为发生前， 通过令人不愉快的事情，如说教、训斥等来增加所希望的行为发生的频率。强化 理论认为，正强化的激励效果更显著。 因为负强化虽然可以制止某些不良行为发 生，但常有副作用产生，有可能激起员工的不满，引发冲突。在实际管理中，“胡 。谭融：公共部门人力资源管理，天津大学出版社，2 0 0 3 年，第4 0 页 o 周健临、唐如青：管理学教程，上海财经大学出版社，1 9 9 9 年 国王祖成：世界上最有效的管理：激励，北京，中国统计出版社，2 0 0 2 年 5 我国公务员考核制度研究以南通地税局为例 第二章 公务员考核的理论基础 萝卜加大棒的方式，则属于既有正强化又有负强化的全面强化。此外，为了使 某种行为得到最大限度的加强，奖励应在行为发生之后尽快提供，延缓奖励会降 低强化的效果。斯金纳强化理论对我国公务员明确考核目的、考核结果运用方面 具有一定的理论指导意义。 在研究制定本部门的公务员考核制度时，特别是制定考核结果运用方案时， 应遵循相关激励理论，在正确认识公务员的个人利益，从满足保健因素对公务员 基础需要的基础上，加大公务员的更高层次需要的激励，重视考核结果的正激励， 但不能缺失负激励等方面，充分关注、建立富有激励的有效机制。 二、公务员考核理论基础之二3 6 0 度考核方法 “3 6 0 度考核法 又称为“全方位考核法”，最早被英特尔公司提出并加以实 施运用。该方法是指通过员工自己、上司、同事、下属、内外部客户、专家等不 同主体来了解其工作绩效，和传统的绩效评估不同，这种评估流程能够提供一个 3 6 0 度的评估，这种评估能够全面体现出员工的成绩。这种考核方法由于考核的 主体很全面，通过考核，形成定性和定量化的考核结果，积极地反馈至相关部门 和被考核者，来达到改变行为，改善绩效的目的。 ( 一) 实行3 6 0 度考核要注意的事项： 1 、保证考核者的多角化，而且考核主体和考核过程公平。 因为对于相同职位的被考核者，他的考核者一定是统一确定的，不能出现同 一岗位的不同员工让不同的考核者来进行考核。 2 、考核实行匿名考核 为了保证考核结果的真实可靠，在整个考核过程中，必须实行匿名考核。 3 、考核一定是基于胜任特征 “胜任特征”是指能将工作中表现优秀者与表现平平者区分开来的个体潜在 的深层次特征。 ( 二) 3 6 0 度考核的优点： 1 、减少考核误差，考核结果相对有效 因为考核的主体是多元化的，所以在考核结果上就显得相对比较公平，同时 。萧禾：3 6 0 度考核法，当代医学出版社，2 0 0 4 年 6 我国公务员考核制度研究以南通地税局为例 员工在接受上也更容易得多。一个考核者说话不算话，但多个考核者一起来说话， 考核结果就相对比较准确了。 2 、可以让员工感觉企业很重视绩效管理 让多个主体参与考核，要调动众多部门的人员和资源，所以从整体绩效管理 推动力来讲，对于员工参与和认识到考核重要性上是有一定的助推力的。 3 、可以激励员工提高自身全方位的素质和能力 现在考核的要素可能也是多元化的，对员工综合素质要求比较高，要取得好 的考核成绩，各方面都要严格要求自己。有利于促进员工的全面快速成长，有利 于企业人力资源整体水平的提高。 但是，实行3 6 0 度考核法也存在自身的缺点，主要是考核成本较高，侧重于 综合考核，可能由于部门岗位数量和岗位性质不同，产生一定的不公平性。 7 第三章国外公务员考核制度中的合理因素 第三章国外公务员考核制度中的合理因素 一、国外公务员考核制度 考核是实行合理的薪酬、公平的晋升以及其他激励措施的基础性工作，是进 行有效激励的前提和依据。由于历史环境和经济发展的不同，各国在进行公务员 考核时，具体的考核方法、内容以及实施程序呈现出各自的特色。 ( 一) 英国公务员考核制度 英国对公务员的考核，主要是各部门对公务员业绩的考核，目的是为了考察 工作人员的勤惰优劣，鼓励公务员积极进取，提高工作效率。考绩的内容主要包 括十项：工作知识、人格性情、判断力、责任心、创造力、可靠性、机敏适应性、 监督能力、工作热忱和行为道德。在考核方法上实行考察报告制，在考核时，根 据考绩报告表内所规定的要素与标准，由考绩委员会根据公务员平时成绩记录及 有关资料，加以考察评定。评定后，将结果呈报部门领导核定执行。本人如认为 评定不当，可向部门领导提出申述，请求纠正。在公务员考绩评分上，分为五等： 即杰出、优良、满意、普通、不良。考绩报告经逐级评审复核后，存入个人档案， 如果遇到晋升机会，晋升委员会即调此档案作为参考。在同等年资的条件下，考 核成绩优异者，将获得更多的晋升机会。 ( 二) 美国公务员考核制度 美国公务员考核的重要特征是考绩，推行功绩考核制度的目的，是为了真正 贯彻功绩主义的原则，使公务员在晋级、提升工资等方面严格以功绩好坏为标准， 奖优惩懒。美国对公务员实施考核时，具体考核方案由各机构自己制定，报人事 管理局批准后实施。美国在公务员制度改革法中规定，在公务员工作的每一 评价期结束时，应该向本人通报其工作的标准和关键因素，并在评价期结束时运 用这些标准和关键因素来评价公务员的工作。法律赋予了公务员在功绩考核过程 中应有的权利，要求并鼓励公务员参与工作标准的制定。考核内容主要包括工作 能力、责任、组织能力、合作与依靠程度、遵守纪律状况、工作的数量和质量， 以及有无创造性等。通过对公务员所任职务进行全面的职务分析和工作评价，分 析与职务相关的工作数量、质量及所需知识和技能等，为分类评分确立具体的考 黄卫平、谭功荣：公务员制度比较，北京，中央编译出版社，2 0 0 2 年 8 我国公务员考核制度研究以南通地税局为例第三章国外公务员考核制度中的合理因素 绩标准，据此对公务员个人表现进行比较，得出考核结果。考核结果分为三档： 优等、满意、不满意。优等指工作超出规定标准，可晋升一级工资，并给予优先 晋升的机会；满意是指工作合乎规定标准，可晋升一级工资；不满意是指未达到 工作标准，按其程度分别给予减薪、降级、免职直至开除等处分。公务员对于主 管给出的晋升和处分决定，如果认为不公平或者有作弊行为，可以提出申诉。 ( 三) 法国公务员考核制度 法国公务员考核的内容总共1 4 项，包括：身体适应性、专门知识、守时值勤 情况、整洁状况、工作适应能力、合作精神、服务精神、积极性、工作效率、工 作方法、理解力、组织协调能力、指挥监督能力、观察能力等。考核任何部门的 公务员都至少要选择其中6 项。在考核中实行分类考核，a 类公务员选择的考核 项目较多，重点是组织协调能力、工作方法、指挥监督能力等；d 类公务员的考 核项目较少，重点是服务精神、守时值勤、积极性等。考核采用打分法，总分2 0 分，每项考核最低得0 分，最高得分2 0 分。然后把各项考分相加，按照所得总分 排列优劣等次，分成五个等级。打分法有一定的可行性，但其弊端在实践中也日 渐显，如时限性强、方法僵化、计算复杂等，而且各部门管理情况不同，打分情 况不同，相同水平的人考核评价差异却较大，从而导致晋升快慢明显不同的现象。 目前，法国公务员管理部门已开始重视考核问题并着手进行改革。改革的方向是 以评语法取代打分法，因为评语比分数更详尽、更具体、更有说服力，并且对公 务员职业生涯的管理和调配使用都有重要的参考价值。国 ( 四) 德国公务员考核制度 在德国，公务员考核被称为实绩评估( d i e s 缸i c h eb e l 】n e i l u n g ) 。与其联邦政体 相对应，其法律依据分联邦和地方两个层面。联邦机构公务员按照1 9 7 8 年颁布的 联邦公务员职业生涯条例( l a u f b a h n v 凹o r d n u n g ) 进行考核。 实绩评估分为四种：定期评估、实习公务员评估、出现空缺职位进行选拔的 临时评估、更换岗位等特殊情况下进行的中期评估。其中，定期评估与我国公务 员年度考核类似，作用最为重要，多数机构2 至3 年进行一次。 考核内容包括工作成绩、专业能力和素质三项，结果记入个人档案。政治观 点、廉洁自律等不在考核之列，成为正式公务员前，在就职宣誓中保证遵守现行 。黄卫平、谭功荣：公务员制度比较，北京，中央编译出版社，2 0 0 2 年 。同上 。余兴安：激励的理论与制度创新中国公务员激励制度研究，北京，2 0 0 5 年 9 我国公务员考核制度研究以南通地税局为例第三章国外公务员考核制度中的合理因素 各项法律法规。 考核结果多采取打分制评定。分为优秀、良好、称职、基本称职、较差五个 等次。同一工资级别中，优秀比例不超过1 5 ，良好不超过3 5 。实行9 分制的 德国联邦内政部规定，9 分为优秀，8 7 分为良好，6 4 、3 2 、1 分依次为称职、基 本称职和较差。 在考核结果的使用上一是晋升级别、提拔任用的最基本依据；二是与增资晋 档等实际利益息息相关；三是与培训培养、职位调动有机结合，是合理规划职业 生涯、进行动态调整的依据。 二、国外公务员考核制度中的合理因素 通过对以上国家的公务员激励机制进行比较，我们发现各国的在考核发面各 有特色，都有值得我们学习的地方： ( 一) 实施简化程序，注重考绩 推行功绩考核制度的目的，是为了真正贯彻功绩主义的原则，使公务员在晋 级、提升工资等方面严格以功绩好坏为标准，奖优惩懒，提高工作效率。 ( 二) 注重考核人员培训和被考核人员素养的提高 加强考核人员培训，提高考核科学性和可靠性，减少考核中可能出现的误差； 吸取德国考核要素设置特点，注重对个人素质能力的培养，将绩效提高与个性发 展引入考核目的中来；在优秀和称职之间增设良好档次，进一步提高考核的激励 作用。 ( 三) 加大考核结果运用，促进考核作用的发挥 将考核结果与增资晋档、提拔、培训等有机结合，促进考核的引导示范作用， 激励全体公务员的进取心，最大限度地发挥考核在激励竞争机制中的功用。 o 高乐行：德国公务员考核方法及对我借鉴意义，世贸人才网，2 0 0 6 年 1 0 我国公务员考核制度研究以南通地税局为例 第四章南通市地税局公务员考核实证分析 一、南通市地税局基本情况介绍 ( 一) 组织架构 南通市地税局于1 9 9 4 年9 月1 2 日正式成立，共设局长室、总经济师和十一 个职能处室，分别为办公室、人事处、基层处、监察室、计划财务处、机关党委、 征收一处、征收二处、征管处、法规处、信息处，下辖四个直属征收分局，一个 涉外分局，一个稽查局，各分局下设局长室、办公室、业务科、管理科、征收科。 ( 二) 人员配备情况 南通市地税系统现有干部职工3 2 1 人，其中干部3 0 0 人，职工2 1 人，正处1 人， 副处4 人，调研员一人，正科职1 7 人，主任科员7 人，副科职2 3 人，副主任科 员1 0 人，其余为科员和办事员。在职干部大专以上学历2 9 8 人，其中硕士研究生 3 3 人( 包括党校研究生) ，取得各类中级职称以上的人员超过4 0 。平均年龄3 8 8 3 岁，4 0 岁以下占5 3 8 ；全系统共有党员2 8 1 人。 二、南通市地税局考核管理历程 南通市地税局非常重视干部考核工作，从国地税分立开始就积极探索干部考 核的方法和措施。大体经历了两个阶段。 第一个阶段从1 9 9 5 年起，以一般性指标为对象进行日常量化考核。 根据公务员法的规定，主要考核内容为德、能、勤、绩，更偏重于业务数量 和质量的考核，以完成任务为导向，相对而言比较粗线条，考核的方法主要以各 税务所为单位组织实施，而且基本没有月度考核和季度考核，只有年度考核，或 者根据上级的要求进行的考核。 第二阶段为2 0 0 0 年至今，这个阶段引入质量认证体系i s 0 9 0 0 0 ，理顺了征管 流程，把工作流程固定下来，形成一个闭环。第一环节都有时间限制，时间分配， 环节之间上下监督，为考核的精细化提供了基础。考核中，各考核主体根据质量 体系确定的指标；分阶段、有重点地对照考核。 三、南通市地税局考核制度现状 2 0 0 3 年，根据国家公务员暂行条例和国家公务员考核暂行规定，南通 我国公务员考核制度研究以南通地税局为例 第四章南通市地税局公务员考核实证分析 市地税制定了南通市地税局公务员考核暂行办法。目前，南通地税的公务员考 核工作以此为依据。 ( 一) 南通地税公务员考核种类、内容和程序 根据考核时间划分，公务员考核可分为季度考核和年度考核两类。 1 、季度考核 平时绩效考核由分局各部门根据工作需要按季进行。考核内容主要是日常岗 责履行情况，由分局办公室和业务科根据拟定的考核项目，对被考核人进行考核， 根据考核扣分情况，进行排名。 2 、年度考核 按照南通市地税局公务员考核实施暂行办法规定，年度考核主要根据民 主评议和领导评价为基础，对公务员德、能、勤、绩、廉等内容进行考评，基本 程序为： ( 1 ) 个人总结。 被考核人进行书面个人总结，并填写公务员年度考核登记表一份。 ( 2 ) 民主评议。 由市局机关、分局各自组织本部门民主测评，根据民主测评表对本部门人员 年度工作情况进行评价。 ( 3 ) 领导评价。 主管领导根据被考核人的平时考核情况、个人总结，写出评语和民主测评结 果，提出考核等次意见。 ( 4 ) 审核。 市局机关、分局将考核结果上报市局基层工作处，由基层工作处负责公务员 考核的人员对被考核人年度考核登记表上的内容进行审核。 ( 5 ) 考核结果公示。党组审定被考核人的考核等次，并对确定为优秀等次的 人员予以公示一周。 这种传统的考核方法主要是采用领导与群众相结合的考核方法。一方面要做 到以领导考核为主，体现行政首长负责制。领导对考核工作全面负责，每年组织 一次考核。另一方面，考核要走群众路线，目的是要增加考核工作的透明度，避 免考核工作的神秘化，杜绝领导个人说了算和凭个人好恶评价干部的现象发生； 让群众直接参加考核，多层次、多角度地对公务员进行全面评价，克服片面性。 1 2 垫里坌堑星耋堡型垦竺兰! 二坠堕望垫堑旦垄型 在群众参加考核的基础上，给公务员写出评语， ( 二) 南通地税公务员考核等级 第四章南通市地税局公务员考核实证分析 提出等次意见。 季度考核分好、中、差三等，根据考核等分按照部门人员的比例划分，其中 好3 0 ，中等5 0 ，差等2 0 。年度考核目前分为四等：优秀、称职、基本称职、 不称职。各等次的标准如下： 1 、优秀：贯彻执行党和国家的路线、方针、政策，遵纪守法，廉洁奉公，熟 悉业务，工作勤奋，服务热情，具备及时、正确处理与职位相关的突发事件的能 力，有改革创新精神，绩效突出。 2 、称职：正确贯彻执行党和国家的路线、方针、政策，能较好的遵守各项规 章制度，熟悉或比较熟悉业务，热情服务，工作积极，能够较好的完成工作目标 任务。 3 、基本称职：有一定的政策素质基础，业务能力一般，能基本完成本职工作， 但工作作风方面存在明显不足，工作积极性、主动性不够，完成工作质量和效率 不高，或在工作中有某些失误。 4 、不称职：政治素质和业务素质较差，难以适应工作要求或工作责任心不强， 未完成工作任务：或在工作中失职，造成严重失误。 ( 三) 考核激励措施 考核激励主要通过与考核奖挂钩形式实现，考核奖分季度考核奖和年终一次 性奖金，季度考核奖分局季度考核结果，采取按月预发、按季结算；年度考核奖 实行年度个人考核成绩与年终奖挂钩的办法兑现。考核奖计算方法如下： 个人考核奖= 个人考核得分季度( 年度) 考核奖金能级系数。 四、南通市地税局公务员考核中存在的问题 ( 一) 考核目的上存在的问题 公务员考核不仅仅是对公务员工作绩效的奖惩依据，而是公务员组织为实现 组织目标过程中的纠偏行为，是帮助公务员实现个人成长的有效措施。而目前南 通地税在实施公务员考核时，过分注重公务员的奖惩。2 0 0 4 年在考核中实施的末 位待岗，使得人人自危，在税务干部中思维中形成“多二事不如少一事 ，“做的 多，错的多”的概念，工作积极性受到了前所未有的挫伤；2 0 0 5 年随着税收执 法责任制的出台，部分考核人员过分的追求执法责任的追究，使得考核成为执 法追究的直接工具。这种考核观偏离了公务员考核的真正目的，不利于公务员积 我国公务员考核制度研究以南通地税局为例 第四章南通市地税局公务员考核实证分析 极性的提升。 ( 二) 考核内容上存在的问题 1 、考核指标过于笼统，定性多，定量少 公务员暂行条例规定：“对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核， 重点考核工作实绩。这就确定了公务员考核应采取定性考核与定量考核相结合的 原则。南通市地税局根据这一要求也对考核内容进行了细化，但考核工作中“定 性多，定量少的问题未得到真正解决，尤其是业务素质规定的内容比较笼统， 虽然根据i s o 标准、年度工作及其税收管理员制度，对各项工作都有明确的规定， 但是对照扣分比较难，做得好与差根本没办法量化对照。又比如对行为规范的考 核，定性更多，更不容易把握。在岗责履行上，虽然在推行数据综合管理平台后， 对征管六率等考核指标实现了数据标准化和机内考核，但其他考核指标目前无法 做到量化，并且随着税收业务的发展，虽然2 0 0 4 年制定的i s o 工作标准在0 6 年 初进行了修正，但仍然无法适应当前的工作，相关标准未能实现i s o 中持续改进 的要求，考核标准更加无法量化。 2 、扣分标准缺乏权重系数，缺乏公平性 税务干部相同岗位工作量差别较大，考核中未设立相对的权重系数，造成考 核结果缺乏公正性。在工作量上体现在两方面：从管户情况来看，在管理员岗位， 市区不同责任区管理员，管户差别较大，管户跨度从人均2 0 0 户到6 0 0 户，管理 幅度的不同，工作量差别也较大；另一方面在市区设立了涉外分局，专业管理房 地产、建筑、交通运输等地税重点税源行业，其他分局设置重点税源岗，重点税 源户与一般管户的要求存在较大差异，由于管户的不同，工作量也存在较大差异。 ( 三) 考核实施上存在的问题 1 、程序不规范 南通市地税局目前制定的考核制度，在实际执行中，呈现程序不规范，考核 制度未能落实的现象。在市区分局日常考核中，实行按季度考核的制度，考核前 考核内容、考核扣分标准未在考核内容涉及的相关工作布置之前明确，在考核时 则根据季度工作情况临时决定，抽调业务科、办公室人员进行抽查，程序不够规范。 2 、考核制度未能落实，考核流于形式 此外随着税务工作标准的提高，基层分局工作量相对比较繁重，日常工作安 排十分紧凑，分局业务固定的考核人员，在此情况下，分局日常考核基本上都是 1 4 我国公务员考核制度研究以南通地税局为例第四章南通市地税局公务员考核实证分析 为了应付市局检查，有的单位甚至出现4 0 个人全部都是9 5 分以上的情形；有的 碍于情面，你好我好大家好，怕得罪人影响自己的进步，比如在民主评议中，大 部分人都是大家都是优秀，又如未位岗的评选，实际操作中一个单位很难评出， 除非有重大失误或者被上级检查扣分，难以起到鞭策作用：一些单位对考核工作 认识不深，宣传不力，把公务员考核简单得等同于过去的年终评先进，评优秀， 实行轮流坐庄，搞平衡、照顾或者论资排辈。一些单位领导虽然表面上履行了考 核的规定程序，但考核中并不认真听取群众意见，而是个人说了算，凭个人的好 恶搞内定，结果使考核工作流于形式、走过场；一些单位领导碍于情面，怕得罪 人，将优秀等次的确定完全交由群众无记名投票决定，结果使一些政绩突出而平 时不太注意人际关系的人榜上无名，相反，一些政绩平平但“人缘好的人却评 为优秀。没有真正坚持领导与群众、民主与集中相结合。 3 、考核主体缺乏专业化，考核结果失真 在日常考核中考核主体从分局内部产生，而考核主体的专业知识，对考核结 果的公正性起到重大影响。在考核实施中部分分局考核主体不具备考核工作必须 的专业技术知识，难以胜任，导致考核结果失真，比如有的办公室主任不是搞业 务出身却去考核业务。在年终定期考核中，考核主体相对不固定，市区和县区考 核主体由市局进行抽调，专业水平参差不齐，部分考核者也存在参与意识不强、 敷衍了事，严重扭曲了考核的公正性。 4 、考核等级设定不合理 日常考核等级分为“好、中、差 三类，而且明确规定类三种等级的比例， 从好到差分为3 、5 、2 的比例。基层分局日常考核等级的确定首先从科室产生， 由于部分科室人数较少，根据等级划分的硬性规定，科室所有人员无论干好干坏， 在一年内均可能沦为差的等级，由于这种考核等级的设定，更加加剧了考核结果 的不公正性。 ( 四) 考核结果应用上存在的问题 1 、考核结果激励功能缺失 南通地税目前对年度考核优秀等次公务员的奖励力度不够，措施不到位，考 核的激励性和导向作用难以形成普遍影响。主要表现为以下几方面： 一是考核结果未能与报酬激励机制完全挂钩。 ， 南通地税考核结果目前只与季度考核奖相关联，而季度考核奖只占税务干部 1 5 塞里坌堑星耋望型鏖堕塑二二坠堕望些塾旦垄型笙婴兰堕望堕垫塾墨垒釜墨耋堡壅垩坌堑 工资报酬的一小部分。目前在分局季度考核奖方法上，由于考核结果分值相差不 大，得分最高和最低的税务干部，季度考核奖只相差百元左右，相对于地税的工 资报酬水平，可以忽略不计；年终一次性考核奖至于单位考核名次相关，与个人 考核结果无关，同一分局年终一次性考核奖一律相同，考核报酬激励基本缺失。 二是考核结果未能与职务晋升激励机制完全挂钩。 在公务员的使用和提升工作中，公务员的年度考核结果还无法完全与之进行 挂钩。目前南通地税职务晋升主要通过三种方式：第一种是全员股职干部竞争上 岗方式；第二种是通过领导直接任命；第三种对科职干部实行缺位竞争方式。三 种方式中只有股职竞争上岗中考虑到考核因素，而且最高只占5 分。因此考核结 果基本上与职务晋升相脱节，缺乏职务晋升激励导向作用。 三是考核结果未能与培训激励机制完全挂钩 南通地税培训机制主要分两部分：一是领导指定，而是全员培训。培训激励 与考核结果无关，作为个人发展起重要作用的培训激励机制在地税考核中未能体现。 2 、考核缺乏反馈，考核目标未能实现。 考核结果公布不及时性，对季度考核结果有的单位还不能做到及时公开，考 核对象往往要等到发考核奖时才知道自己考核成绩，有的单位领导怕考核结果影 响工作干脆不公开考核成绩。 五、考核中存在问题的成因分