（公共管理专业论文）福州市城市供水市场化改革问题研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 自进入2 1 世纪以来，全国各个城市陆续开始城市供水行业市场化改革。2 0 0 3 年， 党的十六届三中全会的文件明确认为，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础 设施、公有事业及其他行业和领域。从此，城市水业的市场化进入到了实质性的实 施阶段。而福州也在这种情境下推进了城市供水行业的市场化改革。本文在比较国 内外城市供水改革的经验和教训后，探讨了福州城市供水改革存在的问题，提出了 可行的路径选择。 论文首先界定了城市供水的市场化含义，在比较了英国、美国、法国和国内深 圳、上海的市场化改革的模式之后，论文指出，可供借鉴的经验在于市场化改革的 多种路径、政府的有效规制和保护公众利益的具体操作方案。对比分析后发现，受 实务部门推崇的深圳水业改革模式也有缺陷。其次，本文分析了福州两个供水区的 市场化情况。福州供水市场化分为两个部分，在全面介绍已完成市场化改革的马尾 区城市供水情况的基础上，评估了马尾区城市供水的市场化程度。论文重点探讨了 福州城市自来水总公司的改革动议，着重分析了当前福州两个供水区域市场化改革 存在的问题。论文明确指出，两个供水区域的市场化改革部分做法在一定程度上都 是没有理论根据，同时是不完善的。 最后，论文探讨了城市供水管网市场改革路径。这是众多国内城市供水改革未曾考 虑的问题，也是本文的新意之处。本文认为，城市供水较多地涉及公共利益，除了 政府与企业签订特许经营权协议进行规制外，政府拥有管网完全所有权则是制约供 水企业违规的最好的办法。本文建设性地提出，管网仍留在政府资产表内，同时还 可以将经营业务外包，以便实现公共利益与效率的平衡。此外，国内城市供水管制 方法之一就是用资本报酬率来确定公司的合理利润，这也同步影响了水价的确定， 但会给公众利益带来负面效应。通过研究，本文认为，应该采用价格上限法来确定 水价。 关键词：城市供水市场化政府规制供水管网福州市 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h em a r k e t i z a t i o no fu r b a nw a t e rs u p p l yh a sb e e n0 1 3i t sw a ys i n c e2 1 “c e n m r y i n 2 0 0 3 c h i mc o m m u n i s tp a r t ys e n i o rm e m b e r s m e e t i n ge x p l i c i t l ya l l o w e dn o n - p u b l i c c a p i t a lt op e n e t r a t ei n t oi n f i _ a s t r u c t u r e ，p u b l i cs e c t o r sa n do t h e rf i e l d s e v e ns i n c et h e n , m a r k e t i z a t i o no f u r b a nw a t e rh a se n t e r e dt h ei m p l e m e n t a t i o ns t a g e f u z h o u , a st h ec a p i t a lo ff u j i a np r o v i n c ea n das o u t h e a s tc o a s t a lc i t y , i sp r o m o t i n g m a r k e t i z a t i o no ft h eu r b a nw a t e r - s u p p l ya sw e l l 1 1 垃t h e s i sd i s c u s s e st h eb e n e f i t so f m a r k e t i z a t i o no f f u z h o uu r b a nw a t e r - s u p p l ya f t e rc o m p a r i s o nw i t hp r i m ec i t i e si nt h eu s ， u g f r a n c e , c h i n 乱a l s o ，t h ep a p e rp o i n t so u tt h ef e a s i b l ea p p r o a c h e so f m a r k e t i z a t i o ni n f u z h o u 1 1 尬t h e s i sf i r s td e f i n e st h em a r k e t i z a t i o no fu r b a nc i t yw a t e rs u p p l y a f t e r c o n s i d e r i n ge m p i r i c a la c h i v e m e n t so fs i m i l a rr e f o r mi nu k , u s ，f r a n c e , s h a n g h a ia n d s h e n z h e n g , t h ep a p e rp u t sf o r w a r dt h ep r o p o s i t i o nt h a tf e a s i b l ea p p r o a c h e si n c l u d e m u l t i p l ew a y so fm a r k e t i z a t i o nr e f o r m ，e f f e c t i v er e g u l a t i o na tt h eg o v e r n m e n tl e v e la n d p r o t e c t i o no f p u b l i ci n t e r e s t s b u te v e nf o rt h er e c o m m e n d e ds h e n z h e nm o d e l a sa p i o n e e r i nm a r k e t i z a t i o no fu r b a nc i t yw a t e r , i th a si t sd r a w b a c k s t i l i sp a p e rl a t e ro b s e r v e st h e m a r k e t i z a t i o nr e f o r mi nt w ow a t e r - s u p p l ys e c t i o n si nf u z h o u t h et h e s i sa n a l y s e st h e a p p r o a c ho f m a w e i d i s t r i c ta n dm 哪u r e st h es c a l eo f m a r k e f i z a t i o no f u r b a nw a t e r - s u p p l y t h e nt h e t h e s i sp o i n t so u tt h el a c k so ff u z h o um a r k e t i z a t i o na f t e ri n t r o d u c i n gt h e m o t i v a t i o no ft h eo t h e rd i s t r i c tr e f o r mi nt h ew a t e r - s u p p l ya r e a g e n e r a ls p e a k i n g , t h e d e t a i l e ds o l u t i o n sf o rt h er e f o r ml a c ko f t h e o r e t i c a lb a s i sa n da r ct h e r e f o r ei m c o m p l e t e f i n a l l y , t h et h e s i sd i s c u s s e st h ea p p r o a c ho fm a r k e t i z a t i o no ft h ew a t e rd u c t s t h e t h e o r ya n de x p e r i e n c eo fu r b a nw a t e r - s u p p l yr e f o r mi nc l l i n ai g n o r e sa f o r e s a i dr e f o r m p r i v a t i z i n gt h ew a t e rf a c t o r i e sa n dd u c t sa tt h es a m et i m eu s e dt ob et h en o r m t h ep a p e r p o i n t so u tc o n s t r u c t i v e l yt h a td u c t sm u s tb ec o n t r o l l e db yt h eg o v e r n m e n t m e a n w h i l e ， o u t s o u r c i n gn e e d sb ei n t r o d u c e dt oi m p r o v et h ee f f i c i e n c yo ft h ed u c t s so p e r a t i o n s i n t h i sw a y , ab a l a n c ec a nb ef o u n db e t w e e nt h ep u b l i ci n t e r e s t sa n de f f i c i e n c y t h ew a t e r c o m p a n yp r o v i d e sp u b l i cg o o d ss ot h a tt h eg o v e r n m e n tr e g u l a t e st h er e a s o n a b l er e t u r nt os h a r e h o l d e r r e t u r no ni n v e s t m e n ti su s u a l l yv i e w sa sag o o dm e t h o df o re v a l u a t i n gp e r f o r m a n c e b u t t h ep a p e ri n t r o d u c e st h ep r i c ec a p sb e c a u s et h ef o r m e rw i l lb r i n gn e g a t i v ee f f e c tt op u b l i c i n t e r e s t k e yw o r d s ：u r b a nw a t e rs u p p l y ；m a r k e t m a t i o n ；r e g u l a t i o n ；w a t e rd u c t s ；f u z h o uc i t y 独创性声明 y j o 7 0 0 6 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导f 进行的研冗t 作及取得的研 究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：乡、本饕 日期：痧名可d 月乡。日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，庄 年解密后适用本授权书。 本论文属于不保密亡 ( 请在以上方框内打“4 ”) 学位论文作者签名：潞 日期：砖i1 ) 目；扫 指导教师签名：参笼脚 日期：汹年f f 月二日 华中科技大学硕士学位论文 引言 上世纪八十年代以英国首相撒切尔夫( m r st h a c h e r ) 推行的新公共管理运动对 发达国家的公用事业冲击很大，到目前为止，改革仍然不停。在中国，改革的动机 与发达国家有些类似之处，但更多是差别。前者以改善公用事业机构的效率、提高 公众的满意度为改革的动机，而后者则以解决地方财政负担，盘活部分国有资产为 动机。主导思路的不同，也带来了改革路径的不同。国内城市供水改革之后，政府 大多停止补贴，成为一个获取利润的股东。因此，在公共利益和企业谋求利润的冲 突中，政府没有作为，有可能会发生市场化走回头路的情况。目前深圳和上海供水 企业的负责人都有这些担忧。 而福州的城市供水改革也在进行中。它的改革有特殊的一面，也有共性问题。 特殊的就是福州城市的供水区域划分成两片，一是马尾区的供水，二是福州鼓楼区、 台江区、仓山区、晋安区的供水前者于2 0 0 5 年即市场化改革完毕，后者的改革方 案已经出台，但因政府领导换届原因暂时还未进入实质性的操作层面。而共性就是 同样模仿深圳水务改革的模式。一是，改革盘活了国有资产，增加了财政收入，减 轻了财政负担，但是政府没有考虑当前水价偏低的补偿方案。二是，盲目地将管网 和制水厂捆绑进行市场化、民营化，而没有考虑到未来的城市供水竞争和发展。三 是城市的水价定价和企业的合理回报还是遵循比较普遍的资本报酬率方法，对于其 弊端考虑不多。 另外，国内学界对存在问题的研究与实践尚存在脱节，大多数研究只关注到市 场化后的成效，而没有考虑到市场化的路径差异。本文用实证性的方法进行调研， 同时比照国外的成果，提出了福州市城市供水的合理改革路径。 华中科技大学硕士学位论文 1 i 研究背景 1 绪论 一般而言，水业包括供水、排水、水利三大行业。供水行业由制水、输配、销 售、服务等环节( 部门) 组成；排水行业由收集、处理、输送、排放、再利用等环 节( 部门) 组成；水利行业由原水收集，防洪、防潮、调水、抗旱、河道整治、水 土保持、水资源保护等部分组成。 与鼓楼区等另外四区的管网和水源 都是不同的，因此其市场化的模式也不同。 7 、供水规制的必要性 从公众来说，水是生活的必需品，供水企业应当做到社会福利最大化。供水企 业不仅要提供符合国家水质标准的自来水，又不能让一些低收入阶层的用水需要受 阻。而从供水企业来说，因其垄断性质又期望能够获得利润最大化。这两个目标往 往是冲突的。就需要政府进行必要的规制与补贴。 2 2 城市供水市场化的内涵及意义 在以往我国的城市公共供水中，大多都是以国有独资的制水厂再加管网向公众 提供水终端产品。当前的城市供水市场化其实就是指在供水的生产和分配领域引入 市场竞争机制，提高生产效率，降低成本，让公众得到更好的产品和服务。而且大 多数情形下是将供水行业部分民营化，强调更多地依靠民间机构而不是政府来满足 公众的需求。这同时还要求政府对供水行业放松规制，实施以特许经营协议为主的 有针对性的规制，制水厂产权进行私有化，同时其员工的工资以及水价不受政府的 直接影响。当然水价还会在听证的基础上受政府的间接影响。 长期以来，我国对公用事业采取的是低价格、高财政补贴的机制，价格基本上 不受供求关系和成本变动的影响。这使我国的公用事业普遍面临亏损经营，财政补 贴沉重；企业缺乏自主权和积极性：生产效率低，服务质量差；缺乏稳定、规范的 建设资金来源渠道等诸多问题。7 因此，市场化不仅可以解决当地的财政负担，同时 还会提高企业的自主权和积极性，改善服务质量。 1 5 华中科技大学硕士学位论文 杨红军( 2 0 0 6 ) 认为，城市供水企业市场化要解决的是自然垄断带来的低效率 问题，而不是消除其自然垄断的属性。政府行业管理不仅需要关注引入资金这一短 期目标，更应该关注于稳定安全和高效率的运营。因此，笔者的访谈中，多数的政 府官员和企业经营者认为，城市供水企业市场化的开放不应仅局限于投资市场，更 应包括高级成熟的运营商的引入。引入管理经验更加重要。 厦门市委党校课题组( 2 0 0 6 ) 在总结厦门市水务市场化改革中也说，市政公用 行业市场化改革是一种趋势，但是这种市场化改革本身不是目的，而是为了促进水 务行业发展的一种手段。 2 3 西方国家城市供水市场化过程分析 2 3 1 英国城市供水市场化过程 英国的城市供水企业改革受全世界瞩目，其企业改革的广度和深度是世界任何 一个国家所不及的。8 英国的城市供水业发展有近2 0 0 年的历史，最早的自来水供应一直是属于地方 事务，自来水厂大部分为民营，部分为地方政府经营。2 0 世纪初期，地方政府为主 体的市政债券的出现，地方政府逐渐成为城市供水业投资的主体。到2 0 世纪7 0 年 代，城市供水企业与当前中国的情况比较相似，国有企业的官僚习气重，回应力不 够，水资源浪费严重，因此也引起了公众的不满。因此，英国政府开始推动针对自 来水业的民营化政策。 民营化的开始，政府开始设定适当的管制措施与公平的游戏规则，一方面进行 市场管制( m a r k e tr e g u l a t i o n ) 以促进公平竞争；一方面进行垄断管制( m o n o p o l y r e g u l a t i o n ) 以控制产品价格与确保质量，使得物品与服务的供给者与购买者有法 可依，以维持市场的正常运作。 1 9 7 3 年，国会批准对英国水业进行产业化重组。1 9 7 4 年，供排水服务按照自然 流域来划分管理范围，合并成1 0 个地区水务署。在1 9 8 9 年水行业法颁布之后， l o 个地区水务署改制为l o 家上市公司，完全实现私有化。政府对城市供排水企业的 补贴取消，税收大幅度增长，企业服务水平不断提高，用户从中受益。 比较值得注意的是英国针对垄断管制的产业切割的道路选择。就城市供水而 1 6 华中科技大学硕士学位论文 言，一般来说，产业分割有两种方式。一是垂直切割，就是将传统垂直整合的供水 方式，拆解为原水处理、输水、配水及用户服务等过程( 与我国的给排水一体化相 反) ，各由不同部门经营，以促进市场竞争的可能。水平切割就是将全国分割为若 干供水区由数家水公司独立经营，以促进彼此间竞争在英国，原水处理、输水、 配水及用户服务各项业务，均由该区域的自来水公司独家经营。 1 9 7 4 年自来水业整合时，英国打破了行政区划，以居民的生活圈来划定供水公 司的供应地。这样的好处就在于政府在考核这些企业的绩效时，可以把各家公司的 数据进行对比( 标尺竞争) 。使政府的管制变得非常有针对性。同时，虽然各家公司 之前大多没有直接客源上的竞争，但在绩效方面的竞争是比较激烈的。 对自来水价格管制，英国最早也是采用比较通行的资本报酬率，规定了合理报 酬上限为5 。一般认为资本报酬率管制法可促使经营朝效率化改善，原因是企业可 自由决定资本结构比例，自由决定投资资金取得方式，利用财务杠杆作用，使资金 成本最低，经过财务上的努力，使经营效率化。然而，该方法也会导致投资过多等 不良后果。因此英国于1 9 8 3 年委托伯明翰大学教授l i t t l e c h i l d 研究替代方案提出 r p i x 管制公式，称为价格上限法( p r i c ec a p s ) 。 在此公式中，r p i ( r e t a i lp r i c e si n d e x ) 指用以测量通货膨胀的零售物价 指数，x 指生产效率指数的百分率变化，即受管制行业所预期可以获得的绩效与达成 此绩效所需投入的成本等变动因子。价格上限法主要重点在设定x 值，一般需考虑受 管制企业的产能、供需与经济规模。在适当的变动范围内，提高x 值可促使企业降低 成本提高产量。由于该公式仅仅是设定其费率的上限，因此只要平均价格不超过价 格上限，经营者可在此范围内自由调整其商品与服务价格，通过提高生产力超过预 设的生产力上升率x ，降低成本增加利润，并将利润返回给消费者或股票持有者9 。 英国利用x 值来限制公用事业价格的设计有双重意义，一是它强迫企业追求成 本经济，通过其效率的提高，抵消部分通货膨胀成本；二是将公用事业价格的变动 限制在零售物价指数范围之内，对其他各行各业影响较小。因此，针对各公用事业 成本经济与经营环境差异，英国均分别设定不同的x 值。针对自来水业的x 值，一般 考虑五个因素，分别为：水公司足够维持正常运转的利润、各种营运及维护成本与 股票持有人的获利、通货膨胀率、地区及个别水公司特殊条件、为符合环境及水质 华中科技大学硕士学位论文 标准所作的不可预期的额外投资。” 目前英国政府每五年调整一次水价，各水公司在调整前需将未来五年变动成本 需求、财务状况、绩效改善计划等相关资料送交有关机构，在举办听证会议后作出 最后的水价核定。 服务质量方面，英国自来水服务( 管制) 办公室推出了“服务标准保证方案”， 主要服务标准包括：遵守与顾客的约定、答复顾客的账单疑问、对顾客意见的反应、 中断自来水供应、安装水表、排除溢水和处理自来水低压问题等许多方面。如果自 来水经营企业不能满足这些标准，顾客有权要求经济赔偿。 2 3 2 美国城市供水市场化过程 美国大部分城市水系统即供水和废水处理设施归政府所有，但也面临很多困难 比如设施老化，成本过高，欠费率较高，难以达到国家规定的水质标准和公共服务。 另一方面要求议会拨款补贴，1 9 9 5 年，政府估计2 0 1 5 年需要1 3 8 4 亿美元用于提高饮 用水处理设施，3 3 2 0 亿美元用于污水处理厂升级技术改造。公众满意度不高。从1 9 7 9 年起，联邦资金已经显着减少，以及不断增加的水系统补贴和享受水设施服务的人 口增加等压力，不得不将民营部门引入美国水服务市场。这种情况与我国有类似之 处，但其解决问题的做法与我们差异很大。“ 美国水行业市场化的主要模式是合同外包。e s 萨瓦斯认为，这是美国民营化最 常见的方式。政府与民营机构签订协议，将供水行业中的一部分或全部外包给民营 机构。一方面它降低了水价的运营成本，减少了财政补贴，又避免了出售水行业国 有资产这一敏感话题，融资成本低，退出机制简单。其做法值得我们学习和借鉴。 但也有诸多失败的案例。1 9 9 8 年1 1 月，亚特兰大市政府决定对供水进行私有化 改造。之前，亚特兰大的供排水一直由市政府下属机构水务局管理运营。但由于管 网和供水设施的老化以及城市规模的扩大，当地测算1 9 9 9 年至2 0 0 4 年市政府必须投 资8 5 亿美元用于供排水系统的更新改造和扩容，同时水务局每年还要投入运营、小 型设备更新预算1 1 5 亿美元。但是当地政府财务状况不佳，又无法通过水价上调方 案，因此就试图通过私有化降低运营费用来解决问题。之后，亚特兰大市政府与某 跨国大型水务公司签订了2 0 年公私合营合同( p p p ) ，当时是美国最大的供水公私合 华中科技大学硕士学位论文 营合同。市政府拥有供水系统的产权并按合同按月支付费用，系统的更新费用由市 政府支付，水务公司负责供水系统的运营和维护。市政府成立了由政府官员、前水 务局雇员、专家组成的监管小组进行协调监管。水务公司于1 9 9 9 年1 月正式接管水务 系统。接管后水务公司采用提前退休补偿的政策进行了裁员、对部分水厂老化的设 备进行了更薪，水质有所提高。但是，2 0 0 1 年底，市政府请咨询公司对运营情况进 行了评估，结论不容乐观。水费回收率为9 4 1 6 ，达不到合同规定的9 8 5 ，导致政 府营业收入下降。咨询公司认为是人员裁减导致水务公司的回应力不够，因此部分 客户投诉从而拖欠水费。水务公司则认为主要是政府机构，如学校、监狱、房管局 等政府机构因拨款不到位拖欠水费。之后，政府与水务公司、公众与水务公司的摩 擦日益增强。2 0 0 3 年1 月，亚特兰大市政府和水务公司经协商解除了合同，亚特兰大 市政府重新组建水务局接收管理供水系统。” 本案例中，外包失败的原因到底是以咨询公司还是水务公司的说法为准，笔者尚 无法准确推断。但是，有一点是肯定的，市场化后政府还是不能完全“退位”。 2 3 3 法国城市供水市场化过程 在法国，普遍流行的民营模式被称为行为委托或委托管理，公共权利机构，通 常是市政当局，保留对水设施的所有权，有权征收费用，而民营部门则签订长期合 同提供服务。民营公司参与到水行业的最普遍的方式是：管理合同、特许经营，特 许经营最为普遍：供排水管网由市政当局建设，大部分资产属于市政当局，民营者 只承担运行责任。龟s 萨瓦斯认为，特许经营是政府授予某一私人组织一种排他性 权利直接向公众出售其服务或产品。民营部门通常为此向政府付费。有两种具 体形式，一是涉及到公共场域( p u b l i cd o m a i n ) 的使用，二是租赁，即私营企业租用 政府的有形资产从事商业活动。两者的区别：租赁制下所有者( 政府) 承担资本投 资责任，而在场域特许使用安排下，使用权获得者承担资本投资的责任。 而城市供水中自来水的管网涉及到公共场域( 地下空间) ，而水厂本身往往并不 涉及公共场域。因此，法国的特许经营其实包含了两种形式。 法国水价政策的制定是在国家宏观指导下，采取谨慎而又民主的对话方式及水 价听证会制度，通过各流域委员会与用水户协商，确定水费和污染税费的标准，并 1 9 华中科技大学硕士学位论文 由各流域委员会的执行机构水管局负责向用户收取。英国水价的锖n 定完全按市 场经济条件下投入产出模式运作，确保回收成本，并有适度盈余，国家设定一个 价格上限进行宏观调控。“ 2 4 国内部分城市供水市场化过程分析 2 4 1 深圳城市供水市场化过程 深圳特区成立之后，社会经济和城市建设高速发展，原本薄弱的城乡供水、防 洪等基础设施，再加多家管水的体制，当地的供水问题一度非常突出。1 9 9 1 年、1 9 9 3 年，深圳连续两次遭受严重的“水荒”和“洪灾”，直接经济损失高达2 6 亿元。因 此，借鉴香港水务管理的经验，深圳于1 9 9 3 年7 月组建了水务局，将原水利局、城管 办、规划国土局、建设局行使的管水职能，全部归并水务局统一行使。同时，2 0 0 1 年 1 2 月2 8 日，原深圳市自来水集团与原深圳市排水管理处合并，成立了深圳市水务 ( 集团) 有限公司，成为我国由自来水公司转型的第一个兼有自来水和污水的水务 集团。深圳市水务( 集团) 有限公司当时是国有独资企业，总资产6 0 多亿人民币， 拥有5 座自来水厂、4 座污水处理厂、5 个分公司、4 个排水工区及1 5 家全资或控 股子公司，日供水能力1 6 7 万吨，年实际供水量约5 亿吨，日污水处理量1 0 8 万吨， 年污水实际处理量约3 亿吨，年销售收入超过1 0 亿元人民币。 但是，集团化后的水务集团除了实现部分的规模效益外，在改善深圳水供给和 城市发展带来的快速水需求增长的矛盾方面进展不大。 2 0 0 2 年下半年，深圳市开始对五大国有企业进行国际招标，出让优质国有企业 的部分股权，其中，深圳市水务( 集团) 有限公司向外转让4 5 股权。 2 0 0 4 年8 月，集团由国有独资企业转变成为中外合资企业，形成了由深圳市国有 资产监督管理委员会持股5 5 ，全球最大的水务集团法国威立雅水务持股5 ，通用首 创水务投资有限公司持股4 0 的股权结构。根据协议，合资后的深圳水务集团获得了 深圳经济特区内的水务特许经营权。按照特许经营授权合同，水务集团需严格控制 成本，提高管理水平，为市民提供更优质的水务服务，2 0 0 5 年保证深圳特区的污水 处理率达8 0 ，2 0 1 0 年实现自来水直接饮用。 在引进战略合作者之后，深水集团发生的变化应该说是十分显著的。合资以来， 华中科技大学硕士学位论文 公司的各项经营管理水平和服务有很大提升，公司从传统的水务运营商向本地业务 和外地投资运营业务并举的综合水务集团迈进。 2 0 0 6 年7 月，深圳水务( 集团) 有限公司董事长黄传奇接受中国建设报记者采访 时说：引入战略投资者有两大变化”： 首先，完善了企业法人治理结构，建立高效的决策、监督及管理体制，解决长 期困扰国有企业的有效决策、监督以及管理体制等问题。新的决策机制改变了原有 的。一切大小事项均由党政联席会决策”的体制，缩短了决策链条，提高了决策效 率。同时，在董事会和经营层的决策层面，均有新的股东参与，由于其对自身重大 切身利益的关注。加强了决策的科学性，保障各项决策能够符合各方股东的利益。 合资后，通过交叉任职，集团进一步加强了党委在合资公司中的政治核心作甩。 其次，引入了先进的技术与管理。公司股东威立雅水务作为世界一流的提供水 务服务的专业公司，在技术与管理方面有其显著的优势。深水集团合资后通过多种 途径，引入威立雅先进的管理与技术：一是直接聘用其资深管理人员在合资公司任 高中级管理人员：二是直接获得其非专利技术；三是由威立雅培训合资公司的管理 和技术人员；四是威立雅不定期地派专业人员来合资公司指导解决管理与技术方面 的具体问题。 此外，服务质量方面，深圳水务集团每年年初发布服务承诺，年底公布达标率， 指标项较多。如出水水质符合国家污水处理综合排放标准的比率；晴天市政排水管 道无冒水现象；雨天市政路面雨水排出及时；属于管道堵塞的，2 4 小时内清通；认 真受理投诉，一般情况当天答复投诉处理，特殊情况3 天答复；办理用户凭有关资 料到客户服务中心申请，具备接管条件的，7 天内办理完毕；客户服务热线电话铃 响1 2 秒内接听，一般咨询5 分钟内处理完毕，需调查回复的2 4 小时内答复等等。 这个考核标准明显没有英国的科学和细致。 2 4 2 上海城市供水市场化过程 上海的改革从一开始就有别于深圳模式，没有走给排水一体化。遗憾的是，目 前上海模式很少被国内其他城市复制。 2 0 世纪9 0 年代中后期，上海进入高速发展阶段。城市发展尤其是成功申办世博 2 1 华中科技大学硕士学位论文 会，对上海供排水行业提出了新的要求。在城市供水方面，上海市提出2 0 1 0 年供水 水质要达到欧盟标准，污水处理率达n 8 0 。因此，之后的改革力度比较大。 上海供水行业的市场化改革经历了三个阶段”： 第一阶段是开始于1 9 9 9 年底的“裂变重组”。原独家垄断经营的上海市自来水 公司被撤销，相继成立了闵行、浦东、市南、市北4 家区域性自来水公司，并全部实 行独立核算，自主经营。这一改革举措形成了区域间比较竞争格局，有效提高了经 营效率。至2 0 0 0 年底，全行业由改革前的年亏损2 5 亿元扭转为保本微利；至2 0 0 1 年 底，各公司每万吨水生产能力的人员配备由改革初期的1 6 人下降到8 人。 第二阶段是开始于2 0 0 2 年初的“引入外资”。通过国际招商，以2 6 7 倍的溢价 转让浦东自来水公司5 0 产权，成功组建中外合资区域性自来水公司，实现了供水企 业产权体制的重大突破。 第三阶段是开始于2 0 0 2 年底的“主副剥离”。为进一步明晰、控制主业成本， 国有自来水公司下属的多种经营企业与主业实现了资产、人员、核算三分开，并通 过兼并、改制、租赁、转让等各种形式实施产权制度改革，使这些企业开始向市场 求生存谋发展，逐步成为真正的市场经营主体。 排水行业的市场化改革也经历了三个阶段： 第一阶段是开始于1 9 9 5 年底的“事转企”。原上海市城市排水管理处和上海市 合流污水治理工程建设处合并转制成立了国有独资的上海市城市排水有限公司。 第二阶段是开始于2 0 0 0 年底的“四分开”。按照投资、建设、管理、运营四分 开的原则，排水公司被一分为六，将建设职能分离出来，组建水环境建设公司；将 监测职能分离出来，组建排水监测站；将运营职能分离出来，按设施服务区域组建 三个独立核算的排水运营公司。新的体制建立以后，排水成本逐步趋向合理，控制成 本的措施得到了有效落实。至2 0 0 3 年，平均污水处理单位成本下降n o 4 5 8 元，比改 革前下降了3 1 6 ：污水干线输送单位成本下降到0 1 0 7 元，比改革前下降了2 5 7 。 第三阶段是开始于2 0 0 2 年的“引入社会资本”。竹园污水处理厂项目通过b o t 招 标引入民营企业友联集团公司投资、建设、运营；向上市公司阳晨股份转让阂行、 龙华、长桥三家污水处理厂产权。 华中科技大学硕士学位论文 2 5 国内外城市供水市场化改革的经验总结 2 5 1 政府主导 1 9 9 2 年，美国曾就推行民营化的动机对美国地方官员做过一次问卷调查。调查 对象为人口超过一万的城镇和人口超过两万五的县的行政长官，共涉及4 9 3 5 个地方 政府。表2 1 ”就是当时政府公用事业民营化的动机描述。 原因该理由被提及的百分比 试图削减机构内部开支 9 0 外部财政压力5 3 私营部门的建议2 3 政治气候 2 3 州，联邦的要求( 政府问财政拨款附加条件) 2 0 对负债的关注1 8 公民团体8 其他 7 虽然在美国，试图削减机构内部开支是政府公用事业民营化的最主要动机，但 是财政压力排在第二。在中国，笔者从各地水业市场化改革的报道来看，财政方面 的考虑是首要原因。沈阳在水业产权转让过程中获得了将近1 2 亿元，从租赁合同中， 每年能够获得租金率5 4 。上海的转让浦东自来水公司5 0 产权获得2 0 2 6 亿元收 入。福州市马尾区副区长雷成长在接受笔者的访谈时就认为，马尾区水业的市场化 就是缘自于财政的压力，当然溢价出售的资产也可以用来改善当地的基础设施，利 于吸进更好的企业。 政府的主要动机就是希望从市场化过程中