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硕士论文 非国有资本介入常州路灯管理的实践与思考 摘要 市政公用基础设施的短缺已成为困扰中国城市化进程的一个突出矛盾，常州路 灯管理的运行效率低下，非国有资本介入路灯建设、维护领域已是城市道路照明管 理的主要发展方向。本文运用经济学原理，对常州路灯管理引入非国有资本从理论 到实践作了一系列的分析，分析了城市路灯的公共特性和非国有资本介入的必然性、 可能性，提出了非国有资本介入常州市路灯管理的四种方式，并阐述了非国有资本 介入后对整个常州市路灯管理运行效率提高的作用。同时还针对非国有资本介入常 州路灯的风险性和障碍性进行分析，提出了非国有资本介入常州路灯的原则、政府 职责、路灯定价方法。 主题词：路灯国有资本管理公共物品运行效率 硕士论文 非国有资本介入常州路灯管理的实践与思考 a b s t r a c t t h e s h o r t a g eo fm u n i c i p a li n s t a l l a t i o nb e c o m e s t h ec e n t r a lc o n t r a d i c t i o nt h a tb a d g e r c h i n a s u r b a n m a n a g e m e n t o f c h a n g z h o ur o a d - l i g h t i n g i sm e 髓c t i v e t h a t n o n s t a t e - o w n e dc a p i t a li n t e r p o s er o a d l i g h t i n gd e m e s n ei st h ec e n t r a ld i r e c t i o no f r o a d l i g h t i n gm a n a g e m e n t w i t hb e i n ga p p l i e df u n d a m e n t a lo fe c o n o m i c s ，t h ea r t i c l e a n a l y s e s t h a tt h e m a n a g e m e n t o f c h a n g 办o ur o a d - l i g h t i n g i si n d u c e dt h e n o n s t a t e - o w n e dc a p i t a lf r o mt h e o r yt op r a c t i c e i ta n a l y s e st h er o a d l i g h t i n g sp u b l i c f e a t u r e n e c e s s i t y & p o s s i b i l i t y o f t h en o n - s t a t e o w n e dc a p i t a l si n t e r p o s i t i o n t h ea r t i c l e b r i n g sf o r t hn e w i d e a st h e r ea r ef o u rp a t t e r n so ft h en o n - s t a t e - o w n e dc a p i t a li n t e r p o s i n g m a n a g e m e n to fc h a n g z h o ur o a d - l i g h t i n g i tp u t sf o r w a r dt h a tt h em a n a g e r i a le f f i c i e n c y w i l lb er a i s e dw i t hi n d u c i n gt h en o n - s t a t e o w n e dc a p i t a l i nt h em e a n i n gt i m ei tp r o p o s e s t h ep r i n c i p l e ，g o v e r n m e n t sd u t y ，f i x e dp r i c eo f r o a d l i g h t i n g k e r v o r d ：r o a d l i g h t i n g s t a t e o w n e d c a p i t a lm a n a g e m e n t p u b l i cc o m m o d i t y e f f i c i e n c y i i 、一6 2 5 0 3 5 声明 本学位论文是我在导师的指导下取得的研究成果，尽我所知，在 本学位论文中，除了加以标注和致谢的部分外，不包含其他人已经发 表或公布过的研究成果，也不包含我为获得任何教育机构的学位或学 历而使用过的材料。与我一同工作的同事对本学位论文做出的贡献均 已在论文中作了明确的说明。 研究生签名：沙夕年占月猸 学位论文使用授权声明 南京理工大学有权保存本学位论文的电子和纸质文档，可以借阅 或上网公布本学位论文的全部或部分内容，可以向有关 l - j 或机构送 交并授权其保存、借阅或上网公布本学位论文的全部或部分内容。对 于保密论文，按保密的有关规定和程序处理。 研究生签名： 硕士论文 非国有资本介入常州路灯管理的实践与思考 1 前言 众所周知，在我国的市场经济体制下，资本的组成方式在一定程度上决定着其管 理方式，这是市场运作的“游戏规则”，也是城市路灯管理与运行应遵循的规则。随 着城市路灯领域的资本组成结构的改变，必将带来整个城市路灯管理的根本变化。因 此本文以常州市路灯管理为例，针对我国目前城市路灯的国有资本独股和控股的现状 下，引入了“非国有资本”和“路灯管理”两个概念，意欲阐述由于非国有资本的介 入，导致原有城市路灯的资本结构的变化，而带来的一系列城市路灯管理的变革。 十九世纪的著名经济学家麦克德鲁曾经指出：资本是用于价值目的的经济量，任 何经济量均可因为资本而来，可见资本是一种可以增值的经济形式，它不仅仅是一种 单纯的货币形式，更包含着丰富的形态，如金融货币形态、实物资产形态、专利技术 形态等。资本与资本相加，是否等于更大的资本呢? 不一定，资本增值的最重要的条 件是社会资本的介入，城市里有众多的有形资产和无形资产，如厂房、机器设备、市 政设施、知识产权、特许经营权、冠名权、广告发布权、入力资本等等，它们都具有 资本的属性，要搞好城市建设，推进城市化进程，就必须根据不同的情况通过置换、 转让、租赁、b o t 、t o t 等多种手段，整合城市资本要素，将已经形成的城市资产 ( 包括有形资产如土地资产和各种城市市政公用设施等，无形资产如历史文化遗产、 城市特色文化及路桥冠名权等等) 当做经营城市的城市资本，最大限度地发挥每一项 城市资本在城市建设中的作用，同时要按照市场供求关系和城市发展需要不断地优化 结构，增加总量，以求城市资本的滚动增值。 二十一世纪的中国，市政公用行业可称得是最后的一块垄断行业，几十年的发展， 其整体规模现已十分庞大，而且每年还有数千亿元的投入，其收入十分可观，但另一 方面，市政公用设施建设历史欠帐又很多。据调查，中国绝大多数省份基础设施的投 资只占g d p 总量的1 ，明显低于联合国提出的发展中国家城市化进程中基础设施 投入一般不低于g d p 总量3 5 的比例，更不用说市政公用配套设施城市道路照 明投入的严重不足了，市政公用基础设施的短缺已成为困扰中国城市化进程的一个突 出矛盾。 之所以如此，其主要原因在于长期受“市政公用行业是公益事业，应该由政府统 包统管”观念的束缚，从而导致市政公用设施以国家投资为主，融资渠道不畅通，设 施能力不够，运行效率低下等，尽管目前已有少量的民营企业和外资企业开始涉足市 政公用事业的某些方面，比如城市供水、燃气供应、污水和垃圾处理等，但是在这一 方面，尤其是城市道路照明领域，基本还是由效率较低的国有企事业单位在主导。本 文就典型的市政公用事业管理体制常州路灯管理如何打破国有资本垄断，引入非国 有资本的实践进行思考与探索。 硕士论文 非国有资本介入常州路灯管理的实践与思考 本文试着从经济学原理出发，对路灯这一公共物品进行理论性分析，来探讨常州 市城市路灯垄断经营的理论依据和引入非国有资本的可能性、必要性，并就非国有资 本介入常州市路灯管理的四种模式进行创新的思索和分析。 应该说，非国有资本介入路灯建设、维护领域已是城市道路照明管理的主要发展 方向之一，但至今我国在这一方面的实践经验还很少，这种介入方式是否能充分放开 路灯这个垄断多年的市场，引入竞争机制，有效地促进城市道路照明的管理效率，还 需要今后通过实践来证明。本文还在对非国有资本介入常州路灯管理的效率和风险分 析基础上，还就其介入的原则、政府职责及路灯设施的定价等提出了进一步的想法与 建议。 可以肯定的是，开放路灯垄断领域，引入非国有资本，至少有两个好处：对消费 者而言，在充分竞争的条件下，微观经济主体面临着优胜劣汰的强大压力，必须不断 地提高效率，消费者因此则拥有了更多的选择机会，从而使自已的权益能够得到最大 程度的保障。对政府而言，路灯事业的民营化意味着政府可以在财政资源之外，吸引 大量的民间资金，投入到公用事业中来，并改进城市路灯服务的质量，以既定的资源 做更多的事情，从而使政府为市民提供更多更好的服务，同时也可以获得更大的政绩。 由于路灯领域引入非国有资本在国内还处于探索阶段，所以本文希望通过常州路 灯管理的实践分析，来积极地寻求一种更加符合市场规律、经济规律的更为可行的介 入方式。 2 硕士论文 非国有资本介入常州路灯管理的实践与思考 2 城市路灯的理论分析 2 1 路灯公共物品 路灯一直以来是属于市政公用设施范畴的公共物品，其是具有社会公益性的公共 物品，是一种能够同时提供许多人照明使用的公共物品，其相对于私人物品供应量等 于每个人消费量的总和( 即x t = x i ) 而言，作为公共物品的路灯的生产数量等于每 个人消费的数量，且每个人消费同样数量( x t = x 。= x 2 ：- - x i ：= x n ) ，即每个人都可以 得到同样的城市照明服务。 路灯这一公共物品具有两个显著的特征：( 1 ) 消费的非竞争性，消费者的增加不会 引起路灯供给生产成本的增加，在路灯的消费上人人都可以获得相同的照明利益，而 且互不干扰。( 2 ) 消费的非排他性。即路灯一旦提供给某些人，就不能阻止另一些人从 中受益，或者至少要花费高昂的成本( 以至得不偿失) 才能阻止他人从中受益。 私人物品可以通过市场有效地提供，因为其利益具有排他性质，生产者能对其加 以分割定价而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的人”。而公共物品的效益牵涉 到一个以上不可分割的外部消费效果，当排他成本很高时，愿意提供的人就面临着潜 在的搭便车或集体行动问题，虽然并非所有人想搭便车就能搭便车，但是即使不为公 共物品的提供贡献力量也不会被排除在享受利益之外的所有情况下，确实存在搭便车 的动机，此时人们普遍会认为“为什么我要投入资源生产出一个物品，而受益人不仅 仅是我还有别人”，这就阻止了个人自发地提供路灯，除非他从中得到的收益远远高 于其付出。 基于这种情形，政府的直接介入成为可能，这就有了政府角色。当市场不能有效 提供社会正常活动所必不可少的公共物品如道路、路灯等，而这些公共物品的过于缺 乏最终是会损害经济发展乃至其社会的正常运行，因此向社会提供公共物品的任务就 只能由政府来担任。这就是我们所看到的城市政府以大包大揽的方式承建路灯行业的 投资、建设、运行和管理等无限责任，路灯管理处就是在国有资本的庇护下全权管理、 建设、维护城市路灯国有独资企业，也就是我们所说的国有事业单位。 2 2 路灯行业自然垄断 在一般的行业中，生产企业的生产面临着成本递增的闻题( 见图i ) ，但是在城 市路灯这一行业中，由于产品的边际成本很小，因此，在现有的需求水平上，就会出 现边际成本仍未上升的情形，这样，平均成本就会随着产出量的增加而不断下降，这 硕士论文非国有资本介入常州路灯管理的实践与思考 就出现了成本递减状况( 见图2 ) 。 图i 生产成本递增 图2 生产成本递减 之所以会产生成本递减的情形，是因为路灯行业具有在生产成本的构成中固定成 本所占的比重很大，而变动成本所占的比重很小的特点。由于具有这种特点，即使在 一开始的时候在路灯行业中存在着一定的竞争，那么经过一段时期以后，最终也会形 成垄断的局面。因为持续下降的平均成本曲线和始终不变的边际成本曲线表明，某一 优势的企业可以通过产销规模的不断扩大最终占领整个市场，当然，与此同时，其他 的企业将被完全被逐出这个市场，这就形成了一家垄断的局面。 在图2 所示的成本曲线情形下，最终形成一家垄断的局面在技术上是有其合理性 的，从图3 中我们可以看到，如果市场对照明全部需求为q ，那么如果路灯由一家企 业来生产的话，全部的成本为c ：x q ，如果由两家企业平均来生产，那么全部的社会 4 硕士论文 非国有资本介入常州路灯管理的实践与思考 壤率舞q 2 x 岛x 2 = c ：q ，熊暴遗瓣家金照平稳象生产，鄹么垒帮社会或零为q 4 x c ，x4 = c s q ，也就撼浅，从熬个社裘潦源酝鼹的状况来看。采用一家企业生产妁方式是 娥溪怒豹，匿鼗，逮释蘩断酶鬏溅裁被瑟游学家猕舞自然垄葭。 蹬3 塞然垄赣在技拳上瓣会理性 由予自然垄断的特殊性，传统经济学般认为，采用反垄断的方法对付自然穗断 褥建不怒一静稷好越选撵，毽为，在爱蘩龌势方式之下，靛会楚褥擐本只需建一个金 妲来完戚的生产现在需鬻由相同溉模的黟个企啦来完成，这显然会造成嚣复的建设和 资源豹浪费 魏毽4 露示；。 僵怒，问题猩于，如采由一寨私人企妲来组织生产的话，那么根据徽观经济学的 般理谂，垄断垒嫂糁按照其宝身边际牧益等予边际成本妁均籀条俘来嶷定生产粒数 攘稀生产的价格，这样，如图4 拼示，旆海大大低于根帮社会效察最优俄所要求的生 产数量锡t 从页怼社会效率造成极太损褰，图中烬影部分为垄断造成韵效率损失。那 么，对予路灯垄断往行藏，应采取何释方法来改进其所存在的缺陷呢? 这就是本文试 图探索的。 硕士论文非国有资本介入常州路灯管理的实践与思考 图4 自然垄断的效率损失 2 3 路灯行业的基本特征分析 毫无疑问路灯作为衽会市政公用基础设施，是国民经济的重要缀成部分，是为社 会生产和人民生活提供基础产品的服务，是一切经济和社会活动的载体，从性质上讲， 路灯应具有公用性和共用往，从特征上看，酋先，路灯具有天然的进入壁垒，这表现 为：( 1 ) 路灯需要巨大投资，投资具有“不可分性”，且投资回报率很低；( 2 ) 从存量 资本的流动槛来看，路灯暴肖较强的凝固往，卸成本的沉淀静高，这就在窑戏上决定 了城市路灯投资较大的风险性；( 3 ) 自然垄断性，由于存在资源稀缺和成本劣加性， 使褥在一个区域肉路船行业只有一家( 垄甄) 或极少数企监( 寡头) 经营的概率很高， 从而造成了极高的进入壁垒( 见前段分析) 。其次，从路灯的特性来看，它具有较 强酾公共镪黼特性，舔具有翳显鹤菲谗稔程稻菲竞争往，它在每一个滂费者之间完全 不可分割，对任一消赞者而苦，他为了消费而实际可支配的路灯的数量就是此路灯的 数量；觚技术上不其备摊豫德天受蕊靛霹熊性或者都健在铰零上w 黻实蠛瓣德茬琢 则，但排他的成本大大超过排除他人无偿消赞所获的利益；嗣时，增加消费者引起的 社会边际藏本为零。键可臣滋，路灯在生产方蕊其寄国萁逶常翁蕊终传输系统导致貌 规模经济从而产生的自然垄断的技术特征，在优化资源的配鬣一l ，城市路灯只可能有 一个公共熙鞠耀络，闲时在港费方簌会具露鞭务不莓独占( 不付毽代徐毽辘溃费簸 务) 、无竞争性( 郁分人消赞不减少i ，j 供其他部分人消费的供给量) 从而表现出的外 舞；性特征。鲡莱鼓 l ：会墨产浚摇上羲，路氧簸予“上游”懿位，这一方盔表鬻在路舞“ 所提供的产品和服务是其他生产部门赖以进行的基础性条件，另一方面也表现在它所 提袋靛产熬秘羧务静徐揍稳袋了其镳罄f 1 产熬交羰努戆残零。筵6 1 ；越羞程会生产秘 再 硕士论文 非国有资本介入常州路灯管理的实践与思考 人们生活水平的提高，对基础设施的要求越来越高，新的城市路灯不断加入到社会生 产条件中去，而且原有的城市路灯则向更高级的水平发展，从长期来看，路灯系统是 动态变化的，是不可穷尽的。 硕士论文 非国有资本介入常州路灯管理的实践与思考 3 常州路灯管理引入非国有资本的背景介绍 3 1 常州路灯管理体制变迁 现实意义的城市路灯早于1 9 4 9 年建国，但是常州市真正意义城市路灯管理是随 着1 9 6 6 年城市路灯管理机构的成立而引入的。其管理体制大致经历以下三个阶段： 第一阶段( 1 9 7 9 年以前) 财政全投入期。这一时期由于国有资产管理体制没有 能够按照公共物品和私人物品的客观界限作一分割，国家财政的统收统支的一刀切模 式使得常州路灯管理在财政的全面扶持下，从无到有，但是发展速度缓慢、发展规模 较小，资产积累完全依赖财政投入故而资产小、路灯设施投入严重不足，城市照明水 平较低，运行效率低下。 第二阶段( 1 9 7 9 2 0 0 0 年) 财政部分投入期。当时国有资产管理特点是放权让 利。即国家逐渐允许部门、地方和各级国有企业留有一部分的利润，并同时拥有将这 部分利润重新投资的一定程度上的决策选择权。这一时期是常州路灯发展期，作为常 州路灯管理的唯一的专业管理部门一墙灯处在依赖于财政投入( 路灯建设、维护投入 和企业发展投入) ，获得较大的“垄断”利润，激励效益较前一阶段有了明显提高， 无论是在城市照明的投入上还是在自身发展积累都有了相当大的发展和提高，但是在 垄断经营及财政支持下的路灯处集运动员与裁判员于一身，“政企不分”，缺乏市场意 识，市场参与度与竞争力不足，整个企业的管理在传统的粗放式模式下，运行效率仍 然较低，每年财政有限投入仍然制约着常州路灯处自身积累、发展和整个城市道路照 明发展。 第三阶段( 2 0 0 0 一至今) 非国有资本的摸索期。随着社会主义市场化经济体制的 建立和改善，城市路灯传统的管理体制和经营机制弊病日渐显现，已严重阻碍路灯这 一公益事业自身乃至整个经济社会的快速发展，2 0 0 0 年，常州市路灯管理处第一次 实施了建养体制改革。即以“一处两制，建养分开，逐步走向市场，转换机制，健全 制度，切实加强内部管理”为市场化改革的基本思路，建立路灯建设与维护工作分线 运作机制，维护职能按事业性质组织实施，路灯建设按企业模式模拟操作，实现事企 分开。同时常州市路灯管理处出资5 0 0 万元( 其中货币资产3 9 2 万元，固定资产7 8 万元) ，全处职工以全部持股方式筹资组建职工持股会形式出资3 0 万元成立了常灯光 电安装工程有限公司( 以下简称常灯公司) ，从常灯公司这一概念而言，常州市路灯 管理有了第一次的非国有资本的介入。但是由于种种原因，路灯处与常灯公司仍实行 两块牌子，合署一个机构进行经营和管理，常灯公司运行两年以来仍未进行股权分红， 因而“企事不分”，“管建养分开”没有真正解决，非国有资本的介入并没有带来真正 硕士论文 非国有资本介入常州路灯管理的实践与思考 的新的机制、新的效率。 3 2 非国有资本介入市政公用设施领域的历程 3 2 1 非国有资本介入常州市政公用设施领域的历程 t ( 投入) 啦似：万，i 0 年份 图5 市政设施与路灯投入对比 相对于全国而言，常州市在市政公用设施领域内引入非国有资本还是相对滞后 的，在1 9 9 5 年以前，由于城市化进程缓慢，城市市政公用设施投资较小，整个社会 对于非国有资本的介入还没有一个统一认识，长期忽略市政公用行业的生产性本质， 一直把它作为非生产性的消费事业，致使市政公用设施依赖于政府投资，而导致严重 的欠帐和滞后，1 9 9 6 年以来，随着常州市市政公用事业前所未有的快速发展，公用 事业的投资每年迅速递增( 见图5 ) ；人们逐步全面认识到市政公用行业的生产性和 非生产性双重本质，认识到经济社会中的生产和再生产一刻也离不开市政公用行业所 9 硕士论文非国有资本介入常州路灯管理的实践与思考 提供的产品和服务，社会各企业的生产是以市政公用行业的“生产”为基础，社会各 企业的生产包括了市政公用行业的生产，市政公用行业提供的产品、服务直接参与了 社会生产的过程，成为社会再生产的一个部分和环节。即使那些是有明显公益性的公 共物品，也具有间接生产性的本质，因为人是生产中最重要的因素，人有了适宜创业 和生产的环境，必将以更加积极的态度投身于生产中去，这类公益性的公共物品叉成 为生产的手段。基于对市政公用行业的生产性认识，人们也认识到作为生产领域中完 全可以引入非国有资本进行扩大再生产的。进入9 0 年代后期，关于非国有资本介入 市政公用设施领域的问题无论是在实践上还是在理论上都进入了一个崭新的阶段，人 们已意识到经营城市的理念。1 9 9 9 年常州市公交公司集团以其所属公交二公司的经 营线路、车辆等作价9 0 0 万元，职工持股会出资2 0 0 万元，引进上海巴士股份有限公 司9 0 0 万元，共同组建了常州巴士有限责任公司，实现了常州市非国有资本介入市政 公用行业的零的突破，目前常州市巴士公司经营情况良好并已成功完成了第一次增资 扩股。2 0 0 3 年3 月，常州市燃气热力总公司成功引入外资，与香港中华煤气以5 ：5 的股权比例合作成立了常州市港华燃气有限公司，这是迄今为止中华煤气在内地最大 的合资企业，也是常州市政公用行业第一个具有现实意义的t o t 方式的非国有资本的 介人。目前自来水集团在与多家外资公司反复洽谈后，与中法水务达成合作协议，形 成了初步合作意向。从总体上看，常州市非国有资本介入市政公用行业正日趋成熟和 完善。 3 2 2 江苏省路灯行业非国有资本介入的现状 路灯行业相对于其他市政公用行业丽言在非国有资本的介入上还要滞后，广东等 省已经在路灯上尝试非国有资本的介入，在路灯建设、维护市场领域全面放开，完全 接纳民营资本和民营企业的介入。但是江苏省只是在近两年内才涉及到路灯行业的市 场化改制，目前苏南地区如南京、苏州、无锡、镇江等正在尝试体制改革，苏北地区 还处于酝酿阶段，这里有必要阐述一下省内相邻城市路灯市场化体制改革方案。 南京：2 0 0 0 年南京市路灯管理处通过吸纳职工人股的方式成立了路灯建设股份 有限公司，但基本实质仍是两块牌子一套班子。2 0 0 3 年，南京市经济体制改革领导 小组明确了关于南京市政设施养护体制改革意见，要求剥离路灯处等事业单位的 管理职能，剥离后的管理职能纳入新建的市政设施管理机构，在资产进行切块转让， 在职能上实行管养分离，在人员上实行分流。这种改制方式意味着原有路灯管理处的 部分国有资本将转让给民营资产，而建设、维护领域将直接由民营企业参与市场竞争。 苏州市：苏州市路灯管理处的体制改革进程较快，目前已进入财务审计和资产评 估阶段。其方案总体为路灯管理处保留少量国有资产和人员，以非国有资本买断路灯 0 硕士论文非国有资本介入常州路灯管理的实践与思考 处的大部分国有资产重新组建照明广告工程公司，工程公司除吸纳民营资本外还设一 定比例国有股但其不控股。 无锡市：仍然保留路灯管理处和城市亮化管理办公室和全额拨款事业单位性质不 变，继续实行二块牌子一套班子。其以管理职能为主，同时原由路灯处持股的无锡市 照明工程总公司从现有体制中剥离，通过非国有资本的介入和国有资产的剥离，使之 成为从事路灯新建和养护维修的民营企业。 镇江市：由于镇江市路灯建设在二年前已全部进入市场，从主材、土建到安装已 全面对外开放。目前，镇江除拥有国有独资的路灯管理处外，还有一家民营性质的安 装公司参与路灯建设。 3 3 常州路灯管理的现状 长期以来，城市路灯一直沿袭着政府统包统管的方式，政府不仅负责城市路灯的 建设与维护投入，甚至连路灯建设、维护机构都要负责全投入，常州路灯管理就是这 一模式，常州市政府每年都要投入几千万的城市路灯建设和上千万的路灯电费、维护 费，更要投入几百万元用于路灯管理处的基本建设和设备购置，这种管理模式下的政 府不仅承担巨大的投资风险，还要承担经营管理的风险，而常州市路灯管理处作为常 州地区唯一一家垄断经营企业，依负着政府投入和扶持，在毫无竞争环境下，机构臃 肿，管理效率低下。所以，笔者认为应放开路灯市场，鼓励社会资本筹资建立路灯作 业民营公司，从而形成路灯行业的竞争市场。而常州市路灯管理处作为集城市路灯管 理、建设、维护三位一体的管理模式也必须通过非国有资本的介入将其进行切块改制， 由于常州市路灯管理处作为常州市城市道路照明唯一的专业管理机构，其本身管理状 况也代表常州路灯管理的现状，其市场化改制也是非国有资本介入的一种模式，有一 定的典型性和代表性，所以在此对常州路灯管理处概况作一阐述。 常州市路灯管理处是隶属于常州市建设局的全民事业单位，作为常州市区行政范 围内的唯一一家专业的路灯管理机构，其承担着城市道路照明的新建与维护等职能。 2 0 0 0 年路灯管理处实行路灯建养体制改革，并由路灯处以法入股货币资产3 9 2 万元， 固定资产7 8 万元，路灯处职工以社团股3 0 万元投资成立了常灯光电安装工程有限公 司，其中路灯处以事业单位性质行使路灯维护和管理职能，常灯公司按企业模式承建 道路照明建设。试运行一年，路灯处与常灯公司仍实行两块牌子一套班子管理模式。 ( 见表1 ) 硕士论文 非国有资本介入常州路灯管理的实践与思考 表1 路灯处、常灯公司概况表 路灯处常灯公司 职工人数( 人) 7 61 0 退休人数( 人) 1 3l 资质 |二级道路照明施工资质 固定资产( 万元) 1 2 3 1 1 19 5 0 6 流动资产( 万元) 2 4 6 3 8 77 0 5 6 4 4 流动负债( 万元) 6 6 6 1 9 16 3 8 7 8 9 所有者权益( 万元) 1 4 6 2 9 37 6 3 6 2 资料来源于常州路灯处内部相关数据 3 4 常州路灯管理的s w o t 分析 ( 1 ) 优势( s ) ： 作为吸收社会资本的国有单位常州路灯处是从事城市道路照明的专业管理机 构。其拥有相当数量的专业技术人才和施工人员，目前拥有高级工程师1 名，中级职 称的技术人员8 名、技师3 名，且有一定数量的道路照明专业施工机械，在城市道路 照明领域具有丰富的设计、建设、维护和管理等经验。 常州路灯处于2 0 0 1 年进行了建养分开的体制改革，并利用职工持股会入股筹 资成立了常灯公司，这一私人资本的引入和市场化模拟操作，为非国有资本的介入和 市场化改革建立了一定基础。 经过近四十年对常州城市道路照明的建设和完善，常州市在路灯管理上已逐步 建立一套全市范畴的公共照明网络和资料库。这一唯一的照明网络一稀有资源占有 性，以及遍布全市大街小巷的路灯设施( 优质存量资产) ，成为吸引非国有资本的亮 点。 常州市路灯管理水平的整体实力在江苏省路灯领域一直是处于较领先的地 位。 2 ) 弱势( w ) ： 常州路灯管理的模式一直是以常州路灯管理处作为其管理的绝对垄断主体。 在我国高度集中的计划经济年代里，由于城市政府“顺里成章”地以大包大揽的方式 承担了路灯行业的投资、建设、运行和管理，因而路灯管理一直是很依赖于政府的投 资和拨款这个铁饭碗，项目有政府投资拨款建设，工程有行业垄断承建，材料有买方 市场优势，整个行业管理市场意识淡薄，体制管理传统，新技术的专业人才缺少，缺 硕士论文 非国有资本介入常州路灯管理的实践与思考 乏市场参与力和竞争力，或者可以说连市场门都没有真正进入。 常州路灯管理一直局限于区域限制，长期以来围绕着常州这个城市作文章，其 从来没有突破常州这个小区域概念，延伸到省内其他城市。 从事常州路灯管理的相关人员的思想还较为保守，普遍存在吃大锅饭、平均主 义思想观念，认为改革会损害个人切身利益，对非国有资本的介入和市场开放引入竞 争的这一改革模式积极性不高，甚至有抵触情绪。 作为常州路灯管理的唯一国有单位路灯处转制人员的安置费偏高。常州市政府 2 0 0 2 年1 6 5 号文明确事业单位改制转企时，对男满5 5 周岁，女干部年满5 0 周岁， 女职工年满4 5 周岁，且工作年限满2 0 年的或在2 0 0 2 年前工作年限满3 0 年的职工， 经本人申请，单位同意，相关机构批准，可按事业单位退休政策办理。而改制转企单 位需向市社保经办机构一次性上缴提前退休人员自办理提前退休手续至法定退休年 龄期间缴纳的养老保险费、医疗保险费和应支付的养老金，所需资金可从净资产中提 取。据测算，目前常州路灯处符合条件的有2 5 人，按每人1 0 万元测算，共需要人员 安置费用2 5 0 万元，这对长期以来依靠政府投资运作，自身没有足够积累的路灯处造 成很大压力。 常州路灯管理虽以路灯处的建养体制改革为人口进行非国有资本介入的尝试， 并相应成立完全市场行为的常灯公司，但是由于一套班子、两块牌子及政府管制等客 观因素制约，路灯处、常灯公司合署一个机构，按二位一体模式进行经营、管理，因 而“事企不分”，“管、建、养分开”没有真正解决，路灯处仍然是既当裁判员又是运 动员，这方式还没有从根本上进行介入。 ( 3 ) 机逼( o ) ： 路灯行业的自然垄断性是政府全面负责城市道路的建设，维护、管理的重要依 据，但随着经济的发展、技术的变革，常州路灯管理维持原先垄断的条件正在逐渐弱 化甚至消失，为在路灯等市政领域的市场化改革提供了条件：如2 0 0 3 年常州燃气热 力总公司引入香港中华煤气公司的外资企业，合资成立常州港华燃气有限公司，而常 州燃气热力总公司下属焦化厂同时以1 3 8 亿元价格转让给常州中天钢铁有限公司 ( 民营企业) ，这些都逐渐表明非国有资本介入路灯行业和路灯的体制改革有必然趋 势和可操作性。 各级政府主管部门纷纷出台相关文件，为市政行业的市场化改革和非国有资本 的介入指明了方向，提供了保障，2 0 0 2 年国家建设部发文，明确了关于加快市政 公用行业市场化进程意见，并就开放市政公用行业市场、建立市政公用行业特许经 营机制和政府管理方式，提出了相关的实施意见。2 0 0 2 年江苏省政府分别发文关 于加快我省城市市政公用事业改革出台意见和省政府关于进一步推进全省城市市 政公用事业改革的意见，明确要求市政行业应实现政事分开、政企分开、事企分开， 硕士论文 非国有资本介入常州路灯管理的实践与思考 建立市场竞争机制、企业经营机制和政府监管机制等相关要求。常州市政府于2 0 0 2 年发文关于推进生产经营事业单位改制转企工作的实施意见，对国有资产处置和 人员安置等相关优惠政策都一一列出，从而更加刺激了公用行业改革的积极性。 随着最大的一块蛋糕一市政公益事业“蛋糕”向全社会开放和公开。其每年大 投入大产出已吸引了不少外企和民企，来抢占这块商机。常州市近年来在城市基础设 施投入力度之大，是史无前例，这对许多想涉八路灯领域的社会资本无疑是一个吸引 力。 ( 4 ) 威胁( t ) ： 城市路灯管理引入非国有资本没有统一模式，更没先例可循，据了解，我国各 地区还没有一个城市的路灯管理完全引入非国有资本的实例可循，我省有苏州、南京 正在进行中，但仍是在摸索中操作，具体模式是否科学合理有待日后定论。 路灯行业相应的高额的初始成本和沉淀成本，使其对非国有资本的吸引力不 强。由于公用行业与市民日常生活息息相关，其社会效益远高于经济效益，同时兼顾 到市民消费承受能力，市政行业价格一直受到政府限制，而不是通过成本加合理利润 综合平衡而形成的。对于路灯而言，其本身是菲经营性市政设施，投资回报率较低， 甚至存在一些为民办实事的公益工程要倒贴钱做，回报率为负。因此，使许多外资企 业和民营企业不敢贸然进入。 路灯生产厂商已在抢占市场，这些路灯生产厂商的管理机制和体制较活，价格 优势明显，它们通过借资质或联合招投标等形式参与市场竞争，这对意愿介入常州路 灯管理领域的民营企业是一个不小的威胁。 3 5 非国有资本介入常州路灯管理必然性和可能性分析 3 5 1 必然性分析 ( 1 ) 政府对路灯设施的供给压力过大。 从9 0 年代初以来，常州市一直比较重视城市道路照明的建设和投入，经过十多 年的建设，整个城市的道路照明水平有了质的飞跃，除每年的路灯设施以1 5 的比 例递增外( 2 0 0 3 年的递增比例达到2 5 ) ，其照明规模、档次及技术含量都有了明显 的提高，但提高同时也带来了巨大的政府财政压力。以常州市城市道路照明设施维护 为例，每年财政在电费收入中的路灯附加费收入只有5 0 0 - - 6 0 0 万元，但每年的路灯 电费就超过1 0 0 0 万元，更别说是设施的基本维护投入，再加上每年财政对路灯管理 处的基本建设( 包含基建和设备投入) 都要投入几百万元，但就是这样投入还是远远 不够，城市中有路无灯、有房缺灯的路灯盲区还普遍存在，许多年代久远、效率低下 硕士论文 非国有资本介入常州路灯管理的实践与思考 的路灯设施还在“带病作业”，城市道路照明的供给还远远不能够满足经济社会发展 对道路照明的需求，更不能满足社会日益增长的精神生活要求，而作为常州路灯管理 的唯一管理机构路灯管理处更是发展速度缓慢，机械设备陈旧，管理水平低下。 ( 2 ) 常州路灯管理的国有管理机构的管理普遍效率较低。 1 9 9 4 年，“世界发展报告一为发展提供基础设施”中指出：发展中国家经营基础 设施部门普遍经营业绩不高，主要表现有：严重的投资位置不当和供不应求，价格扭 曲，过分依赖财政资金，管理不善，维护不高，技术效率低下，浪费巨大，腐败盛行， 忽视用户，忽视穷人，忽视环境。这在多年来一直依赖于财政投入的常州路灯管理处 上的体现十分明显，企业自身积累严重缺乏，发展后劲严重不足，在管理上一直习惯 于传统的“大锅饭”式粗放式管理，与国外先进的管理技术和方法有相当大的差距。 在城市道路照明项目建设管理上，由于其绝对垄断性，高估冒算，超成本、越投入建 设时有发生。同时，内部管理观念陈旧，市场意识淡薄，长期以来在市政府项目的庇 护下已形成了“市场与已无关”的思维定势。 3 5 。2 可能性分析 ( 1 ) 人世以后开放的市场环境将给城市道路照明事业发展带来了广阔的前景。 按照世贸组织的分类，城市公用事业与金融、保险、电信、商业等一起作服务部 门，在我国服务贸易承诺减让表中，建设领域中的城市道路照明对外开放。目前，经 济发达国家在基础设施产业的服务区域有限，发展潜力越来越小，其基础设施较强的 供给能力和有限的服务需求这一矛盾必然导致供给能力相对过剩，发达国家的相关企 业为了充分发挥相对过剩的供给能力满足不断扩张的需求，最现实的途径就是介入国 外市场实行跨国经营，中国这个大市场自然会成为经济发达国家企业重点关注的目标 市场之一，外资大量涌入必将大幅度提升城市市政公用事业的发展质量和水平。同时 我国人世也有利于加速道路照明事业的市场化进程，促进道路照明事业价格体制的改 革，加快技术进步和管理水平的提高，有利于道路照明企业组织结构调整和经营机制 转换，推进企业竞争能力增强和劳动生产力水平提高，有利于道路照明事业领域利用 外资规模的扩大和比较优势的充分发挥，为道路照明事业进一步拓展国际竞争市场， 引入外资提供更多的机会和更加优惠的条件。 ( 2 ) 常州市城市化进程的加速推进必将带动城市道路照明事业的大发展。 城市化的直接后果，就是城市规模的扩大和小城镇的激增，就我省的城市化水平 以及建筑业和建材业的技术条件来看，城市市政公用设施投资大致要占城市建设费用 的3 5 ，城市化进程的加快推进，必然要求城市市政公用事业，乃至道路照明事业 的加快发展，如今年，我市路灯已延伸到圩塘江边等原先旧属乡镇地区，装灯范围明 硕士论文 非国有资本介入常州路灯管理的实践与思考 显扩展。为盘活城市资产，解决城建资金“瓶颈问题”，近年来常州已逐步走上了“经 营城市”的道路，实践证明“经营城市”的关键是实现包括市政基础设施在内的城市 资源的资本化。比如，对于城市道路等具有竞争性质的行业在政府统一规划和规范管 理的前提下，通过采用b o t ( 建设一一经营一一转让) 、t o t ( 转让一一经营一一转让) 或引入股份制、股份合作制等方式引进非国有资本，就可以逐步形成投资、经营、回 报的良性循环的机制，对于市区内桥梁、公共交通、自来水、煤气、污水处理、路灯 等长期以来以政府投资为主的市政设施，通过逐步引入市场竞争机制，吸引有实力的 国外资金、社会资金，将大大加快城市市政公用事业的发展速度。 ( 3 ) 城市道路照明事业市场稳定，风险较小，国有优质存景资产较大等特点使其 具有较好的融资基础。 近年来，常州市在城市道路照明投入了巨额资金，形成了一大笔宝贵的国有资产 存量，而同时，城市道路照明事业的经营具有一定的垄断性，收入和回报率比较稳定， 只要通过成熟的项目融资改革改组技巧，即可将项目资产包装成高质量的投资对象， 如值得借鉴的已合资成功的港华燃气，正在洽谈城北污水厂等。当前影响城市市政公 用事业投资回报率的基本因素首先是基础价格和收费标准，值得庆幸国家政府已经着 手市政公用设施的计价改革了，只要政府能够合理确定城市市政公用事业( 道路照明) 合理的价格或收费标准，通过扩大项目持续经营期限等方式，增加项目的投资收益， 提高项目的投资回报率，就能大大增加城市道路照明事业项目的吸引力。 ( 4 ) 国家和省政府相关宏观政策的调整为加快城市道路照明事业改革提供了保 障。国家建设主管部门及省政府、建设厅先后发文明确表示将放宽市政公用市场，推 动市政公用事业改革，实行政企分开，引入竞争机制，打破垄断，放宽市场准入，实 行特许经营，鼓励非公有制企业参与市政公用设施的建设和经营，推动市政公用设施 的管理与经营、服务分开，经营、服务实行企业化独立核算，降低经营和服务成本， 提高效率，在这样的宏观政策指导下，我市市政公用事业和城市道路照明事业的非国 有资产的介入将大大提速。 ( 5 ) 市政设施( 路灯) 领域自然垄断性正逐步减弱。随着社会经济发展，技术的 变革，城市路灯维持垄断的条件在逐渐弱化。为这一领域的非国有资本介入提供了条 件。我们可以看到城市灯光建设在近几年的飞速发展中已涉及到激光、光纤等先进的 电子领域，这些技术上的变化使得其他领域的资本有可能介入路灯行业，而路灯市场 全面放开也会刺激非国有资本的介入，从而慢慢地打破其本身的壁垒。2 0 0 4 年1 0 月， 南京市首届民营经济论坛举行。此次论坛最为引人注目地焦点是南京市政府首次公布 了总投资为4 5 亿元的5 0 个城市公用设施及工业、科技、服务业项目作为首批民营投 资项目，鼓励广大民营企业投资。这是江苏省的第一次在城市公用设施方面首次大规 模对民营企业开放，民营企业能够介入“计划经济垄断的禁地”的城市公用设施项目， 硕士论文 非国有资本介入常州路灯管理的实践与思考 使民营企业又有新的发展空间和投资热点。 ( 6 ) 其他经济发达国家的非国有资本介入的成功管理经验及我国有这一管理领域 的成功实践也为路灯行业非国有资本介入提供了可能，笔者曾经到香港交流路灯管理 经验，香港于1 9 9 8 年开始就全面放开路灯维护、建设市场，香港路政署路灯部将香 港地区划分为三大块，由相应的民营企业参与投标，分块承包其路灯建设、维护，而 路灯部派出相关人员到各承包商监督管理日常运行。 1 7 ) 我国民营企业及私人资本的实力不断壮大。改革开放以来，我国民间的私人 资本力量逐渐壮大，在江渐一带无论是城市还是农村，民营企业是比比皆是并且都在 逐步向规模化、集约化发展，同时资本投资已成为当前一项新兴的产业。 硕士论文 非国有资本介入常州路灯管理的实践与思考 4 非国有资本介入常州路灯管理的模式分析 4 1 市政公用设施领域内的非国有资本的介入方式 ( 1 ) 特许经营 它们一般都是资本密集型，投资回收期较长的行业，单个项目的资本需求量较大， 回收期长，采用特许权方法可以吸收非国有资本投资，并可利用大额的国际商业贷款。 项目的经营所得采取规定的利益分享方式，项目本身的商业风险由公司承担，政府承 担政策变动风险，其实政府特许权是一种政府与私有公司互相的合作经营方式，按照 特许权项目利益共享和风险共担的原则，在特许权协议条款的约束下进行项目的经营 管理。目前特许经营正在我国的资源开采和市政公用基础设施建设方向发挥着巨大作 用。 现在国际流行的b o t 方式实质上是政府特许经营的一种，所谓b o t 即建设 ( b u i l d ) 、经营( o p e r a t e ) 、转让( t r a n s f e r ) 的缩写，指政府特许外商或国内企业投资 者从委托入( 通常是政府) 手中获得开发某社会公共资源的特许权，在一定期限内享 有独立从事这个项目的投资建设、经营权，从中获得经济效益，经营期满后，该项目 无条件地移交给国家。 政府在特许经营期内对特许出的资源开发、项目建设等承担部分指导、监督与帮 助作用。如规定其产品的价格范围，监督其生产和服务的质量以及为受许人企业提供 资金信贷等方面的帮助或甚至直接占投资的某个相当比例。 ( 2 ) 直接投资 即私人( 组织) 、外商与政府( 或其授权机构) 合作或独自出资进行市政公用设 施项目建设或运营。常州市港华燃气公司就是常州市燃气总公司( 国有独资公司) 与 香港中华燃气总公司以5 ：5 的出资比例组建，这就是境外资金直接投资介入燃气公用 行业经营的成功实例。 ( 3 ) 股票、债券方式 市政公用行业( 多指国企) 在资本市场发行有价证券，民间资本通过购买其证券 而介入市政公用领域。目前，沪深a 股市场交通基础设施类上市公司就超过3 0 家， 涵盖铁路、公路、水路、航空和港e l 等基础设施建设与经营企业以及城市自来水、供 排水、供气等城市市政公用类的企业。 4 ) a b s 方式 即a s s e t b a c k e ds e c u r i t i e s ，中文意思是资产证券化，其操作过程为：原始 权益人( 发起人) 将资产出售给为证券化目的而成立的特设载体( 发行人) ，发行人以此 硕士论文 非国有资本介入常州路灯管理的实践与思考 资产所产生的现金流为抵押，向投资者发行在二级市场上流通的资产支持证券( a b s ) ， 用以购买原始权益人所转让的资产，特设载体的受托人以拥有的转让资产所产生的现 金流量用来支付投资者。资产证券化的对象是缺乏流动性但具有未来现金流收入的资 产，对于符合这一条件的基础设施，采用此种方法可以解决其融资问题。1 9 9 6 年8 月，珠海