（公共管理专业论文）中央级行政事业单位国有资产财政监管问题研究.pdf

、j 。jsi 二y 上 卜 ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i l l l l li il l l l l l l l l l l l l u l l l1i l l l l l l li l l l l l y 1716 5 3 5 s t u d yo nt h ef i n a n c es u p e r v i s i o no f c e n t r a la d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n s ，a s s e t s b yg a os o n g s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rl iz h a o - y o u n o r t h e a s t e mu n i v e r s i t y m a y 2 0 0 9 i 一 h h 卜 l 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文 中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经 发表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 靴敝储獬。蟹、 日 期：枷7 占 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口一年半口 学位论文作者签名： 盼、 签字日期：。跏夕占 两年口 导师签名： 签字日期： r一狮蚋 一 i。 一， 7 东北大学m p a 专业学位论文摘要 中央级行政事业单位国有资产 财政监管问题研究 摘要 国有资产是我国社会主义公有制经济的物质基础，加强国有资产监督和管理 是巩固社会主义经济基础的必然要求。作为国有资产的重要组成部分，中央级行 政事业单位国有资产的高效监管，有助于推进行政管理体制改革，有助于完善公共 财政体系。本文从中央级行政事业国有资产财政监管的范围和现状出发，运用公 共管理学的知识和方法，分析了中央级行政事业国有资产管理方面存在的问题及 成因，以中央级行政事业国有资产财政监管的目标、内容、方式为基础，进行了 对策研究。 全文分为五章，第一章绪论；第二章对中央级行政事业单位国有资产财政监 管的相关概念做了界定；第三章对中央级行政事业单位国有资产财政监管问题及 成因进行了分析；第四章探讨了中央级行政事业单位国有资产监管的原则、内容、 方式以及监管对策；第五章结论。 关键词：中央级行政事业单位；国有资产：财政监管； i i - 一 飞“ r 。“ n s t u d y o nt h ef i n a n c es u p e r v i s i o no fc e n t r a l a d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n s ，a s s e t s a d m i nn s t i t u u o n ss s e t s ， a b s t r a c t s t a t e r u na s s e t sa r em a t e r i a lb a s e so fs o c i a l i s tp u b l i c o w n e de c o n o m yo fo u r c o u n t r y ；i ti si n e v i t a b l er e q u i r e m e n t sf o rc o n s o l i d a t i n gt h es o c i a l i s te c o n o m i cb a s et o s t r e n g t h e ns t a t e r u na s s e t ss u p e r v i s i o n a st h ei m p o r t a n tc o m p o n e n t o fs t a t e - r u na s s e t s ， t h em a n a g e m e n to ft h es t a t e r u na s s e t so fc e n t r a la d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n ，f a c i l i t a t e s a d v a n c i n gt h er e f o r mo fa d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ts y s t e m ，f a c i l i t a t e si m p r o v i n gt h e p u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m t h i sp a s s a g es e t so u tf r o mt h er a n g ea n dc u r r e n ts i t u a t i o no f t h es t a t e r u na s s e t s f i n a n c es u p e r v i s i o no fc e n t r a la d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n ，u s i n g k n o w l e d g ea n dm e t h o d so fp u b l i cm a n a g e m e n t ，h a sa n a l y z e dt h ee x i s t i n gp r o b l e ma n d c a u s eo ft h es t a t e r u na s s e t sm a n a g e m e n to fc e n t r a la d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n ，a n dt h i s p a s s a g eh a sp r o b e di n t ot h eg o a l ，c o n t e n t ，w a ya n dm e a s u r e m e n t o ft h es t a t e - r u na s s e t s f i n a n c es u p e r v i s i o no fc e n t r a la d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n t h ef u l lt e x ti sd i v i d e di n t of i v ec h a p t e r s ，i n t r o d u c t i o no fc h a p t e ro n e ；c h a p t e r t w oh a sd e f i n e dr e l e v a n tc o n c e p t sa b o u tt h es t a t e r u na s s e t s f i n a n c es u p e r v i s i o no f c e n t r a la d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n ；c h a p t e rt h r e eh a sa n a l y z e dt h ep r o b l e ma n dc a u s eo f t h es t a t e r u na s s e t s f i n a n c es u p e r v i s i o no fc e n t r a la d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n ；i th a s p r o b e di n t ot h ep r i n c i p l e ，c o n t e n t ，w a ya n ds u p e r v i s i o nc o u n t e r m e a s u r eo f t h es t a t e - r u n a s s e t s ，f i n a n c es u p e r v i s i o no fc e n t r a l a d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o ni nc h a p t e rf o u r ； c o n c l u s i o no fc h a p t e rf i v e k e y w o r d s ：c e n t r a la d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n ； s t a t e r u n a s s e t s ； f i n a n c e s u p e r v i s i o n ； i i i 一 ， 9 g 一 东北大学m p a 专业学位论文 目录 目录 声明i 中文摘要i i a b s t r a c t i i i 第1 章绪论1 1 1 选题背景及研究意义 1 1 1 1 选题背景一1 1 1 2 研究意义。2 1 2 文献综述 1 2 1 关于政府资产管理的研究3 1 2 2 关于行政事业单位国有资产管理的研究4 1 3 研究方法6 1 3 1 比较研究方法6 1 3 2 文献研究方法。6 1 3 3 实证分析的研究方法6 1 4 仓q 新点。 第2 章中央级行政事业单位国有资产财政监管的基本界定8 2 1 国有资产与行政事业单位国有资产的涵义 2 1 1 国有资产概念的历史沿革和分类8 2 1 2 相关概念的比较8 2 1 - 3 行政事业单位国有资产的概念和特点- 1 0 2 2 行政事业单位国有资产财政监管的涵义及制度现状。 2 2 1 行政事业单位国有资产财政监管的涵义”1 0 2 2 2 行政事业单位国有资产财政监管的制度现状1 l 2 3 中央级行政事业单位国有资产财政监管的范围和现状 2 3 1 中央级行政事业单位国有资产财政监管的范围1 2 2 3 2 中央级行政事业单位国有资产财政监管的现状1 2 第3 章中央级行政事业单位国有资产管理问题及成因分析1 4 3 1 中央级行政事业单位资产管理存在的问题1 4 3 1 1 资产管理缺乏有效的预算控制1 4 3 1 2 账实不符且家底不实1 5 3 1 3 对外投资管理薄弱导致资产流失隐患激增”1 6 东北大学m p a 专业学位论文 目录 3 1 4 “非转经”导致国有资产流失1 7 3 1 5 资产处置管理缺乏统一规范的制度约束“1 7 3 2 中央级行政事业单位资产管理问题的成因分析1 8 3 2 1 资产管理缺乏预算约束机制1 8 3 2 2 行政监管缺失1 8 3 2 3 内控制度薄弱”1 9 3 2 4 无形资产管理制度缺失- 1 9 第4 章中央级行政事业单位资产财政监管的思路及对策2 1 4 1 中央级行政事业单位资产财政监管的目标和原则 4 1 1 中央级行政事业单位国有资产财政监管的目标2 l 4 1 2 行政事业单位国有资产财政监管的原则2 2 4 2 中央级行政事业单位资产财政监管的内容。2 3 4 2 1 行政事业单位国有资产基础管理监管”2 3 4 2 2 行政事业单位资产配置监管“2 4 4 2 3 行政事业单位资产使用监管2 5 4 2 4 行政事业单位资产处置监管2 6 4 2 5 行政事业单位资产收入监管2 6 4 3 中央级行政事业单位资产财政监管的方式2 7 4 3 1 事前监管、事中监管和事后监管”2 7 4 3 2 日常监管2 7 4 3 3 专项检查”2 8 4 4 中央级行政事业单位国有资产财政监管的对策 4 4 1 进一步摸清家底并加快资源整合”2 8 4 4 2 建立健全制度和机制2 9 4 - 4 - 3 实现中央级行政事业单位国有资产的全过程监管3 0 4 4 4 实行中央级行政事业单位资产的动态监管”3 l 4 4 5 充分发挥专员办就地监管的作用”3 l 第5 章结论。3 3 参考文献3 4 致谢3 6 作者简介。3 7 v 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景及研究意义 1 1 1 选题背景 据有关统计，我国现有经济资源中很大部分被行政事业单位占用，其中 包括大量的国有土地、1 3 左右的非经营性资产和1 3 左右的部门预算支出。 事业单位占用了大量的由政府投资形成的国有资产，但政府却长期没能建立 起一个较为科学合理的管理体系，国有资产管理问题频现，总体管理水平低 下。自上世纪九十年代中期开始，我国国有资产管理步入改革实践阶段以来， 相关理论和政策始终处于调整和完善之中，国有资产行政主管机构几经变动 调整。近一时期，随着政府职能转变和事业单位分类改革的推进，行政事业 单位国有资产管理以其在国有资产管理中的特殊性引起了政府管理者的重 视。2 0 0 6 年，财政部颁布了行政单位国有资产管理暂行办法( 财政部令第 3 5 号) 和事业单位国有资产管理暂行办法( 财政部第3 6 号令) ，并于次 年组织了全国范围内的行政事业单位资产清查工作，通过近两年的工作，事 业单位国有资产管理问题成为有关各界关注的重点，也涌现出许多观点和思 路。 西方国家学术界对政府资产管理的研究集中于2 0 世纪8 0 年代到9 0 年代， 对政府资产管理从理论上进行了探索，并对具体管理过程进行研究，为西方 政府资产管理改革实践提供了重要指导。一些经济学家，如本采尔 ( b u r c h e l l ，1 9 8 5 ) 、罗根林( l a u g h l i n ，1 9 8 7 ) 、霍物德( h o p w o o d ，1 9 8 4 ) 以及麦赫 ( m a y h e w , 1 9 8 5 ) 对资产的社会性给予了关注。伴随着西方政府资产管理改革的 推进，对管理实践的研究也比较多，但大多与各国资产管理实践相结合，对 本国资产管理提供理论指导。l l j 本文是从行政事业单位国有资产管理与财政监管之间的联系入手，着眼 于中央级行政事业性资产管理，最终“落脚点”在财政专员办事机构如何契合自 身职能，构建中央级行政事业单位国有资产财政监管运行机制上。在对中央 级事业单位国有资产管理问题研究分析的基础上，以中国科学院某研究所为 实证，整理提出关于加强中央级事业单位国有资产财政监管的思路及相应的 对策，以期促进科学合理的整合中央级行政事业单位资产，加强和完善行政 i ， ， 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 事业单位国有资产管理，提高国有资产的使用效果和效益。 1 1 2 研究意义 本文研究意义主要体现在两个方面： 一是在理论方面，很长一段时期以来，我国国有资产管理尚无现成模式 可循，特别是行政事业单位在资产权属、管理制度、运行模式等存在许多问 题，整体管理水平低下。1 9 8 8 年，国务院决定成立国家国有资产管理局，以 行使对中华人民共和国境内外全部国有资产的管理职能。1 9 9 8 年在国务院机 构改革中，国家国有资产管理局被撤消并入财政部。2 0 0 2 年，中国共产党十 六大宣布在坚持国家所有的前提下，国家要建立法律法规，建立国有资产管 理体制，并将在中央和地方政府设立国有资产管理机构，随后中央和地方相 继建立了国有资产管理委员会，经营型国有资产管理改革走在了前面。随着 行政事业性国有资产规模的不断壮大和不容乐观的管理现状，迫切需要对其 进行改革和完善。从国有资产管理机构的废存本身可见，在社会主义市场经 济建设中，国有资产管理必不可少，它也是公共财政不可或缺的内容，因此 加强国有资产管理理论研究很有必要。 二是在实务方面，加强国有资产管理财政制度建设是财政部门实现依法 行政、依法理财的目标，全面推进法治财政建设的前提和基础。依法行政、 依法理财的首要条件是有法可依。按照国务院职能分工，财政部承担制定行 政事业单位国有资产管理的规章制度，并对执行情况进行监督的职责。为此， 财政部于2 0 0 6 年分别制定了行政单位国有资产管理暂行办法( 财政部令 第3 5 号) 、事业单位国有资产管理暂行办法( 财政部令第3 6 号) 。根据事 业办法，财政部制定了中央级事业单位国有资产管理暂行办法，于2 0 0 8 年3 月1 5 日起施行。这三个规章的公布施行对建立、健全我国行政、事业单 位国有资产管理法律制度，进一步改革国有资产管理方式，依法维护国有资 产安全，合理配置、有效利用国有资产发挥积极作用，是当前切实推动财政 部门依法行政、依法理财工作的一项具体举措，也是推进法治财政建设的重 要措施。国有资产管理改革与政府职能转变、事业单位分类改革有着必然的 联系，加强行政事业单位国有资产财政监管问题的研究，有助于统筹各项改 革，对落实各项管理制度中发现的问题有着理论指导作用。当前一个时期， 借国家正在加强事业单位国有资产管理，特别是事业单位国资管理“中央突进” 的极好时机，有针对性的开展关于国有资产监管问题方面的研究有其很好的 现实意义。 东北大学m p a 专业学位论文笫1 章绪论 1 2 文献综述 1 2 1 关于政府资产管理的研究 国有资产是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称，有广义和狭义 之分。广义的国有资产：即国有财产，指属于国家所有的各种财产、物资、 债权和其他权益，包括：依据国家法律取得的应属于国家所有的财产；基于 国家行政权力行使而取得的应属于国家所有的财产；国家以各种方式投资形 成的各项资产；由于接受各种馈赠所形成的应属于国家的财产；由于国家已 有资产的收益所形成的应属于国家所有的财产。狭义的国有资产是指法律上 确定为国家所有的并能为国家提供未来效益的各种经济资源的总和。1 2 l 改革开放后，我国政府资产管理研究逐渐引起学术界及实物界的关注， 许多官员、学者针对政府资产管理存在的问题进行了探讨，尤其是2 0 世纪9 0 年代以后，政府资产管理相关文献日益增多，对政府资产管理实践进行了有 益的指导。1 9 9 8 年我国政府机构改革之后，国有资产管理局撤销，政府资产 管理由于缺乏主体协调，逐渐陷入混乱局面，为此，2 0 世纪末2 1 世纪初，政 府有关部门及地方政府组织专家对政府资产管理进行了研究。政府资产管理 理论研究的主要特点是，研究与改革步伐同时推进，以政府有关部门为中心， 体现为各部门课题研究阶段性成果。 2 1 世纪初，我国政府资产管理改革提上日程。与西方国家2 0 世纪8 0 年 代新公共管理改革的社会背景相类似，我国政府资产管理改革，在社会对行 政成本、政府运行成本逐年攀升现象日益不满，要求政府提高管理效率，降 低行政管理成本的呼声中逐渐处于改革的前沿。随着我国社会主义市场经济 的逐步建立，市场经济平等、效率理念日益深入人心，公众对政府管理的要 求也有所提升，混乱、低效的政府资产管理成为人们关注的焦点。每年两会， “中国行政成本居高不下”问题都会以不同的“议程形式”被直观的“设置”出来。 行政成本居高不下，解决民生问题的资金就可能受到影响，甚至难以得到保 障。为此，必须大力加强政府自身改革和建设，遏制住行政成本不断攀高的 势头。为了改变传统的资产管理混乱、效率低下的问题，许多地方政府对政 府资产管理进行了改革和摸索，上海、广西南宁、广东南海等地率先实行政 府资产管理改革，大胆引入西方政府资产管理经验，改变传统政府资产分散 管理的体制，实行统一集中管理，并运用市场化、信息化的手段提高资产管 理效率。以此为序幕，政府资产管理改革浪潮席卷全国，各地纷纷出台改革 一一 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 措施，对传统管理体制、管理方式进行改革。2 0 0 6 年5 月3 0 日，财政部分别 出台( , f i - 政单位国有资产管理办法和事业单位国有资产管理办法，迈出 了全国政府资产管理改革的第一步。期间，政府资产管理的理论研究也引起 社会前所未有的关注。1 3 1 1 2 2 关于行政事业单位国有资产管理的研究 与其他类国有资产相比，行政事业性国有资产的行政色彩更浓，行政导 向性更强，其特点往往与政府职能转变滞后，事业单位改革停滞不前相关联。 其问题包括：1 高度分散而且单位平均占用数额较小。全国近4 2 万亿元的行 政事业性国有资产，约被1 4 5 万个政府部门、社会机构、事业单位所占用，单位 平均占用资产额约为0 0 2 9 万元。当然，这不排除少数机构或单位占用了数额 高达几亿、十几亿元的资产。单位平均占用数额很小，是行政事业性国有资产 的一个显著的特点。2 流动性差且不同机构或单位之间人均占用额的差别较 大。长期以来，许多单位或机构的财政拨款都是通过主管部门来分配，没有建立 与实施行政事业性财政拨款的预算绩效评价制度，从而导致了不同机构或单位 之间资产的人均占用额存在很大差别。这种差别往往与机构或单位之间的职 能没有联系，甚至行使相同职能的两个机构或单位之间，人均办公用房面积、人 均财政拨款可相差5 倍甚至1 0 倍以上。3 占用随意而且缺乏基本效用评价标 准。行政事业性国有资产增加，有两个主要原因，其一是随着财政收入的增加， 而用于行政事业性开支的拨款逐年增加；其二是一些掌握权力的机构或单位直 接占用国有企业资产或国家资源。各机构或单位千方百计占用更多资产的现 象，是因为缺乏行政事业性资产基本效用评价标准，人均占有资产数额多的机 构或单位，并不一定更好地履行职能或向社会提供了更多更好的公共产品( 服 务) 。只要不进行占用资产基本效用评价，就无法改变行政事业性资产占用的随 意性。1 4 1 当前行政事业单位国有资产管理中存在的问题：1 国有资产管理的重要性 认识不足，管理意识淡薄。长期以来，有些行政事业单位由于受习惯势力的影响， 重钱轻物，重购置轻管理，内部没有严格的管理约束机制，造成了单位资产管理 不规范和混乱。同时，行政事业单位的国有资产大部分是由国家财政拨款购置 和无偿调入的，财政部门、国有资产管理部门对拨款的使用和资产的利用效率 又缺乏有效的监督和考核，导致部分资产长期闲置，甚至浪费和流失。2 国有资 产管理制度不健全，缺乏强有力的约束机制。一是有的单位购置或接受捐赠的 资产不入账，长期被个人占用；二是有的单位不经国有资产监督管理部门审批， 4 采取多报建筑物面积，以便从财政上得到更多的取暖费补助等不良现象的存在， 是资产管理与财务管理、预算管理相脱节的结果。3 由于对行政事业单位资产 情况不清楚，资产管理不到位，财政部门资产调配职能无法发挥。1 6 目前我国事业单位国有资产管理尚无现成模式可循。我国事业单位国有 资产管理中存在的主要问题包括：一是缺乏规范的行政体制模式：二是缺乏 规范的运营管理模式；三是缺乏具有全局性和可持续性的管理机制；四是缺 乏统一的行政事业单位国有资产统计标准和统计口径。我国事业单位国有资 产管理模式选择的几个原则问题：一是产权问题国家所有、分级管理、 单位使用；二是存量和增量问题统管存量、增量和收益；三是管理方法 - 5 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 问题事业单位分类改革，资产分类管理。 7 1 财政部行政政法司课题组指出，现阶段各级财政部门应从大处着眼、从 小处着手，一方面要从行政管理体制、政府支出决策机制等方面配合政府的 整体改革，在行政管理体制改革中充分履行职能，起到推动促进作作用；另 一方面要加强支出管理，积极推动开展绩效评价工作。行政事业资产法是国 有资产法律体系不可分割的一个组成部分，行政事业资产法律体系的完善， 离不开国有资产这一大的法律体系的完善。只有上位法定位准确、合理、具 体次级法律、法规才能有利益于管理。1 8 1 财政部驻海南、福建专员办近年来陆续开展了对行政事业单位国有资产 监管问题的分析和对策研究，为财政部专员办事机构就地监督中央级行政事 业单位资产管理开辟了先河，积累了研究经验，为财政部全面加强行政事业 单位国有资产管理提供了选择和参考。 9 1 研究认为：行政事业单位国有资产 管理问题产生的原因是复杂和多方面的，根源在于国有资产管理体制，在缺 乏规范的行政管理体制下，所有权的虚置和稀释，导致管理者的缺位，资产 的购建、配置、使用和处置权实际掌握在主管部门手中，这种国有资产管理 事实上的部门化必然进一步造成制度失灵和使用者的越位，在主管部门或使 用单位追求利益最大化的驱使下，国有资产管理产生问题便成为一种必然。 1 0 l 1 3 研究方法 1 3 1 比较研究方法 本文首先通过对国内外各类政府资产概念的比较分析，对行政事业单位 国有资产监管对象、范围和方式进行了界定。通过对我国行政事业单位资产 分级管理的阐述分析，指出中央级行政事业单位资产监管的特殊性和艰巨性， 进而提出完善中央级行政事业单位资产监管的思路和对策。 1 3 2 文献研究方法 本文通过查阅大量关于政府资产管理和财政监督管理方面的文献资料， 整理总结出我国行政事业单位资产管理和监督的研究成果，为研究中央级政 府资产财政监管问题提供了理论依据。 1 3 3 实证分析的研究方法 本文以政府资产管理和财政监督管理理论研究为基础，联系行政事业单 6 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 位资产管理实践和财政监督实践，以较为详实的实证举例，研究分析行政事 业单位资产管理存在的问题和成因，为对策研究提供了现实的依据。 1 4 创新点 对财政部专员办事机构在中央级行政事业单位国有资产监管中能够发挥 的作用进行了一定的探索，认为财政专员办就地对中央级事业单位国有资产 开展监管有利于行政事业单位资产管理任务和目标的实现。科学、系统的财 政监督和管理是扭转行政事业单位国有资产管理低效的有效途径，是保障和 促进政府职能转变和机构改革的必然选择。 东北大学m p a 专业学位论文第2 章中央级行政事业单位国有资产财政监管的基本界定 第2 章中央级行政事业单位国有资产财政 监管的基本界定 2 1 国有资产与行政事业单位国有资产的涵义 2 1 1 国有资产概念的历史沿革和分类 计划经济时期，我国长期使用“国有资产”这一概念。按照性质不同，一般 将国有资产划分为经营性国有资产、非经营性国有资产和资源型国有资产。 一直以来，我国官方采用“经营性国有资产”指国有企业资产，用“非经营性国 有资产”指行政事业单位占有资产。但随着我国社会主义市场经济体制的建立 与公共财政体系的建立，用“非经营性资产”来表示“行政事业单位资产”，显得 并不十分科学和准确。事实上，许多资产本身并不明确具有营利或不营利的 属性，而是根据外部条件和政府规制状况的变化，在经营性与非经营性之间 相互转化或者相互兼容。为此，有人借鉴国外资产范畴，使用“政府资产”这一 定义。此外，国内陆续出现了“公共资产”、“政府公共资产”等定义，但由于对 各个定义的内涵和外延没有进行科学的论证导致国内理论领域缺乏统一的概 念与口径。 目前，从社会关系的角度来界定相关概念、定义的内涵与外延得到了理 论界的推崇和使用，其中首推“政府资产”这一概念，这方面的理论研究也较为 广泛。但这类概念尚未得到政府部门的正式采纳，政府部门在与资产相关的 管理实践中仍沿用“行政事业单位国有资产”这一概念。就定义的主体范围来 看，“政府资产”与“行政事业单位国有资产”两个概念较为接近，都是从资产占 有主体的角度来定义，但前者对宏观社会关系有所反映，后者中的行政事业 单位属于我国特有名称，其定义角度存在明显的历史局限性，即：无法准确 界定资产的特征和性质，在称谓上不具备国际可比性。 2 1 2 相关概念的比较 一般认为，公共部门资产( p u b l i cs e c t o rp r o p e r t y ) 、公共资产( p u b l i c p r o p e r t y ) 、国有资产( s t a t ep r o p e r t y ) 和政府资产( g o v e r n m e n tp r o p e r t y ) 以及 公益性资产( c o m m u n i t ya s s e t s ) 体现的都是公共产权，但其占有的主体和方 东北大学m p a 专业学位论文第2 章中央级行政事业单位国有资产财政监管的基本界定 式有所不同，各概念因其主体范围不同而有所不同。本文采用有关政府资产 ( 与行政事业单位国有资产概念最为相近) 研究中的几个相近概念来比较界 定其内涵和范围。 公共资产( p u b l i cp r o p e r t y ) 是直接对应于公共产权的范畴，指属于某一 社会共同体成员共同所有的资产，包括国有财产、劳动群众集体所有财产、 用于公益事业的社会捐助或者专项基金财产。根据共同体范围不同，可以分 为国有资产、集体资产。我国的乡镇村集体所有资产、西方的社区资产都属 于集体资产范畴。 国有资产是指由国家所有资产。现代国家具有双重含义，从社会共同体 意义来讲，国家( n a t i o n ) 是由全体居民组成的社会生存共同体，全体居民是 国家的主体；而在政治或主权意义上，国家对外享有主权，对内享有管辖和 治理权，而且具有民事主体资格( 法人资格) ，可以从事一定民商活动。可见， 国家既是一个地域范畴，又是一个政治范畴。因此，国有是指由国家主体所 拥有，也就是由该国全体人民所有，国家只是代表全国人民所占有，那么， 国有资产实际上是指全民所有的资产。l l l l 政府资产指政府为加强对社会的管理、更好的提供服务而取得的从无到 有的资产。政府( g o v e r n m e n t ) 是国家的社会管理者，是代表国家形式相关管 理职能的组织，“建立这些组织的目的在于对居住在某一社会内的个人的活动 进行管理，提供基本服务兵为此类服务提供资金”。【1 2 】从社会共同体意义上来 讲，政府是由社会共同体成员居民的代表组成的机构，代表国家对社会 共同体进行管理；而从政治或主权意义来讲，政府代表国家行使对内对外权 力，提供基本服务。因此，在实现形式上，国有资产由政府代表国家控制。 但是，并不是所有的国有资产都是政府资产，政府资产是政府为实施公共管 理、提供公共服务而拥有或控制的从无到有的、可以用货币计量的资产。 根据以上定义，关于各概念所包含的资产范围，尤其是国有资产与政府 资产所涵盖范围需要进一步进行界定。从法律角度来讲，“国有资产”这一概念 体现的是国家对于资产的权属关系，是属于国家所有的一切经济资源和经济 权利的总称，它既包括国家作为社会共同体代表依法所拥有的资产，也包括 国家凭借国家强制力或其他途径取得的资产。而政府资产涵盖所有资源性资 产以外的国有资产，包括由政府出资形成的所有国有企业、政府机构资产。 从级次上来讲，政府资产包括中央政府资产与地方政府资产。 东北大学m p a 专业学位论文第2 章中央级行政事业单位国有资产财政监管的基本界定 2 1 3 行政事业单位国有资产的概念和特点 行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确 认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总称。包括行政事业单位用 国家财政性资金形成的资产，国家调拨给行政事业单位的资产，行政事业单 位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接收捐赠和其 他经法律确认为国家所有的资产。行政单位国有资产主要表现形式为固定资 产、流动资产和无形资产；事业单位国有资产主要表现形式为流动资产、固 定资产、无形资产和对外投资等。 行政事业单位国有资产占有使用主体是行政事业单位，这里的行政事业 单位泛指党政机关、事业单位、社会团体及其附属经营服务单位。其基本特 点主要表现为：( 1 ) 不以营利为目的。行政事业单位国有资产是满足行政事 业单位履行自责和提供公共服务的需要，一般不直接用于经营，具有配置领 域的非生产性、使用目的的服务性、资产使用的非营利性。( 2 ) 主要靠财政 资金形成和维持运转。行政事业单位国有资产基本不产生利润，固定资产不 计提折旧，没有自我补偿、自我积累的能力，主要依靠国家财政( 预算) 拨 款进行购建、更新和维持运转。 2 2 行政事业单位国有资产财政监管的涵义及现行制度 我国行政事业单位资产管理实行“国家统一所有，政府分级监管，单位占 有使用”的体制。各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能 部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理。 2 2 1 行政事业单位国有资产财政监管的涵义 行政事业单位国有资产监督( 管理) 是指财政部门为了规范行政事业单 位资产管理行为，对行政事业单位国有资产管理各环节进行监督、控制活动 的总称。在我国，财政部负责制定政府公共财产规章制度并对其执行情况进 行监督管理。财政部统一制定全国行政事业单位国有资产管理政策并监督贯 彻执行，同时负责中央本级资产的监管工作；上级财政部门对下级财政部门 的行政事业单位资产管理工作进行监督；本级财政部门对同级受托单位、行 政事业单位的资产管理工作进行监督；驻地方中央行政事业单位国有资产分 布在全国各地，具有范围广、不集中、监管难度大等特点，由财政部授权其 派出机构进行监督。 10 - 东北大学m p a 专业学位论文第2 章中央级行政事业单位国有资产财政监管的基本界定 2 2 2 行政事业单位国有资产财政监管的现行制度 行政事业单位资产监督( 管理) 制度是各级财政部门及其他有关部门对 行政事业单位国有资产监督管理的依据。 2 2 2 1 行政事业单位国有资产监管制度建设 一是行政事业单位国有资产监管制度不断完善。2 0 0 6 年5 月，财政部以 部长令形式发布了行政单位国有资产管理暂行办法和事业单位国有资 产管理暂行办法。上述两个办法的颁布，对促进行政事业单位国有资产监管 工作走向规范化、科学化、法制化、信息化，对维护行政事业单位国有资产 安全完整、合理配置和有效利用，防止浪费，并逐步建立起适应我国国情的 行政事业单位国有资产动态监控、配置的管理体制具有十分重要的意义。标 志着我国行政事业国有资产监管制度建设向前迈进了一大步。2 0 0 8 年3 月， 财政部颁布实施了中央级事业单位国有资产管理暂行办法，办法在中央级 事业单位国有资产管理制度上有了很大的突破，规定更加细化，也更具操作 性，为改进和完善目前中央级事业单位国有资产管理提供了依据。 二是行政事业单位国有资产清查制度建立。同为2 0 0 6 年，财政部发布了 行政事业单位资产清查暂行办法规定了财政部门、主管部门或行政事业 单位，根据各级政府及其财政部门专项工作要求或者特定经济行为需要，按 照规定的政策、工作程序和方法，对行政事业单位进行账务清理、财产清查， 依法认定各项资产损益，真实反映行政事业单位国有资产占有使用状况。 2 2 2 2 行政事业单位国有资产监管制度存在的问题 一是行政事业单位资产监管制度对资产监管的主体和职责规定不明确。 1 9 9 8 年至今，财政部门、主管部门、国资监管机构、政府机关事务管理机构 等部门均从不同角度对行政事业单位国有资产进行了监管，并取得了一定成 效。但由于具体监管职责不清晰，造成行政事业单位国有资产监管管理具体 工作中，存在着职责交叉和管理真空并存的局面，使得行政事业单位资产监 管成为国有资产管理体制中十分薄弱的环节。如中央垂直管理系统行政单 位国有资产管理暂行实施办法虽明确了财政部、中央主管部门及垂管单位 的职责，但三者具体职责仍需要进一步明确，尤其是要适当将监管主体与管 理主体加以区分，以利于形成监管合力。 二是行政事业单位国有资产监管制度不健全，缺失约束机制方面的条款。 虽然行政单位国有资产管理暂行办法和事业单位国有资产管理暂行办 法明确财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行 政事业单位国有资产实行综合管理，但缺乏对单位购置或接受捐赠的资产不 东北大学m p a 专业学位论文 第2 章中央级行政事业单位国有资产财政监管的基本界定 入账，长期个人占用；单位随意出租、出借甚至变卖国有资产；单位对责任 人造成国有资产损失不报告、不处理等违法违纪行为必要的法律手段，更谈 不上赔偿或追究责任。 三是配套制度建设滞后。行政单位国有资产管理暂行办法和事业单 位国有资产管理暂行办法是行政事业单位国有资产管理的主要规章制度， 但两个暂行办法尚未确定各级行政事业单位国有资产配置标准，没有规定统 一的行政事业单位出租、出借国有资产审批程序，对行政单位尚未脱钩经济 实体的国有资产监管管理无操作细则，对本级行政事业单位国有资产收益的 监管、管理也未全面开展，无法实行对行政事业单位国有资产的有效监管、 管理和科学配置及高效使用。 2 3 中央级行政事业单位国有资产财政监管的范围和现状 2 3 1 中央级行政事业单位国有资产财政监管的范围 按照行政级次划分的中央级行政事业单位，涵盖我国政府序列所有部门 和各类事业单位，凡是中央预算单位均在此范围内，主要包括中央政府各部 委办局及所属单位，中央直属的文化、教育、卫生、科学等事业单位。中央 级行政事业单位的特点是与国民经济宏观调控和社会公共服务密切联系，是 直接参与国家机器运转和社会基础服务运行的重点部门、机构和组织。中央 行政单位资产主要包括中直机关、国务院各部委( 及各直属机构、各直属事 业单位) 、最高人民法院、最高人民检察院机关和各民主党派、全国工商联以 及有关社会团体占用的资产。 2 3 2 中央级行政事业单位国有资产财政监管的现状 目前，虽然明确财政部履行中央行政事业单位资产管理职责，中央行政 事业性国有资产实行集中、统一的管理，财政部行政政法司也于2 0 0 4 年9 月 组建了行政资产处与事业资产处两个新部门开展工作，同时国管局财务司国 有资产管理处也承担整个中央行政事业性国有财产的管理工作。然而，由于 机构编制人员少、监管力量有限，实际上仍实行的是分散管理体制，中央驻 各地行政事业单位国有资产管理基本上依托其主管部门，缺乏有效的财政监 管。 经过不断的改革，我国制定出台了一系列资产监管的法律法规、规章制 度和政策，资产监管走上了科学、法治、规范化的轨道，取得了长足发展。 12 东北大学m p a 专业学位论文第2 章中央级行政事业单位国有资产财政监管的基本界定 特别是财政部从2 0 0 6 年7 月开始，按照“整体设计、试点修正、全面铺开”的 原则，在全国范围内开展了行政事业单位资产清查工作。通过清查，充分掌 握了全国行政事业单位基本情况，收集到全国行政事业单位国有资产实物量 和价值量等信息；全面核查了行政事业单位各类财产和债权债务，核实了人 员状况、收人来源、支出结构等基本情况；实行固定资产电子信息卡片登记 制，为建立全国行政事业单位国有资产动态监管系统，实施动态管理，实现 资产管理与预算管理、财务管理相结合提供了信息支持和数据。这些为加强 中央级行政事业单位国有资产监管奠定了基础。i 1 3 1 当然，相对于部门预算、 政府采购、国库集中收付为核心内容的财政改革，中央级行政事业单位资产管 理相对滞后，管理还十分薄弱，存在许多问题。 1 4 l - 1 3 - 东北大学m p a 专业学位论文第3 章中央级行政事业单位国有资产管理问题及其成因分析 第3 章中央级行政事业单位国有资产管理 存在问题及成因分析 3 1 中央级行政事业单位资产管理存在的问题 国有资产是行政事业单位正常运转