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东北大学硕士论文摘要 辽宁省财政支出规模和结构研究 摘要 辽宁省级财政不仅是连接中央与辽宁省的桥梁、纽带，而且它是一省范围内 促进资源优化配置，公平收入分配，调节地区间财力平衡的最主要推动者。辽宁 是国家老工业基地，为全国经济建设做出过重要贡献，但在向社会主义市场经济 转换过程中，由于历史上形成的机制性、结构性矛盾日益突出，辽宁经济运行质 量不断下降。为重新振兴辽宁，财政必须先行。对辽宁省财政支出规模和结构的 研究对于加快辽宁建立公共财政框架，从而促进辽宁经济发展具有十分重要的理 论和现实意义。 通过对目前辽宁财政支出规模的回归分析发现，辽宁省财政支出规模对国内生 产总值g d p 的影响很大，辽宁经济的发展在很大程度上依赖财政支出规模的提高。 这实际上意味着辽宁政府对经济的控制力并没有因为市场化改革的深入而削弱， 市场经济制度条件下的经济增长需要政府通过财政手段助推。 通过对目前辽宁财政支出结构的分析发现，辽宁财政支出结构存在的主要问 题有：地方经济建设支出占财政总支出的比例多年一直偏低，尤其是对基础设施 等建设性项目的投入不足；财政承担了数量可观的事业经费开支；行政经费所占 比重较高，呈现逐年增长的趋势：教育经费支出不足；财政补贴仍是辽宁财政的 沉重负担：辽宁省财政对农业投入不足。 优化辽宁财政支出结构的主要措施有：尽快构建和完善以地方公共财政框架 为导向的财政体制；按照公共财政要求，加大支出结构的调整力度；完善辽宁财 政收入，为地方财政支出结构的优化提供财力基础；强化财政支出管理措旌。 关键词：财政支出财政支出结构财政支出规模地方财政 东北大学硕士论文 a b s t r a c t s t u d y o nf i s c a l e x p e n d i t u r e s c a l ea n ds t r u c t u r eo f l i a o n i n g p r o v i n c e a b s tr a c t t h e g o v e r n m e n t o f l i a o n i n g p r o v i n c ei sn o t o n l y t h el i n kb e t w e e nc e n t r a l g o v e r n m e n ta n dl i a o n i n gg o v e m m e n lb u ta l s ot h em a i np r o m o t e ro fo p t i m a la l lo v a t i o n o n r e s o u r c e s ，e q u i t a b l ei n c o m ed i s t r i b u t i o n ，r e g u l a t i n gf i n a n c i a lb a l a n c ei nd i f f e r e n tr e g i o n l i a o n i n g ，w h i c h i st h eo l di n d u s t r i a lb a s eo fo u r c o u n t r y , h a sm a d eni m p o r t a n t c o n t r i b u t i o nt on a t i o n a le c o n o m i c c o n s t r u c t i o n ，b u tl i a o n i n g se c o n o m yc o n t i n u a l l y d e c l i n e sb e c a u s eh i s t o r i c a l m e c h a n i c a la n ds t r u c t u r a lc o n t r a d i c t i o n sa l e b e c o m i n g i n c r e a s i n g l ya c u t e g o v e r n m e n tf i n a n c es h o u l dg oa h e a di no r d e rt or e v i t a l i z el i a o n i n g t h er e s e a r c ho nt h es c a l ea n ds t r u c t u r eo f l i a o u l n g sf i s c a le x p e n d i t u r es t r u c t u r eh a sv e r y i m p o r t a n tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c et h a ts p e e d st h ee s t a b l i s h m e n to f l i a o n i n g s p u b l i cf m a n c es y s t e m a n d p r o m o t e sl i a o n i n g se c o n o m i cd e v e l o p m e n t w ed i s c o v e rt h a tt h es c a l eo ff i s c a ll i a o n i n g se x p e n d i t u r eh a sa g r e a te f f e c to ng d p b ym e a n so fp r e s e n ta n a l y z eo nt h es c a l eo fl i a o n i n g sf i s c a le x p e n d i t u r e ，w h i c hi m p l y t h a t l i a o n i n g s e c o n o m i c d e v e l o p m e n td e p e n d s o i l r a i s i n g o ft h es c a l eo ff i s c a l e x p e n d i t u r ei nag r e a td e g r e e b y m e a n so f p r e s e n t a n a l y z e o nt h ef i s c a le x p e n d i t u r es t r u c t u r eo f l i a o n i n gp r o v i n c e ， w ed i s c o v e rt h a tt h ef i s c a le x p e n d i t u r es t r u c t u r eo f l i a o n i n gh a sal o to f p r o b l e m s ，s u c ha s t h el o w p m p o r t o no f t h ee x p e n d i t u r eo fl o c a le c o n o m i cc o n s t r u c t i o n ，ag r e a tq u a n t i t yo f e x p e n s e s ，s h o r t a g e e d u c a t i o n a l e x p e n s e s a n di n v e s t m e n ti n a g r i c u l t u r e ，i n c r e a s i n g a d m i n i s t r a t i v ee x p e n s e s ，h e a v yf i s c a ls u b s i d i e sa n ds oo n t h ee f f e c t i v em e a s u r eo ft h eo p t i m i z a f i o no ff i s c a l e x p e n d i t u r es t r u c t u r ef o l l o w s ： s t r u c t u r ea n di m p r o v eq u i c k l yt h el o c a lf i s c a ls y s t e mt a k i n gp u b l i cf i n a n c ea sg u i d i n g ； a d j u s tt h ef i s c a le x p e n d i t u r es t r u c t u r eo n a b i gs c a l ea c c o r d i n g t oc l a i m so f p u b l i cf m a n c e ； p e r f e c tf i n a n c i a lr e v e n u es oa st op r o v i d ef i n a n c i a lb a s ef o rt h eo p t i m i z a t i o no ff i s c a l e x p e n d i t u r es t r u c t u r e ；s t r e n g t h e nm a n a g e m e n t t of i n a n c i a le x p e n d i t u r e k e y w o r d s ：f i s c a le x p e n d i t u r ef i s c a le x p e n d i t u r es t r u c t u r ef i s c a le x p e n d i t u r es c a l e l o c a lg o v e r n m e n tf i n a n c e i i i 声明 本人声明所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括本人为获取其他学位而使用过的材料。与 我一起工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 本人签名：王教 目髁刈、x 1 东北大学硕士论支 第一章绪论 1 1 立题依据 第一章绪论 1 1 对于重建辽宁公共财政框架和发挥财政对经济的调节与推动作用 具有重要意义 在现实经济社会生活中，绝大多数国家的政府都是多个级次的政权组织构成 的。在我国，政权的级次包括中央、省( 直辖市，自治区) 、市、县、乡等。与这 种政权结构相对应的是每一级政府均拥有自身的财政活动。这就意味着，现实中 的政府财政实际上包含着多个级次，不仅有中央政府财政，而且还有地方财政。 地方财政就是非中央财政，“地方”一词是用来描述非全国性区域的大小和行政层 次，这些区域大至省和市，小至县、乡、镇和村。在市场经济条件下，地方财政 是地方政府的一种收支活动，它与区域经济有着密切的关系。地方财政承担着提 供地方公共产品和辖区内居民受益项目如教育、治安、卫生保健、就业培训等的 重要职责。另外，地方财政还承担着利用地方资源优势，根据中央政府宏观调控 的要求调整本地区经济总量和结构，保证国家宏观战略目标的实现。与此同时， 地方财政的收支活动还与地方财源建设和地方经济社会发展有着直接的关系。因 此，地方财政是国家财政的重要组成部分，地方财政运行状况既关系到国家财政 运行的整体质量和实际效果，又关系到国家社会经济宏观战略目标的实现。地方 财政牧支的规模和结构阀题关系到地方政府能否有效地履行其职能，即配合中央 政府的宏观调控措旌，通过财政收支调节本地区经济发展，尤其对本地区经济结 构产生重要影响，与中央政府合作发挥收入再分配职能，参与个人的福利、失业 保障等社会保障，参与卫生、教育、科研等地区性福利项目和环境保护。 辽宁财政是国家财政体系中比较重要的一部分，既发挥着承上启下的中介作 用，又具有统筹全省经济，调节地区间财力平衡，优化区域资源配置，公平收入 分配，对自然灾害的救济、扶贫等的重要作用。 ( 1 ) 辽宁财政是国家财政体系中承上启下、不可或缺的重要层次。它是中央财 政政策在辽宁省的贯彻者和执行者。国家财政在定时期内的战略目标、预算收 支任务、财政政策导向等都只能在中央财政和地方财政的共同努力下才能完成。 健全的辽宁省财政不仅是中央财政同地方财政运行紧密联系的纽带和桥梁，而且 也是国家财政体系能够得以顺利运转的重要保证。 一1 一 东北大学硕士论文第一章绪论 ( 2 ) 优化区域资源配置的功能。辽宁省财政对各地区资金的投入以及通过财政 税收政策、信贷政策向企业传播适宜的经济参数，以引导社会资金向供给短缺的 产业或部门投入，促进社会经济的稳定与发展。公共财政的资源配置能表明政府 提供的公共产品必须与受益区域内居民的偏好一致。辽宁省地方公共产品有其特 定的受益区域，辽宁政府能更好地依据当地居民的偏好提供公共产品。 ( 3 ) 体现公平与效率分配功能。辽宁财政因与本地经济发展状况更为密切，故 能较为灵活的运用财政手段参与国民收入的分配和再分配，以调整社会各集团及 其成员在国民收入中的占有格局，达到公平与效率相协调的目的。 ( 4 ) 均衡地区间财力的功能。辽宁省内各地区间经济发展不均衡，大连市、 沈阳市及一些东部城市经济比较发达，西部一些城市经济相对落后。辽宁省级财 政在平衡地区间经济不平衡方面起着重要的作用。 改革开放以来，我省经济发展迅速，这与省级以及各市的财政支持是分不开 的。财政收支是政府实现其经济管理职能的集中表现，财政收支的规模和结构直 接影响一个地区的经济增长和发展水平。不同的财政收支性质和结构可以在一定 程度上引导、改善地方的产业和经济结构，实现资源的合理、有效配置。全面、 科学、系统地了解我省财政支出的历史和现状，探寻改善财政支出的策略，特别 是在我国已经加入w t o 的形式下，重新构建辽宁( 地方) 公共财政的框架，在市 场经济条件下发挥财政对经济调节与推动作用，具有十分重要的理论和现实意义。 1 1 2 为改革辽宁地方政府财政支出提供新方法 地方财政问题的研究一直是我国财政研究中较为薄弱的环节。迄今为止，我 国的国家财政学主要研究的是中央财政。尽管财政职能、财政收支的论述是对包 括中央和地方的财政职能、财政收支在内的总体进行分析的，但其主导方面仍是 中央财政，对地方财政论述的内容偏少。地方财政问题是市场经济中应该加强研 究的现实问题。随着市场经济体制的建立，我国已初步构建了分税分级预算管理 体制，既产生了与中央财政相对的、明晰的地方财政概念，也形成了中央财政与 地方财政分责、分税、分权、分管的格局，地方财政逐渐进入层次日益分明、权 责日益明确、收支自主性增强的轨道。但是，我国的地方财政在运行中也存在一 些突出的问题。譬如，地方财政支出结构不合理，地方财政收支规模不合理等。 这些问题表明，中国地方财政收支良性运行是一个值得认真系统研究的重大课题。 另外，地方财政是带有不同国家特色的，各国的政治体制、行政区划、国家大小、 民族状况、地区差别等因素存在差异，因此，其他国家财政学中有关地方财政的 内容都是密切结合本国情况加以阐述的，没有可直接运用和可以借鉴的现成的理 2 东北大学硕士论文第一章绪论 论，辽宁省财政更是如此。 地方财政是地方政府的一种牧支活动。财政活动从来都是直观地表现为政府 收支活动。财政学自创立以来，不管是西方的还是中方的，都将政府收支作为研 究的主题和内容。财政收支是财政学研究的永恒主题。因此，本文力求从辽宁财 政支出的规模和结构方面加以研究。 地方财政支出是地方政府一定时期内对一定规模可支配财力的分配和使用， 是以财政的事权为依据进行的一种财政资金分配活动，集中反映了地方政府的职 能活动范围及其所发生的耗费。地方财政支出是地方政府的重要宏观经济调控手 段之一。一方面，地方财政支出直接构成和影响社会总需求，因而调节财政支出 规模就可以达到调控社会总供需关系的目标；另方面，地方财政支出结构的确 立与调整，对地方经济结构、产业结构的形成和变动，对地方政府职能的履行， 有着至关重要的作用和影响。 本文通过对辽宁省地方财政支出状况的研究，不仅能客观地把握我省财政支 出与宏观经济增长的适应性及变化趋势，也能为构建公共财政提供有价值的实证 分析资料和评价标准，从而为改革辽宁省地方政府财政支出提供新方法。 1 2 文献综述 1 2 1 国外对财政支出规模和结构的研究现状 从收集的资料来看，目前国外研究财政支出的文献不多，而且，这些研究绝大 多数都是对国家总体财政支出状况的研究，对地方财政支出的研究很少。 德国经济学家阿道夫瓦格纳提出了著名的瓦格纳法则，即随着人均收入的提 高，财政支出的相对规模也随之提高。他把导致政府支出增长的因素分为政治因 素和经济因素。从政治因素来看，由于国家职能的扩展或国家活动范围的扩大， 政府职能的内在质量也在逐步提高，使得政府财政支出必然呈现出扩大的趋势； 从经济因素来看，随着经济的发展，工业化的实现，扩大的市场与市场主体之间 的关系目趋复杂，这种复杂性的增加会导致商法及其经济合同的出现，从而要求 建立有关的司法和行政制度，以维护市场秩序，这就必然导致财政支出的增加。 此外，瓦格纳认为，政府的教育、娱乐、文化卫生和福利等支出的增加是由其需 求的收入弹性确定的，所以当国民经济发展过程中人均收入水平提高时，公共支 出中用于教育、娱乐、文化、卫生和福利等方面的支出也会大幅度地提高。 英国经济学家皮科克和怀斯曼提出非均衡增长理论。该理论认为财政支出的增 长并不是均衡、同一速度向前发展的，而是在不断稳定增长的过程中不时出现一 一3 东北大学硕士论文第一章绪论 种跳跃式的发展过程。 尼斯宁1 9 7 1 年的发展模型表明，政府预算规模是出资者愿意支付的两倍。 亨热克森1 9 8 8 年发现，在瑞典公共雇佣与地方消费支出正相关，而与转移支 付无关。 布坎南提出“俱乐部”理论。这一理论将社区比作俱乐部，研究在存在着外 部性的条件下，一个俱乐部的最佳规模就在外部不经济所产生的边际成本( 拥挤 成本) 正好等于由于新成员分担运转成本所带来的边际节约这个点上。该理论通 常用来分析和解释最优的地方政府管辖范围和准公共品的有效提供问题。 查尔斯蒂布特的“蒂布模型”构建了个地方性公共产品的模型。他认为， 各个地方政府之间的竞争会促使其更有效地提供人们所需要的公共产品和服务。 在研究地方公共产品需求与供给之间的关系时，他指出社会成员之间消费偏好的 不同和人口的流动性制约着地方政府生产和提供公共产品的种类、数量和质量。 瑞典学派的威克塞尔认为，公共产品的提供范围和规模并不取决于个人，而是 由社会各阶层和利益集团之间的磋商决定的。公共产品最佳供应的真正困难在于 设立起切合实际的政治运作程序。理想的政治秩序是由消费者对若干由预算支出 和税收份额组成的选择方案进行投票，政府依据获得一致支持的方案来提供公共 产品，但这种理想状态是不存在的，因此，他提出近似一致的原则。 美国的罗斯托提出了“财政支出结构论”。他认为，在经济发展的早期阶段， 政府投资侧重于基础设旖的投资，如道路、电力、环境卫生等；在经济发展的中 期，政府投资只是对私人投资的补充。当经济达到成熟时，政府支出的重点将开 始从基础设施转向教育、保健与福利服务的支出，即经济建设支出比重渐降，社 会保障支出比重渐升。 美国经济学家马斯格雷夫认为政府消费性支出关键取决于人们对公共消费的 收入弹性。经济发展的早期，人们的收入主要用于满足衣食等基本生活需要，人 们对公共消费支出的需求不大，随着经济的发展和人均收入的增长，私人对提高 生活层次的消费支出将增加，如教育、卫生、安全等。并且，将会出现日益复杂 的社会经济组织，要求政府提供诸如交通警力、控制污染等各种管理和服务，引 起政府行政管理支出增加。 1 2 2 国内对财政支出规模和结构的研究现状 从目前掌握的资料来看，国内学者对地方财政支出规模的研究很少，但对地 方财政支出结构的研究较多一些。这些研究绝大多数都是从定性的角度，分析目 前我国地方财政支出规模和结构普遍存在的一些问题，并针对这些问题提出改革 4 一 东北尢学硕j 论吏 第一童绪论 意见和措施，探讨我国地方财政支尚的合理规模和结构。 对地方财政支出规模和结构的研究相当少。 陶勇等学者认为，尉政复出洛局体现在以下方面； 舀勺投入。二是抓好交通、通讯、能源等基础设施的建设。 建设抓好科技支农，健进农业产业化的发展。 我国学者从定量的角度 是大力增加教百、科技 三是加强农田水利基础 叶文君认为，逐步规范地方财政支出，将目前地方财政支出中包括诸多不利 于市场平等竞争的财政补贴逐步减少或取消。 刘小莲等学者认为，自于句 i 入w t o 我国地方财政应按公共财政的要求调整支 出范嘲和结构；i l ) 出于为了招商引资，提高投资条件，地方政府将加强公共基 础设施建设，因此，公共：j f 支将增加。( 2 ) 随着企业竞争的加剧程产业结构的升 级，失业入数将增加，所以社会保障开支：海增加。 陈泰安认为，目莳我唇地方公共支出占国民生产总值的比重不到1 0 。由子 加人孵0 ，政府观念和行为必须向世贸组织的基本原则靠拢，加快步伐建立公共财 政i 矧此，要不断增加地方财政支蹦。 1 3 主要内容 本文试图在对目前辽宁财政支出状况分析的基础上，借鉴国内外先进的思 想，对优化辽宁财政支出规模和结构的理沦进行一些探讨和摸索，提出地方财政 支出规模和结构的一般理论，并对建立合理的辽宁财政支出规模帮结构提出一些 看法和建议。论文主要分以下两部分： 1 3 1 辽宁省财政支出规模研究 ( 1 ) 辽宁财政支出规模的适应原则。主要体现在以下两个方面；辽宁财政的支 m 规模与经济发展水平相适应，辽宁财政支出规模与政府宏观调控要求相适应。 ( 2 ) 地方财政支出规模与宏观经济发展水平的关系。评价财政收支规模是否台 理的标准应该是经过财政调控后，社会总供给和社会总需求在，e 2 , 量上是否大体平 衡。根据现代西方经济学关于总供给和总需求的均衡关系，可以推导出地方财政 支出规模与宏观经济发展水平的线性关系式。 ( 3 ) 辽宁省财政支出规模数据的直观分析和回归分析。选取1 9 8 0 2 0 0 1 年辽宁 省地区财政支出规模与g d p 的数据进行直观的图表分析和回归分析，得出以f 结 论：辽宁省财政支出的增氏速度在较多年份适应了经济增长速度变化，尤其是近 儿年，财政支出很好的发挥了调节经济的职能；辽宁省财政支出的增长速度在绝 大多数年份高j 二财政收入的增长速度；辽宁省财政支出占g d p 的比重较低；辽宁 一h 一 东北大学硕士论文第一章绪论 省存在规模较大的预算外支出：辽宁经济的发展在很大程度上依赖财政支出规模 的提高。 ( 4 ) 辽宁省建立合理的财政支出规模的建议。现阶段，辽宁省地方财政支出 规模略低，应小幅度有所提高，预算内支出和预算外支出之和应达到1 6 左右。 1 3 2 辽宁省财政支出结构研究 这部分以优化地方财政支出结构的理论为起点，在对辽宁财政支出结构现状 进行分析的基础上，着重研究辽宁财政支出结构中存在的问题及其成因，并在借 鉴国外经验的基础上探讨优化辽宁财政支出结构的对策思路。 ( 1 ) 辽宁财政支出结构呈现以下基本特点：各单项支出结构的主要支出项目比 重相对稳定；经济建设支出比重下降，各项事业费比重上升；财政支出结构变动 趋向公共财政的要求，但支出结构仍存在明显不合理：不同城市之间财政支出结 构差异较大。 ( 2 ) 辽宁财政支出结构存在以下问题：地方经济建设支出占财政总支出的比 例多年一直偏低，尤其是对基础设施等建设性项目的投入不足；财政承担了数量 可观的事业经费开支；行政经费所占比重较高，呈现逐年增长的趋势；教育经费 支出不足；财政补贴仍是辽宁财政的沉重负担；财政对农业投入不足。 ( 3 ) 辽宁财政支出结构存在问题的主要原因：受辽宁经济发展水平的制约： 体制转轨和政府职能错位；辽宁财政实力不断下降，财政收入增长基础薄弱；财 政支出管理水平低。 ( 4 ) 优化辽宁财政支出结构的主要措施： a 尽快构建和完善以地方公共财政框架为导向的财政体制，主要包括：转换 政府职能，科学界定政府支出范围；科学划分各级政府间的事权范围。 b 按照公共财政要求，加大支出结构的调整力度。进一步加大基础性公共投 资，扭转经济建设支出不足的局面；在适当提高文化教育和科教支出比例的前提 下，改革文化教育各项费用的支出结构；改革政府机构，压缩行政管理支出；降 低各类事业经费开支；压缩财政补贴支出；积极支持和促进国有经济发展：加大 农业投入，优化投入结构。 c 完善辽宁财政收入，为财政支出结构的优化提供财力基础。应该对以下方 面进行改革：进一步完善地方税制改革；确立规范的收费项目和标准；努力开拓 新兴财源，建设后续财源。 d 强化财政支出管理措施。改革预算编制方式，建立预算管理机制；加强 预算外资金管理，增强调控能力；健全财政支出监督体系，加强支出管理监督a 6 一 东北大学硕士论文第二章我国地方财政支出理论分析 第二章我国地方财政支出的理论分析 我国实行的是社会主义市场经济，地方政府的各项经济职能还有待进一步的 发挥，尤其是随着城市化进程的加快，对传统产业结构的调整和城市管理职能的 转换提出了新的要求，使得地方财政的职能迅速得到转变。在当前，发挥地方财 政的职能与作用体现在财政支出上就是地方政府通过运用财政政策调整财政支出 规模和结构，使地方财政支出与宏观经济增长相适应，实现国民经济的稳定发展。 2 1 地方财政支出规模和结构概述 2 1 1 地方财政支出规模概述 地方财政支出规模是指地方财政支出的总水平，通常用绝对数额如地方财政 支出总额，或用相对数额如地方财政支出占国内生产总值( g d p ) 的比重来表示。 地方财政支出规模体现了政府施政的能力，它的变动影响财政职能，进而影响政 府职能的发挥。因此，财政支出规模的研究是地方财政支出的重要任务。 为了更好地研究地方财政支出规模，首先介绍衡量地方财政支出规模的指标。 衡量地方财政支出规模的指标通常有绝对指标和相对指标。本文主要从地方 财政支出的相对指标方面加以研究。 绝对指标是指以一国货币单位表示的地方财政支出的实际数额。使用绝对指 标可以直观地反映某一财政年度内地方政府支配的社会资源的总量。但是，这一 指标不能反映地方政府支配的社会资源在社会资源总量中所占的比重，因而不能 充分反映地方政府在整个社会经济发展中的地位，并且由于绝对指标是以本国货 币为单位，也不便于进行国际比较。此外，由于这一指标是以现价反映地方财政 支出的数额，没有考虑通货膨胀因素对支出总量的影响，因而所反映的只是名义 上的地方财政支出规模，缺少与以前年度的可比性。 衡量地方财政支出规模的相对指标通常是指地方财政支出占g d p 的比重。相 对指标反映了一定时期内在全社会创造的财富中由地方政府直接支配和使用的数 额，可以通过该指标全面衡量政府经济活动在整个国民经济活动中的重要性，而 且由于剔除了通货膨胀因素的影响，可与以前年度的地方财政支出规模进行比较， 具有可比性。 绝对指标和相对指标各有所长，各有所短，般是根据实际需要，采用不同 的标准。在分析、研究地方财政支出规模时，通常用相对指标作为衡量地方财政 支出规模的主要指标。 一7 一 东北大学硕士论文第二章我国地方财政支出理论分析 2 1 2 地方财政支出结构概述 地方财政支出结构是指地方政府支出总额中各类支出的组合。依据不同的标 准对地方财政支出进行分类，结果会形成不同的支出组合形式，或者不同的支出 结构类型。地方财政支出涉及多方面的分配关系，范围广、项目多。为了更有效 地分析地方财政支出的结构，需要考虑地方财政支出的不同分类。参照国际上常 用的方法和我国的实际情况，地方财政支出一般分为以下几类： ( 1 ) 按地方政府职能将财政支出分为经济建设费、社会文教费、行政管理费 和其他支出四类。 ( 2 ) 按地方财政支出是否能在经济上直接得到等价补偿进行分类，可将地方 财政支出分为购买性支出和转移性支出两类。购买性支出直接表现为政府购买商 品和服务的活动，包括购买进行日常政务活动所需的或用于国家投资所需的商品 和服务的支出，如政府各部门的事业费，政府各部门的投资拨款。转移性支出直 接表现为资金无偿的、单方面的转移，地方政府不能从中获取相应的物品和服务。 这类支出主要有补助支出、捐赠支出和债务利息支出。 ( 3 ) 按地方财政支出的用途分类，主要有基本建设支出、流动资金、挖潜改 造资金和科技三项费用、地质勘探费、工交商部门事业费、支援农村生产支出和 各项农业事业费、文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、行政管理费、价格 补贴等。 ( 4 ) 按地方财政支出受益范围分为一般受益支出和特殊受益支出。 ( 5 ) 按地方财政支出级次分为省级支出、市级支出、县级支出和乡级支出四 个级次。 由于按地方政府职能对财政支出进行分类，可以表明地方财政支出的用途， 还可以表明各类支出在整个地方财政支出中的相对地位以及在不同时期的变动情 况，因此，本文采用按地方政府职能对财政支出分类的方法。下面主要介绍这种 分类方法。 我国按地方政府职能划分的财政支出与国际货币基金组织的分类法比较接 近。我国将地方财政支出区分为经济建设费、社会文教费、行政管理费和其他支 出四类。 ( 1 ) 经济建设费。本项目包括基本建设拨款支出，国有企业控潜改造资金， 科学技术三项费用，建议建筑费支出，地质勘探费，增拨国有企业流动资金，支 援农村生产支出，工业、交通、商业等部门的事业费支出，城市维护费支出，抚 恤和社会福利救济费支出等。 2 ) 社会文教费。本项目包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、广播、 一r 一 东北大学硕士论文第二章我国地方财政支出理论分析 海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等。 ( o ) 行政管理费。本项目包括用于地方行政机关、事业单位、公安机关、司 法机关、检察机关的各种经费、业务费、干部培训费。 ( 4 ) 其他支出。除了以上三项以外的其他支出。 2 2 地方财政支出规模和结构的适应原则 2 2 1 地方财政支出规模的适应原则 适应原则，是指地方财政支出规模要与政府职能、经济发展水平、经济体制 等相适应，主要体现在以下两个方面： 22 1 1 地方财政支出规模与经济发展水平相适应 经济决定财政，财政反作用于经济是一条客观规律，经济发展水平的总量决 定了财政支出的总量，因此，地方财政支出的规模必须与区域宏观经济发展水平 的总量相适应。经济发展水平高，国内生产总值较多，一般而言，财政支出规模 较大，财政支出占国内生产总值的比重也较高，反之亦然。 随着经济发展水平的提高，地方财政支出规模不断增长。地方经济的发展使 当地的社会财富不断增加，人们维持最低生活需要的部分在社会财富中所占比重 下降，可由政府集中更多的社会财富用于满足当地社会公共需要。从具体情况来 说，一是经济的发展使税基不断扩大，地方财政收入增加，为地方财政支出规模 不断扩大提供了可能。二是由于作为地方政府取得财政收入主要手段的税收中的 一些税种，尤其是所得税具有累进性，因此在其他条件保持不变的情况下，地方 政府通过税收取得的财政收入增长具有累进性，即地方政府财政收入的增长速度 要快于经济发展的增长速度，也使财政支出规模不断扩大成为可能。 市场失灵和外部性的存在需要政府的活动增加。随着经济的不断发展，不断 扩张的市场与这些市场中的行为主体之间的关系更加复杂化，需要建立司法体系 和管理制度，以规范行为主体的社会经济活动。城市化以及高居住密度会导致外 部性和拥挤现象，这些都需要政府出面干预和管制。随着社会的发展和人民生活 水平的提高，社会对公共产品的需求越来越多，对其质量要求也越来越高。公共 产品的社会需求不断提高，从而使地方政府提供的社会产品的范围扩大，又进一 步推动了地方财政支出规模的不断增长，随着经济的发展，地方公众要求改善社 会生活质量。教育、娱乐、保健以及福利服务的需求收入弹性较大，要求政府在 这些方面增加支出。这就是说，随着人均收入的增加，人们对上述服务的需求增 加的更快，会对当地政府财政支出提出新的要求，政府要为此增加支出。以上各 方面因素，均要求地方政府的财政支出随着经济发展水平的提高而不断增加。 一9 一 东北大学硕士论文第二章我国地方财政支出理论分析 221 2 地方财政支出规模与政府宏观调控要求相适应 各级地方政府构成政府调控的一级主体，通过财政手段调节经济总量，对地方 经济的调控作用尤为突出。首先，为了促进地方经济社会的发展，地方财政必须 发挥资源配置职能，提供地区性公共产品和服务。其次，地方政府应与中央政府 合作发挥收入再分配职能，参与个人的福利、失业保险等社会保障。再次，地方 政府应参与卫生、教育、科研等地区性福利项目和环境保护。另外，地方政府也 应配合中央政府的宏观调控措施，通过税收和财政支出调节本地区经济发展，尤 其是对本地区经济结构产生重要影响。在经济的不同时期，为了达到调节地方经 济的目的，需要有不同的地方财政支出规模。按照凯恩斯学派经济学家的观点， 总供给要与总需求相一致，一定的国民收入水平来自一定数额的有效需求( 总支 出) 。当居民与社会团体的支出相对不足，以至于有降低国民收入水平之虞时，地 方政府就要通过增加财政支出来维持总需求的不变；反之，如果居民与社会团体 的支出过多，有产生通货膨胀的危险，地方政府就要采取相反的财政政策和措旌， 减少公共支出，减缓公共投资。在经济繁荣时期，随着国民收入水平的提高，地 方政府支出应相应减少，从而相对减少有效需求，在经济衰退时期，随着国民收 入水平的下降，地方政府应增加财政支出，以便相对增加有效需求。 市场经济条件下，由于市场失灵的存在，地方政府的财政支出规模必须适应对 经济的宏观调控的要求。首先政府要弥补市场经常性的先天缺陷，诸如提供公共 物品，调节收入分配等。通常要确定财政支出占国内生产总值( g d p ) 比重的合理 区间，这样才能使政府配置资源更加合理，效率更高，才能真正地发挥其职能作 用。其次，政府要弥补市场非经常性的后天缺陷，诸如经济不稳定。当经济超速 增长时，政府需要积累更多资金，满足提供更多更好的公共物品和服务以及调节 收入分配的资金需要，同时也为调控未来产生经济下滑局面而留有充分的财力保 证。当经济滑坡时，政府需要利用财政资金调控经济，减缓经济下滑，促使经济 复苏。当然也不排除利用减税让利的政策来调动私人部门自救的积极性。 2 2 2 地方财政支出结构的适应原则 适应原则，是指地方财政支出结构要与政府职能、经济发展水平、经济体制、 社会公众要求等相适应。主要体现在以下三个方面： 2 2 2 1 地方财政支出结构必须适应不同经济发展水平的需要 一国经济的发展水平越高，社会财富总量、国民收入越多，可供财政分配的 对象就越多。在确定的、较为完善的财政管理体制下，地方政府的财政能力就越 强，反之则较弱。在前种情况下，地方政府用于保证基本职能实现的支出来源比 较充实，同时也能保证与地方居民日常生产密切联系的地方公共服务支出和推动 一1 0 东北走学硕士论文 第= 章我国地方财政支出理论分析 社会进步的发展性支出，并能相应提高支出标准。地方政府进行的优化财政支出 结构的活动能够有充分的财力保障。在后一种情况下，地方财政收支状况较为紧 张，只能保证实现基本职能的支出需要，公共事务支出和发展支出所占比重较低。 此外，由于用于调整财政支出结构的财力有限，财政支出结构优化的难度加大。 地方财政支出结构随着经济发展水平不断发生变化，见表2 1 。 表2 1 不同经济发展水平国家财政支出结构 t a b l e 2lf i s c a le x p e n d i t u r es t r u c t u r eo f d i f f e r e n te c o n o m i cl e v e lc o u n t r y 支出项目经济建设支出医疗卫生支出社会福利支出 低收入国家 2 5 53 o5 0 中下等收入国家 2 3 53 16 8 中上等收入国家 2 0 85 12 1 0 经济发达国家 9 71 1 74 0 4 资料来源：商务国际惯例总鉴财政税收卷 s o u r c e o f d a t a ：l z m a m o e a n d t a x o f g e r a a l b o o k f f b u s m e s s i n 虹n a t i c m a l p r a c t i c e ) ) 在经济发达国家，市场发育程度高，市场机制较为完善，可以更多地利用市 场机制实现资源的有效配置，政府干预经济的程度和范围较小，其政府较少直接 参与生产活动，政府职能侧重于收入分配和经济稳定，地方政府的财政支出中直 接用于经济管理方面的支出份额很小，行政性支出种社会性支出占有较高的比重。 在发展中国家，市场经济不全是这类国家和地区的主要特征，其市场机制因 而也不完善，市场许多应有的功能难以发挥，造成更大范围和更高程度的市场失 灵，其政府不得不相应地扩大经济管理职能，政府尤其是地方政府较多地直接参 与生产活动，经济建设性支出所占比重较高。 2 2 2 2 地方财政支出结构必须与政府职能结构相适应 由于处在不同经济发展阶段政府所面临的任务不同，导致财政支出结构随着 经济发展而不断变化。就世界范围而言，大多数经济发达国家早期的现代化、市 场化的发展是在没有激烈国际竞争的压力下自发实现的，政府对经济发展和制度 变迁的影响较小；而后起国家的政府在强烈的外部压力和刺激下，面临着短期内 迅速实现现代化、市场化的任务，其经济发展不能仅仅依赖于市场的自发调节， 而是具有较强的强制性变迁和政府主导的色彩，政府不仅要做好制度的供给者还 要作经济发展的推动者，体现在各级政府的财政支出结构上就是财政投资支出占 有较突出的地位，行政管理支出不断增长。 2 223 地方财政支出结构必须与社会经济制度相适应 一国基本的社会经济制度决定该国社会基本的利益关系和利益结构，也决定 东北走拳项士论文第二章我国地方财政支出理论分析 其政府的性质和职能范围，从而对地方则政支出的结构具有一定的约束力。 在私有制市场经济中，政府是一个单纯的政治组织，其基本职能是保护产权 制度和维护规则。自发的市场秩序是私有制经济的正常表现形式，只有在自发的 市场秩序受到破坏时，政府才不得不出面对市场进行干预。因而，整个社会的经 济建设支出的主要部分由私人资本承担，政府的公共支出中经济管理支出所占比 重甚微。 在传统社会主义国有制的基础上，市场机制的作用被行政命令所代替，政府 成为社会资源配置的主体，财政支出中不仅有传统的项目和内容，而且包括政府 作为生产资料所有者必然要承担的各种投资支出和费用支出。另外，中央政府不 仅集中了绝大部分财政资金，而且完全控制着地方预算资金的使用，地方财政仅 仅是一级核算单位，其支出结构呈现“细而全”的态势。 建立在社会主义公有制基础上的市场经济，政府不仅是一个政治组织而且要 作为生产资料的所有者参与经济运行，政府具有社会经济管理者和所有者的双重 身份，地方财政支出结构既要保证必要的社会管理支出，还要维持一定比例的经 济建设支出。 2 3 地方公共财政对地方财政支出的基本要求 构建地方公共财政框架是我国财政体制改革的重要内容，是建立和完善社会 主义市场经济体制，实现经济体制改革总目标的客观要求，是地方政府职能转变 和财政改革的进一步深化，是建立全国公共财政框架的重要组成部分。 公共财政是以政府为主体的公共经济活动和公共经济管理。它体现了以政府 为主体的地区之问、部门之间、单位之间、城乡之间及中央与地方之间的利益分 配和调整关系。在市场经济中，市场可以有效率地配置稀缺资源以向社会提供私 人物品，而对于公共物品及准公共物品，或者市场不能有效发挥作用的领域，则 需要通过政府财政来完成，即公共财政的存在是以市场失灵为前提，通过弥补市 场配置的缺陷来保证国民经济健康、有序运行。因此，从市场和政府的分工看， 政府是通过财政来满足社会对于公共物品及准公共物品的需要，正是在这一意义 上市场经济条件下的财政又被称为“公共财政”。 公共财政对地方财政支出结构的要求主要体现在如下方面： 2 3 1 地方财政支出的内容必须以“社会公共需要”和“市场失灵”为 标准来界定和规范 公共财政，其出发点是“市场失灵”的现实，其理论核心是“公共产品”理 论，其关键是正确处理政府与市场的关系，正确界定财政的职能范围和活动空间。 1 2 东北大学硕士论文第二章我国地方财政支出理论分析 市场经济是以市场机制作为资源配置的基础和主要手段的经济运行方式。市场机 制是一种有效率的运行机制，但市场经济也具有其自身固有的缺陷，这就是“市 场失灵”，如“外部效应”，“信息不完全”，“收入分配不足垄断的存在经济 波动与失衡”等问题。正是由于市场机制在许多领域无效或低效，才需要政府干 预经济，弥补市场缺陷，实现资源的优化配置。只有在“市场失灵”的领域，政 府部门的介入才是必要的，“市场失灵”决定着公共财政存在的必要性及其职能范 围和活动空问。所以，公共财政是弥补市场失灵的财政。 在社会主义市场经济条件下，地方公共财政的内容必须以“社会公共需要” 和“市场失灵”为标准来界定和规范。凡是社会公共需要的事务，必须纳入地方 公共财政，凡是市场能够解决的，地方公共财政就必须退出，由市场机制去调节， 凡是市场不能解决的，地方公共财政就必须介入，纳入公共财政预算体系。 2 3 2 地方财政支出的根本任务是提供“公共”服务 “公共性”是公共财政的根本属性。所谓“公共性”就是“公共领域”，就是 市场经济不能发挥作用的市场失灵领域。这个公共领域的范围，就是公共财政提 供公共服务的范围。公共服务的内容大体包括：为保证本地区政权机构的正常运 行提供必需的经费；为市场资源配置不能有效解决的各类社会事业的发展提供必 要的财力；为实现公共服务所必需的政策性补贴；各种公益性或非市场盈利性公 共工程的投资。这就形成了地方公共财政以公共支出为主体的支出体系。 2 3 3 稳定与促进经济增长和实施宏观调控是地方财政支出的重要职能 在市场经济条件下，政府活动的目标就是公共财政活动的目标，效率、公平、 稳定就是各级政府活动的目标，这是正确处理政府与市场关系问题在政府职能作 用上的延伸。市场在资源配置中起基础性作用，但在市场失灵领域资源配置是低 效和无效的，政府只能以公共财政这种非市场机制去配置资源，弥补效率的不足， 通过政府本身的收支活动为政府提供公共物品提供财力，引导资源的流向，弥补 市场的失灵和缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态。地方财政配置的 主要手段和机制有： ( 1 ) 优化财政