（行政管理专业论文）基于科学发展观的政府绩效审计完善研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 以胡锦涛同志为总书记的党中央洞察国际局势的深刻变化，针对我国改革发展正 处于关键时期、社会利益关系多元、新情况新问题层出不穷的复杂局面，将科学发展 观作为构建社会主义和谐社会的指导思想，这就意味着在处理社会各项问题时必须要 坚持以人为本、全面协调的可持续的科学发展观念。 在日益走向现代化的今天的中国，随着政府资源的扩大、职权的扩张和公民意识 的觉醒，人们越来越需要对政府行为的经济性、效率性和成果性做出评价，即施行政 府绩效审计。但目前我国尚没有一套完善的政府绩效审计体系，这严重制约了政府绩 效审计的深入开展。因此，建立一整基于科学发展观的完善的政府绩效审计体系成为 重要课题。 笔者通过深入解析科学发展观，纵横政府绩效审计的发展和现代各国绩效审计的 情况，在文中引入实证分析的方法，就如何在科学发展观基础上建立完善一整套政府 绩效审计提出了自己的观点。在文章的开头深入解析科学发展观、政府绩效审计等基 础性概念，第三章着重探讨了国内外政府绩效审计的现状，并引入企业或观念上的突 破，比如绿色g d p 和时间有价证券等。 在第四章中，作为文章的重点，对完善政府绩效审计模式进行了探究，在科学发 展观的基础上，分析了模式建立的必要性、原则，试探了建立模式的基本框架和保障 要素。通过实证总结，提出政府绩效审计应在科学发展观的基础上，坚持多元、独立 的政府绩效审计的主体地位，审计范围兼顾收益性投资和非收益性投资两部分，标准 明确、方法多样。并完善了政府绩效审计的程序，包括计划阶段、执行阶段和报告阶 段，详细分析各阶段应完成的内容。 最后，笔者综合了现实中发生的一些事例放到一个政府中，并把这个城市命名为 实际应该存在的乌托邦即实托邦，用科学发展的现代化观念来处理这个城市所发生的 业务，对未来做出一些预测和憧憬。 关键词：科学发展观；政府绩效审计；完善 山东大学硕士学位论文 _ _ - - a b s t r a c t a tt h ec r u c i a lp e r i o do fc h i n a sr e f o r ma n dd e v e l o p m e n t , m u l t i p o l e ss o c i a li n t e r e s t s ， n e ws i t u a t i o na n dn e wp r o b l e m sa r ee m e r g i n g t h ep a r t yc e n t r a lc o m m i t t e eh e a d e db y g e n e r a ls e c r e t a r yh uj i n t a op u tf o r w a r dt h ec o n c e p to fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n ta sg u i d e l i n e i nt h ec o n s t r u c t i o no fah a r m o n i o u ss o c i e t y i tm e a n st h a tw es h o u l di n s i s tt h es c i e n t i f i c d e v e l o p m e n tc o n c e p to fh u m a n - b a s e d ，a l l - a r o u n d ，h a r m o n i o u sa n ds u s t a i n a b l e w i t ht h ee n l a r g e m e n to fg o v e m m e n tr e s o u r c e ，e x p a n s i o no fa u t h o r i t ya n da w a k e n i n g o fc i t i z e nc o n s c i o u s ，i tb e c a m en e c e s s a r yt oe s t i m a t et h ee c o n o m y , e f f i c i e n c ya n dr e s u l t so f t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h eg o v e r n m e n tw h i c hi sk n o w na sg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t h o w e v e r c h i n as t i l lh a v e n th a v eap e r f e c ts y s t e mo fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t i t h a ss e r i o u s l yh a m p e r e dt h ed e e p g o i n go ft h ep e r f o r m a n c ea u d i t t h e r e f o r e ，p e r f e c t i n gt h e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i tw h i c hi sb a s e do nt h es c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tb e c o m e sa n i m p o r t a n ti s s u e t h r o u g hi n d e p t ha n a l y s i so fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t , c o m p a r i n gt h ed e v e l o p m e n to f g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ta th o m ea n do t h e rm o d e mc o u n t r i e s ，a n du s i n ge m p i r i c a l a n a l y s i sm e t h o d ，t h ea u t h o rp u t sf o r w a r dt h ep o i n to f v i e wo nh o wt oi m p r o v eg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ea u d i t a tt h eb e g i n n i n go ft h ep a p e r , i tg i v e st h eb a s i cd e f i n i t i o ns u c ha s c o n c e p to fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t ，g o v e m m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t c h a p t e ri i if o c u s e s0 1 1 t h es t a t u so fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ta th o m ea n da b r o a d b e s i d e s ，t h ep a p e r i n t r o d u c es o m ee c o n o m i cc o n c e p t i o n s ，l i k eg r e e ng d pa n dt i m es e c u r i t i e s a st h em a i np a r to ft h ea r t i c l e ，c h a p t e ri vc o n t a i n st h er e s e a r c ho nt h em o d eo ft h e g p a b a s e do nt h ec o n c e p to fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t ，t h ep a p e ra n a l y s i st h en e c e s s i t ya n d p r i n c i p l eo fe s t a b l i s h i n g ，a sw e l l 勰t h ef r a m e w o r ka n dt h es e c u r i t yf a c t o r s t h r o u g h e m p i r i c a ls u m m a r y , t h ea u t h o rs u g g e s t st h a tg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ts h o u l db a s eo n t h ec o n c e p to fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t ，a n di n s i s tp l u r a l i s ma n di n d e p e n d e n ts t a t u s t h e a u d i t s c o p e s h o u l db a l a n c e t h e p r o f i t a b l e i n v e s t m e n ta n d n o n - p r o f i t a b l e i n v e s t m e n t i m p r o v eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i tp r o c e d u r e ，i n c l u d i n gt h ep l a n n i n g s t a g e ，t h ei m p l e m e n t a t i o ns t a g ea n dt h er e p o r ts t a g e ，a l s og i v ead e t a i l e da n a l y s i so ft h e 2 山东大学硕士学位论文 c o n t e n ti ne a c hs t a g e a tl a s t , t h ea u t h o ru s e sr e a le x a m p l e st ob u i l dag o v e r n m e n tn a m e ds t o p i aw h i c h s h o u l de x i s ta c t u a l l y t od e a lw i t ht h eb u s i n e s st h a th a p p e n e di nt h ec i t yb yu s i n gc o n c e p t o fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t ，a n df o r e c a s tt h ef u t u r e k e yw o r d s ：c o n c e p to fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t ；g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t ；i m p r o v e 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：鱼堑塑皇e l 期：銎整至塑乡园 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：礅导师签名：监竺 鳖日 期：进! 乏丝 山东大学硕士学位论文 引言 近些年来，由于现代社会经济的迅猛发展，政府所承担的公共政治、经济责任的 范围不断扩大，与此同时，社会公众对政府承担的公共政治、经济责任的要求也日渐 提高，人们也更加关注政府在承担公共经济责任的过程中，是否节约地使用公共资源， 其效率和效果又是如何，这就要求国家审计机关对政府运作的相关方面进行审查，以 满足社会公众对此类信息的需求。因此，许多国家正逐渐将政府审计的重点，从过去 的单纯的合规性审计与遵行性审计转向更加深层次的绩效审计，政府绩效审计也就成 为政府审计的必然趋势。 那么，什么样的政府绩效审计是合理的? 是行之有效的呢? 更深一步，什么是完 整的政府绩效审计模式呢? 笔者认真分析国内外政府绩效审计的优缺点，和先进的审 计做法后，发现科学发展观的基本要求与开展政府绩效审计的原则不谋而合。其中， 科学发展观要求的社会和人的全面、协调、可持续的发展，体现了政府绩效应从社会、 自然和人的发展的高度去衡量，即要从社会的全局来测评政府活动的投入、产出和效 果。因此，科学有效的政府绩效审计是科学发展观在政府行为监督上的践行，实施政 府绩效审计也是实践科学发展观对政府要求的重要途径。科学发展观深刻总结了国内 外经济发展问题上的经验教训，科学分析了我国政治经济发展过程中面临的各种新情 况新问题，提出了开展各项工作的指导意见，对开展好政府绩效审计、调控政府行为 有着深刻的指导意义。 据此，本文力图从实践的高度，分别深入分析科学发展观、政府绩效审计等基础 理论，然后总结国内外政府绩效审计的得失，引入先进绩效审计经验，探究政府绩效 审计的原则和模式，并归于“实托邦 市，呈现政府绩效审计给其带来的变革，并总 结其普遍价值。 山东大学硕士学位论文 第1 章导论 1 1 问题的提出及背景 目前，我国政府审计工作尚处于探索阶段，没有建立起完善的审计理论体系，审 计方法相对比较落后，未能起到激励、监督政府机构高效工作和促进社会经济发展的 作用。但随着我国社会经济的高速发展和政治和经济体制改革的深入，公众要求政府 政务合理性和效益性的呼声越来越高，绩效审计的需求日益强烈，公众如何有效的监 督政府成为一项重要的课题摆在我们面前。因此，制定一整套适应中国国情、行之有 效的政府绩效审计体系，并通过其对我国经济的发展和社会的进步产生促进作用成为 一项重要课题。 党的十六届三中全会明确提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发 展观，促进经济社会和人的全面发展 ；强调“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、 统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求 ，推 进改革和发展。这不但为社会政治、经济发展提出了新的要求，也为政府绩效审计建 立了标准，因此，笔者试图用科学发展观为指导，在认真梳理科学发展观和政府绩效 审计的相关内容后，从政府绩效审计的原则、模式等方面，探索政府绩效审计的完善 之路。 1 2 研究的意义与价值 本文选择政府绩效审计作为研究对象，有理论和现实两方面的意义。 由于受1 9 2 9 至1 9 3 3 年世界性经济危机的影响，西方国家政府加强了对经济的管 制。因政府开支日益膨胀，民众要求对政府支出效益进行审计的呼声日高，因而从 2 0 世纪4 0 年代中期开始，美国审计总署扩大了审查范围，开始进行效益审计。1 9 7 2 年发布政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准，在世界政府审计史上，第 一次提出了“效益审计 的概念。在美国带动下，许多国家的政府审计机构先后从单 纯的财务审计逐渐发展到效益审计。 随着我国经济的发展，也面临着同样的问题，加强政府绩效审计成为必然。在理 论方面，我国还没有建立起真正适合我国实际，对政府行为有指导意义的政府绩效审 计的理论体系，而且，目前政府绩效审计研究的实践性、指导性仍然不足，提出的新 理论方法较少。因此，本文力图研究出适合中国国情的政府绩效审计原则和模式，提 出自己的研究见解，从而使政府绩效审计的理论更加丰富。在实践方面，我国政府绩 2 山东大学硕士学位论文 效审计之所以开展的步伐较慢，是因为标准和方法的研究上还存在欠缺，因此，对政 府绩效审计的审计程序和审计内容的研究，有助于建立政府绩效审计制度，完善政府 绩效审计方式方法，推动政府绩效审计的试点推行，从而全方位开展政府绩效审计。 除此之外，加强对政府绩效审计的研究，还具有政治上和经济上的双重价值。在 政治上，政府绩效审计与政治体制关系紧密，因为政府绩效制度的建立就意味着政府 行政及资金资源使用成为主要的审计对象，这就涉及到立法权对行政权的制约问题。 因此，本文旨在坚持现有政治体制的基础上，提出一套利用立法权、审计权和提议权， 监督政府执政，协调和促进政治体制改革，创造和谐、科学的政治行政氛围的政治绩 效审计模式，促进和谐政府行政环境的构建。在经济上，完善的政府绩效审计制度， 可以有效的监督政府对资源、资金的合理利用，并通过其创造出最大效益，其经济性 不言而喻。 1 3 研究的方法与创新 根据科学发展观对国家政治、经济发展的有关要求，文中笔者运用了会计学、审 计学的大量知识，借鉴了国外政府绩效审计、国内外相关领域的的先进做法，把许多 政治、经济、人力方面的概念和方法引入绩效审计，在大量数据、论文和思索的基础 上提出完善政府绩效审计的原则和模式，并创新性的试用环境退化系数和社会和谐系 数的概念做了一些有益的探索。 1 3 1 研究的方法 研究方法是论文写作的重要工具和关键支持，影响着对问题观察的视野，影响着 对研究对象把握的深度和广度。针对本文的研究主题，在论文思考和写作过程中综合 运用到了以下几种主要的研究方法： 1 文献研究法。通过文献资料的收集、整理与分析，对科学发展观、政府绩效 审计等进行了详细的分析和论述，从而奠定了论文研究的基础。在具体论述过程中， 参阅了大量的文献资料，在已有研究成果的基础上，根据文章写作的需要，进行了借 鉴与学习。 2 理论分析法。本论文通过对科学发展观进行研究，从中归纳和总结一般理论 和一般原则，用理论和原则来指导解决问题的方法，通过理论分析总结出的规律，形 成论文的理论架构。 3 比较分析法。比较是认识事物的基础，因此，比较研究法是区别和确定事物 3 山东大学硕士学位论文 异同关系最常用的研究方法。本文采用比较研究法，对国内外政府绩效审计及现代企 业制度进行了比较和分析，对于提出解决思路起nt 积极性的促进作用。 4 实证分析法。本论文试虚拟“实托邦”市的政府绩效审计模式，用客观方法 综合论证，确定处理方案，这种方法侧重的是寻找事实。 1 3 2 研究的创新 本文对于政府绩效审计的创新主要在如下方面： 1 理论创新。结合现实和政府绩效审计的国内外发展得失，文中提出了我国政 府绩效审计建立的原则，与现有研究原则相比，该原则细化了包含多元与独立主体、 指标设计等内容，更具实践性。 2 方法创新。本文采用了模拟事例的方法，在文章最后将研究的原则、模式放 在一个“实托邦 市中，按照既定程序对其进行政府绩效审计，并提出绩效审计报告。 3 内容创新。环境退化系数、社会和谐系数、政府绩效审计报告等概念在文中 得到运用，对建立政府绩效审计的合理模式提出了借鉴意义。 1 4 研究的思路与框架 全文除导论外共分五个重要部分，采取了分总层层递进的结构，在第一部分，介 绍了科学发展观的本质和政府绩效审计的内涵等一些对于本篇论文来说的基本概念， 坚实理论基础；第二部分，主要介绍了我国政府绩效审计的成绩与不足，并在立足我 国政府绩效审计现状的基础上分析和借鉴国内外经验，并根据中国国情和国际上一些 做法，引入现代企业制度的相关内容，分析目前我国政府绩效审计的欠缺；第三部分， 主要分析了完善政府绩效审计的必要性，提出了如何构建政府绩效审计的模式框架， 引出完善政府绩效审计的深层思考。第四部分，笔者通过多年来对社会问题的关注， 把现实发生的几个事情集中到一个城市中，即“实托邦 市，在科学发展观的指引下， 对政府绩效审计进行变革，通过环境退化系数、社会和谐系数、政府绩效审计报告等 或很古老或很新颖或新创的一些概念，把土地、人口、环境、政治等因素添加到政府 的资产负债表中，试设计政府绩效审计报告，构建完善政府绩效审计的模型；第五部 分，结论部分主要表述政府绩效审计在我国下一步的发展方向，及成就全面的绩效审 计的路径与不足。 4 山东大学硕士学位论文 第2 章科学发展观的本质与政府绩效审计的内涵 发展观决定着发展道路、发展模式和发展战略。在政府执政方面，发展观与政府 绩效紧密相关，不同的发展观会导致不同的政府绩效观，不同的政府绩效观也体现着 不同的发展观。政府绩效审计作为衡量政府绩效的手段之一，其科学的评价和正确的 引导对提高政府绩效水平起着关键作用。本文通过研究科学发展观和政府绩效审计的 内涵，提出科学发展观对政府绩效审计的指导意义，探究政府绩效审计的成熟之路。 2 1 科学发展观的本质 十六届三中全会首次提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观， 促进经济、社会和人的全面发展 ，即科学发展观。 2 1 i 科学发展观的提出 中共十六届三中全会总结了改革开放2 5 年的经验，总结国内外在发展问题上的 经验教训，第一次以中央文件的形式，提出了全面、协调和可持续的科学发展观。我 们党提出的科学发展观，以马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义为基本原理，站 在历史和时代的高度，进一步明确了新世纪新阶段我国要发展、为什么发展和怎样发 展的重大问题。圆 科学发展观的提出既有必要性，又有必然性。它的必要性主要体现为：一方面， 它是全面建设小康社会的客观要求；另一方面，它是经济社会发展新阶段的客观要求。 它的必然性主要体现为，一方面，它是解决发展中的问题的一种必然选择；另一方面， 它是适应世界发展趋势的一种必然选择。 结合现实情况分析，科学发展观的提出意义在于： 1 经济发展方面。我国的经济发展总起来看速度比较快，但经济质量和效益不 高也一直是困扰经济建设的突出问题，严重地影响着我国经济的进一步发展。著名国 情问题研究专家胡鞍钢教授认为，我国经济的高增长，部分是靠资本投入、消耗资源 来驱动的。 西中共中央宣传部理论局科学发展观理论读本 m 】北京：学习出版社，2 0 0 6 年版 。贾华强等构建社会主义和谐社会 m 】北京：中国发展出版社，2 0 0 5 年版 。杨经录“科学发展观”提出之服因探i 手【j 】前沿，2 0 0 4 ，( ii ) 。贾残试论可持续发展的阶段划分及我国现阶段的中心任务【e b o l 资源网 h t t p w l j w v 1 r n c n e c o n o m i c i n d u s t r y e c o n o m y 2 0 0 7 0 3 t 2 0 0 7 0 3 0 7 3 7 7 5 4 h t m 2 0 0 7 年0 3 月0 7 日 5 山东大学硕上学位论文 2 社会发展方面。城乡二元结构，地区差异问题十分突出。而当代中国，富者 越富，贫者越贫，地区差异问题也十分突出，这种财富上的“马太效应”，正在中国 广大的城市与农村之间日益加剧地显现出来。 。 3 资源环境方面。资源短缺、环境破坏方面的问题进一步突出。我国资源短缺， 人均资源明显不足，许多重要资源人均占有远远低于世界平均水平。在资源短缺的同 时，资源破坏和浪费又非常突出，资源的产出率、综合利用率低，生产、流通和生活、 消费方面浪费惊人，这进一步导致了资源的短缺；环境污染形势和生态破坏状况日益 严峻，土地承载满负荷状态严重，土地荒漠化、草原沙化面积仍在快速扩散。 正是以此三项为主，涵盖社会发展各个方面的问题，严重地影响了我们国家的进 一步发展，而这些问题也正是在以单纯追求经济增长的前提下产生的。所以，调整传 统思路，确立全面、协调、可持续的科学发展观已成为当前时代背景下的一种必然选 择。 2 1 2 科学发展观的本质与核心 科学发展观指导经济、政治、文化、社会发展各个领域，既涵盖生产力和经济基 础的问题，又有生产关系和上层建筑的问题，注重理论与实践的深入结合。 坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发 谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的 经济、政治和文化权益。 全面发展，就是以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化建设，实现经济 发展的社会全面进步。 协调发展，就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与 自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，推进生产力和生产关系、经济基础和上层 建筑相协调，推进经济、政治、文化建设的各个环节、各个方面相协调。 可持续发展，就是要促进入与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相 协调。 其中对政府科学执政有指导意义的核心要求有如下三个方面： 1 从观念上要转变发展思路，坚持民主科学执政。当前，存在于某些地区和部 门领导干部头脑里的发展观念与科学发展观的要求还有较大差距。有的依然把“发展 是硬道理”简单地理解为“增长是硬道理 ，有的依旧把“以经济建设为中心 视为 。中共中央宣传部理论局科学发展观理论读本 m 1 北京：学习出版社。2 0 0 6 年版 6 山东大学硕士学位论文 “以速度为中心 ，还有的不借以牺牲资源、环境为代价追求产值，甚至弄虚作假， 贪大求洋，热衷于大搞“政绩工程 、“形象工程 ，歪曲和背离科学发展观的真正内 涵，这些情况表明，转变发展观念仍然十分艰巨。 2 从思路上要转变增长方式，提高效益持续发展。是要以提高质量效益为中 心；二是要以节约资源、保护环境为目标，加大实施可持续发展战略的力度，大力发 展循环经济，在全社会提倡绿色生产方式和文明消费，形成有利于低投入、高产出、 少排污、可循环的政策环境和发展机制，完善相应的法律法规，全面建设节约型社会。 3 从目标上要转变政府职能，统筹兼顾全面提升。要抓紧建立对工作实绩进行 考核评价的新的指标体系，不应仅仅考察g d p 的增长，还要同时考核城镇居民人均 可支配收入、农民人均纯收入、环境保护和生态建设、扩大就业、完善社会保障等其 他指标，引导各级干部树立正确的政绩观。 2 2 政府绩效审计的内涵 2 2 1 政府绩效的界定 所谓政府绩效，西方国家又称“公共生产力 、“国家生产力、“公共组织绩效、 “政府业绩、“政府作为”等，它指政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理 工作效率和效能，是政府在行使其功能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。政 府绩效可分为政治绩效、经济绩效、文化绩效和社会绩效等方面，政府绩效是评判政 府治理水平和运作效率的重要依据。而绩效管理则是运用科学的方法、标准和程序， 对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效 进行改善和提高。 政府绩效一方面是政府“产出 的绩效，即政府在提供公共服务和进行社会管理 的绩效表现；另一方面是政府“过程 的绩效，即政府在行使职能的过程中的绩效表 现。其主要目的是在政府积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、 数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得 公共产出的最大化。政府绩效管理，以提高服务质量为核心，以公民满意为标准，以 构建服务型政府为基本导向，包括对政府部门事前、事中、事后行为的监督评价。随 着政府成本意识的强化和公民监督意识的加强，政府绩效管理作为改进政府管理的关 键环节而大规模推行，力求实现政府管理的经济、效率、效益和公平为目标的全新的 。政府绩效管- 盛j e b o l 中国海洋大学 h t t p ：w w w p x b s d b 2 b c o m ? a c t = p o s t & s m i d = 3 & u p i d - - 2 & t r e e i d - - - 4 & m i d - - 5 l & m b i d = 1 2 0 0 7 年0 3 月2 0h 7 山东大学硕士学位论文 政府管理模式。探索政府绩效管理的发展途径，推进绩效管理全面发展，建立完善规 范的绩效管理体系，是当前我国社会主义市场经济建设和政府管理改革的客观要求， 具有重要意义。 2 2 2 政府绩效管理的含义 政府绩效管理是指根据财政效率原理，以绩效目标，绩效拨款、绩效评价为特征 的公共支出管理制度，通常反映政府行使各项职能的绩效表现。 政府绩效具有层次性。宏观层次的政府绩效涉及整个政府管理活动的成绩和效 果，具体体现为政治的民主与稳定、经济发展、人们生活水平持续提高、社会公正、 国家安全和社会秩序的改善、文化发展和精神文明的提高等方面。微观层次的政府绩 效是特定的政府机构或公共部门的工作成就或效果，包括经济性、效率、服务质量、 客观社会效果、服务对象的满意程度等等。绩效管理侧重的是中观和微观层次的政府 绩效。 绩效管理的概念可以从以下三种意义上理解：第一，绩效管理是一项系统工程， 是组织围绕提高绩效这一目标而做出的制度安排和实施的一系列管理措施、机制和技 术。第二，绩效管理是一个过程，或者是组织提高绩效的一套具体操作程序。第三， 绩效管理是人力资源开发的一种手段。 绩效管理过程包括以下基本要素和步骤：明确组织的使命、战略和价值；制定绩 效协议和绩效计划；绩效的监测、阶段性评估和反馈；绩效的正式评估与分析。 绩效评估在政府管理中的主要功能是：计划辅助功能、监控支持功能、促进功能、 激励功能、资源优化功能。绩效评估有助于提高政府的政治合法性，改善政府形象并 最终形成政府与公民、国家与社会之间的良性互动关系。这是因为：( 1 ) 展示成果能 赢得公众的支持和理解。( 2 ) 展示绩效状况能推动公众对政府的监督。( 3 ) 绩效评估 能帮助提高政府的信誉。 2 2 3 政府绩效审计的涵义 根据最高审计机关国际组织i n t o s a 第1 2 次国际会议1 9 8 6 年决议关于绩效 审计、公营审计、公营企业审计质量控制的总声明，绩效审计是指“对公营部门管 理的经济性、效率性和效果性的评价。因此，绩效审计又被称为“3 e 审计。 据此，绩效审计其定义就是：要达到绩效审计目标的审计工作就是绩效审计。绩 党建研究编辑部政府绩效管理【j 1 党建研究，2 0 0 5 ，( 1 1 ) 8 山东大学硕士学位论文 效审计必须围绕三要素进行。这三个要素是：经济性、效率性和效果性。经济性是指 在适当考虑质量的情况下，尽量减少购置或使用资源的成本，即是否能够在不影响工 作质量的前提下，节约支出；效率性是指提供的商品、劳务或其他成果与其所耗费的 资源之间的关系，即使如何能在资源投入一定的情况下，得到最大产出，或在产出一 定时使所需投入的资源最少；，效果性是指项目、计划或其他活动的实际结果与预期结 果之间的关系，即在多大程度上达到了政策目标、经营目标以及其他预期效果。 由此可以看出：经济性是前提，效率性是过程，效果性是目的，经济性、效率性 与效果性相一致。圆 通俗的讲，开工前要算算成本和收益，亏本的事不做；工作的时候不能怠工，要 努力高效的做事；工作后还要看看干的怎么样；而政府绩效审计就是看政府做出的决 策是否符合低成本的财务原则，工作中是否以科学的手段高效的运行，工作完毕后是 否达到了预定的目标。例如，评估城市政府处理山洪暴发事件的绩效，就包括如下几 个方面：一是政府在得知山洪暴发时是否迅速做出了人力物力支持，支持的程度是否 合适；二是行动是否迅速、及时，是否在最快的时间内救援到现场并高效的开展工作； 三是救援和重建工作完成后是否符合当初的计划。在三者之间，其实并没有明确的界 限，在实践中有时很难加以区分，因此我们通常将它们作为一个整体加以审计。 绩效审计作为政府绩效管理的重要组成部分，是由独立的审计机构或人员，依据 有关法规和标准，运用审计程序和方法，对政府及各隶属部门、事业单位经济活动的 经济性、效率性、效果性和资金使用效益进行的审计及评价，它是对政府部门事中、 事后经济行为的监督评价，能及时发现和反映存在的问题，提出改进建议，以促进政 府科学管理、提高绩效的一种独立性的监督活动。 概言之，就是对一个组织的绩效审计，主要包括对资源投入的经济性、管理的效 率性和工作的效果性的审计。 科学发展观对政府绩效审计具有指导作用。以人为本，全面、协调、可持续的发 展观是科学发展观的内涵。以人为本，是指做任何事情都要以满足人们的需要为出发 点，我们开展政府绩效审计也要体现以人为本的根本目的。可以说，科学发展观为政 府绩效审计指明了方向，明确了绩效审计的重心，即是那些群众最关心、最直接、最 现实的民生问题。另外，以什么样的标准对政府公共资金使用的绩效进行评价是开展 政府绩效审计的关键。科学发展观虽然没有给出具体的评价标准，但却指出了评价标 l u h a m m a da k r a mk h a n p e r f o r m a n c ea u d i t i n g - t h et h r e e e s 2 0 0 0 。p p 1 。厉国威，安玉琴新公共管理背景下的政府绩效审计 e b o l 中国论文下载中心 h t t p w w w s t u d a n e f f a u d i t s 0 6 1 2 1 3 1 3 5 2 3 4 8 8 h t m l 2 0 0 6 年1 2 月1 3 日 零王会金政府绩效果审计在我国的实践与现实内容明现代管理科学，2 0 0 7 ( 9 ) 9 山东大学硕士学位论文 准的一般原则，即全面、协调、可持续。这也可以作为我们制定政府绩效审计标准的 一般原则。 另一方面，政府绩效审计是树立和落实科学发展观的需要。绩效审计是专职的审 计机构和人员通过一定方式对被审计单位在组织经济活动中对资源配置的经济性、效 率性、效果性的监督活动。通过绩效审计，评价公共资金使用的经济性、效率性和效 果性，强化公共部门的经济责任和防止损失浪费；评价公共支出和资源的利用情况， 找出影响公共支出效益的原因，帮助被审计单位改进管理和控制系统，提高效益；揭 露损失浪费、管理不善等现象，实现以人为本，全面、协调和可持续的发展。 o 自宪生我国绩效审计存在的问题及对策理论探索【j 】2 0 0 6 ，( 4 ) 1 0 山东大学硕士学位论文 第3 章政府绩效审计的国内外发展现状 本章通过分析成绩、查找问题的方式，列举国内外政府绩效审计的得失，借鉴绿 色g d p 和现代企业制度的有关部门内容，分析政府绩效审计的方向。 3 1 我国政府绩效审计的现状 我国绩效审计起步较晚，1 9 9 1 年全国审计工作会议上，审计署首次提出：“在开 展财务审计同时，逐步向检查有关内部控制制度和效益审计方面延伸 。这是我国政 府部门首次提出绩效审计的概念。我国审计署于2 0 0 6 年制定了审计署2 0 0 6 至2 0 1 0 年审计工作发展规划，该规划提出：“全面推进效益审计，促进转变经济增长方式， 提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会。 d ) 3 1 1 我国政府绩效审计取得的主要成绩 近年来，国内在政府绩效审计的研究主要取得两点成绩：一是力图开发出一套普 适性的政府绩效评估指标体系，代表性成果有以桑助来为首的人事部课题组于2 0 0 4 年提出的地方政府绩效评估指标体系，包括职能指标、影响指标和潜力指标三大类共 3 3 个具体指标；范柏乃提出的包括行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生 活质量和生态环境六个领域3 7 个评估指标；卓越提出的由“维度一基本指标修正 指标 组成的多维度指标模型结构。二是从逻辑模型中的因果关系和对政府作业活动 的分析寻找构建政府绩效评估指标体系的规律。这些研究的基本取向是：几乎都从政 府职能的角度出发去构建一套普适性的政府绩效评估指标体系或从中寻找政府绩效 评估指标体系的规律。 3 1 2 我国政府绩效审计存在的主要问题 从实践上来看，目前我国政府绩效评估的形式主要有三类：一是普适性的政府绩 效评估，如目标责任制和干部实绩考核等；二是行业绩效评估；三是专项绩效评估。 长期以来，在高度集权的政治结构下，中国形成了自上而下压力型绩效传输体制，即 上级政府拟定各项经济和社会管理目标，并进行层层分解，根据完成情况实施政治和 中华人民共和国审计署市计署2 0 0 6 毯2 0 1 0 年审计r t 作发展规划【e b o l l h t t p j w w w a u d i t g o v c n c y s i t e r 髓2 0 0 6 0 9 0 9 2 2 _ 1 7 5 1 3 _ 5 6 0 1 d o c 2 0 0 6 年9 月l l 同 1 1 山东大学硕士学位论文 经济上的奖惩。比如，中央提出年度g d p 增长为8 ，具体到某个省可能就是9 或 1 0 不等，市县则根据省的指标作进一步的分解，一般会层层加码。为了强化下级政 府的行为取向与上级政府保持一致，上级政府会抛出“一票否决 的尚方宝剑，致使 地方政府陷于疲于奔命的境地。这种强制性分解指标的方法带来的问题是：重视过程 与投入，却忽视结果和产出；政府行为短期化，好大喜功，追求片面政绩，“数字出 官 、“官出数字 、“数字出成绩”，在统计上弄虚作假：盲目追求快速度，造成大量 资源浪费，加剧经济运行的波动：加剧了地区之间的恶性竞争，损害了国家的整体利 益；扼制了地方的资源禀赋，不利于其制定特色性的发展规划，也压制了地方创新的 积极性，绩效评估的激励性功能被扭曲。每个国家，不管实行的是联邦制还是单一制， 中央政府都有统揽全局的权力，上级政府也有约束下级政府行为的机制，形成上下级 之问的层级节制，只不过这种统揽权有大小不同之分。在联邦制国家，地方政府的绩 效指标更多源于本地的战略规划；而在单一制国家，绩效指标则较多地受到中央政府 和上级政府的规划和政策的制约。 我国是一个单一制国家，决定了在制定政府绩效评估指标体系时，必须首先考虑 中央政府对地方政府的施政要求。但我国地域广大，各地资源和其他条件千差万别， 又需要地方政府自主地制定发展规划，要真正建立起中国特色的绩效审计体系，尚需 相当一段时期的探索和尝试。结合实际情况分析，在我国政府绩效审计所存在的问题 主要有： 1 审计观念较落后，方式单一 政府绩效审计这一概念还没有深入人心，且实践经验缺乏，从目前仅有的一些文 献资料来看，大多数还停留在对国外有关情况的介绍。甚至有些人认为，政府绩效审 计是西方国家的产物，不符合中国的国情，似乎意义不大。加之我国正处于经济转型 时期，旧的观念被打破，新的观念尚未树立；社会上存在着不良的道德风气，政府绩 效审计的社会地位与其所发挥的职能不相称；政府财政、经济活动透明度不高；法制 的不完善导致假账盛行；许多预算支出单位的负责人责任心不强、观念陈旧、对审计 工作不甚了解甚至有抵触心理。这些因素无一不影响着政府绩效审计的发展。 2 政府体制不够顺，公共财政不健全 虽然我国的政府体制改革取得了较大的成绩，但还存在一些问题：政府职能尚未 完全转化，许多机构仍在大范围大力度的配置社会资源；缺乏科学的政府绩效考核机 制，政府办事效率低下；政府部门的职权交叉，管理效率低下；政务活动的公开透明 度不高；另外行政法律法规体系尚未健全；存在官僚主义、腐败现象。作为绩效审计 1 2 山东大学硕士学位论文 主体的政府审计机关也存在同样缺陷，而在更深层次上制约和影响着我国政府绩效审 计的发展。且我国的公共财政体系尚不完善，政府越位、错位和缺位现象仍然存在， 人们对公共财政的认识不足，导致在实践中存在偏差。随着公共受托责任观念的不断 增强，公众对政府审计的要求不再只停留于对财政收支的真实性和合法性审计上面， 他们更关心的是财政支出的效果。但是公共财政体制不完善，将使得政府审计对财政 收支的效果性审计力度不够，重点仍集中在财政收支的真实性和合法性审计上面，这 也就从根本上制约了我国政府绩效审计的发展。 3 审计范围较窄，审计标准缺乏 目前，在我国政府审计实务中，真正意义上的绩效审计并不太多，主要表现在： ( 1 ) 对于主要的公共部门也即行政事业单位的经费开支、专项资金，现在还很少开 展绩效审计。( 2 ) 国有企业是开展经济效益审计最早的领域，但最近一些年来，随着 国有企业改革的深化，现代企业制度以及有效激励与约束机制的逐步建立，国有资产 管理方式得以改革和完善，注重企业绩效已经越来越成为企业经营管理者的自觉行 为，这些企业的绩效似乎已不再是政府审计所关注的重点问题，有向内部审计倾斜的 趋势。( 3 ) 财政是公共资金的最初源头，目前的财政审计把主要力量放在真实和合法 上，出去的资金只要符合规定的开支渠道、对方也确实收到就可以了，至于资金是否 用于原定的目标、其效用如何，则往往不太深究。( 4 ) 随着政府采购工作的兴起，对 政府采购活动的审计已经开展了好几年，目前主要关注的仍是真实、合法和合规，对 于整个采购活动的经济性、效率性和效果性考虑不多。 1 9 9 9 年以后，财政部等有关部门陆续制发了国有资本金效绩评价规则、国 有资本金效绩评价操作细则、企业效绩评价标准、企业效绩评价操作细则等， 为企业效绩评价工作的深入开展、规范企业效绩评价行为、增强评价结果的客观公正 性提供了有利条件。但是，对于政府公共部门的绩效审计，目前尚没有一个明确的规 范，既没有绩效审计方面的指标评价标准，也没有绩效审计方面的准则性质的可操作 性指导文件，由于缺乏具有针对性的制度规范，导致政府绩效审计难以深入。 3 2 国外政府绩效审计现状及其借鉴价值 从世界范围看，政府绩效审计已经成为大部分国家政府审计的主流，许多国家已 经制定了专门的绩效审计制度，研究西方发达国家的政府绩效审计，一方面可以借鉴 和指导我国政府绩效审计的开展，另一方面也可以吸取其经验教训，避免出现同样的 问题。 1 3 山东大学硕士学位论文 3 2 1 国外政府绩效审计的成绩及可资借鉴的经验 考察西方一些比