（行政管理专业论文）公民参与政府绩效评估研究.pdf

摘要 摘要 政府绩效评估是公共行政中的一个重要环节。二十世纪六、七十年代以来，政府绩 效评估备受关注和重视，并成为西方发达国家行政发展的一个重要主题。政府本身所蕴 涵的服务和公民至上的管理理念，要求政府必须了解公民的需求，以此为导向提供公共 服务和公共物品，并不断改善政府绩效。公民作为社会的主人、公共服务和公共物品的 接受者和公共权力的合法性来源，积极参与管理公共事务，体现了人民民主的要求，实 现了公共物品有效的供给和公共资源最优化的配置，最终实现了社会公正和公共利益的 最大化。因此，公民参与政府绩效评估是事实与价值取向有机结合的共同体，不仅能够 增加评估模式的社会相关性，而且利于塑造服务型政府、改善政府与公民间关系和推进 行政民主化进程。 公民参与政府绩效评估研究本质上是对公民与政府之间关系的探讨。一方面，公民 作为评估主体，借助一定工具，通过参与渠道获取相关政府信息，并按照科学的方法、 程序和原则，对政府所提供的公共服务与公共物品进行评定和划分等级，并且充分表达 公民自己意见或建议。另一方面，政府作为评估客体，根据评估结果对所提供的公共服 务与公共物品的质量进行调整，从而建立公民与政府之间沟通互动关系。通过研究分析 这一公共行政领域中的微观问题，来管窥公民与政府之间关系的宏观问题，使得公民参 与政府绩效评估这个主题被赋予新的内涵和研究价值。 公民参与政府绩效评估研究，主要以人民主权理论，公民参与理论和新公共服务理 论三大理论为其理论依据，深入分析我国公民参与政府绩效评估的实践情况。在充分借 鉴以英、美两围开展公民参与政府绩效评估实践经验的基础上，从评估主体、评估客体 和评估环境三个角度，包括公民对政府绩效评估的参与能力，政府信息公开透明程度， 公民参与政府绩效评估的制度安排和公民参与政府绩效评估义化四个层面来探究我困 公民参与政府绩效评估的有效路径。 关键词：政府；绩效评估；公民参与 a b s t r a c t a b s t r a c t g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti sa l l i m p o r t a n tp a r t o fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n i n19 6 0 sa n d19 7 0 s ，2 0 t hc e n t u r y ，t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n th a db e e nc o n c e r n e d ，t h e nb e c a m eam a j o rt h e m eo ft h ew e s t e r n d e v e l o p e dc o u n t r i e s i na d m i n i s t r a t i v ed e v e l o p m e n t g o v e r n m e n tc o n t a i n s t h e m a n a g e m e n tp h i l o s o p h yo fs e r v i c ea n ds u p r e m a c yo ft h ec i t i z e n ，i sr e q u i r e dt o u n d e r s t a n dt h en e e d so fc i t i z e n s ，w h i c ha sag u i d eo np u b l i cs e r v i c e sa n dp u b l i cg o o d s ， t oi m p r o v eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e c i t i z e n sa st h em a s t e r so fs o c i e t y ，t h er e c i p i e n t o fp u b l i cs e r v i c e s ，g o o d sa n dt h el e g i t i m a c yo fp u b l i cp o w e rs o u r c e ，a r ea c t i v et o m a n a g et h ep u b l i ca f f a i r s ，w h i c hr e f l e c t st h ep e o p l e sd e m o c r a t i cr e q u i r e m e n t s ， a c h i e v e st h eg o a lo ft h ee f f e c t i v e s u p p l yo np u b l i cg o o d sa n dt h em o s to p t i m a l c o n f i g u r a t i o no np u b l i cr e s o u r c e s ，u l t i m a t e l yr e a l i z e st h em a x i m i z a t i o no fs o c i a l j u s t i c ea n dt h ep u b l i ci n t e r e s t c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni ng o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ti st h eo r g a n i ci n t e g r a t i o nc o m m u n i t yo faf a c ta n dv a l u eo r i e n t a t i o n ，n o t o n l yt oi n c r e a s et h em e a s u r e m e n ! m o d e ! o fs o c i a lr e l e v a n c ee f f e c t i v e l y ，b u ta l s ot ob e p r o p i t i o u st os h a p i n gs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，b e t t e r i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n g o v e r n m e n ta n dc i t i z e n sa n dp r o m o t i n gt h ed e m o c r a t i z a t i o np r o c e s s t h ee s s e n c eo fr e s e a r c ho nc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni n g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n t ，i st od i s c u s s i n gt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc i t i z e n sa n dg o v e r n m e n t o n t h eo n eh a n d ，c i t i z e n sa st h es u b j e c to f m e a s u r e m e n t ，w i t hc e r t a i nt o o l s ，t h r o u g ht h e p a r t i c i p a t i o nc h a n n e l s ，t oa c c e s sg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ，a n di na c c o r d a n c ew i t h s c i e n t i f i cm e t h o d s ，p r o c e d u r e sa n dp r i n c i p l e sf o ra s s e s s i n ga n dr a n k i n gt h eq u a l i t yo f p u b l i cs e r v i c e sa n dp u b l i cg o o d s ，f u l l ye x p r e s st h e i ro w nc i t i z e n sc o m m e n t so r s u g g e s t i o n s o nt h eo t h e rh a n d ，t h eg o v e r n m e n t ，a st h eo b j e c to fm e a s u r e m e n t ， a c c o r d i n gt ot h em e a s u r e m e n tr e s u l t s ，a d j u s t st ot h eq u a l i t i e so fp u b l i cs e r v i c e sa n d p u b l i cg o o d s ，s oa st oe s t a b l i s hi n t e r a c t i o na n dc o m m u n i c a t i o nb e t w e e nc i t i z e n sa n d g o v e r n m e n t t h e r e b y ，t h r o u g ha n g l i c i z i n gt h em i c r oi s s u e si n t h ef i e l do fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ，t os t u d yt h em a c r oi s s u e s ，t oe n a b l et h es u b j e c to fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n i ng o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n th a v e b e e ng i v e nn e w m e a n i n g p e o p l e ss o v e r e i g n t yt h e o r y ，c i t i z e np a r t i c i p a t i o nt h e o r ya n dn e wp u b l i c s e r v i c e st h e o r yt h r e et h e o r i e s ，a r et h et h e o r yo fr e s e a r c ho nc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni n g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t a n a l y s i so nt h ep r a c t i c es i t u a t i o no fo u r c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni ng o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ，r e f e r e n c i n gf r o mt h e e x p e d e n c e so fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni ng o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti nt h e u ka n dt h eu s a , a n df r o mt h r e ea n g l e s ：t h eo b j e c to fm e a s u r e m e n t ，t h es u b j e c to f m e a s u r e m e n ta n dt h ee n v i r o n m e n to f m e a s u r e m e n t ，i n c l u d i n gc a p a c i t i e s o f p a r t i c i p a t i n gt og o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ，t h ed e g r e eo fo p e n n e s sa n d t r a n s p a r e n c yo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ，t h ei n s t i t u t i o no nc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni n g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ta n dt h ec u l t u r eo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni n g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n tf o u rd i m e n s i o n s ，t oe x p l o r ef o rt h ee f f e c t i v e p a t ha b o u to u rc i t i z e n st op a r t i c i p a t ei nt h ep e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t ；p e r f o m a n c em e a s u r e m e n t ；c i t i z e np a r t i c i p a t i o n 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过 的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复印 件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质 论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括 干l j 登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研究生院办理。 a 为帆、一e t 绪论 绪论 选题背景与研究价值 政府绩效评估作为一项有用的政府管理措施和工具，在公共行政领域中被广。泛运用。在 西方，自二二十世纪六七十年代以来，随着成本意识的强化和公民监督意识的加强，政府绩效 评估活动蓬勃展开。以英、美两国为代表的西方国家开展了如“公民宪章运动”、“竞争求质 量运动”、“政府再造运动”等一系列以效益和“公民导向”为价值取向政府绩效评估活动。 除英、美之外，西班牙、荷兰、澳大利亚、丹麦、芬兰、挪威、新西兰等国家纷纷引进实施 了政府绩效评估，并积极推广公民参与，以至西方学术界惊呼：现代“评估国家”正在取代 传统的“行政国家”。山 随着社会的发展，民主已经成为现代政府所追求的核心理念。越来越多的学者强调要建 立一种民主、公正的新公共行政，希望公比通过各种渠道积极参与公共事务管理，实行一定 程度的公民自治，塑造一种新型的政府与公民关系，以此推动当今社会公共管理改革向比主 化发展。美国当代学者科恩在其所著的论e 屯主一二 0 中提出：看一个政府的氏土化程度， 不仅要看其代议制的发展状况，更要看其行政民主化的发展情况，要看公民直接参与行政的 程度。在他看来，民主政治无论取何种形式，其关键都是公民参与。“社会成员多j 多深以 及在什么问题上参与共同有关的事务，这不是已经做了些什么的问题，而是现在止在做什么 的问题。民主永远处于尚待改进的状态，而改进的过程是永远不会完成的。”留“如果一个社 会不仅准许普遍参与而且鼓励持续、有力、有效并了解情况的参与，实现了这种参与并把决 定权留给参与者，这种社会的民主就是既有j “度又有深度的民主。” 公民参与政府绩效评估 是公民进入公共领域生活、参与治理、对那些关系他们生活质量的公共服务和公共物品表达 利益要求的基本途径。公民参与政府绩效评估本质上就是一种直接民主，是国家走向民主政 治和民主行政不可分割的一部分。它必将是未米民土行政的一种发展趋势。 伴随着我国经济和社会飞速发展，过去政府与公比的角色定位正面临不断挑战和变化， 以往那种“唯经济是从”的政府绩效评估模式已明显呈现山局限性，与现代政府建立一个高 度负责、以人为本的服务犁政府目标人相径庭。因此，由谁去评估政府、监督政府，提高政 府绩效就成为我国行政管理中面临的一个巫要问题。止是在这种背景卜- ，我国政府开始了对 公民参与政府绩效评估进行了一系列的探索与研究，但对- 丁开展公比参与政府绩效评估活动 比较早的西方国家来说，我国属于开展政府绩效评估的新兴国家，在公民参与政府绩效评估 的理论和实践方面存在着许多的不足利缺陷。因此，我们必须在充分借鉴国外先进理论和实 践经验的基础上，结合国情和现实状况，逐步探索、发展和完善我国公比参与政府绩效评估 j ：f ；国由地办政府公共事业绩效管理计竹彤f 究 加k 沙：湖岿人民出版社，2 0 0 4 1 0 5 。 美 科思论民主m 聂崇信，朱秀贤译北京：商务印书馆，1 9 9 4 3 6 酋 美 科思论民主 m 聂崇信，朱秀贤译北京：商务印书馆，1 9 9 4 3 6 1 东南大学硕士学位论文 的有效路径。止如罗伯特达尔( r o b e r ta d a m ) 在其著作行政学的二个问题中曾言： “从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应删到另一个不 同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加 以研究之后才可以判定”。 综上所述，无论在理论研究方面还是在具体实践方面，公民参与政府绩效评估都是具有 现实意义的，是一个值得研究与探讨的选题。 ( 一) 概念界定 概念界定与文献综述 社会科学本身的特点决定了它不像自然科学那样有统一、精确的概念，许多专家学者也 认为无须为其规定统一的概念，但是为了便于说明问题，利于文章表达的思想清楚、明白， 笔者认为在对公民参与政府绩效研究该课题进行研究之前，应当要对儿纽重要的概念进行界 定。 l 、公民与公民参与 公民( c i t i z e n ) 一词源于古希腊雅典城邦中的奴隶民主制，是指一部分享有特权的自由 民，通过财产的多寡确立自己在政治上的地位、权利，确立社会成员之间的法律关系。事实 上，“公民”概念是西方政治哲学中的一个基本概念，从一开始就与权利、平等相联系。换 言之，公民是一种法权身份。只有当一个人拥有并能自由行使民主政治的最高法律( 宪法) 所赋予的全部权利时，才能算作公民。我国宪法对公民做了明确规定：凡是具有中华人民共 和国国籍的人都是中华人民共和国公民。但随着社会经济发展进程的加速，公民角色被赋予 了更重要的责任。不仅仅是选举的投票者，公共服务的享有者或消费者，表达一定利益取向、 影响特定公共政策的公民，更是参与公共服务提供，成为政府生产公共服务和公共产品的合 作者。需要说明的是，本文所指的“公民”一词仅指狭义上的普通公氏个体，即广大人民群 众。并非j “义上的一切非政府的公民个体或公民团体行为者，不包括公民临时或者长期组成 的社会组织。 公民参与( c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ) 是政治学中一个重要的概念。在过去，公民参与 几乎等同丁公民政治参与。对丁公l 心参与的研究人多基丁代议制政治，集中丁【心十选举、官 员的选拔任刚利对政治系统的监督等方面。但随着对公比参与概念研究，人们从不同角度出 发，对公吣参与的涵义进行阐述。公民参与理论的先驱谢尔阿斯汀( s h e r r yr a r n s t e i n ) 认为，公民参与是一种公民权力的运片j ，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动 中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑。格尔森( g a r s o n ) 与威廉 姆斯( w i l l i a n m s ) 提出，公民参与是在方案的执行和管理方面，政府提供更多施政同馈的渠 道以同应民意，并使民众能以更直接的方式参与公共事务，以及接触服务比众的公务机关的 行动。新公共行政学派的把公民参与定义为：“是指公民参与与自身利益密切相关的公共事 2 绪论 务和公共决策的管理。”公氏参与体现了一种全新的公民责任、权利以及治理的理念，是一 种社会资源的重新分配和再创造的过程。公比参与的日的主要体现在保障公民权力、增进个 体或组织利益、维护社会公正、促进民主和公共利益最人化等方面。事实上，现代的公比参 与更注重提高政府的公共行政能力，帮助并监督政府有效地代表和实现公共利黼。笔者对公 民参与在本文内涵进行界定：为了落实民主政治，追求公共利益最大化及行使公共权力，公 民通过合法的途径、渠道和方式，以社会主体和公共服务客体的双重身份直接或间接表达自 身要求和意愿，维护自身合法权益，从事包括所有公共事务与决定的行动，影响国家、经济、 文化和社会事务的过程，使政府回应公民所关心的问题，解决公民与政府的冲突，提高政府 的行政能力，推动民主行政的发展的一种公民行为。 2 、绩效评估与政府绩效评估 绩效( p e r f o r m a n c e ) 属于舶来品，是指“从过程、产品和服务中得到的输出结果，并 能用来进行评估和与目标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较。” 关于绩效评估( p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ) 国内外尚无统一的定义。美国学者r 韦 恩蒙迪定义“绩效评估是定期考察和评价个人和小组j l ：作业绩的一种正式制度。”函日本伊 山吹太朗教授定义“绩效评估是对雇员与职务有关的业绩、能力、业务态度、性格、业务适 应性等诸方面进行评定与记录的过程。”我国的胡。j ：生教授“绩效评估指政府体系的产出产 品在多人程度上满足社会公众需要”。叭绩效评估是一个适用于为评价政府活动，增强为进 展和结果负责的一切有系统的努力术语。” 二十世纪入、七十年代，绩效评估开始进入政府领域。从而确立“政府绩效评估” ( g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ) 这个范畴。尽管政府绩效评估已成为一种世界性的 潮流。但从学术研究视角来看，学术界对政府绩效评估内涵的认识和理解仍未达成共识。 西方学者的一些代表性观点如下： 保罗d 埃普斯得恩( p a u ld e p p s ) 认为政府绩效评估政府决定是否以某一种合理的 成本提供一定质量产品的方式。 詹姆斯q 威尔逊( j a m e sq w i l s o n ) 认为政府绩效评估以为这是一种制度设计：在 改制度框架i 卜- 取得的结果而不是以投入要素作为判断政府公共部门的标准。 奥斯本( o s b o r n e ) 和盖布勒( g a b l e r ) 认为政府绩效评估师改变按章办事的政府组织， 谋求有使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。 因此，政府所要体现出来的公共责任机制为：既要放松具体的规制，有要谍求结果的实现； 既要提高公务员的自主性，义要保证公务员对公众负责、对结果负责；既要提高政府行政的 效率与管理能力，义要切实保证政府管理质量。 菲利普j 库柏( p h i l l i pj c o o p e r ) 认为政府绩效评估是一种包含“经济学的效率 假设”“采取成本一收益的分析方式”“按投入和产出的模式来确定绩效标准，注重对产出的 评估以顾客满意为基础来定义市场责任机制”。这种定义方式把公民视为消费者。网此， 政府绩效评估这种市场责任机制就是消费者对公民服务的直接控制和选择，政府公共部门对 m 尤晓云缋效优异评估标准 m 北京：中国标准i ；版社，2 0 0 2 3 盘r i j 思蒙迪，罗f n 特m 诺坎人力资源【 i j 葛新权，j l l ：兆l 等i 币北京：经济科学出版利：，1 9 7 8 2 9 6 2 9 7 盼吴国存企业职业管理j 雇员开发 m 北京：经济管理出版社，1 9 9 6 2 5 0 2 5 1 回胡宁生中国政府形象战略 m 北京：中共中央党校i i ；版社，1 9 9 8 1 0 7 。 3 东南人学硕士学位论文 消费者负责。 查尔斯k 库克( c h a r i e sk c o c ) 认为政府绩效具有政府职能进一步具体化、使制度 转化为实现秩序的性质。政府职能是一种制度的规定性，绩效评估就是使制度转换为具体的 管理行为、管理秩序和社会生活秩序的过程中的一种评判、控制和监督。 国内学者的代表性观点如下： 湘潭大学的彭国甫教授在对政府绩效评估儿个基本问题的反思中认为，政府绩效评 估是以绩效为本，以服务质量和公民需求的满足为第一评估标准，以加强与改善公共责任机 制、提高地方政府绩效为目的，是一种非常重要的管理：l 具。 中国行政管理学会联合课题组在“关于政府机关i ：作效率标准的研究报告”中将政府绩 效评估定义为：运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽 可能准确地评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。 王慰教授在论中国政府绩效评估的实践途径中定义所谓的政府绩效评估是运用科学 的方法、标准和程序对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能客观的评价。相对于工 业化时代的科学管理所提倡的理性、效率等港性原则，信息时代更倾向丁公共管理思维，即 j 泛地运州政治法律经济等手段，发展一种有机的、整体的、生态的管理方式。因而绩效评 估代表着政府全方位的管理ji ：作，它包括各方面责任目标的落实：l 心众的期望；政策的产出； 个人、局部和全局的绩效互动等等，其关键作刖在于政府运作和管理上引入市场机制，加入 了成本和效益的考虑，改变了政府的浪费，使社会资源更有效的配置，同时更能赢得公民的 支持和理解，有助丁改善政府形象、提高政府声誉。 中山大学行政管理研究中心的蔡立辉教授在政府绩效评估的理念与方法分析文中界 定政府绩效评估是根据管理的效率、能力。服务质量、公共责任利公比满意程度等方面的判 断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和 划分等级。政府绩效评估以绩效为本，谍求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部 f i - q 公民之间进行沟通与交流的广泛运用，谋求顾客通过公共责任机制对政府部i j 的直接控 制，谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责的统一；它以服务质量和公比需求的满足为 第一评价标准，蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念；它以加强与改善公共责任机制，使 政府在管理公共事务。传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。政府绩 效评估是由政府收集资料、确定评估目标、划分评估项目、绩效测定及其评估结果使用等组 成的行为体系。 基于对公民参与政府绩效评估的考虑，笔者在综合上述有关政府绩效评估定义后，认为 本文的政府绩效评估席从更具体的角度米理解，是公氏对政府公共部rj 的i ：作效率、能力、 服务质餐、公共责任和公氏满意程度等方面的分析与评价，对其服务过群中投入和产出所反 映的绩效进行评定和划分等级的过科。具体来说，就是通过公比运刖科学的方法、标准和程 序，对政府部| 、j 的行为、业绩及影响做出尽可能直接地评价。 4 绪论 ( 二) 文献综述 l 、国外相关文献综述 西方学术界对政府绩奴评估研究开始j ：第二次世界人战前后，以1 9 3 8 克拉伦斯e 里 德利( c l a r e n c e e r i d l e y ) 与赫伯特a 西蒙( h e r b e r t a s i e m o n ) 的经典著作市政活动的 测量一书的出版为标志。盛行丁二十世纪七八十年代，在九十年代得到全面的发展。当时 西方国家，尤其是英美两国对政府绩效评估一直以“效率”为主要的价值取向，认为“效率” 是把解决政府所有问题的万能钥匙。美国学者西蒙认为“行政官员用丁实际问题的标准之 一就是效率。”卢瑟- 古利克( l u t h e r g u l i c k ) 所说，“效率从此成为行政价值中的头号原则， 这使得行政与政治的价值产生明显冲突。”布赖顿米勒德( h b r i n t o n m i l w a r d ) 认为公共 管理中的所有问题都与绩效和管理有关，绩效的意义在于公共组织或：l f 营利组织如何在各种 条件下改善与提高纳税人所要求的效率与有效性。在英国，1 9 7 9 年，撒切尔任命雷纳勋爵 担任其顾问，推行了一系列的改革措施，包括著名的“雷纳评审”，通过对社会公民的调查， 以便发现政府： 作中存在的问题，从而拟订提高效率的具体方法和措施。1 9 8 2 年，撒切尔 政府公布了著名的“财务管理新方案”，要求政府的各个部fj 都要树立浓厚的“绩效意识”。 1 9 8 3 年英国卫生与社会保障部第一次提出了较为系统的绩效评估方案。这一方案包括1 4 0 个绩效目标，最早应用于甲生管理部门和卫生服务系统的绩效评估。这个时期的政府都试图 通过良好的组织设计、制度安排米管理财务，使政府在成本方面减少支出进而提高政府行政 的效率。效率成为这一时期政府绩效评估中的主导价值。 二十世纪入十年代后期，各国政府开始j ，泛关注对社会公民的价值研究，政府绩效的评 估关注的焦点由只注重效率逐渐转向了“效益”和“顾客满意”，公民价值开始被重视。以 弗雷德里克森( h g f r i d e r i c k s o n ) 为代表的“新公共行政学”强调公共行政的顾客导向，强 调将顾客的需求作为政府公共部门存在、发展的前提和政府公共部i 、j 组织设计方案应遵循的 目标。约翰克莱顿- 托马斯( j o h n c l a y t o n t h o m a s ) 在公共决策中的公民参与：公共管 理者的新技能与新策略一书中提出了公民参与是信息时代政治社会生活不可或缺的一部 分，是政府和公共管理者必须面对的环境和情形，在公共政策制定拳l 执行中融入积极有效的 公民参与是必然的。他还提出，公民参与的实现，需要依赖于具体而设计精良的公民参与途 径或手段。固直到二十世纪八十年代，戴维奥斯本( o s b o r n e ) 和特德羔布勒( g a b l e r ) 所著 的政府再造企业家精神如何改造公共部fj 的出版，掀起了两方国家政府再造运动的狂潮， 提出了一系列反映社会公民价值的理念，认为政府应该是顾客导向与受使命驱动的，政府麻 该提高公共责任意识与公共服务质量，体现在政府绩效评估当中，就是要求在评估中引入公 民参与，以公民的需求为出发点，设定评估标准，借此米改进政府的行为，提高政府的绩效。 早期凯兹( k a t z ) 等学者开始对公比参与政府绩效评估的研究，仅限丁- 住服务领域。尽管 政府服务供给的主观与客观描述以及针对公比与服务对象态度的测量备受学者关注，他们在 全国范围内进行调查研究不同的人对政府提供服务的满意情况，但公l 心满意可否成为绩效指 国l u t h e rg u l i c k p a p e ro ns c i e n c e ，v a l u e a n dp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n m n e wy o r k ：t h es c i e n c eo f a d m i n i s t r c t i o i li n s t it u t eo fp u b l i ca d m i n i s t l a t i o n 1 9 3 7 1 9 2 国 美 约翰克莱顿托马斯公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略 m 孙柏瑛等译北京： 中国人民大学出版社，2 0 0 5 3 2 2 5 东南人学硕：l ：学位论文 标一度为学者们所困惑，原因是一方面公比对满意度及评议问题的问答也许并朱反映实际的 服务绩效，另一方面是难度较人的统计及概念问题增加了主观数据用于评议服务绩效的复杂 性。九十年代后期，随着顾客满意度测量技术的发展，尤其是美国顾客满意度指数( a s c i ) 模型的成熟运用，美国许多服务管理机构普遍采用了此模型评定公民对丁联邦政府服务的满 意度，不少地方政府和公共行政研究者也依此评价政府服务质量，通过公民参与提升绩效评 估价值的研究与实践开始为学者进一步关注。美国国家公共生产力中心主任马克霍哲 ( m a r c h o l z e r ) 教授是倡导公民参与政府绩效评估的重要学者，在其公共部门业绩评估与 改善一文中，提出“评估是绩效管理的一个关键环：饥如果无法衡量，就无法改善，除非 能在绩效目标实现程度的衡量方法方面取得共识，一切确定绩效目标或标准的努力都是徒劳 无益的。只有政策制定者与市民积极主动地参与评估即参与让政府机构对他们的开支负 责，对他们的行动负责，对他们的承诺负责，这样的评估过程才能保障上述的多重目标得以 实现。”保罗科茨( p a u lc o a t e s ) 和阿尔弗雷德( a l f r e d t a l - k e i h o ) 在爱荷华州进行的公 民参与绩效评估的实验，对政府部rj 对于公比参与的态度进行了分析。而马克a 格莱瑟 ( m a r k a g l a s e r ) 和罗伯特b 丹哈特( r o b e r t b d e n h a r d t ) 在桔镇( o r a n g ec o u n t y ) 收集1 8 0 0 份问卷，对公吣如何看待政府绩效进行了详细的分析。他们将公民对地方政府的 评价分为政府可控的部分和政府不可控的部分。可控的部分包括促进沟通、同应性、对政府 的了解、同政府直接接触和合作；不可控的部分为经济状况、种族关系和生活质量。通过这 些维度的调查，了解了公比眼中的政府绩效状况。马莎马歇尔( m a r t h a m a r s h a l1 ) 等学者 在他们的论文中提到，一个全国性的公l 屯联盟( c i t i z e nl e a g u e ) 研究团队，基于明尼苏达州 的研究发现，当公民和政府一起合作测量和管理绩效的时候，对于改善他们的社区特别有效。 格雷戈瑞珍( g r e g gg v a nr y z i n ) 等学者在2 0 0 0 年和2 0 0 1 年期间，运用a c s i ( 美国顾客 满意度指数) 模型，针对学校、警察、消防、图j 馆、公园、道路、公交布、地铁和垃圾清 理九个方面的满意情况对公民进行调查研究，通过对纽约市氏的电话调查，寻找公民对地方 政府总体满意的驱动和行为后果。他们发现公立学校，特别是警察以及道路情况、地铁服务 是满意的最显著驱动，但是人群的收入，种族和人口状况有明显的差别，对所有群体来讲， 总体满意是驱动人们对地方政府的信任或离开这个地方的原因。学者戴维斯温德尔 ( d a v i d s w i n d e l l ) 和珍妮特m 凯莉( j a n e t m k e l l y ) 对1 3 个地方政府绩效和公民满意进 行了调查，初步得出结论：公民满意与政府的服务绩效是相关的。进一步的研究显示公民对 服务的评估可以作为政府绩效评估的结果指标。特雷弗布朗( t r e v o r b r o w n ) 通过服务类 型和服务经验对公民对公共服务的满意的影响进行研究，发现当公民对服务有选择时，对服 务质姑的评估是正面的；当被迫接受某些服务时，对服务质域的评估是负面的。与此同时， 接受的服务经验也同时放火。并指出关丁公比对公共服务评估的影响冈素：如公比的特点、 管辖区域或者社区状况、公l 心倾向和公l 心对服务质鼙的期望、直接服务经验和服务类型。锄 西方学者对公民参与政府绩效评估的研究经历了从市l 心满意度到公比参与，最后到公民 国j a n e tmk e l l y 。d a v i ds w i n d e l l am u l t i p l e i n d i c a t o ra p p r o a c ht om u n i c i p a ls e r v i c ee v a l u a t i o n ： c o r r e l a t i n gp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ta n dc i t i z e ns a t i s f a c t i o na c r o s sj u r i s d i c t i o n s j p u b l i c a d m i n i s t l a ti o nr c v j c w 2 0 0 2 ( 9 。1 0 ) 7 8 岱b r o w n ，k a r i n ，a n dp h i i i i pb c o u l t e r s u b j e c t i v ea n do b j e c t i v em e a s u r e so fp o l i c es e r v i c e d e l i v e r y j p u b l i ca d m i n i s t r a t i o nr e v i e w ，1 9 8 3 ( 9 1 0 ) 4 3 6 绪论 驱动政府绩效的演进历程。这一研究是基丁强方国家政府绩效评估实践的。“在美国，公比 的角色很早就被认为是很活跃的，而不仅仅是遵守法律或者投票，公民评议和市民活动一直 都受到鼓励。”公民参与政府绩效评估的作用止日益受到越米越多的民选官员、部i j 首脑以 及学者的重视。美国国家生产力中心的马克霍哲( m a r c h o l z e r ) 学者在结果导向的政府： 公民参与业绩测评一文中指出：“让公k 参与业绩评估有助于公共部门经理将精力放在他 们社区真正需要解决的问题上。公民的参与能够通过激励经理超越传统的输出产出测评( 通 常对公民没有什么意义) ，从而集中于生活质量和社区目标而增加业绩评估的影响。让 公民参与业绩评估的总体目的是建立一个持久的过程，公民在这个过程中评价市府的业绩以 使政府政策和服务反映社区的需求。市民和公共经理能够共同建立对市民和经理都有意义的 业绩测评。”同时，他还提出了“让公民参与到绩效评估程序的每一步骤中去的设计方案。” 并认为，人们常常假定顾客是质量的裁判，如果没有顾客满意，那么基本上也就不存在绩效 改进。具体到政府公共部门的绩效评估而言，内部顾客是政府雇员，外部顾客则为公民，无 论是政府雇员还是公民，作为顾客，他们都是绩效评估的重要因素。“评估是绩效管理的一 个关键环节，如果无法衡量，就无法改善，除非能在绩效目标实现程度的衡量方法方面取得 共识，一切确定绩效目标或标准的努力都是徒劳无j ；c 的。”圆“为了对政策制定者和服务对象 强调他们从税款中得到了什么受益，机构需要能够评估，并衡量和报告他f | j 完成了什么。施我 们如何建立一个客观i 勺方法以达到责任、评估和改进的实现，而这种方法将会被认为是公正 的，其运朋义对市氏生活的质量有良好的影响呢? 我们认为，只有政策的制定者和市民积极 主动地参与业绩评估，上述的多重目标才能实现。只有政策制定者与市民积极主动地参与评 估一即参与让政府机构对他们的开支负责，对他们的行动负责，对他们的承诺负责，这 样的评估过程才能保障上述的多重目标得以实现。 美国国家生产力中心所建立的评估和绩效改善体系包括了七个步骤，并将公民参与的方 式和具体内容融入其中。 西 荧 马克褴哲结果导向的政府：公民参j 业绩测评 j 张梦中译中困行政管理，2 0 0 0 ( 3 ) ：5 2 5 3 国 美 马克檬哲公共部门业绩评估j 改善 j 张梦中译中固行政管理，2 0 0 0 ( 3 ) ：3 6 3 9 8 b e i k l e ) r ，g 0 1 1 g ea n dj o h nr o u s ct h uc l a f tp u b l i ca d m ij i i sl i t u t i o f 江m j s i xe d i t i o n n e wy o r k ： m a d i s o n ：b r o w n & b e n c h m a r kp u b l i s h e r s 1 9 9 4 2 2 3 鲫 美 马克霍哲公共部门业绩评估，j 改善 j 张梦中译中国行政管理，2 0 0 0 ( 3 ) ；3 6 3 9 。 7 东南人学坝：l ：学位论文 幽2 评估、绩效改进步骤j 公民参j j 的方式和内秽。 评估与绩效改进的7 个步骤 、 公民参与的方式和内容 共同决定是否实施绩效评估：在评估对象( 项目或部 鉴别评估的项目 门) 的选择上具有发言权 和政府部门一起，制定政府部门的使命、愿景、战略 陈述目标并界定所期望的结果 规划和重要目标 与公共部门一起确定评估指标体系，包括投入、能力、 选择衡量标准与指标 - 产出、结果、效率和生产力等 与管理者一起确定目标实现程度的评价标准，即如何 设置绩效和结果的标准 确定所陈述的有效性及质量标准是否达到 与管理者一起系统的，周期性的监督项目或部门绩效，