（技术经济及管理专业论文）PPP项目评价方法与决策研究.pdf

摘要 摘要 随着投资体制改革的深入，我国公共项目投资体制已由原有的以政府加国 营企业为主导的单一投资模式转变为由政府、民营企业、外资企业等共同参与 的多元投资体制。在公共项目建设领域，公私合作( p p p ) 等新型投资模式得到 了日益广泛的应用。在这一背景下，如何对p p p 项目进行合理科学的评价和决 策就成为一个凸显的问题，在理论和实践上都具有重要的研究意义。 本文首先阐释p p p 模式概念原理和公共部门投资经济评价的经济学理论渊 源：宏观经济学、福利经济学和发展经济学。由此总结了p p p 项目的四个特点， 即投资主体目标多元化、收益方式多样化、具有特许期限、风险转移分配更合 理。并就此对p p p 项目经济评价的内容进行设计，建立了较为完整的p p p 项目 评价体系。较为深入地讨论了p p p 项目中费用和效益的识别问题，并提出了两 步评价法：即初步可行性评价和p p p 适用性评价。通过实例分析，验证了该评 价方法设计的合理性和可行性。进而分析了项目投资在公共部门和私营部门之 间的分摊比例问题，并对各投资主体问的收益分配和社会各利益主体间的经济 效益分配分别进行了讨论。 在建立p p p 项目评价方法的基础上，本文从政府部门角度进一步讨论与项 目评价相关联的决策问题，对p p p 项目决策的流程进行了设计。同时，结合我 国投资体制改革的最新发展，对目前项目决策实践中的审批制和核准制进行了 总结归纳，并对我国p p p 项目决策提出了若干建议。 关键词：p p p 模式项目评价费用效益分配项目决策 a b s 仃a c t a b s t r a c t w 谢1t h ed e v e l o p m e n to ft h ei n v e s t m e n ts y s t e mr e f o r m i n v e s t o ri nc h i n ah a s b e e ne x p a n d e df r o mg o v e r n m e n ta n ds t a t e - o w n e de n t e r p r i s et oi n c l u d i n gp r i v a t ea n d o v e f s e a ss e c t o r s i nt h ef i e l do ft h ep u b l i cp r o j e c tc o n s t r u c t i o n ，p p p ( p u b l i cp r i v a t e p a r t n e r s h i p ) a n do t h e rn e wt y p e so fi n v e s t m e n tm o d eh a v eb e e nu s e dm o r ea n dm o r e w i d e l y t h i st e n d e n c yg i v e si m p o r t a n c ea n dp r o f u n d i t yt op p pp r o j c o te v a l u a t i o na n d d e c i s i o n - m a k i n gb o t hi nt h e o r ya n dp r a c t i c e a tt h eb e g i n n i n g , t h ep a p e re x p o u n d st h ep p pc o n c e p ta n dt h e o r e t i co r i g i n so f p u b l i ci n v e s t m e n te v a l u a t i o n ，i n c l u d i n gm a c r o e c o n o m i c s ，w e l f a r ee c o n o m i c sa n d d e v e l o p i n ge c o n o m i c s t h e ni ta n a l y z e sf o u rf e a t u r e so fp p p ：h a v i n gv a r i o u so b j e c t s a c c o r d i n gt ot h ev a r i e t yo fi n v e s t o r s ，c h a r g i n gt h r o u g hv a r i o u sw a y s ，h a v i n g c o n c e s s i o np e r i o da n dd i s t r i b u t i n gr i s k sm o r er e a s o n a b l y - t h e ni td e s i g n st h ec o n t e n t s o f t h ee c o n o m i ce v a l u a t i o no f p p p p r o j e c t sa n de s t a b l i s h e sar e l a t i v e l yc o m p r e h e n s i v e e v a l u a t i o ns y s t e m a f t e rd i s c u s s i n gt h ei d e n t i f i c a t i o no f t h ec o s ta n db e n e f i t ，t h ep a p e r t h e np o t sf o r w a r d sat w o - s t e pm e t h o d ：p r i m a r yf e a s i b i l i t ye v a l u a t i o na n dp p p a p p l i c a b i l i t ye v a l u a t i o n ap r a c t i c a l c a s ei s g i v e nt op r o v et h er e a s o n a b i l i t ya n d f e a s i b i l i t yo f t h i se v a l u a t i o nm e t h o d f u r t h e r m o r e ，t h ep a p e ra n a l y z e st h ei n v e s t m e n t p r o p o r t i o nb e t w e e nt h ep u b l i ca n dp r i v a t es e c t o r , a n ds t u d i e st h ef i n a n c i a lp r o f i t d i s t r i b u t i o nb e t w e e ni n v e s t o r sa n dt h ee c o n o m i cb e n e f i td i s t r i b u t i o nb e 惭e e nd i f f e r e n t s o c i a lp a r t i e s f i n a l l y , t h ep a p e rd i s c u s s e sg o v e r n m e n td e c i s i o n m a k i n ga n dd e s i g n sas t a n d a r d p r o c e s sf o rp p pp r o j e c t s f u r t h e r m o r e ，i ta l s os t u d i e st h er e g u l a t i o ns y s t e ma n d a p p r o v a ls y s t e mi nt h ep r o j e c tc o n s t r u c t i o np r a c t i c e ，a n dg i v e ss e v e r a ls u g g e s t i o n st o t h ep p p p r o j e c td e d s i o n - m a k i n g i nc h i n a k e yw o r d s ：p p p , p r o j e c te v a l u a t i o n ，c o s t a n db e n e f i t d i s t r i b u t i o n ，p r o j e c t d e c i s i o n - m a k i n g i l 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，同意如下各 项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位 论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论 文；学校有权提供目录检索以及提供本学位论文全文或者部分的阅览服务；学 校有权按有关规定向国家有关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不 以赢利为e 1 的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活 动。 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月日 中 钿日鬻 槲 糊秒 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 懿锄峥 沙刁年甲月厂日 第1 章引言 第1 章引言 1 1 选题依据和背景情况 随着经济和社会发展，公共基础设旌建设和公共事务管理的日益得到各国政 府的重视，传统的公共项目往往仅由政府部门承担，不但加大了政府部门的财政 负担和融资风险，也使公共项目的建设运行难以达到良好的效率。这是在世界各 国都存在的普遍现象。经济的高速发展对基础设施建设投资的需求与日俱增，单 单依靠国家财政拨款显然已不能满足对基础设施建设投资的巨大需求。2 0 世纪 7 0 年代以来，西方国家纷纷放松管制，改变过去在基础设施建设领域由国家垄 断经营的状况，引入民间资本，建立竞争机制，从而极大地推动了基础设施相关 行业的发展，基础设施产品的供给能力有了显著的提高，并成为近一二十年来西 方国家拉动经济增长的重要推动力。在这一背景下，对于公私合作( p p p ) 等新 投资模式的探索就具有十分重要的意义，这一领域的研究也越来越为各国学者所 重视。 近年来，我国的公共项目建设发展迅速，但同时国家财政资金不足的问题也 只益突出，成为制约我国公共事业进一步发展的瓶颈。从我国实践看，公共基础 设施和基础产业仍然属于垄断性行业，投资资金来源比较单一，国有经济在基础 设施的投资显示了绝对优势，大约占8 0 左右，私人资本则比重明显偏低。而 另一方面，公共项目资金来源严重不足，仅依靠国家财政投入远远不能满足需求。 因此，借鉴国外经验，在政府投资项目中加强公私合作、引入民间资本，将拓宽 我国公共项目融资渠道，缓解基础设施建设资金紧张的问题，推动基础设施建设 的发展。 目前，我国民间资本存量巨大，但投资渠道较为狭窄。在公共基础设施建设 领域，一方面大量民间资本没有合适的投资方向；另一方面，积极的财政政策逐 渐淡出，公共项目缺乏足够资金。随着2 0 0 4 年国务院关于投资体制改革的决 定的颁布，新的投资体制正在逐步形成确立，我国新一轮投资体制改革得以启 动并开始向纵深推进。在公共项目融资建设中完善和规范公私合作、有效地利用 民间资本的重要性习益凸显。 i 第l 章引言 在这一背景下，如何对p p p 项目进行评价，在科学评价的基础上如何对p p p 项目进行决策已经成为亟待研究的课题。但由于p p p 项目具有区别于一般公共项 目的特点，传统公共项目评价方法显得针对性不足。在评价内容上，传统的公共 项目通常注重项目的经济分析，但对于项目的营利性分析不足：在评价方法的应 用上，传统的公共项目通常采用费用一效益分析，注重社会效益的整体改进，但 对于费用效益分配的公平性分析不足；在评价流程上，仅注重对项目整体经济可 行性的评价，对于p p p 模式是否在项目中具有适用性没有做出明确的分析评价。 从上述分析可以看出，传统公共项目评价方法在p p p 项目评价实践中具有一定的 局限性，难以完全满足p p p 评价的要求。因此，在研究p p p 模式特性的基础上， 建立p p p 项目评价方法体系，进而探讨其决策问题，在理论上和实践中都具有重 要意义。本文将就p p p 项目运作实践中的评价和决策这两大相互关联的问题进行 研究。 1 2 国内外研究现状 国外的p p p 模式研究起步较早，也较为全面，并注意运用现代经济学的理论 和方法，结合p p p 模式的自身特点进行研究，在p p p 项目的效率研究和评估方面 已经取得了一定成果。 在国外学术界，k a t a l i nt a n c z o s 和g is e o gk o n g ( 2 0 0 1 ) 总结了p p p 模 式下公路建设的经济和财务评价方法，比较了费用一效益分析法( c b a ) 和多准则 分析法( m c a ) 在p p p 项目评价中的应用，并对公共部门项目评价和私人部门项 目评价的特点做了对比分析。i s t e m id e m i r a g ， m e l v i nd u b n i e k ，mi q b a l k h a d a r o o ( 2 0 0 4 ) 通过建立模型，阐述了公共项目的责任分担和资金价值之间的 内在联系，并提出应通过完善内外部监督机制建立根据责任分担进行资金价值决 策的科学系统。g r a n tt h o r n t o n ( 2 0 0 4 ) 研究了s o n d e r b o r g 县与e 4 5 公路间 的路段建设案例，引入资金价值的概念( v a l u ef o rm o n e y ) ，通过项目评价分析 了p p p 模式在该项目中的适用性。p a u la g r o u t ( 2 0 0 5 ) 在v a l u ef o rm o n e y m e a s u r e m e n ti np u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s 一文中深入比较分析了p p p 模 式中资金价值的四种评估方法：完全费用效益分析( f u l lc o s t b e n e f i t ) 、公共 及民营模式的费用比较( c o s tc o m p a r i s o n so fp u b l i ca n dp r i v a t eo p t i o n s ) 、 2 第1 章引言 民营模式下的费用比较( c o m p a r i s o no fp r i r a t ea l t e r n a t i v e s ) ，项目的盈 利能力分析( v i a b i l i t yt e s to fs p e c i f i cc h o s e np r o j e c t ) ，并分析了在资金 价值估算中的折现率选择、风险转移及p p p 模式对工资和工作环境的影响问题。 同时，他指出p p p 模式与私人部门中的外包模式有着内在的相似性，对外包模式 进行比较研究对于p p p 模式有着重要的借鉴意义。欧洲投资银行( e i b ) 通过对 其投资的十个p p p 项目的案例分析，讨论了e i b 在p p p 项目评价实践中的决策流 程和评价方法，讨论了p p p 项目评价中隐性成本的识别问题，并对p p p 项目在财 务和非财务方面的价值增值问题。 近年来，国内学术界也对p p p 项目的评价和决策做了一定研究。黄榆祥等在 政府投资项目经济评价方法与参数研究中提出了p p p 模式下政府投资项目的 财务分析和经济分析的模式框架，并对项目收费的分摊进行了研究。于国安 ( 2 0 0 4 ) 研究了特许权合约涉及的经济分析方法，将基础设施特许权合约中的产 品或服务的价格、特许权期限、投资回报率、政府支持等主要经济参数的选择放 在合约设计的整体框架下进行综合系统分析。天则公用事业研究中心( 2 0 0 5 ) 编 著的中国城市公用事业绿皮书n o 1 一公私合作制的中国试验对于国内p p p 模式在水务行业、燃气行业、公共交通行业、生活垃圾处理行业的实践做了全面 的总结，并提出了完善公私合作制的一系列建议，是目前国内最新的也是第一份 关注公用事业p p p 模式的研究报告。牛茵( 2 0 0 6 ) 分析了p p p 模式的基本概念和 采购流程、总结了国外采购流程中确保绩效实现的方式，并利用统计分析和定性 分析相结合的方法，研究了p p p 在国内外发展的现状及绩效评价和支持体系。 目l i 国内对于p p p 项目评价和决策的研究都处于刚起步阶段，在本领域的研 究还相对薄弱，存在着不少理论研究空白： 1 在p p p 项目的评价中仍然简单沿用传统的公共项目评价方法，没有注意 结合p p p 项目的特点做出改进，使目前对p p p 项目的评价缺乏必要的针对性。 2 对p p p 的项目评价单纯注重项目的经济可行性，没有涉及对p p p 模式在 项目中的适用性评价。 3 对于p p p 模式的价值评估主要还是依靠经验和主观判断，缺乏科学并有 针对性的方法体系，从而使公共项目p p p 模式的决策仍处于较低水平。 目前，公共事业的民间参与已在一些准公共产品的建设运营中进行尝试和探 第1 章引言 索，如城市给排水、电力、交通设施建等。就现阶段国内外的在该领域的研究而 言，呈现出理论滞后于实践的情况。国内目自i 对于民问参与公共事业的研究方兴 未艾，对于p p p 模式在评估和决策方面的研究将成为新的热点，对于丰富项目评 价理论和推动国内政府投资项目的民间参与领域的实践都具有重要意义。 1 3 研究方法和研究框架 本课题运用公共产品理论、公共项目评价理论、新公共管理学工具，通过理 论研究与实证分析相结合、定性分析与定量分析相结合、建立模型和案例分析相 结合的方法，借鉴国外p p p 评价模式，针对我国p p p 项目建设的实践，研究p p p 项目评价体系和评价模型。 本研究从公共经济学理论出发，讨论公共产品的特性，指出应用p p p 模式进 行基础设施建设的优势。在立足于传统项目评价方法的基础上，结合p p p 模式的 特点，对p p p 模式评价的经济分析、财务分析和社会经济影响分析进行研究，拟 建立较为完整的p p p 评价体系，并针对p p p 模式的特点对费用效益分析法的应用 和相关利益主体的效益费用分配做了讨论；同时，还探讨了p p p 项目评价和决策 的规范化程序。 本课题将评价方法的研究对象界定为狭义p p p 模式，即特许经营模式，着重 研究其评价方法，建立评估和决策框架。拟研究解决的关键技术问题在于： 1 建立较为全面的p p p 项目评价体系 2 研究规范化的p p p 项目评价流程和决策程序 其研究内容框架图示如下： 4 第1 章引言 图卜1 研究内容框架 5 第2 章p p p 原理及公共项目评价理论 第2 章p p p 原理及公共项目评价理论 2 1p p p 模式原理 2 1 1p p p 模式的概念和内涵 p p p 模式( p u b l i cp r i v a t ep a r t n e r s h i p s ) 即公私合作伙伴制，主要指为了提供 基础设施和公共服务( 包括在公共服务领域其他服务内容) 而在公共机构与民营 机构之间达成伙伴关系，签署合同明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利 完成，p p p 的基本特征包括共享投资收益，分担投资风险和责任。在这种制度安 排中，民营承包商成为公共服务的长期提供者，而政府部门更多的则成为管制者， 政府把主要的精力和资源放在规划、绩效的监督、契约的管理方面，而不是放在 服务的直接管理和提供方面。 p p p 模式不同于一般意义上的民营化，后者除了民间拥有外，其运作主要受 制于市场机制和政府一般性的规制( r e g u l a t i o n ) ，政府的介入和干预是十分有限 的，p p p 则不同，合作各方的责任、风险和回报主要受制于合约的规定。无论 在何种形式下，政府或者公共部门都发挥着实质性的作用，政府都要对公共服务 的生产和提供承担责任和负责，它所强调的仍然是保护和强化公共利益。政府在 这种模式下还承担不同程度的责任：如提供土地、保证一些资源的供应，作出必 要的允诺以及过程的监管。 p p p 模式原来主要用于大型交通基础建设项目，包括公路、轨道交通、城市 公交、海港和机场建设等，近年来，p p p 模式也开始广泛应用于电力、供水、污 水处理、医疗保健、教育等公共服务领域。 在经济学意义上，政府主要被赋予了配置( a l l o c a t e ) 经济资源、分配 ( d i s t r i b u t e ) 劳动成果以及稳定( s t a b i l i z e ) 社会三项职能，这在一定意义上也是政 府存在的理由。而政府的配詈职能则主要表现为在市场失灵的情况下，政府运用 公共财政来提供公共物品，比如国家的公共基础设施建设。因而，传统上公共基 础设施等公共事业都由政府单方面投资建设。 然而，政府干预经济并不是由于政府优越，而是由于市场存在缺陷。正与市 6 第2 章p p p 原理及公共项目评价理论 场一样，政府也存在自身缺陷，如政府会出现信息陈旧、反应迟钝、效率低下等 问题，政府也容易出现与公共利益的矛盾，尤其是在民主法制不健全、社会监督 弱的国家和地区，政府决策往往更多代表的是个人利益或某个集团的利益。正是 由于市场与政府都存在作用与弊端，经济学家的政策建议是将两者结合起来扬长 避短，应该说两者不是替代关系而是互补关系。 随着社会经济和技术的发展，大多数公用事业已成为具有收费和成本补偿机 制的可收费物品，其经营者可以通过这一机制获得一定的收益，另外，公用事业 需求规模大而且稳定，市场广阔，一般为平均利润，逐步成为民间关注并介入的 领域。民间参与政府投资项目，正成为一种成功有效的公共事业提供方式。 分清产品或服务的提供者、生产者之间的不同是有必要的。针对产品或服务 的不同特征就可以分别采用不同的提供、生产机制，而并不一定是由政府或民间 单独提供生产。在很多情况下，政府、民间的合作可能是最为有效的一种模式。 通过这种合作形式，政府部门和民营部门都可以达到与预期单独行动相比更 为有利的结果。在参与某个项目时，政府部门并不是把项目的风险与责任全部转 移给民营部门，而是由双方共同承担责任和融资风险。p p p 代表的是一个完整的 公私合作的概念，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代 管理思想。 p p p 模式是一个大的概念范畴，有广义和狭义之分。广义的p p p 泛指公共部 门和私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；而狭义的p p p 是指 合作双方的责任、风险和回报由特许合同( c o n c e s s i o na g r e e m e n t ) 规定，私人 部门参与决策，与公共部门共同承担风险和责任，或称特许经营模式，包含b o t 、 t o t ( t r a n s f e r - o i ；i e r a t e - t r a n s f e r , 转让一经营一转让) 、d b f o ( d e s i g n b u i l d f i n a n e e - o p e r a t e ，设计一建造投资一经营) 等多种模式。狭义的 p p p 更强调合作过程中的风险分担机制和项目的资金价值( v a l u ef o rm o n e y ， v f m ) 原则。 需要指出的是，在本文讨论p p p 项目的评价方法时，如无特别说明，我们将 研究范围界定为狭义的p p p 模式，即特许经营模式，以使得评价方法更具有针对 性和实用价值。 2 1 2p p p 的主要组织模式分析 第2 章p p p 原理及公共项目评价理论 p p p 是一种项目建设的整体理念，公共项目的全寿命周期的各个环节都可以 采用公共民营合作方式，其中包括：项目设计、项目管理、项目建造、融资、营 运和管理、维护、服务和营销等，涉及不同环节的p p p 具体实现方式也会不相同， 其各种运作方式如表2 1 所示，在表中从上至下，运作模式的民营化程度逐渐 加深，从公共部门转移到民营部门的风险也逐渐递增。 表2 1p p p 的各种典型模式 外包类模块式外包服务协议公有化程度高 c o n t r a c t i n g ( c o m p o n e n t ( s e r v i c c o n t r a c t ) o u t o u t s o u r c i n g ) 运营和维护协议 ( o mc o n t r a c t ) 交钥匙( t u r n k e y )设计一建造( d b ) 承包经营( t 0 ) 租赁( l e a s i n g )租赁一发展一运营( l d o ) 建设一转移一运营( b t o ) 特许经营类 一般特许扩建后经营整体工程并转移 ( 国营收费模式) ( w a ) 转让一经营一转让( t o t ) 建设一运营一转移( b o t ) 特许权经营特许权经营 ( 民营收费模式)( c o n c e s s i o n ) 民营化类部分民营化合资新建( ) 股权转让( e t ) 民营化程度高 完全民营化购买扩建一运营( b d o ) 建设一拥有一运营( b o o ) 1 服务协议( s e r v i c ec o n t r a c t ) 政府可将公共设施的一些特殊服务项目，如公路收费、清洁等服务项目外包 给民营企业。政府公共部门仍需对设施的运营和维护负责，承担项目融资、建设、 运营风险。这类协议的时间一般短于5 年。 第2 章p p p 原理及公共项目评价理论 2 运营和维护协议( o p e r a t i o n & m a i n t e n a n c ec o n 仃a a ) 或管理协议 ( m a n a g e m e n tc o n 仃a a ) 政府和民营部门签订运营和维护协议，由民营企业负责对市政设施进行运营 和维护，获取商业利润。在该协议下，民营部门承担设施运行和维护过程中的全 部责任，但不承担资本风险。该模式的目的就是通过引入民营企业，提高市政设 施的运营效率和服务质量。 3 设计一建设( d e s i g n b u i l d ) 政府部门与民营部门签订协议，民营部门设计和建设符合政府标准和绩效要 求的设施。设施一旦建成后，政府拥有所有权，并且负责设施的运营和管理。大 多数非经营性市政项目，包括道路、高速公路、水和污水处理厂、排水和灌溉系 统等以及其他政府设施都可以采用这种形式。还有一种与此类似的模式，称为建 设一回购( b t ) ，即政府与民营部门签订协议，由民营部门负责公用事业的融资 和建设，完工后将设施转移给政府，政府按照协议规定，一次或分次付款收回项 目的所有权，并由政府组织运营、管理。采用这种模式的项目实例有浦东外环绿 带、地铁一号线铁路南站改造、安亭国际汽车城污水管网等。 4 承包运营( t m n k e yo p e r a t i o n ) 政府部门与民营部门签订交钥匙协议，政府为项目提供投资，民营合作者设 计、建设，并且在一段时期内负责项目的运营；政府设定绩效目标，并且拥有所 有权。这种形式的伙伴关系适用于这样的情形，即政府希望拥有所有权，但是又 希望从私人的建设和运营中获取利益。这种形式也适用于大多数非经营性市政公 共设施的建设和运营。 5 租赁发展一运营( l e a s e - d e v e l o p m e n t o p e r a t i o n ) 政府与民营部门签订长期的租赁协议，由民营部门租赁业已存在的市政设 施，向政府交纳一定的租赁费用，并在已有设施的基础上凭借自己的资金或融资 能力对市政设施进行扩建，并负责其运营和维护，获取商业利润。在l b o 模式中， 整体基础设施的所有权属于政府。采用这种方式有利于民营合作者避税。与以上 其他方式相比，民营合作者需承担商业风险，这类协议的时日】一般为5 1 5 年。 在法国，7 5 的公私合作伙伴关系的建立都是通过这种方式实现的。 6 建设一转移一运营( b u i l d t r a n s f e r - o p e r a t i o n ) 政府和民营部门签订协议，由民营部门投资兴建公共设施。设施一旦建成， 9 第2 章p p p 原理及公共项目评价理论 民营部门便把设施的所有权转移给政府。然后，政府与民营部门签订特许经营协 议，以长期租赁的方式把设施租赁给合作者，实行租赁经营。在租赁期，民营合 作者有机会收回投资，并且得到合理的回报。 7 扩建后经营整体工程并转移( w r a p a r o u n d a d d i t i o n ) 政府与民营部门签订特许经营协议，由民营部门负责对已有的公用事业进行 扩建，并负责建设过程中的融资。完工后由民营部门在一定的特许期内负责对整 体公用设施进行经营和维护，并获得商业利润。在该模式下，民营部门可以对扩 建的部分拥有所有权，因而会影响到市政设施的公共产权问题。 8 转让一运营一转让( t r a n s f e r - o p e r a t i o n - t r a n s f f e r ) 应用t o t 运作模式，政府首先与民营部门签订特许经营协议，将建好的基础 设施移交给特许经营者运营，以该项目未来若干年的收益为基础，一次性从民营 部门融得资金，用于开发新的基础设施；其次，在特许经营期内，民营部门在国 家法律、有关政策、法规的规定下和政府的监督下，独立运营项目，以项目的现 金流入作为投资的回收。特许期结束，政府收回项目的特许经营权。一般转让只 涉及项目的经营权。对于民营部门来说，避免了项目开发阶段复杂的审批程序， 如征用土地、城市规划等，消除了前期费用负担和开发风险。因此，对民间资本 具有较大的吸引力。对于项目已进行过一段时间的运营，各方面关系已基本确定， 未来收益状况也基本明朗，简化了民营部门运营困难和运营风险，同时，也有利 于政府进行监督和控制。例如福禧投资收购“沪杭高速上海段”3 0 年收费经营 权，转让价格高达3 2 亿。 9 建设一运营一转让( b u i l d - o r i e r a t i o n - t r a n s f e r ) 政府部门与民营部门签订特许经营协议，授予民营合作者来承担项目的投 资、融资、建设、经营与维护，在协议规定的特许期限内，民营合作者负责开发、 建设项目并经营项目获取商业利润；在项目特许期末根据协议由项目所在国政府 或所属机构支付一定量资金( 或无偿) 从取得项目。实例有高速公路项目、竹园 污水处理厂、金山紫石自来水污水处理项目、安亭国际汽车城污水垃圾处理系统 等，基本项目结构为民营投资者出资3 0 ，政府授予2 0 3 0 年特许经营权，收费 权质押银行融资，投资者承担投资风险，到期政府无偿收回资产。还有一种与此 相类似的p p p 运作模式，称为建设一运营一拥有一转让 1 0 第2 章p p p 原理及公共项目评价理论 ( b u i l d o w n - o p e r a t e - t r a n s f e r , b o o t ) ，更强调特许期内民营部门拥有设施的所 有权。 l o 特许权经营( c o n c e s s i o n ) 政府部门与民营部门签订特许经营协议，民营部门从政府部门得到排他性的 特许权，负责融资、建设、经营、维护和管理公共设施，并通过使用者付费的方 式，在一定的期限内，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。在 特许经营期满后，经营权转让给政府。只有经营性的市政设施项目，并可设计成 民营部门直接向用户收费的项目才能采用该模式。 1 1 合资新建( j o i n tv e n t u r e ) 政府与民营部门合资成立项目公司，负责项目的设计、融资、建设、运营管 理等，政府和民营合作者按照股权比例享受权益和承担责任。 1 2 股权转让( e q u i t yt r a n s f e r ) 政府将已有市政设施的部分股权转让给民营合作者，将政府和民营合作者的 利益紧密结合在一起，既保证了政府对市政公共设施的控制权，又能较大程度地 获得民营合作者的技术和管理经验。例如上海浦东自来水厂5 0 股权国际招标转 让，合资项目公司收购现有全部资产( 含水厂、管网等) ，经营期5 0 年。 1 3 购买一建设一运营( b b 0 ) 政府将原有的市政基础设施出售给有能力改造和扩建这些设施的民营部门， 由民营部门负责对该基础设施进行改建、扩建，并拥有永久性所有权，政府将全 部风险转移给民营部门，政府仅行使监管职能。 1 4 建设一拥有一运营( b 0 0 ) 在此合作方式下，不需要把该项目的所有权最后移交给政府。由民营部门负 责市政设施的融资、建设，并拥有该项设施，对其进行永久性经营。政府将全部 风险转移给民营部门，政府仅行使监管职能。 2 2 公共项目评价理论 2 2 1 项目评价的理论基础 项目评价理论是在经济学的基础上发展起来的，其理论基础包括宏观经济 第2 章p p p 原理及公共项目评价理论 学、福利经济学和发展经济学。 ( 1 ) 宏观经济学 在经济大萧条时期，古典经济学否认长期中不自愿失业存在可能性的思想与 现实相矛盾，资本主义自由竞争经济体系崩溃。在这种情况下，凯恩斯建立了一个 能够证明市场价格机制不能自动消除不自愿失业的宏观经济学体系，从理论上论 证了政府干预宏观经济运行，特别是以财政政策干预宏观经济运行的必要性。宏 观经济学使项目评价能够扩展为单个微观项目的宏观意义分析，从而为项目经济 评价体系的产生奠定了理论基础。 ( 2 ) 福利经济学 福利经济学研究的核心问题是在资源稀缺的情况下，如何最适度的配置资源 使产出的国民收入( 全社会经济福利) 达到最大值。 福利经济学中能作为项目经济评价理论基础的内容，主要是支付意愿 ( w i l l i n g st op a y ) 和消费者剩余( c o n s u m e rs u r p l u s ) 理论、资源最优配置理 论( 帕累托最优及补偿原则) 、外部效果和无形效果等。 是否将消费者剩余、外部效果和无形效果纳入费用效益的计算是经济评价与 财务评价的一个区别，而利用支付意愿代替市场价格衡量项目效益是经济评价与 财务评价的另一个区别。 帕累托最优状态是指资源的重新配置已经不可能在使其他社会成员的处境 不变的条件下使任何一个社会成员的处境得到改善。潜在帕累托准则构成了项目 经济评价费用一效益分析方法的理论基础：如果某项目的实施使社会所得( 受益) 能补偿社会所失( 费用) ，那么该项目的实施是对社会的一种改进，则项目是可取 的。这种费用一效益分析方法隐含下述假设：政府有能力借助于财政和货币政策实 现公平分配，项目评价只以增长为目标，即以项目对国民收入增长所作贡献的大 小作为项目取舍的标准。然而，多年的实践证明，项目产生的效益不公平地分配于 该国不同地区与阶层之间：各种社会、行政、制度方面的约束条件也限制了政府 通过财政和货币政策实现公平分配的能力。特别是在发展中国家，这种限制作用 更为明显。 ( 3 ) 发展经济学 发展中国家为了能制定出切合实际的经济发展政策和国家计划，也必须对拟 第2 章p p p 原理及公共项目评价理论 建项目作出科学的决策。但是发展中国家的经济有一些自己的特点，不能完全照 搬西方宏观经济学和福利经济学的理论，而以发展中国家经济问题为研究对象的 发展经济学就成为发展中国家项目经济评价的理论基础。 经济学家们认为，项目评价的经济目标从根本上来说就是要提高个国家的 福利水平，即效率目标。这种福利水平应该反映在两个方面，一是国民收入的大小， 一是国民收入的分配。效率目标要求增加国民收入，实现经济增长：公平目标要求 增加的国民收入在不同收入阶层、不同地区以及不同时期( 现期消费和未来消费) 之间进行合理分配，实现公平分配。两者合称为国民福利目标。一个项目的净效 益再大，如果将其过多地分配于当前消费( 或积累) 或过多地分配于某一本来就 很富裕的阶层或地区，这个项目对国民福利目标的贡献也不大，所以一个项目的 价值不仅取决于净效益的大小，还取决于净效益的分配。在这种理论的指导下， 项目经济评价的方法由传统费用一效益分析方法发展为引入收入分配、就业等社 会发展目标的现代费用一效益分析方法。由于现代费用一效益分析方法包括了经济 效率目标和社会公平分配目标两部分的分析，所以也有学者把现代费用效益分析 方法称为社会费用一效益分析方法( s o c i a lc o s t b e n e f i ta n a l y s i s ) ，把这种 社会费用一效益分析方法的应用称为狭义的社会评价。 2 2 2 项目评价的基本方法 在公共项目领域，项目经济评价的核心方法包括费用一效益分析法和费用效 果分析法。 1 。费用一效益分析 费用一效益分析是指基于折现的效益和费用的量值的大小来判断和评价公共 部门或者非营利部门的项目( 或计划) 和投资的资源配置效率性的一种方法框架。 费用一效益分析的产生最早可以追溯至1 j 1 6 6 7 年英国经济学家威廉配第，而 现代的费用一效益分析则是由杜波伊特( j u l e sd u p u i 0 提出的，他在1 8 4 4 年发表了 题为论公共工程效益的衡量一文，在该文中，他使用了“消费者剩余”的概 念，并认为，全社会所得的总效益是一个公共项目的净生产量乘以相应市场价格 所得的社会效益的下限与消费者剩余之和。这个总效益就是一个公共项目的评价 标准。 第2 章p p p 原理及公共项目评价理论 项目评估和福利经济学有类似的研究目标，两者都是关于不同情况之i 日j 的 好坏比较，因此，福利经济学就成了项目评估的理论基础。费用一效益分析可以 说认为是对一个微观项目的宏观意义上的研究。经济学家们认为，费用一效益分 析实际上是从理论福利经济学发展起来的。 以福利经济学为基础的费用一效益分析，最早应用十美国的水利部门，使用 这种方法的总目标是要评价与水利开发项目投资有关的费用和效益。1 9 0 2 年的 联邦开垦法案和1 9 3 6 年的洪水控制法案使得费用一效益分析在强制性的 法律要求下不断发展并完善。1 9 4 6 年，美国联邦机构流域委员会任命了一个费用 效益小组委员会，协调联邦各部门费用一效益分析的具体工作，于1 9 5 0 年发表了 一个里程碑式的报告，题为关于流域项目经济分析实践的建议( p r o p o s e d p r a c t i c e sf o re c o n o m i ca n a l y s i so f r i v e rb a s i np r o j e c t ) 。把实用项目的经济分析和 福利经济学两个平行独立发展的学科联系起来。这一文件曾被代水利工程分析 人员视为“绿皮书”。 为了提高政府的效率，费用一效益分析得到了更为广泛的使用。1 9 5 8 年出版 了三本关于费用一效益分析方面有影响的书籍：埃克斯坦( e c h s t e i n ) 的水资源开 发：项目评价的经济学：克鲁蒂拉( k r u t i l l a ) 和埃克斯坦( e c h s t e i n ) 的河流开发 的多重目标：经济分析的应用研究：迈肯( m e k e a n ) 的通过系统分析看政府的 效率。1 9 6 2 年，多夫曼( d o r f m a n ) t f i 版了第一本从一般意义上探讨费用效益分析 的著作：衡量政府投资的效益。 2 0 世纪6 0 年代以后，费用一效益分析进一步向其他领域扩展，比如公路运输、 城市规划和环境质量管理等。将费用一效益分析拓展到环境领域具有非常重要的 意义，最起码来说，它使得费用一效益分析变得更为全面了。如果费用一效益分析 被宣称是计量一个项目或者政策所有的福利变化，那么根据物质平衡原理，所有 的项目和政策都会涉及到环境影响。1 9 8 2 年2 月，美国政府发布命令要求任何重 大管理彳亍动都要执行费用一效益分析，这标志着经济分析有可能进入国家的决策 过程，使得费用一效益分析成了政府决策的必要程序和必需工具，这对非市场物 品的价值评估产生了重大影响，这种影响尤其集中在对环境影响进行价值评估 上。自此，费用效益分析的应用范围己经超出了对丌发项目的评价范围，并扩展 到对发展计划和重大政策的评价。 1 4 第2 章p p p 原理及公共项目评价理论 在对项目进行费用一效益分析时，最重要的是正确地对其产生的效益和费用 进行识别。在项目经济分析中，除了识别项目产生的直接效益和费用之外，还应 当包括项目产生的外部效果，即i 日j 接效益和费用。同时，应对真实的和钱币性效 益( 费用) 进行区分。真实效益是项目为社会提供的产品和服务所产生的效益， 是社会公共福利的增加，表现为项目产生的最终消费者效用的增加。直接费用则 是为投入项目而带来的社会资源的消耗。而项目引起的相对价格和供求关系的变 化而产生的费用和效益在国民经济内部的重新分配，属于钱币性效益( 费用) ， 并不是社会效益和资源消耗的实际增加，因此不能作为费用和效益，否则会导致 重复计算。 公共部门投资的最终目的是增进社会福利，但“社会福利最大化”究竟应包 括怎样的范围，这不仅是进行决策时要面临的问题，在估算费用和效益时同样有 个范围的问题。在进行费用效益分析时，应当明确界定项目所涵盖的范围，以便 对项目的费用和效益进行准确识别，避免遗漏或者重复计算。 首先，从政府角度来看，在识别项目的费用效益时应当注意分析社会范围内 转移支付性质的现金流。例如，中央政府支付一笔财政补助给某省，从该省的角 度来看这是一笔收入，但从中央政府( 或整个国民经济) 的角度来看，它是资源 在社会中的转移，并没有引起国民收入的增减，是不应进入分析之中的。如果地 方政府使用这笔资会进行环境污染整治，使人民的福利改善，那么，这一项目就 不仅是资金从国家社会到地方社会的变换，它还是该省人民生活质量的真实提 高。这