（工商管理专业论文）长沙市财政支农支出绩效评价研究.pdf

l i i ii ii ii iil uii i iiiil y 1914 10 8 指导下进行的研究 别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名： 臣兰 日期：丝! 年羔月二归 学位论文版权使用授权书 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文并根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文， 允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内 容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文。同时授权中国科 学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 多呈 ! 日期：丛年三月兰扫 - ! r - 摘要 党的十六届三中全会决议中指出，财政要“改革预算编制制度， 完善预算编制、执行机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系 。 绩效理念源起于2 0 世纪初的美国，首次把以效率为核心的绩效评估技 术应用于市政府管理中来，开创了政府绩效评价的先河。2 0 0 9 年，长 沙市开展财政支出绩效评价试点工作，着力强化财政改革。国外百多 年以来的成功经验和研究提供了参考和借鉴，国内不计其数的财政绩 评研究及探索给予了思路和启迪。 财政支农支出绩效评价是财政支出绩效评价的重要内容，鉴于农 业支出对社会、经济发展的重要影响，财政支农支出绩效评价意义重 大。财政支农支出绩效评价是改进和加强财政支农支出管理的重要环 节，有利于提高财政支农资金使用效益，促使农业、农村的快速发展。 本文从国内外绩效评价相关研究及实践经验着手，结合长沙市财政支 农支出绩效评价开展情况，针对绩效评价中存在的难点和不足，提出 了完善的建议。财政支农支出绩效评价指标体系的改进、绩效评价制 度体系、组织体系的完善、绩效评价结果的反馈应用，是当前长沙市 财政支农支出项目绩效评价中需要重点改进的环节。为深化当前改 革；奉史就财政支农支出项目绩效评价的发展，提出了基于“平衡计 分卡”理念的综合绩效评价的设想。本文最后借用财政支农支出“平 衡计分卡 的评价维度，提出了政府及部门在支农管理上的改进建议， 以管理运作效率的提高，实现财政支农资金使用效益的提高，并以此 为社会提供更多的价值，实现多方的共赢。 关键词财政支出，绩效评价，指标体系，“平衡计分卡” a b s t r a c t a tt h et h i r dp l e n a r ys e s s i o no ft h es i x t e e n t hc e n t r a lc o m m i t t e eo ft h e c p c ，r e s o l u t i o n sw a sm a d et o r e f o r mt h eb u d g e tp r e p a r a t i o ns y s t e m ， i m p r o v eb u d g e tp r e p a r a t i o na n di m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s m s ，s t r e n g t h e n a u d i t i n ga n ds u p e r v i s i o na n de s t a b l i s ht h eb u d g e tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e m c o n c e p to fp e r f o r m a n c eo r i g i n a t e di nu n i t e ds t a t e si nt h ee a r l y 2 0 t hc e n t u r y , i tw a sa p p l i e di nt h ea s s e s s m e n to ft h ee f f i c i e n c yo ft h e p e r f o r m a n c eo fi nm u n i c i p a lg o v e r n m e n tf o rt h ef i r s tt i m e ，c r e a t i n ga p r e c e d e n t f o r g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n m o r e o v e r , e x p e r i m e n t a lw o r ko ff i s c a le x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nw a s c a r r i e do u ti nc h a n g s h ac i t yi n2 0 0 9 ，f o c u s i n go ns t r e n g t h e n i n gf i s c a l r e f o r m sa n di m p r o v i n gt h es a f e t yo fb u d g e tf u n d s s u c c e s s f u lf o r e i g n e x p e r i e n c ea n dr e s e a r c hf o rh u n d r e do fy e a r sh a sm a d er e f e r e n c ef o r e v a l u a t i o no ff i n a n c i a lp e r f o r m a n c ec u r r e n t l y f i s c a le x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni sa ni m p o r t a n tp a r to f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，i nv i e wo fe x p e n d i t u r eo ns o c i a la n de c o n o m i c d e v e l o p m e n to ft h ei m p o r t a n ti n f l u e n c et h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no f f i n a n c i a l e x p e n d i t u r e o f g r e a ts i g n i f i c a n c e f i s c a le x p e n d i t u r e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni st oi m p r o v ea n ds t r e n g t h e nf i n a n c i a ls u p p o r t f o ra g r i c u l t u r ea ni m p o r t a n tp a r to fe x p e n d i t u r em a n a g e m e n t ，f i n a n c i a l s u p p o r tf o ra g r i c u l t u r ew i l lh e l pi m p r o v ee f f i c i e n c yi nt h eu s eo f f u n d st o p r o m o t ea g r i c u l t u r e ，t h er a p i dd e v e l o p m e n to fr u r a l a r e a s t h i s p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nf r o mt h ei n t e m a t i o n a lr e s e a r c ha n dp r a c t i c a l e x p e r i e n c e r e l a t e dt o s t a r t ，w i t h f i n a n c i a l s u p p o r t f o r a g r i c u l t u r e d e v e l o p m e n ts t a t u si nc h a n g s h ac i t y , c h a n g s h ac i t yf i s c a le x p e n d i t u r e m a n a g e m e n tp r o b l e m s ，a n dc h a n g s h ac i t yf i s c a le x p e n d i t u r et oc a r r y i i o u t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns i t u a t i o ne x i s t sf o r t h e p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o nt h ed i f f i c u l t i e sa n ds h o r t c o m i n g s ，m a d eas o u n ds u g g e s t i o n f i s c a le x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mt of u r t h e ri m p r o v e t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e mf i n a n c i a le x p e n d i t u r ee s t a b l i s ha s o u n ds y s t e m ，a n ds t r e n g t h e nt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nr e s u l t so f f i n a n c i a l e x p e n d i t u r em o n i t o r i n gf e e d b a c k ，i s t o i m p r o v e t h e i m p l e m e n t a t i o no ft h ec u r r e n tf i s c a lc h a n g s h ae x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c e e v a l u a t i o no ft h e p r i m a r yr e c o m m e n d a t i o n sf o r i m p r o v e m e n t d e e p e n i n gt h ec u r r e n tr e f o r mo ft h ef i n a n c i a ls u p p o r to fa g r i c u l t u r et o d e e p e n t h e c o m p r e h e n s i v ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o np e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n ，t h ep a p e rp u tf o r w a r db a s e do n b a l a n c e ds c o r e c a r d p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nf o rt h ec o n c e p to fv i s i o n l a s tb o r r o w e d ”b a l a n c e ds c o r e c a r d p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ft h em a c r o e c o n o m i c d i m e n s i o n ，f r o mt h es t r a t e g i cl e v e l ，g o v e m m e n tl e v e l ，g o v e r n m e n t d e v e l o p m e n ts e r v i c e ，f r o mt h ea n g l eo ft h eg o v e r n m e n t sc o n c e mt o e n h a n c et h ep e r f o r m a n c er e s u l t so ft h eg o v e r n m e n t sf i n a n c i a ls u p p o r t t o ra g r i c u l t u r e e x p e n d i t u r em a n a g e m e n ta s p e c t s o ft h e o p e r a t i o n ， 一 ， t h e r e b yi m p r o v i n gf i s c a lc a p i t a le f f i c i e n c yo ft h ep r o p o s a l ，a sa c o m m u n i t yt op r o v i d em o r ev a l u ea n de n h a n c et h e 。s a t i s f a c t i o no f - a l l p a r t i e st oa c h i e v em u l t i w i n w i ns i t u a t i o n k e yw o r d s p u b l i cf i n a n c e e x p e n d i t u r e ，p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n ，i n d e xs y s t e m ，b a l a n c e ds c o r ec a r d 和 目录 第1 章导论1 1 1 研究的背景与意义1 1 2 国内外相关研究3 1 2 1 国外研究3 1 2 2 我国的研究5 1 3 研究方法和研究内容7 第2 章财政支农支出绩效评价概述9 2 1 财政支农支出的内涵9 2 1 1 农民、农业、农村9 2 1 2 财政支农支出的意义1 0 2 2 财政绩效评价相关概念1 l 2 2 1 绩效的定义1 1 2 2 2 财政绩效管理1 1 2 2 3 财政绩效预算1 2 2 2 4 财政支农支出绩效评价1 3 2 2 5 财政支农支出绩效评价的意义1 4 2 3 绩效评价中常用的两个工具1 5 2 3 1 项目评级工具i 1 5 2 3 2 平衡记分卡1 8 2 4 本章小结，- 吖1 9 第3 章长沙市财政支农支出发展现状分析2 0 3 1 长沙市农业发展的基本概况2 0 3 1 1 农业资源与生产条件优势2 0 3 1 2 长沙市规划愿景良好2 1 3 2 长沙市财政支农支出分析2 2 3 2 1 长沙市财政支农资金投入情况( 1 9 9 9 年- 2 0 0 9 年) 2 2 3 2 2 长沙市财政支农支出规模分析( 1 9 9 9 年- 2 0 0 9 年) 2 3 3 2 3 长沙市财政支农资金效益分析( 1 9 9 9 年- 2 0 0 9 年) 2 5 3 2 4 长沙市近期财政支农资金结构分析( 2 0 0 7 年一2 0 0 9 年) 2 8 3 3 财政支农支出存在的问题3 1 3 4 本章小结3 2 第4 章长沙市财政支农支出项目绩效评价改革剖析3 3 4 1 长沙市财政支农支出绩效评价的必要性3 3 4 2 长沙市财政支农支出绩效评价制度建设3 3 4 3 长沙市财政支农支出绩效评价要素构成3 4 4 3 1 财政支农支出绩效评价的主体和对象3 4 4 3 2 财政支农支出绩效评价方法3 5 4 3 3 长沙市财政支农支出绩效评价的依据和标准3 6 4 3 4 长沙市财政支农支出绩效评价的指标设计3 7 4 4 长沙市财政支农支出项目绩效评价的实施3 8 4 4 1 财政支农支出项目绩效评价内容3 8 4 4 2 财政支农支出项目绩效评价方法3 9 4 4 32 0 0 9 年度及2 0 1 0 年度项目绩效评价整体结果情况4 3 4 5 长沙市财政支农支出绩效评价的难点4 3 4 5 1 科学合理的绩效指标设计难4 3 4 5 2 财政支农支出绩效评价结果应用难4 5 4 6 本章小结4 6 第5 章完善财政支农支出绩效评价4 7 及提高资金使用效益的建议4 7 5 1 完善财政支农支出绩效评价的建议4 7 5 1 - 1 财政支农支出项目绩效评价指标的改进4 7 5 1 2 建立健全财政支农支出绩效评价制度体系5 l ：4 5 1 3 健全完善财政支农支出绩效评价组织体系jj ：5 l 5 1 4 强化对财政支农支出绩效评价结果的监督反馈5 2 5 1 5 基于平衡计分卡理念的综合绩效评价设想5 2 5 2 提高财政支农资金使用效益的建议5 6 结论5 9 参考文献6 l 致谢6 5 硕士学位论文第1 章导论 1 1 研究的背景与意义 第1 章导论 我国改革开放三十多年，迎来了我国经济的迅猛发展。拔地而起的幢幢高 楼，彰显了人民生活水平的不断提高和经济实力的显著提升，纵横交错的宽敞 整洁的高速公路，展示了日益加快的现代节奏。根据2 0 1 0 年我国统计年鉴公布 的数据，1 9 7 8 年至2 0 0 9 年，全国g d p 从3 6 0 0 多亿元增长至3 4 万亿元，我国 经济总量增加了近百倍。我国现代经济创造的奇迹，在我国史书上浓笔重墨地 谱写了一段流光溢彩的篇章，也在世界史书上刻下了辉煌的一页。不论存有多 少褒贬不一的争论，我国经济的迅速崛起，对改变我国的落后面貌并急起直追 发达国家，直至推动世界经济的可持续发展，都是无可争辩的事实。 然而，经济的发展、社会的转型以及体制的转轨也使我国不断面临众多新 的难题和课题。特别是经济方式的转变已成为关系我国社会经济可持续发展的 重大战略任务。众所周知，现代的经济增长方式普遍可划分为两种：一种是粗 放型经济增长，另一种是集约型经济增长。所谓粗放型经济增长方式，指依靠 资源投入量的增长拉动经济发展。所谓集约型经济增长，是指依靠提高效率拉 动经济的发展。粗放型增长短期内拉动g d p 效果明显，但由于资源浪费严重， 持续高速增长存在后续性动力不足；集约型增长则是靠提高质量和效率来实现 经济增长；集约型增长拉动g d p 需要较长的时间跨度，并且需要更多、更高、 更难的实现条件，但它利于持续增长。我国经济近几十年来一直持续高增长， 正是以粗放型经济模式的增长。有专家已经提出，粗放型经济增长是当今以及 今后我国经济发展的隐患，毋庸置疑，这种增长方式带来了“资源浪费大、资金 效益低，产出质量不高”等一系列问题。国家“九五”时期一项抽样调查结果显示， 国家投入的基建项目中有8 5 以上的超预算，3 9 的未达到设计生产能力，3 7 的投入营运后处于亏损状态。对于发展公共事业，我国政府面临着公共财政资 源的不足和公共产品的无限性需求的矛盾，两者的矛盾在这种“高投入、低产出” 的情形下矛盾更显尖锐。时代及公众的压力向政府提出了新的要求和课题。政 府将自己定位为要“科学执政、民主执政、依法执政”，以有效提高自身执政能力。 科学执政从财政角度上说，就是要合理、有效地配置政府资金，使用有限的财 力能确保社会稳定、促进社会发展。民主执政从财政角度上说，就是指财政资 金的使用要取之于民、用之于民、符合人民的整体利益、长期利益。依法执政 硕士学位论文 第1 章导论 从财政角度上说，就是指财政资金的全部活动的法制化，按制度规章办事。推行 政府绩效评价试就是这种时代背景下应运而生的。 财政支出绩效评价工作是由中央部署各级层层落实的一项财政改革工作 最初的提出是在2 0 0 3 年1 0 月的中共中央十六届三中全会上，关于完善社会 主义市场经济体制若干问题的决定第2 l 条“推进财政管理体制改革”中明确提 出：建立预算绩效评价体系。2 0 0 4 年6 月国务院工作规则规定：国务院要 强化公共服务职能，建立健全公共产品和服务的监管及绩效考核制度；同年1 2 月财政部出台关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见； 2 0 0 5 年温家宝总理在政府工作报告上提出要抓紧研究建立科学的政府绩效评 价体系和社会综合评价体系；同年5 月2 5 日，财政部出台印发中央部门预算 支出绩效考评管理办法( 试行) 的通知；2 0 0 9 年6 月财政部出台财政支出 绩效评价管理暂行办法，至此，我国财政支出绩效评价工作步入全面发展阶 段。 财政绩效评价工作在全国范围内迅速展开，工作的开展充满难度与挑战。 2 0 0 4 年起，按照中央精神，广东、上海、北京、浙江、江苏、湖北、湖南、河 南、云南、黑龙江等地相继开展了财政支出绩效评价工作。在财政绩效评价体 系下，财政资金将从简单的收支核算发展到复杂的“公共产品成本”核算；不仅限 于此，绩效评价工作是涉及行政管理体制、支出评价体系、预算制度改革等多 方面的一项变革。为此，本文将参考国内外学者现有绩效评价研究的成果，结 合长沙市的实际情况进行实证分析，针对长沙市财政支农支出绩效评价体系中 的薄弱环节予以改良，以期有启示借鉴之实用。 “三农”问题是中央的关注重点，财政支农支出也一直是政府支出中的重头 戏。财政支农支出投入数逐年增大，社会的关注程度也是l 路水涨船岛。2 0 1 1 年1 月3 0 日中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定正式对外颁布。 这是新世纪以来连续第8 个以“三农”( 农业、农村、农民) 为主题的“中央一号 文件”，充分强调了“三农”问题在当前社会建设中的“重中之重”的地位。据统计， 2 0 0 3 年中央财政用于“三农”的投入2 1 4 4 亿元，首次超过2 0 0 0 亿元，近几年的 中央支农数字中：2 0 0 7 年投入4 3 1 8 亿元，2 0 0 8 年投入5 9 5 5 5 亿元，2 0 0 9 年投 入7 1 6 1 4 亿元，2 0 1 0 年投入则达8 1 8 3 亿元，较之2 0 0 3 年增长6 0 0 0 亿元之多。 支农资金重要，一是由于农业是基础产业，是国家的经济命脉；二是由于支农 资金与亿万农民息息相关，是名符其实的民生工程资金；三是由于支农资金管 理确实存在一些问题。虽然有越来越多的财政资金投向农村地区，然而支农资 硕士学位论文第1 章导论 金绩效不高、投资效益差、效率低的老大难问题一直存在。因此，本文的研究 成果具有以下意义： ( 1 ) 理论意义：目前绩效评价的理论研究非常之多，各方位、各层次的文 献屡见不鲜。然而，我国还没有具备系统性的财政支农支出的绩效理论。对财 政绩效评价研究，是当前财政改革的客观需要。通过研究，能丰富财政支农支 出绩效评价的研究文献，供交流和参考。通过研究，可以为当前财政绩效评价 实践提供理论准备，也可以为未来的财政绩效管理提供理论准备。因为政府绩 效评价体系是财政绩效管理体系中的一个子系统，其理论研究对于绩效预算、 绩效管理的形成是有着推动工作和深化研究作用的。 ( 2 ) 实践意义：学习和借鉴已有的成功的经验，探索建立科学的财政支出绩 效评价制度，非常有必要。因为理论可以指导实践，可以促使财政绩效评价工作 的从深度和广度进一步展开。本文搜集和参考大量文献，借用一些成功经验， 对长沙市绩效评价实践中的一手素材进行分析，运用理论联系实际方法，对长 沙市现有财政支农支出绩效评价中存在的不足，提供完善和修正的建议。财政 支农资金是政府支持发展最重要的资金保障，成为加快农业、农村经济发展，构建 和谐新农村的一股推动力。对项目的组织实施、资金投入与使用、项目效益以 及违规违纪等情况进行全面考核评价，这是推动长沙市农民增收、农村经济发展、 农业进步的有效途径。财政支农支出绩效评价真正意义上的形成，对于“三农” 投资管理意义重大，能够提高财政支农资金效益，使农业投资让农村的公众得 到更多的扶助。这就是财政支农支出绩效评价最大的实践意义。 1 2 国内外相关研究 1 2 1 国外研究 财政支农资金的研究的源起少有人考究。说起政府绩效研究的发源地，众 所周知的，是在美国。闻名的“绩效预算”理念的提出，最早在1 9 0 7 年，由美国纽 约城市研究局提出。把以效率为核心的绩效评估技术首次应用于纽约市政府管 理中来。它是通过运用社会调查、统计和成本核算等方法及技术，对政府活动 的成本与投入、政府活动的产出、政府活动的结果三方面进行绩效评价。纽约 市政府绩效评价的实践开创了公共部门绩效评价的先河，在政府绩效评估的历 史上具有里程碑式的意义【i 】1 9 2 7 年鼬d l e y 出版的市政工作衡量：行政管理评估 标准的调查一书，r i d l e y 和s i m o n 于1 9 3 8 年合作出版的市政活动的评价以 及s i m o n 于1 9 4 7 年出版的管理行为一管理组织决策过程的研究( 第一版) 是 硕士学位论文 第l 章导论 政府支出绩效评价中最早的著作。这些著作对政府行政效率的改进和政府支出 评价提供了非常有益的建议。胡佛委员会于1 9 4 9 年在预算与会计报告中更 是提出了两点建议：一是联邦政府全部预算要依据功能、活动和规划制定，二 是新的预算应该是帮助政府实现政府的公共目标，而不是简单地只将公共支出 进行支出分类。这一次的提出，将预算编制的重心从单纯的支出控制转向为对 支出成果的关注，初步体现了绩效预算理念。接着是美国行政管理和预算局 ( o m b ) 提出绩效预算的含意：绩效预算是这样的拨款计划，能阐述清拨款是 为了何种特定目标，实现这些目标又需要花费多少钱，以及可以用量化的指标 来衡量每项计划实施中可以取得的成绩和工作情况。2 0 世纪6 0 年代美国的项目 预算制度( p p b s ，p l a n n i n gm p r o g r a m m i n g - - b u d g e t a r ys y s t e m ) 改革是也是非 常著名的重要变革，其目的是帮助联邦政府在竞争性资助项目上提高资金分配 能力，重点内容是项目绩效评价。2 0 世纪9 0 年代，美国国会出台政府绩效与 结果法案( g p r a ，g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n dr e s u l t sa c t ) 。根据这个法律， 各政府机构在编制预算的同时，必须制定出一套能综合反映部门业绩便于考评 的绩效指标。这是历史性的一大进步，体现政府对美国公民的完全负责及公开 的态度，使纳税人清楚他们的钱用在了何处，并且对于一些违反民意的项目进 行了清除。2 0 0 2 年美国行政管理和预算局引入项目评级工具( 啪) ，对责任制 和绩效的关注进行了进一步的强化，并且将项目绩效与预算决策统一起来。美 国政府绩效评价的历史1 2 ，按从1 9 0 0 年开始，可以划分为三个主要阶段：第一阶 段，政府绩效评价的核心价值取向是效率；第二阶段，政府绩效评价的核心依 然是继续强化“效率”，并通过预算手段控制支出用以实现经济意义上的高效率； 第三阶段，政府绩效评价关注效率，也强调公平的重要性；强调绩效评价不仅 仅是一项评价技术，而是与组织的战略规划、预算、管理过程和公民参与等因- 7 素相结合后，逐渐形成一种新的管理制度一绩效管理制度。这种方法强调减少 政府支出，提高公共责任、效率、有效性以及回应性。 2 0 世纪8 0 年代起，随着新公共管理运动的兴起，西方其他众多发达国将绩 效管理纳入了政府改革的重要内容，引得政府绩效评价拓展到更深阶段。新西 兰的预算改革开展得彻底，很具有代表性【3 】o 经济困境是新西兰的改革的根本动 力。1 9 8 4 年，财政赤字占国民生产总值的9 ，官方负债达国内生产总值的2 7 6 。新西兰改革的主要推动者是财政部，改革是通过一系列立法来推动的。1 9 8 6 年、1 9 8 8 年、1 9 8 9 年连续通过了国有企业法、国家部门法和公共财 政法，三个法案分别为政府机构及公共部门改革、公务员制度改革、财务管 理制度改革奠定了制度化的基础。1 9 9 4 年通过的财政责任法使政府的预算 4 硕士学位论文 第1 章导论 过程更为透明，政治中立的行政执行官的绩效评价保持了核心政府机构的行政 能力。从改革开始的2 0 世纪8 0 年代起，不过十余年的时间，新西兰国家力量得 到了明显提升。澳大利亚的政府改革在“新公共管理运动”中一直被称为是稳健改 革，它以企业化管理为内在理念，强调竞争与市场导向，利用集权、加强监督、 加强责任制的办法来改善行政绩效，是以绩效改革为重要特色的政府改革 4 1 。遏 制政府开支迅猛增长的势头，摆脱高额赤字的困扰，提高财政预算的效率、效 果和透明度，是澳大利亚政府开始对公共管理进行改革，实行绩效考评制度的 根本原因。2 0 世纪8 0 年代末至9 0 年代初，澳大利亚政府开始探索公共部门管理 改革，从1 9 9 3 年开始实行项目绩效考评，1 9 9 9 年开始对公共部门所有的支出编 制绩效预算。实行绩效考评，联邦财政和管理部制定了绩效考评制度并负责考 评工作。澳大利亚的绩效考评制度的设计理念和框架有着鲜明的特点：战略计 划是政府决策的基础，将重点放在“成果”和与之相应的“产出”上，而不是放在活 动及其过程上。澳大利亚实行的预算方式在全球具有独特性，其议会决定为成 果而不是为投入或产出进行拨款。澳大利亚政府以权责发生制为基础进行政府 核算，明确了政府的资产和负债，明晰了政府的运行成本，从而控制了开支标 准。经合组织( o e c d ) 成员国、欧盟、许多亚非拉发展我国家都接连实施了政 府绩效评价，成为推动政府绩效评价改革浪潮的重要力量。 1 2 2 我国的研究 我国的绩效评价工作最早是在2 0 0 1 年，湖北省施恩县率先选择几家单位进 行了绩效评价工作的试点。财政绩效评价研究至今为止也只有十多年。陈文学 ( 2 0 0 3 ) 、卢静( 2 0 0 5 ) 认为财政支出绩效评价具有多层次性，将财政支出绩 效评价分为4 个层次：综合绩效评价、部门绩效评价、单位绩效评价、项目绩效 评价。这种分法是按绩效评价的被评对象来划分的。( 1 ) 综合绩效评价，是对 一级政府或一定区域的财政支出进行的综合性评价；( 2 ) 部门绩效评价，是指 对政府部门和其他承担某些公共职能的部门的财政支出效益评价；( 3 ) 单位绩 效评价，是对具体使用资金的预算单位进行的财政支出效益评价；( 4 ) 项目绩 效评价，是对具体的项目进行的评价，充分考虑到项目的经济性、项目的社会 性、项目成本与效益和项目的规模等因素【5 】【6 】。徐一心等【7 】( 2 0 0 3 ) 认为财政支 出绩效评价分为3 个层次：总体绩效评价、分类绩效评价、项目绩效评价。 ( 1 ) 总体绩效评价，从总体入手，考察、研究和评价政府财政支出的效益和效果； ( 2 ) 分类绩效评价，在总体绩效评价的基础上，对各类财政支出进行分门别类 的评价；( 3 ) 项目绩效评价也是对具体的项目进行评价。这些分类都有其一定 的道理，区别于被评对象的不同划分。 硕士学位论文第1 章导论 “我国推行财政支出绩效考评研究”课题组( 2 0 0 6 ) 将绩效评价体系划分为五 个层次：第一层为子系统层，分一般预算支出绩效评价体系和项目灏觫出l 绩 效评价体系。第二层为要素层，指构成体系的重要要素。第三层为状态扁，指 能体现每个子系统特征的状态结构。第四层：变量层，采取可比、可测的变量 体系来具体描绘状态层，从而度量状态的绩效。第五层：指标群，对要素可以 进行定性或定量地评价。由于财政支出的复杂性，一个要素通常需要多个指标 来进行评价【3 l 。该研究为一般预算支出和项目支出评价提供了初步构架评价体系 的大致思路。一般预算支出评价目前还少有展开，项目支出预算绩效评价是我 国现在绩效评价实践中的主要内容。其设计的项目支出预算绩效评价体系见下 图1 1 。 项目支出预算绩效评价体系 骥 原 则 目 的 独 特 作 用 群 目 预 算 务 渊廑 雏 蕤 指标群 图1 - 1项目支出预算绩效评价体系 图1 1 的构架还是很具有启示和借鉴作用的。项目支出绩效评价首先关注和 评价逻辑标准、管理标准、效益标准。逻辑标准包含目标清晰单一、计划科学、 项目预算合理、审批程序合规。管理标准包含强化效率管理、强化绩产评价、 强化财务管理、强化信息管理、强化跟踪监管。效益标准包含：效益可持续性、 6 硕士学位论文第1 章导论 当年效益水平、效益评价结论。这个项目支出的体系设计，对照后面的美国于 2 0 0 2 年引入的p a r t 工具，有异曲同工之处，都完整地含盖了绩效评价应该关注 到的各个层面和层次。只是这个体系设计的是模糊的轮廓，而p a r t 工具用提问 的方式，明确了评价要关注的要点。我国推行财政支出绩效考评研究课题组提 出的项目支出预算绩效设计具有完整考虑的特点，可以借鉴其逻辑框架，但是 由于设计出的内容太过粗略，具体实践中的应用有一定的难度，无法推广。 湖北省财政科学研究所课题组( 2 0 0 8 ) 指出财政支农支出绩效评价的复杂 性。【9 j 支农支出的绩效评价难以用单独量化指标、单独非量化指标或单一指标体 来完成。绩效评价指标体系必须根据财政支农支出的管理要求来建立，要依据 财政支农支出的不同性质存在形态，运用适当方法，建立针对性的评价指标体 系，并把财政支农支出绩效评价的各类指标、通过科学分类形成相互联系的有机 整体，从经济绩效评价、社会( 政治) 绩效评价、生态绩效评价、技术绩效评 价四个方面去建立财政支农支出绩效评价体系。建立支农支出绩效评价体系需 要考虑财政支农支出的管理要求以及政策要求，这是非常符合实际的，体现了 财政支农支出绩效评价研究的务实性。 殷筱琳，雷良海( 2 0 1 0 ) i l o 】按照农业支出的长期战略目标将财政支农支出 划分为三部分：支持农村建设、促进农业发展、农业产业化，并从经济性、效 率性、有效性三方面构建财政支农支出评价指标体系：对照相应的指标评价标 准计算各项具体指标的得分，再运用层次分析法计算各层次指标的权重，从而 得出综合得分。“支持农村建设”、“促进农业发展”、“农业产业化”设为一级指标， 经济性、效率性与效果性指标设为二级指标，二级指标下再分设三级指标与四 级指标。该研究的务实性非常强，但考虑的完整性不好。 各地的研究依据自身特点，提供了五花八门的理论参考或实践指导，可以 据此对绩效评价的展开提供了良好的借鉴和参考。 1 3 研究方法和研究内容 笔者将通过搜集查阅大量相关研究文献，参考借鉴成功经验，采用理论与 实践相结合的方法，对长沙市财政支农支出项目绩效评价的实际开展情况进行 研究。运用一定的评价理论、方法和工具，分析长沙市财政支农绩效评价中存在 的难点和不足，提出财政支农支出项目绩效评价的改进建议，并提出基于平衡计 分卡基础上的综合绩效评价新思路，以达到提高财政支农资金使用效益之目的。 本论文共有5 章，具体研究内容如下： 7 硕士学位论文第l 章导论 第l 章导论。阐述了研究的背景和意义，对国内外相关研究进行了介绍。 第2 章财政支出绩效评价概述。首先介绍了财政支出的内涵，接着概述了绩 效评价相关概念，最后对财政绩效评价的两个重要工具进行了介绍。 第3 章长沙市财政支农支出发展现状分析。首先介绍了长沙市农业发展的基 本概况，接着对长沙市财政支农支出的现状及效益进行分析，提出了财政支农支 出管理中存在的问题。 第4 章长沙市财政支农支出项目绩效评价改革剖析。首先介绍了提出了长沙 市财政支农支出绩效评价的必要性，介绍了长沙市财政支农支出绩效评价制度建 设、绩效评价要素构成及项目绩效评价的具体内容和结果，接着分析了长沙市财 政支农支出绩效评价中存在的难点和不足。 第5 章完善财政支农支出绩效评价及提高资金使用效益的建议。首先提出了 完善财政支农支出绩效评价指标体系的改进，其次给出建立健全财政支农支出效 评价制度体系的建议、健全完善财政支农支出绩效评价组织体系的建议、强化对 财政支农支出绩效评价结果的监督反馈的建议，提出了基于平衡计分卡理念的综 合绩效评价设想，最后提出提高财政资金使用效益的建议。 最后结论，主要说明论文的主要成果及对于当前工作的意义。 ：。i ，： 、：、 日- ；_ 十一 硕士学位论文 第2 章财政支农支出绩效评价概述 第2 章财政支农支出绩效评价概述 2 1 财政支农支出的内涵 2 1 1 农民、农业、农村 支农的“农”即农民、农业、农村，俗称“三农”。 农民：是指从事种植、养殖业的，并且为农村户籍的农业劳动者，占我国 总人口近7 0 ，数量非常之大。农民为我国的粮食和物资生产提供了保证，是 他们的辛勤劳作，令城市人口吃饱穿暖。农民目前又是处于最弱势的群体，由 于文化教育程度低，其自我发展能力较小，生活受保障程度低，生活水平偏低。 农业：是指以土地、水面、草场、山林为主要生产资料的产业群的总称。 与其它产业相比较，区别主要有两点：农业的生产过程受自然资源制约，具 有天然的弱质性；农业只指产业链条中的生产环节，产前、产后环节都不属 于农业范畴。它是二、三产业的基础产业，居民生存的原产业，农民的主产业， 其创造的g d p 在整体国民生产总值的所占份额较少。【l l 】农业的支出总量及构成 是我国国民经济发展的重要影响因素，与其他产业相比，农业的外部效应很强， 受自然条件及市场价格双重影响，农产品供给并不能完全依靠市场进行调节， 存在农业投资收益的低值性。农业目前仅仅依靠自身力量通过市场手段很难有 快速的可持续发展。农业要依靠政府财政的扶持才能得到发展。 农村：是指人口集居的城市以外的广大国土地域，即人口集居的远离城镇 的乡村。农村是生产力发展到一定阶段的产物，在生产力高度发达的未来社 会中，城市与农村的本质差别将会消失。农村同城市相比有这些特点： 人口相对稀少，居民点分散在农业生产的环境之中，具有田园风光：家族 聚居的现象较为明显；工业、商业、金融、文化、教育、卫生事业的发 展水平较低。 农民、农村、农业对于我国发展以及国民生活水平有着重大影响，它 们决定了我国基础产业的状况，决定了我国大部分居民的生活状态，是我 国发展的至关重要的因素。我国属于典型的二元经济，农村的落后与城市的繁 荣、农业竞争力渐弱和工业竞争力趋强、农民刚解决温饱和市民已经进入小康 形成强烈的反差。1 1 2 j 农村、农业和农民问题凸现。按照经济学原理，要想从贫 穷到富裕，从落后到发达，资本是第一重要的生产要素。毋庸置疑，改善农村 落后面貌，增加农民收入，提升农业竞争力，全面建设小康社会，需要大量的“三 9 业产业，有利于推动农民增收、发家致富、农村经济的共同繁荣：政治意义： 加强农民医疗养老保障，实现农民的平等国民待遇：激励农民掌握自己的命运， 成为新农村建设的主力，让农民自己管理自己的事，真正当家作主；社会意 义：农民占我国总人口的7 0 左右，数量众多。支农投入可以扶持农民自身发 展，如农民工培训等，为农民量身打造的培训，旨在提高农民工素质，提高就 业能力，获取更多收入。农民生活的稳定与发展关系到社会稳定与进步。 硕士学位论文 第2 章财政支农支出绩效评价概述 2 2 财政绩效评价相关概念 2 2 1 绩效的定义 目前绩效管理理论和实践已经风靡全球。无论是企业管理还是政府管理，“绩 效”一词灸手可热，任何事物粘上“绩效”的标签，似乎就可以化腐朽为神奇了。 西方发达国家长期的探索，对于绩效的定义依然存在着不确定性和模糊性。1 9 9 5 年b e m a d i n 等定义绩效即为工作的结果。1 9 9 6 年k a n e 指出绩效是与目的相对独立 存在的东西，认为绩效反映的是人们从事某一活动所取得的成绩或成果。1 9 9 0 年m u r p h y 认为绩效是行为，与一个人在其中工作的组织或组织单元的目标有关， 认为绩效不是行为后果或结果，而是行为本身。1 9 9 8 年b r u m b r a e h 认为行为是人 们工作中的所作所为，是结果的工具，同时也是结果，是为完成某项工作所付 出的脑力和体力的结果，并且能与结果分开进行判断。【1 4 】以上绩效的定义给了 我们三种参考：绩效就是