中央银行作为金融监管的核心.doc

_中央银行是否应该作为金融监管的核心机构？目录一、定义2二、中央银行金融监管的经济学原因：2（一）市场失灵是金融监管产生的绝对性原因21.金融垄断产生的理论基础和负面影响22.金融业中存在着较强的负外部性23.金融业中的信息不对称阻碍了金融交易效率的提高2（二）金融体系固有的不确定性是金融监管的关键性原因31.货币制度及其发展使得金融体系不可避免具有了不稳定性32.银行体系天然存在着不稳定性33.现代金融市场的发展加剧了金融体系的不稳定性4（三）金融业得开放性是金融监管强化的现实原因41.金融业的开放会降低一国货币政策的有效性；42.金融业的开放会增加一国金融体系的不稳定性；53.金融业得开放会对本国的金融业产生巨大的冲击。5三、主要国家中央银行扩权的情况5四、中央银行扩权的依据6(一)货币政策应是金融稳定框架的一部分6（二）宏观审慎监管应与微观审慎监管有机结合7(三)市场流动性对金融系统的稳定至关重要8(四)特别处置机制应纳入金融稳定框架8五、对我国金融监管体制改革的启示9一、定义1、金融监管：在西方经济学中，金融监管属于“管制经济学”范畴，它指政府通过特定的机构（一般是中央银行）依法对金融交易主体及交易行为进行约束，促使其依法稳健、高效运行的一系列行为的总和。二、中央银行金融监管的经济学原因：（一）市场失灵是金融监管产生的绝对性原因1.金融垄断产生的理论基础和负面影响 从产业经济学的角度来说，金融业比一般工商企业更易形成规模经济。一旦银行网点建立起来后，银行即具有了网络经济(Network Economy)正的外部性，即随着银行规模的扩大，可以大大地降低经营成本，提高银行的利润率。现在，由于银行电子化进程的加快以及银行网点的逐渐虚拟化，一方面降低了银行网点的经营成本，另一方面又使银行网点剧增，从而导致银行网络的规模收益呈几何数级地增加。同时，随着银行经营全能化趋势的加强，商业银行与投资银行业务日益交叉与融合，银行业出现更为明显的规模经济，致使其经营成本进一步下降。因此，银行业形成规模经济有其内在的合理性，世界银行业的并购浪潮也说明了这一点。但是，银行业规模经济的形成，势必会造成不利的影响。大银行的出现可能导致新的垄断，而垄断一旦形成，必然导致银行服务收费过高和银行服务质量的下降，使社会福利受损。大银行更易减少对中小企业的贷款和忽视对低收人顾客群的服务。关于这两点，我们在现实经济生活中应该是有体会的。要消除垄断带来的负面影响，就必须借助于市场外部力量政府来进行干预。2.金融业中存在着较强的负外部性 以银行业为例，由于银行是典型的负债经营的企业，与一般工商企业相比，其权益乘数可达到2030，即可以运用少量的资本通过大规模的吸收社会存款来支撑2030倍于本金的资产。因此，一旦银行业经营不善，出现破产、倒闭时，相对而言，银行本身所遭到的损失要比一般工商企业少得多，而社会公众，特别是一般的小额存款者要遭到很大的损失，即出现较强的负外部性。进一步地，一家银行出现问题会对其他银行甚至整个银行业、金融业产生很强的负外部性。3.金融业中的信息不对称阻碍了金融交易效率的提高 在银行业、证券业和保险业中都存在着由于信息不对称(Information Assymmetry) o典型的例子是，在信贷市场上，由于银行是信息劣势的一方，势必会出现“逆向选择”和“道德风险”现象。银行最主要的对策就是实行“信贷配给”，从而导致信誉差的企业将信誉好的企业驱逐出信贷市场，从而影响了金融资源的有效配置，增加了银行的经营风险。另外，证券业中弱有效型、半强有效型和强有效型市场的区分及保险业中被保险人的“逆淘汰”现象，都说明了信息不对称的存在。显然，信息不对称的存在，增加了金融运作的交易成本，妨碍了金融业的正常运行，从而降低了金融的交易效率。（二）金融体系固有的不确定性是金融监管的关键性原因1.货币制度及其发展使得金融体系不可避免具有了不稳定性 货币一经出现，商品的交换过程就被分为买和卖两个过程，这克服了商品交易中的不稳定性和非同步化，提高了市场交易的效率，优化了社会资源的配置，但同时货币的产生也使商品内在的价值与使用价值的矛盾日益外显化，这具体表现在货币日渐有游离于实物的倾向。货币将交易从时间和空间上隔离开来，出现了货币与实物的非对称关系:实物最终要退出流通领域，进人消费领域；而货币却继续滞留在流通领域中，这就使得货币本身具有一种游离于实物之外的倾向，从而会导致货币量对实物量的偏离。随着货币本位的进化，即由货币商品、商品货币、金属货币发展到信用货币乃至电子货币，货币又出现了符号化、数字化的倾向。特别是随着金属货币退出流通领域后，纸币本身的无价值性使货币符号化成为可能。在布雷顿森林体系崩溃后，纸币与黄金彻底断绝了关系，纸币不再以黄金为基础，这加剧了货币的符号化倾向。由于货币自身不再含有价值量而仅仅成为一种价值符号，因而货币所代表的价值量变动也完全失去了制约，变动幅度可能是惊人的。进一步地，在现代市场经济条件下，信用货币逐渐成为现代货币的主体，使得货币还出现数字化的倾向，而且电子货币的出现，使得银行资金的调拨、货币数量的增减可以以光速的速度进行。在、这种情况下，货币的运动基本上可以完全脱离实质经济的运行而运行，因为货币数量的多少主要表现为银行存款帐户数字的急剧增减。同时，在货币本位的进化中，货币游离于实物的倾向导致了货币符号化、数字化的倾向。而货币符号化、数字化的倾向又加剧了货币游离于实物的倾向。在这两种倾向的相互作用下，使得货币不仅挣脱了金属货币的约束，而且还有摆脱国家法权制约的趋势，以其发展的加速度游离于实物越来越远。这样，随着商品的内在价值对货币发行量约束力逐渐丧失，金融体系的货币供给量常常会与经济体系的实际货币需求量不一致，从而会导致通货膨胀或通货紧缩，进而引起金融秩序的混乱，影响金融体系的稳定。货币本位的进化历程以及由此带来的金融体系内在的不稳定性，为政府介人以保证较低通货膨胀的有效货币控制而实行金融监管提供了理论依据。2.银行体系天然存在着不稳定性 从制度经济学的观点来看，商业银行是为了克服资金供给者(存款人)与资金需求者(贷款人)之间广泛存在的事前、事中和事后的信息不对称而出现的一种契约性安排。因为如果由每位资金供给者直接监督资金需求者的某一风险项目时，一方面会因重复监督造成监督所耗费的总成本增加，另一方面更会造成因重复监督以及个人理性的有限性而造成监督的低效率。又因为对资金需求者的监督类似于生产“公共产品”，如果由个人来生产这个“公共产品”，势必会造成生产的不足和消费的拥挤。从信息经济学和公共经济学的角度来说，要克服资金供给者直接监督缺陷，其理性选择是，挑选一个具有信息优势的代理人来代表全体资金供给者对资金需求者进行集中监督。显然，既是“借者集中”，又是“贷者集中”的商业银行通过契约安排，负担起受托监督的责任，这是一种最优的制度安排。因为银行具有信息生产的净成本优势，这种优势会对商业银行进行受托监督产生有效激励。这样，一方面它可以减少每位、资金供给者直接监督时所需的平均成本，降低总的监督成本，另一方面也可以提高监督效率。 但是，作为“借者的集中”和“贷者的集中”的银行，同时也自然成了“风险的集中”。因为商业银行虽然可以分散风险甚至减少部分风险，但是由于经济活动不确定性的客观存在，无论如何商业银行也不能完全消除风险。进一步地，在现代市场经济的条件下，由于二级银行制度和部分准备金制度的建立，使得商业银行成为社会信用创造的主体，也使得商业银行随时面临着银行支付的危机，其原因有二。一是商业银行的负债和资产存在着期限上的不对称。从银行的资产负债表考察，银行的负债多为活期存款，具有高流动性；银行的资产多为贷款，具有非流动性。而且从契约关系上考察，存款契约对于存款人的法律约束低于贷款契约对于银行的约束。对于存款人而言，可以不付代价或失去一部分机会成本将存款提出，即存款契约对存款人并不具有完全强制性，存款是银行的“硬负债”；但银行却很难提前中止贷款契约，即使强行中止贷款契约，由于缺乏银行贷款的二级市场，银行的资产也很难通过出售贷款来保持其资产的流动性，以保证存款人提现的需要，即贷款是银行的“软资产”。这种“硬负债”和“软资产”的资产负债结构使银行天然地具有了内在风险。二是商业银行与存款人之间存在着信息不对称。作为间接融资主体的商业银行，对众多存款人的取款时间和数额难以做出准确的预测和判断。这种信息不对称使银行难以对存款人的大量提款作出超前、灵敏的反应，一旦存款人大量提取现金，银行必会出现挤兑风险。商业银行与存款人之间存在着信息不对称，加剧了银行体系的不稳定。从以上分析可看出，银行一经产生便拥有了无法消除的潜在风险，就需要有政府(中央银行)提供旨在保证银行安全性和稳定性的金融监管，以最大限度地降低银行潜在风险外在化的经济成本与社会成本。3.现代金融市场的发展加剧了金融体系的不稳定性 在当代，由于信用货币本位制度的存在和大量虚拟金融资产无抑制的增长，虚拟资本，特别是金融衍生商品的数量大大超过了实体经济，使经济结构畸变为“倒金字塔型”，即最底层的是物质生产，中间是商品或服务交易，其上是证券交易，最上端的是金融衍生商品交易。金融衍生商品是在金融基础产品对实体经济“一次虚拟”的基础上，再进行的“二次虚拟”。它在市场规模已大大地超过了实体商品以及金融基础产品的规模，甚至远远脱离了实体商品以及金融基础产品市场，一个具体表现就是金融衍生商品的日交易额往往是实体商品以及金融基础产品市场容量的几十倍、几百倍甚至几千倍。金融市场上金融衍生商品交易量的迅速增大，导致了“泡沫经济”的形成和扩大，致使实物经济无力支撑庞大的金融体系，于是必然导致通过以危机的形式来修复实体经济与虚拟经济之间的偏差，以重新获得金融体系的稳定。现代金融市场上金融衍生商品的迅猛发展，迫切需要金融监管当局加强对其的监管，以确保金融体系的稳定。（三）金融业得开放性是金融监管强化的现实原因1.金融业的开放会降低一国货币政策的有效性； 金融业的开放使一国金融当局对货币总量、利率、汇率和其他政策指标的控制，对国际收支调节以及对外汇管理等经济行为的有效性受到干扰和削弱。比如，当国内为抑制通货膨胀而采取紧缩的货币政策，使本国的金融市场上的利率提高时，国内的银行和企业可以很方便地从欧洲货币市场获得低成本的资金来源。同时，欧洲货币市场的国际游资也会因国内的高利率而大量渗人，从而削弱了国内紧缩货币政策的有效性。2.金融业的开放会增加一国金融体系的不稳定性； 金融业的国际化和全球化使得各国金融市场连成一个整体，成为一个全球金融体系。按照美国经济学家凯恩(Kane)的观点，全球金融体系是按照生物学方式有机组织和构成起来的超体系(Hypersystem)，即是一个拥有相互联系的子系统的体系，由这些子系统一起来完成金融领域的特殊任务。因此，全球金融体系必有两种有互补含义的系统风险:其一，子系统失灵风险，即各国金融系统的风险；其二，瓦解风险，即全球金融体系发生崩溃的风险。进一步地，子系统之间的风险往往会相互传染，而且还与瓦解风险有一种互为因果的关系。这就导致一国的金融体系很容易受到外界因素的扰动，加剧一国金融体系的不稳定性。3.金融业得开放会对本国的金融业产生巨大的冲击。 金融业向国际化发展，金融机构的数量和所提供的金融服务，如果超过社会需求限度和金融市场的容纳程度，很可能造成过度竞争而对金融业造成损害。特别是银行业务的国际化所产生的负面影响对金融泡沫在一国的传递、扩散以及膨胀起着一定的作用；同时，银行业的国际化使其业务的全球化、全能化，与传统的商业银行业务、证券业务以及保险业务产生重叠，损害一国的金融效率。 从以上分析可知，随着金融业开放度的增加，一国金融体系越来越易受到国外的干扰，这就更加需要本国中央银行强化金融监管；同时，在世界经济一体化和金融全球化的今天，由于各国经济政策溢出效应(Spill -over effect)的存在，宏观经济政策的国际协调就显得十分重要，这需要各国中央银行之间加强国际金融监管的合作。三、主要国家中央银行扩权的情况 长期以来，美国实行的是一种带有分业监管特征的功能监管模式，十分庞大和复杂，通常被称为“双重多头”伞形监管模式“双重”是指联邦政府和各州政府都拥有金融监管权；“多头”是指由美联储、证券交易委员会、存款保险公司、保险监管局等多个机构进行分散监管2008年3月，美国财政部向国会提交了金融监管体系现代化蓝图，2009年6月，奥巴马政府又正式向国会提交了金融监管改革方案尽管这两份提案的细节不尽相同，但都主张从法律上赋予美联储“系统性风险监管者”或“全面市场稳定者”的正式职责，同时也授子其维护金融稳定的“广泛权力”。扩权后的美联储将全面负责系统性风险的评估和监测，对单个金融机构的监管权也从商业银行延伸至所有具有系统重要性的机构，包括保险公司、投资银行、对冲基金以及金融控股公司等。此外，美联储还有权对重要的支付清算体系进行监管，有权直接从被监管机构获取信息，有权在紧急情况下将最后贷款人职能运用于非存款类金融机构。 英国从1998年开始由独立于中央银行的金融服务局(FSA)负责对所有金融机构的审慎监管和商业行为监管。本次危机表明，中央银行与金融监管彻底分离的制度不利于系统性风险的识别、防范与危机的有效处置。2009年7月，英国财政部发布了金融市场改革白皮书，重申英格兰银行(BOE)维护金融系统稳定的法定目标，并赋子其具体的监管工具，包括:对重要的支付系统进行监管、负责管理存款保险基金、对大型金融机构有一定的监管权、在特别处置机制中作为领导者处理银行破产问题等。改革的目的是要在一定程度上改变中央银行面临的以下状况：负责金融系统稳定，但却对具有系统重要性的任何金融机构没有监管和检查权；扮演最后贷款人角色，但并不是商业银行的审慎监管者。由于FSA也将获得更大的监管权，BOE与FSA在宏观审慎监管中如何有效合作是今后面临的一个重要问题。 德国中央银行一直与联邦金融监管局分担银行业监管责任，但主要是通过收集信息、分析财务报表等为后者行使监管职能提供依据，本身并不直接参与监管工作，也不具有行政处罚权。这种监管框架的弊端是可能出现重复劳动和由于官僚作风造成的监管拖延。2008年2月这两个机构签署了“各忘录”，进一步明确了各自的责任，强调互相合作的重要性。尽管德国中央银行的监管权并没有明显扩大，但其监管地位得到了巩固欧元区作为一个整体，也对原有金融监管协调体系在危机中暴露的明显缺陷进行了反思。虽然由欧盟领导人批准的欧洲金融监管并没有提议建立一个中一的欧洲金融监管机构，日常监管仍然停留在国家层面上，但主张加强欧洲中央银行(ECB)在各国中央银行之间的桥梁和协调作用，而各国中央银行在对本国金融系统的宏观审慎监管中也应该发扦更大的作用。 国际上对中央银行在金融监管体系中的作用也达成了某些共识。2009年1月，由各国民间、政府部门和学界资深人士组成的30人集团(G30)发布了题为金融改革：一个金融稳定框架的报告该报告建议：（1）赋予中央银行足够的权力和必要的工具，使之不仅能在危机时期发挥作用，也能在信贷快速扩张、杠杆率上升的时期实施逆周期的监管。（2）在中央银行不具有审慎监管权的国家，应当保证中央银行在审慎监管和市场规制机构的决策层中发挥重要作用；当有关资本、流动性和保证金等关键性的制度安排发生变化时，中央银行应当具有正式的评估权；中央银行应当有权对系统重要性的机构和支付清算体系进行监管。四、中央银行扩权的依据自本轮金融危机爆发以来，许多国家中央银行在危机管理中的作用事实上得到了加强，而监管体系改革方案中的扩权建议则表明，加强中央银行的作用并非只是危机中的权宜之计这种转变说明，经过本次危机，金融监管理念上逐渐形成了以下儿方面共识，这些共识成为一些国家中央银行扩权的依据。(一)货币政策应是金融稳定框架的一部分 货币政策的主要目标是维持价格稳定，在实行严格通货膨胀目标制的国家，这甚至是唯一目标；金融监管的主要目标是维护金融系统稳定过去很长一段时间，许多学者和政策实践者都强调货币政策目标和金融监管目标之间的冲突:如果中央银行是银行业监管者，那么它可能为了提升金融部门的盈利程度、降低风险而采取过分宽松的货币政策，从而损害价格稳定目标；也可能由于担心声誉受损而滥用最后贷款人权力，使一些本来应该进行破产清算的银行获得过度支持，滋生道德风险。因此，过去的主流观点是:执行货币政策与稳定金融系统的任务应该分配给不同的机构，以保证各自的独立性正是基于这样的理论认识，在英格兰银行已经建立起了大规模银行业监管能力的情况下，英国政府还是在2000年颁布金融服务和市场法案剥夺了其银行监管职能。 然而，本次危机再次表明，货币政策对金融系统的稳定产生重大的影响与历史上大多数金融危机一样，本次危机也是由资产泡沫的破裂引发的，而在泡沫形成和不断膨胀的过程中，都有银行信贷扩张的推动2001-2003年间，为了克服互联网泡沫破裂和9.11恐怖事件对经济的不利冲击，美联储实行了相当宽松的货币政策，连续13次下调联邦基金利率从6.5%降至1%的历史最低水平并维持了一年之久低利率刺激房地产以及各类金融衍生品的投资需求、导致资产价格上升，而资产价格上升提高了投资者抵押物的价值从而增加了信贷可得性，信贷供给的增加又进一步推动了资产价格上涨这样，在乐观预期推动下，资产价格、融资杠杆率与信贷供给螺旋上升，一旦资产泡沫破裂，金融系统性风险就出现了。可见，如果没有货币政策的配合，金融监管很难成功，因为当适应性的货币政策刺激了信贷需求时，各类投资者绕过金融监管的动机会变得非常强烈。目前，尽管理论界与政策实务部门对货币政策目标是否应该更多地考虑资产价格、杠杆率和信贷增长等情况还有很大分歧，但形成的基本共识是:货币政策对金融失衡的产生和蔓延有重要影响，因此货币政策制定者应该有金融稳定的意识；只有在货币政策与审慎监管政策的协调配合下，金融稳定的目标才能实现，因此货币政策应该是维护金融稳定的整体框架的一部分。一些国家中央银行扩权正是这种共识的反映。（二）宏观审慎监管应与微观审慎监管有机结合 早在二十世纪70年代后期，国际清算银行就指出，金融监管应具有系统性的宏观视野，只针对单个金融机构的资本充足率、流动性、盈利能力等指标进行微观审慎监管，而忽视金融体系作为一个整体与实体经济的密切联系以及金融机构之间的关联性，并不能确保金融体系的稳定。这次金融危机未得以有效防范的主要原因，就是没有在微观审慎监管的基础上，对金融机构经营模式变化、金融产品创新、金融业得相互关联性对金融体系稳定的影响给予 足够的重视，也没有对宏观经济与金融系统的相互作用可能产生的系统性风险给予足够的关注，更没有设计逆周期的政策工具缓解金融市场的顺周期性。因此，构建有效的宏观审慎监管框架将是今后许多国家金融监管制度改革的核心内容，而中央银行扩权则反映了以下共识：在宏观审慎监管的框架中，中央银行的作用十分重要。 首先，中央银行在评估宏观经济状况和宏观金融风险方面具有专门知识，扩大其金融监管作用，有助于宏观审慎工具的设计、开发其次，由于金融失衡不利于货币政策目标的实现，中央银行有消除系统性金融风险的强烈动机，加强其在宏观审慎监管中的作用有利于监管工具的有效运用从而提高金融监管的整体效力最后，强化中央银行的作用也有利于宏观审慎监管与微观审慎监管的有机结合在英国，英格兰银行有责任维护金融稳定，但缺乏对金融机构的直接检查权和干预权，影响了它对系统性风险的分析、监测和评估；而拥有监管权的金融服务局由于没有宏观管理的文化传统和经验，往往是在宏观审慎意识缺失的情况下进行微观审慎监管，结果也很难识别和化解潜在的系统性风险在美国，美联储对其会员银行有监管权，但非美联储会员银行由货币管理委员会（OCC)监管，联邦存款保险公司对各类银行的资产负债和风险管理也有监管的权力和义务这种多头监管安排使美联储更多地是在微观层面关注商业银行的风险，也不利于系统性风险的识别和防范因此，要维护金融系统稳定，宏观与微观审慎监管必须有机结合，即使中央银行没有微观审慎监管职能，明确其在宏观审慎监管中的地位也有利于宏观、微观审慎监管者建立紧密的、持续的合作关系。(三)市场流动性对金融系统的稳定至关重要 市场流动性是指资产在金融市场上被交易的难易性，对一个市场主导的金融系统而言，它决定了金融系统面对冲击的回弹力，因而决定了金融系统的稳定性过去主一儿年中，在金融自由化和资产证券化的推动下，发达国家金融市场的层次口趋丰富，各层次金融产品之间的关系变得错综复杂，各类金融机构的资产平衡表高度相关尽管证券化过程中涌现的金融创新产品通过满足不同风险偏好投资者的需求，增强了信用风险的“可交易性”，提高了初级市场风险分散和转移的能力，但同时也使整个金融系统对这些产品在二级市场上的流动性主一分敏感当不确定性增加、市场开始面临紧张压力时，投资者恐慌性的资产清算可能很快触发一种或多种资产市场流动性的蒸发，高度的相关性使得个别金融机构的流动性危机很容易转化为系统性的流动性危机这意味着不只是大型商业银行具有系统重要性 这次危机再次证明了资产的市场流动性和金融机构的关联性对金融系统稳定的重要影响作为市场流动性的最后提供者(最后贷款人)，中央银行如果对金融衍生品的交易、对那些具有系统重要性的机构没有事前监管权，而只是在出现问题时充当最后贷款人，这种制度安排不仅容易滋生金融机构的逍德风险，而目也容易贻误流动性注入的最佳时机，不利于防范系统性风险基于这样的认识，在美国的改革计划中，金融衍生品市场被纳入了美联储的监管范围，大型的投资银行、对冲基金和保险公司等也被认为是具有系统重要性的机构受美联储监管；英国的改革计划也建议将对冲基金纳入英格兰银行和金融服务局的宏观审慎监管同时，由于支付清算系统也对市场流动性产生重要影响，许多国家的中央银行也计划加强对重要的支付清算系统的监管(四)特别处置机制应纳入金融稳定框架 本次危机也暴露出了各国金融稳定框架普遍存在的一个缺陷:缺乏有效的针对破产金融机构的特别处置机制(special resolution regime)英国在北岩银行( Northern Rock)危机爆发时，德国在房贷机构HRE和IKB陷入困境时，都感到了特别处置制度的缺失；比利时的跨国金融公司Fords出现流动性危机时，由于各国处置制度的不同，危机管理变得主一分复杂；而美国对投资银行雷曼兄弟公司和保险巨头AIG的危机处置也由于现有处置框架的局限性而变得无序在特别处置机制缺失或处置范围和工具有限的情况下，政府在危机管理中常常只有两种选择:一是采用适用于普通企业的破产处置破产清算，例如美国政府对雷曼兄弟公司的处置(美国只有针对商业银行的金融企业处置机制)；二是政府注入公共资金救助，例如美国对AIG ,德国对HRE和IKB的处置这两种处置方法都可能成本高cu 前者没有考虑金融企业破产的巨大负外部性雷曼兄弟的无序破产就导致了强烈的系统性冲击、使全球金融危机陡然升级；而巨额公共资金的注入不仅增加财政负担、损害纳税人利益，而目滋生逍德风险，也不利于长期金融稳定因此，要维护金融稳定，除了有效的规制、监管制度和适当的存款保险安排以外，还必须有针对金融机构的特别处置机制作为补充，这已成为各国金融当局的共识与一