（公共管理专业论文）基层部门预算改革探析.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 部门预算改革是我国市场化改革中的一种政府制度安排，也是市场经济国家 的通行做法。部门预算是建立市场经济和公共财政的必然要求，也是政府部门间 职能分工及财政关系的要求。国外市场经济国家的部门预算实践为我国部门预算 改革提供了可借鉴的经验和启示。我国部门预算改革与市场经济国家部门预算改 革相比，还存在诸如预算编制粗糙、内容简单、预算编制的时间晚、编制周期短、 预算编制缺乏科学依据、编制的程序不规范、支出分配的透明度不高等问题；从 改革的环境看，也存在如传统体制的影响、立法步伐严重滞后、政府职能转变滞 后、配套改革不到位等制约因素。我国部门预算改革始于2 0 0 0 年，但目前，部门 预算改革的推进主要是在市( 地) 以上，市以下尤其是县以下的部门预算改革远 没有预期的快。本文结合山东省和潍坊高新区部门预算改革的实践，对当前我国 尤其是基层部门预算改革实践中存在的问题进行分析，提出推进改革的对策：继 续推进综合预算改革力度：规范预算编制方法，做好定额核定工作；加强预算约 束，强化预算的法律地位；实行全周期预算管理制度；科学界定政府职能范围， 寻求事业单位预算改革突破；建立预算管理绩效考评制度，逐步推行绩效预算； 加快配套改革步伐，积极推进国库集中支付制度改革：控制财政风险，实施风险 预算。 关键词：部门预算预算改革对策潍坊高新区 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t d e p a r t m e n t a l b u d g e tr e f o r m i sas y s t e mo fg o v e r n m e n ti nt h em a r k e t - b a s e d r e f o r mi nc h i n a ，i ti sac u r r e n tm e t h o di nt h em a r k e te c o n o m yc o u n t r yt o o d e p a r t m e n t a lb u d g e t i sa l li n e v i t a b l er e q u e s tf o rm a r k e te c o n o m ya n dp u b l i cf i n a n c e ， a n da l s of o rt h ed e f m i n go ft h ed u t yo ft h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n ta n df i n a n c i a l r e l a t i o n t h e d e v e l o p e dc o u n t r y sd e p a r t m e n t a lb u d g e tp r a c t i c e h a so f f e r e dt h e e x p e r i e n c ea n de n l i g h t e n m e n tt h a tc a l lb eu s e df o rr e f e r e n c ef o rd e p a r t m e n t a lb u d g e t r e f o r mi no u rc o u n t r y c o m p a r e sw i t ht h ed e v e l o p e dc o u n t r y sd e p a r t m e n t a lb u d g e t r e f o r m ，t h e r ea r es o m e q u e s t i o n si nc h i n a s ，s u c h 觞t h ec o a r s e n e s so f t h eb u d g e t ，t h e c o n t e n ti ss i m p l e ，t h et i m et h a tt h eb u d g e ti sw o r k e do u ti sl a t e ，w o r ko u tc y c l ei s s h o r t ，l a c ko fs c i e n t i f i c b a s i s ，p r o c e d u r eu n s t a n d a r d ，t h et r a n s p a r e n c y o f d i s t r i b u t i n ge x p e n d i t u r ei sl o w a sr e g a r d se n v i r o n m e n t o f t h er e f o r m ，t h e r ea r ea l s o s o m er e s t r i c t i o n ，s u c ha st r a d i t i o n a l i n f l u e n c e ，l e 百s l a t i v ep a c e s o fs y s t e ml a g b e h i n d ，t h et r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n t sf u n c t i o n sl a g sb e h i n d ， c o o r d i n a t e d r e f o r mi st m c o m p l e t e c h i n a sd e p a r t m e n t a lb u d g e tr e f o r ms t a r t e di n2 0 0 0 ，b u ta t p r e s e n t ，t h ep r o c e d u r e o f d e p a r t r n e n t nb u d g e t r e f o r mw a ss l o w e rt h a n a n t i c i p a t e d ， a n d m a i n l y r e f o r m si nt h ea b o v em e d i u m - s i z e d c i t y ， u n d e rt h e c o u n t y t h e d e p a r t m e n t a lb u d g e tr e f o r mw a se s p e c i a l l ys l o w e r t h i st e x tc o m b i n e sp r a c t i c e o f s h a n d o n ga n dh i g h & n e wt e c h n o l o g yi n d u s t r i a ld e v e l o p m e n tz o n eo fw e i f a n g ， a n a t y s e st h eq u e s t i o n so fd e p a r t m e n t a lb u d g e ti nc h i n a ，e s p e c i a l l yi ns u b n a t i o n h l a r e a ，p u t sf o r w a r dt h ec o u n t e r m e a s u r eo fa d v a n c i n gt h er e f o r m ：d y n a m i c st h e r e f o r mo f c o m p r e h e n s i v e b u d g e t ；s t a n d a r d i z em e t h o d o f t h eb u d g e t ，r a t i f yt h e q u o t a ； s t r e n g t h e nt h er e s t r a i n to ft h eb u d g e t ， s t r e n g t h e nt h el e g a l s t a t u so ft h eb u d g e t ； i m p l e m e n tt h em a n a g e m e n ts y s t e mo ft h eb u d g e to ft h ew h o l ec y c l e ；d e f i n e st h e g o v e r n m e n t f u n c t i o nr a n g es c i e n t i f i c a l l y ，s e e kt h eb r e a k i n g - t h r o u g ho f t h er e f o r mo f p u b l i c i n s t i t u t i o n b u d g e t ；s e tu p t h e b u d g e t a s s e s s m e n t s y s t e m ， p e r f o r m a n c eb u d g e tp r o g r e s s i v e l y ；a c c e l e r a t ec o o r d i n a t e d r e f o r mp a c e s n a t i o n a lt r e a s u r yp a y i n gs y s t e mr e f o r m a c t i v e l y ；c o n t r o lt h ef i n a n c i a lr i s k t h er i s kb u d g e t ； p u r s u e t h e a d v a n c et 1 1 e i m p l e m e n t k e yw o r d s ：d e p a r t m e n t a lb u d g e tb u d g e t r e f o r mm e a s u r e s 1 1 i 曲& n e wt e c h n o l o g yi n d u s t r i a ld e v e l o p m e n t z o n eo f w e i f a n g i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体己经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：丝凇磁、 日期；矿峙年￥月媚 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于不保密口。 ( 请在以上方框内打“4 ”) 学位论文作者签名：j 姒磷、 日期；和- 晦 月嵋日 指导教师签名：曼毒掣 日期：年月日 华中科技大学硕士学位论文 1引言 党的十五届五中全会明确提出，要逐步建立适应社会主义市场经济要求的公 共财政框架，中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定指出要 “健全公共财政体制”，这是我国财政改革和发展的方向。公共财政是与市场经济 相适应的财政类型，它在我国的产生、形成和发展是市场化改革的必然结果，是 市场因素在我国的发展所根本决定的。建立公共财政体制，实现财政转型，这是 目前我国财政体制改革的主要内容。 公共财政是政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，是市场经济的 产物。同时，它又是保证市场经济得以存在和顺利运行的根本条件。公共财政区 别于其它财政类型的主要特征：一是在充分尊重市场机制作用的前提下弥补市场 失效；二是为市场提供平等的服务；三是追求社会目标，具有非市场营利性；四 是具有法律法规约束规范的法治性等等。这是由市场经济根本决定的，其核心是 处理政府与市场的关系问题。 政府预算是公共财政存在的形式，体现公共财政要求的一切财政收支都要通 过一定的预算编制方法、程序和制度要求在政府预算中加以反映。在市场经济的 法治化条件下，政府的财政行为必然要受到法律的约束和规范，这意味着社会公 众可以通过相应的法律程序来约束、规范和监督政府的财政行为，而其中主要的 手段即是政府预算，并且也只有存在法律的真正约束时，政府预算才具有约束政 府及其公共财政的能力和效力。因此，政府预算制度的改革是构建公共财政的必 然要求，进一步改革和完善政府预算制度，使其科学化和规范化，是市场经济和 公共财政的必然要求，也是财政改革中一个核心的重要环节。 编制部门预算是财政公共化趋势不断增强的集中反映，是我国政府预算制度 改革的项重大举措，符合构建公共财政基本框架的要求。在我国编制部门预算 与否，从根本上看，其意义并不仅限于理论上，即对构建我国市场型财政理论的 贡献，更在于它的现实意义，即我国财政如何顺应经济市场化改革的根本趋势， 华中科技大学硕士学位论文 在服务于我国市场经济体制最终建立的同时，实现自身模式的转变。 部门预算改革是当前财政改革的一项重要内容，是与国库集中收付制度改革、 政府采购改革等改革并进的三项改革之一，部门预算改革是其他改革措施能够得 以全面实施的前提和基础，是公共财政改革框架中的基石。世界市场经济国家部 门预算编制也为我国部门预算改革提供了可借鉴的成功经验。就当前财政改革整 体部署而言，部门预算编制的改革应比其他改革先走一步，至少是同步进行。但 从目前的实践看，基层部门预算的改革并没有受到应有的重视，同其他改革相比 已有明显的滞后。作为完整、细化、综合、法制的部门预算，其改革触及政府、 预算部门和单位、财权控制者的直接利益，加之受多种因素的制约，部门预算的 改革目前仍存在诸多阻力和缺陷，尚需清障和完善。本文拟从公共财政的角度， 结合山东和潍坊高新区部门预算改革的实践，并以潍坊高新区部门预算改革为例， 对基层部门预算改革中存在的问题进行分析，提出进步加快改革的建议和措施， 以促进部门预算改革进程，奠定公共财政改革的基石。 华中科技大学硕士学位论文 2 部门预算改革的理论依据 部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核汇总后报立法机关审议通过， 反映部门所有收入和支出的公共收支计划和法律文件。 部门预算与公共产品的供给、公共选择机制的固有缺陷和纳税人权利、政府 职责分工等都存在密切的联系，继而也构成了部门预算制度的理论基础。 部门预算是建立市场经济和公共财政的必然要求。随着我国市场化改革的不 断推进，市场在资源配置中己起到基础性作用。但由于市场的失灵，政府必须对 外部效应、垄断、信息不充分、经济波动及收入分配不公等问题进行干预，提供 公共产品，政府财政具有公共性。在市场经济条件下，政府应当以什么方式提供 公共产品，提供哪些以及提供多少公共产品，不仅关系到能否实现公共资源的有 效配置，最大限度地满足社会公众的共同需要，更重要的是关系到社会公众的权 利能否有效行使。公共财政要求政府的财政活动必须具有公开性、透明性和完整 性。要做到这三个方面，必须依靠一定的制度载体来实现。实行部门预算改革， 建立部门预算制度正是这种制度载体。部门预算是为公共财政服务的，是满足公 共财政要求的一种有效的制度形式，是与公共财政模式相适应的政府预算制度。 部门预算既是市场化改革的要求，也是公共财政的逻辑结果。 政府部门间职能分工及财政关系理论是部门预算的另一基础。在市场经济条 件下，政府的职能就是提供公共产品，而政府是由若干个政府部门组成的，政府 提供公共产品的职能是由若干个政府部门来行使的，每个部门行使某一部分政府 职能。政府职能分工为责任的界定和细化提供了前提，也有助于公共品的细化， 可以更好地满足社会公众的偏好。政府各部门之间的资源配置与它们各自提供的 公共产品种类有关，但无论是纯公共产品还是混合产品，其成本的弥补都离不开 税收这一筹集公共收入的主要手段，另外一部分公共资源形成于收费这种形式， 并通过政府部门来实现。在完善的政府预算制度下，所有的公共收入必须纳入政 府预算，由财政部门按一定的标准来统一分配，而不能由各部门自收自支，管理 3 华中科技大学硕士学位论文 公共收支的职能应由财政部门来行使，而公共资源的使用权则由政府各部门行使。 这就是说，财权与事权在部门间是分离的，这是部门间财政关系的核心。财权与 事权的分离是优化资源配置的需要，是实现部门间公平的需要，也是防止公共权 力异化的需要。部门间财政关系是通过一定的预算管理体制来实现的，或者说， 部门间预算管理体制是部门间财政关系的制度化。公共资源的分配、使用和监管 是通过政府预算的控制功能来实现的，这种控制功能主要表现在；社会公众通过 立法机关左右政府的预算安排，政府通过财政部门来具体管理政府各职能部门及 所属单位的预算安排和预算执行。通过政府预算的控制功能，政府可以利用有限 的公共资源提供最符合社会公众需要的公共品。部门间财政关系的规范化要求财 权统一、财力集中，收入纳入政府预算，支出按标准统一分配。而部门预算正是 适应这一要求的政府预算制度，它能够规范部门间财政关系。 部门的法律地位是实施部门预算的法律依据。政府部门是独立的行政主体， 它有法定的权利和义务，作为行政主体必须具有财政基础，财政是部门履行权利 和义务的财力基础。部门作为一种利益主体，其权利和义务必须得到明确的界定， 才能促使其在履行权利和义务时的行为规范化。预算是对政府收支的规范，全部 政府收支都应纳入预算，通过预算来统一财致，统一收支。预算是对政府主体的 约束，是对所有履行公共职责的政府部门及其公务人员的控制，谁也不能在预算 约束之外。部门预算正是具有这种效力的法律规范。 4 华中科技大学硕士学位论文 3 国外部门预算改革及其启示 部门预算是与市场经济体制相适应的现代化政府预算管理方式，也是市场经 济国家的通行做法。学习和借鉴国际上财政预算管理的科学方法和最新成果，对 于提高我国财政预算管理水平具有十分重要的意义。 3 1 美国等西方市场经济国家部门预算改革 预算改革是财政改革的中心，而预算编制改革又是预算改革的重中之中。世 界各国都在不断追求预算编制现代化改革。1 9 1 5 年，弗里德利克克莱文兰德在他 的美国预算观念的进化中曾对现代化预算编制提出过几个条件：一是它是一 个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账；二是它是一个统一的计划，包 括政府所有部门和开支；三是它是一个详尽的计划，要列举所有项目的开支，并 对他们进行分类；四是对计划中的每项开支都要说明理由，以便对开支的轻重缓 急加以区别；五是这个计划必须对政府的行为有所约束力，没有列支的项目不能 开支，列支的钱不能挪作他用；六是这个计划必须得到立法机关的批准，并接受 其监督；七是为了便于民众监督，预算内容和过程必须透明【1 1 。这里已经包涵着 部门预算的大体框架和内涵。公共财政要求预算必须是全面的，在i m f l 9 9 8 年颁 布的财政透明度示范章程一原则宣言中，确认预算外活动应作为预算过程的 一部分，如同预算内活动一样，由政府统筹调度安排。同时，该宣言还建议各国 在自愿的基础上致力于实现财政透明度的要求。财政透明度是公共预算管理的关 键内容，也是部门预算的重要内容。 美国部门预算经历了艰难的整合过程和长期的变革过程，但是发展到今天， 它在预算管理的许多方面已经走到了世界各国的前面。美国近期的新绩效预算改 革对世界预算改革具有一定的示范作用。法国按部门编制预算，每个部门不论是 工资、资本支出还是科研等其他支出，都反映在一本预算上。部门预算编制一结 华中科技大学硕士学位论文 柬，财政部门就能够清楚地掌握该部门的预算财力情况，管理能力很强。加拿大 的预算是按部门编制的，它的联邦预算由2 4 个部门预算组成，在每个部门预算中 按管辖的单位编制单位预算。联邦预算、部门预算、单位预算都统一按运营支出、 资本支出、转移和补助支出、项目支出等功能进行分类。既按照功能，又按照部 门和单位编制预算，不仅有利于反映政府财力和支出结构，而且有利于反映各部 门使用政府财力的规模和具体用途，财力的使用公开、透明、有效。英国等0 e c d 国家预算收支分类体系按部门进行分类，一级预算单位有多少，支出科目就分成 多少类，以保证每一类支出都有一个部门负责。 我国的部门预算与发达国家预算相比，存在一些差异，尽管形成这些差异的 原因是多方面的，这些差异的存在也有其一定的合理性。但有些差异如继续存在， 将成为我国部门预算管理进一步改革的障碍。 1 ) 预算机构的设置。英美国家都设有专业化的预算机构，专门从事预算编制 工作。政府部门都设有专门的预算办公室，配备专业人员，负责部门预算的技术 工作。如美国的管理与预算办公室( o m b ) ，它设立专门服务机构，从事预算编 制的全过程工作，从部门按“账户”上报预算，到o m b 对上级预算进行审核、 校验、汇总，按合同授权将预算通知各部门，直至财政部执行拨款。所有这些复 杂具体的工作，都有其专业服务机构及其专业人员完成。而我国在各政府部门只 有财务部门负责部门预算的编制，没有设立专门的机构和人员来专门负责预算编 制全过程的工作，这样不能让这些人员有充分的精力来从事预算编制工作，也无 法保障其成员具备必要的包括项目、概预算、考核等专业水平，难以保证对预算 编制的各个环节进行专业的、细致的考察分析，部门预算质量可能因此而打折扣。 2 ) 预算报告的透明度。发达国家普遍强调预算报告的透明度，这是由其政治 体制决定的，也是法治的要求。他们的预算报告既要保证预算决策者对部门预算 了解和监管的需要，也要让公众充分了解预算信息，便于公众监督。而我国预算 的透明度很低，部门预算的内容不够详尽，列示的数据不够详尽，也没有项目绩 效情况的预测信息，难以反映预算的政策含义和意图，无法使预算执行詈于各方 面的监管之下。 华中科技大学硕士学位论文 3 ) 预算周期。一般包括预算准备、预算审批和预算执行三个阶段。其中预算 准备是影响预算周期的关键因素。发达国家的共同之处是预算准备期t e 较长，如 美国的预算周期长达1 8 个月，其中行政部门预算准备需1 0 多个月，国会专门审 议需要几个月，其他国家情况也基本类似。雨我国预算准备最长仅几个月的时间， 其中绝大多数时间是行政部门准备预算草案的时间，全国人大及地方各级人大审 议预算仅有短短几天时间。这种预算准备时间造成的预算周期差异，既使我国的 预算编制质量受到影响，各级人大的审议流于形式，也使我国每年的预算存在一 段时间的法律空白，即在人大未审批之前而新的预算年度已经开始，各部门只能 暂时按不具有法律效力的预算草案执行，损害了预算的严肃性。 4 ) 预算运作的技术支持和财务管理。发达国家预算管理中的规范性和科学性 很大程度上是与其强有力的技术支持和高水平的财务管理分不开的。美国在这方 面具有典型意义，o m b 在预算编制过程中使用了一种m a x 的应用软件系统，用 来收集和处理预算编制需要的大部分信息。各部门在向o m b 提交预算材料时， 要按该软件系统的要求提供相关材料。m a x 系统的数据库设在o m b ，在各部门 都设有客户杌，可以通过因特网连接，下载数据，更新信息，再传输到中心数据 库。每个o m b 的预算分析员均可进入该系统查询所需信息，而这些信息是全面 而详尽的。同时，部门作为部门预算编制的基本主体，必须具备相当的财务管理 能力。美国联邦预算在部门上报预算过程中，要求各部门同时上报财务管理方面 的说明性材料，这些材料的提供强调了部门的财务管理与财务计划，财务管理改 革的目标和财务制度结构的说明及改进财务现状的措施等。而我国在部门预算编 制过程中，大量的工作由人工完成，计算机系统的应用还局限于相当肤浅的层次， 对提高预算管理尚未能起到实质性的作用。部门的财务管理水平也远远不能适应 部门预算改革的要求，这些因素阻碍着部门预算质量的提高。 5 ) 注重预算绩效的考核与评估，推行绩效预算。5 0 年代美国提出绩效预算 改革，绩效预算重点在“有效地使用资源去实施被批准的公共项目”1 2 1 ，9 0 年代 初实行“新绩效预算制度”。“新绩效预算制度”是在八十年代后期开始的政府机 构改革中重新提出来的。比之过去，新绩效预算强调政府的长远计划与当年绩效 7 华中科技大学硕士学位论文 目标的统一，其目的在于进一步提高政府支出效率，使政府活动提供的公共产品 和服务建立在公众满意上。总之，绩效预算己经成为西方主要的预算模式，它在 引导政府走入市场经济，并在市场经济中发挥领导作用等方面起到了重要的作用。 迄今，世界上将近有5 0 个国家采用了绩效预算模式。其中，属于发达国家的有英 国、瑞典、加拿大和法国、澳大利亚等，属于发展中国家的有巴西、菲律宾、印 度和马来西亚等。而在我国，目前“重分配、轻管理”的问题还比较突出，对效 益的考评还刚刚起步。 3 2 对我国部门预算改革的启示 通过以上的比较和分析可以看到，想使我国的预算管理水平达到世界先进水 平，还有一段漫长的路要走，通过借鉴别国的先进经验，能使我们事半功倍。 i ) 预算管理改革的基本出发点是提高政府的信誉 在市场经济条件下，政府与市场如何分工，现行分工是否合理，很大程度上 取决于人们对政府与市场行为的评判，特别是对政府行为的评判。当人们认为政 府有效时，实际上就是人们首肯了政府在做它该做的事，而且做得好。而当人们 认为政府失效时，人们首先要质询的是政府有没有在做它不应该做的事，其次是 问政府有没有尽力而为，再次是怀疑政府是否谋取私利。因此，政府要让公众认 可它的地位，认可它的职责，必须取得公众对它的信任。而这一点是预算管理改 革的初衷。因为政府实行预算管理改革，它既是改革的主体，也是对自身的改革。 这种改革有着它自身的利益取向，那就是为了提高自身的信誉度。 为实现此目标，当前预算管理改革主要致力于以下几方面： ( 1 ) 预算具有足够的透明度。按照i m e 的有关文件载明，财政透明度的原 始定义强调的是向公众公开政府的结构和职能、财政政策的意向、公共部门账户 和财政预测，该定义成为财政透明度良好做法守则的基础。作为财政透明 度良好做法守则组织结构基础的财政透明度的四项基本原则包括：第一条是作用 与责任澄清，涉及确定政府结构和职能、政府内部的责任以及政府与经济中其他 8 华中科技大学硕士学位论文 部门的关系。第二条是公众获得信息的难易程度，强调在明确规定的时间公布全 面财政信息的重要性。第三条是预算编制、执行和报告的公开，涉及提供关于预 算程序信息的种类。第四条是对真实性的独立保证，涉及数据的质量以及对财政 信息进行独立检查的需要。这些财政透明度要求是保证财政良好管理的一个重要 方面，也是确立政府良好信誉的一个重要方面。 ( 2 ) 预算具有较高的质量。政府预算的高质量体现在一是适应性强，二是 预测准确。政府按照事先确定的原则，按照规定的程序进行预算决策，但是每一 个预算周期的政治经济形势肯定都各有差异，甚至在预算执行中也会有意外事故 出现。一个良好的预算应有一个较为灵活的机制主动调节适应这种变化，这种能 力实际上反映了政府的预测水平和抗御风险的能力。 ( 3 ) 对预算全过程的责任感。政府从预算编制、审议执行及其结果全过程 公开，敢于和愿意接受法律机构、行政部门及公众的公开检查和监督，这种负责 任的态度是政府取信于民的重要前提。 2 ) 预算管理改革的落脚点是提高政府资源配置的效率 衡量预算管理改革成败得失的一个效率标准是政府财力运用的合理化程度 和资金使用效益。对政府来讲资源配置就是政府财力的分配，而政府财力分配格 局的调整实际上是部门利益的再调整，它不可避免的会冲击一些部门的既得利益。 部门预算改革就是试图建立一种机制，能使更多人的未来利益取代当前较少数人 的既得利益。当前一些国家预算管理改革中注重产出的预算管理方法的改革以及 延长预算周期等做法，就属于有助于这一利益格局再调整的制度建设和技术手段。 因为产出预算强调绩效及其相关审计，强调与绩效挂钩的激励机制，其结果将使 预算管理与公众利益的结合更加密切。而把预算周期延长，所带来的将是预算质 量的提高和预算资金使用上的连续性。 3 ) 预算管理改革的支撑点是预算管理的专门化和科技水平的提高 现代预算管理制度中收入的核定、支出的测算无不强调数据的准确、科学， 使其具有说服力。预算管理工作也显得更加具体、细致、复杂，需要有专门机构 和更专业的人才来从事这一工作。同时，为了确保预算的质量，便于信息的收集、 9 华中科技大学硕士学位论文 处理和修改反馈，强化预算的检查和监督等，需要广泛运用现代电子手段编制专 门的系统程序进行操作管理，以适应新的预算改革的技术要求。 4 ) 我国部门预算改革既要借鉴发达国家的经验，又要立足现状 正如前述，西方发达国家通过长期的改革探索，在预算管理方面积累了不少 成功的经验。这些经验对我们来说值得借鉴，但不能照搬。分析我国的预算管理 背景，将有助于我们更好地理解为什么对其他国家的做法只能借鉴，不能照搬。 ( 1 ) 我国的市场化水平还相当低下。我国的市场化属于刚刚起步，市场经 济框架刚刚搭建。因此与之相适应的预算管理只能是转轨期的模式，而不可能与 市场化程度已经相当高的国家或发达市场国家的预算管理模式相同。但从另面 讲，我们毕竟迈出了市场化的步子，那些国家的做法在相当程度上可以借鉴。 ( 2 ) 法治化程度不高。现代预算管理的一个重要内涵是预算管理的法治化， 这种法治化，既需要相应机构的建立，而且这种机构的建立必须注意到权利的制 衡，又需要有良好的法律作为初始的条件。而我国目前在这两方面均有欠缺，法 律缺乏可操作性，“人治”、“权治”的现象仍然存在。法制建设需要长期不懈的努 力，文化传统的改变更不是朝一夕的事。相比之下，英、美诸国的法律现状可 以说为现代预算管理改革创造了较为完备的法律环境。 ( 3 ) 中央政府与地方政府之间财权、事权不明晰。1 9 9 4 年确立并不断调整 和完善的分税制财政管理体制改革l o 年成效显著，初步明确了各级政府的事权与 财权，规范了政府间财政分配关系，但也存在一些问题，政府间支出责任划分仍 不够清晰、不够合理。我国现干亍法律对政府间支出责任只作了原则性划分，还不 够清晰，也不够合理。一是一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了 一部分，如气象及地震等管理职能；二是完全属于地方的支出责任，中央也承担 了一部分，如地方行政事业单位人员工资和基础教育等；三是部分支出责任中央 与地方职责划分不够合理，执行中经常发生交叉、错位；四是各省、市、县、乡 政府间支出责任划分更为模糊，地区之间差别较大。政府间支出责任不清、风险 不明，为财政可持续发展留下了隐患。政府乃至各职能部门未能明确各自的支出 责任，这就给落实预算管理责任带来了困难。政府间收入划分不尽合理，基层政 华中科技大学硕士学位论文 府分享的收入与支出责任不对称，基层政府收入来源有限，不利于基层财政收入 的稳定增长，难以满足其正常的公共支出需要。 l l 华中科技大学硕士学位论文 4 我国部门预算改革的现状及问题分析 4 1 传统预算中存在的弊端 传统的功能预算采取收入按类别、支出按功能编制的方法，它不以预算部门作 为划分标准，丽是根据政府的职能和经费性质对支出加以分类进行编制，是一种 缺乏应有的公开性、透明度、规范性和法律约束的预算制度。在这- - $ u 度框架下， 我国财政是不具备公共性的实质的。因此，变革传统的预算制度，是我国建立公 共财政的关键。 近几年来，随着经济体制改革的逐步深入，以及民主法制建设的不断加强， 尤其是公共财政理论确立以后，传统预算编制方式的弊端更加突出地显现出来， 主要表现在； l ) 预算编制粗糙，内容简单 多年来，各级政府向同级人大提交的预算报告，支出一般只列到类的预算数， 具体到哪个单位是多少，预算报告中都无法体现，人大代表无法判定预算支出安 排是否合理。预算编制粗糙，内容简单，缺乏详细具体的明细资料，而且所列的 预算数中有很大一部分资金根本就没有落实到具体项目和单位，如基本建设、支 援农村生产、企业挖潜改造、城市维护、环境保护等支出项目，都是在预算执行 过程中，一边确定具体项目和预算单位，边执行预算，就是所谓的“一年预算， 预算一年。由于编制的简单粗糙和不确定性，给预算的审核批准、执行、监督、 绩效考核都带来了很大的困难。 2 ) 预算编制的时间晚，预算编制周期短 按照多年来形成的习惯，地方政府都是在年初人民代表大会开会之前，按大 类确定一个粗糙的收支盘子报人大审批通过，粗略的财政预算报告人大通过以后， 再“切块，然后由有分配权的经贸、计划、科技、农业等部门和财政内部的各个 职能部门，根据通过的财政支出预算进行新一轮的预算分配。预算编制的时间晚， 1 2 华中科技大学硕士学位论文 整个预算编制过程只有短短的l 一2 个月，预算编制质量不高是肯定的，而且年初 几个月根本没有预算可以执行。由于年初处于无预算状态，单位预算批复下达的 晚，更加上有一些专项资金如基本建设、支农、城市维护等资金分配方案出台更 晚，许多资金只能够按上年度支出水平进行预拨，有一些专项支出甚至当年难以 完成，只好结转到下一年度执行。 3 预算编制缺乏科学依据，编制不规范 首先是预算编制缺乏前瞻性，预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺 乏科学的分析预测工作，没有很好地将预算编制与经济预测、社会发展规划结合 起来，执行起来质量不高；其次是将资金“切块”分给一些主管部门进行分配， 造成了多个部门行使财政分配资金的职能权利，严重影响了正常的财政分配秩序； 第三是预算缺乏完整性，预算内外资金“两张皮，没有将预算外资金作为政府宏 观调控财力来安排使用，导致预算外资金游离于预算管理之外；第四是支出安排 缺口大，随意性大，造成大量的预算缺口，年度的预算追加难以控制，财政部门 在支出预算追加方面事务太多，影响了日常的财政管理。 4 预算编制方法不科学 长期以来预算编制方法主要是采用“基数法”，在上年度支出基数的基础上加 上一定的增长比例，就成为本年度支出的预算数额。这种方法的最大弊端就是保 护各部门的既得利益，不管原来的决策是否错误，原来的分配是否公平，原来的 支出结构、支出方向、支出比例是否合理，都难以进行适当的调整，如若调整势 必受到来自各方面的阻碍。长期如此，各部门、单位之间分配上的苦乐不均难以 消除，一些支出项目呈现刚性增长居高不下，导致财政分配不能对有限资源进行 合理配置。 5 ) 支出分配的透明度不够，有失于公平原则 由于年初预算资金分配粗糙，“切块”后财政对有关部门后续的分配就失去了 有效的监督和控制，严重的是有部分主管部门根本不让财政部门参与后续的分配。 对分配缺乏必要的控制和监督，更无透明度可言，这就难以避免分配上的人情化 倾向，使个人感情色彩融入分配领域，有些部门或领导会按照自己的好恶选择支 华中科技大学硕士学位论文 出项目，财政支出中出现大量的“首长项目”、“关系项目”、“感情项目”，这样做 的结果是很难体现分配上的公平，更难实现有限财政资源的合理配置。财政部门 内部也是一样，预算编制中的支出标准的不统一，数量安排人为因素比较大，特 别是预算执行过程中大量频繁追加，很难做到体现公平合理的分配原则。 6 ) 部门预算与国库改革未能协调一致 目前，国库对财政资金支付主要仍是分散支付的方式，财政将预算资金拨付 到一级预算单位账户上后，一级预算单位再下拨至用款单位。这种财政资金逐级 层层缴拨程序弊端较多：l 、财政资金在单位支付行为发生前己经流出国库，使得 财政资金分散滞留在预算单位的银行账户上的同时，库款调度困难，资金使用效 率低下；2 、重复和分散设置银行账户导致财政资金使用透明度不高，政府预算无 法全面、准确地反映财政收支的实际情况；3 、缺乏严格的预算监督和事前防范机 制，难以对支出全过程实行有效管理和监督；4 、预算执行的运行控制机制不规范， 预算执行信息反馈迟缓，难以为预算编制和预算执行提供准确数据；5 、与预算编 制改革不相适应，细化预算编制的意图难以实现，强化预算约束的作用难以发挥。 4 2 部门预算改革的意义和作用 实施部门预算是财政预算管理的一场变革，对于构建我国公共财政框架乃至 市场经济体制的完善都有着至关重要的意义和作用。 1 ) 实行部门预算有利于实现政府预算管理的统一性 部门预算是统管各级政府收支的综合预算，所有的政府收支都应纳入政府预 算之中，它既包括了政府预算内，也包括了政府预算外和部门的其他收支计划：既 包括政府一般预算，也包括政府性基金预算；既包括部门本级预算，也包括下级 预算单位汇总预算；既包括行政单位预算，也包括事业单位预算等。这就完整地 反映了各个主管部门及其所属单位各类收支的全貌，全面地反映了各个部门的全 部收支活动，起了统一和集中政府财力的作用。同时，政府预算的具体权限也相 对统一，改变了过去部门经费多头管理的局面，n l r 喷了各部门与所属单位之间的 1 4 华中科技大学硕士学位论文 财政财务关系；将二级单位预算均纳入主管部门管理，开始改变了政府财力分散 的状态。 编制部门预算使每个政府部门都分别编制自己的财务收支计划，改变了原有 的各部门缺乏一本完整预算的状态，部门所有收支全部在一本预算中体现出来， 而且在年度开始前，将经过人代会审议后的全年预算以法律的形式确定下来，这 样各部门一年可以花多少钱、能够办多少事，年初就能做到心中有数，增强部门 管理资金的责任心，有利于统筹考虑本部门的业务工作，也有利于依法安排使用 各项资金。实行部门预算后，没有特殊情况一般不再追加支出，从而可以减少部 门打报告、跑资金的时间，集中精力研究本部门事业发展的重大问题，有利于部 门转变职能，更好地促进事业发展。 2 ) 实行部门预算有利于统一预算编制标准，细化预算，提高预算编制的科学 性 传统的预算编制由于资金管理不统一，资金范围不完整，管理不透明，很难在 预算编制中采取统一的预算编制标准和科学的分类方法，无法真正达到细化预算 编制的要求。而且传统的预算主要采用基数法编制，该方法形式简单，便于操作， 但缺乏科学依据，在实际执行中往往形成只增不减的“增量预算”，容易导致部门、 单位之间分配不公，预算监督不力，严重影响财政支出的效率。实行部门预算，各项 政府性资金统一纳入部门预算的编制范围，按照统一标准，一个部门编制一本预算 从而使预算的科学分类和充分细化成为可能。而且部门预算采用按具体支出因素 逐项据实核定的方法，可有效克服“基数法”存在的问题，使预算分配更加科学、 合理。 3 ) 部门预算有利于我国公共财政基本框架的形成 改革我国政府预算制度，是由建立社会主义市场经济体制所根本决定的。市场 经济在某种程度上说就是法治经济，财政作为政府直接进行的活动，在市场经济下 显然必须受到法律的约束和规范，必须依法理财，依法行政。这意味着扛会公众可 以通过相应的法律程序，其中主要是通过政府预算的法律权威而根本地决定、约 束、规范和监督着政府的财政行为。编制部门预算，将部门的所有收支编在一本预 1 5 华中科技大学硕士学位论文 算中，预算情况一目了然，其法律程序性和透明度得到强化，便于人代会的审议与 监督。这是我国财政公共化趋势不断增强的集中体现，显然有利于公共财政的形 成。 4 ) 部门预算增强了政府预算的公开、透明 以往编制的国家预算，在人代会通过后也公之于报刊杂志，但由于编制过于 粗略简单和相当部分的政府财力没有纳入预算，因而缺乏公开化和透明度的实质。 在权大于法的背景下，人代会和社会公众是无力监督政府收支活动的。在实践中， 国家预算的详细数据一直是国家的机密乃至绝密材料。编制部门预算，将政府的 全部财力都纳入预算并细化预算，综合形成了统一的部门预算，开始改变着以往 政府预算的含糊隐晦状态，提高了其透明度，为我国政府预算公开性的形成作了 必要的基础性准备。 5 ) 部门预算增强了政府预算的法治性 以法律约束政府收支及其活动，是政府预算的基本内涵和本质内容。市场经 济条件下的政府预算，本质上是法律，是纳税人和市场通过代议制机构对政府行 政权力的约束和限制，是政府必须接受的立法机构对其傲出的授权和委托，其整 个活动过程要受到立法及立法机构的严格制约。若预算不被立法部门批准通过， 政府就得关门。改革开放以来，全国人大及其常委会通过了大量的包括预算法 在内的财税法律条文，为政府的财税活动提供了一定的法律依据，对政府预算的 编制、审核、批准、执行、调整和监督等环节和程序作了详细的规定。但实际上 政府预算仍然存在着严重的编制时程序不清、管理上权责不明、审批中把关不严、 执行时落实不力、监督上权威不足等问题。部门预算的完整性增强，直接细化到 单位和项目，做到了公开、透明，而且预算经人大批准后，不能随意更改，有利 于克服财政支出安排的随意性、人为性、粗放性，有利于人大代表加强对政府财 政的监督，也有利于维护人大的权威，增强预算执行的严肃性和社会上的法制观 念。 6 ) 部门预算有利于提高财政管理水平，规范财政资金分配行为 从我国具体情况看，由于政府收入机制的混乱等原因，政府可支配财力明显 1 6 华中科技大学硕士学位论文 不足，宏观调控能力较弱。同时，在向市场经济转轨的过程中，政府并没有完全 及时地退出竞争性领域，但又进入了如社会保障、公共福利等公共领域，财政缺 口很大。加大预算编制改革力度，实施部门预算应成为当前财政支出改革的重中 之重。特别是近几年，地方财政收入尽管有较快增长，但支出必保的重点项目逐 年增多，收支矛盾更加突出。如果预算编制继续采取“基数加增长”的办法，势 必会进一步加剧收支矛盾，使该压的压不下来，该保的保不上去。实行部门预算 以后，打破基数增长法，统筹安排预算内外资金，有利于集中财力保稳定、保改 革、保发展，最大限度地发挥资金使用效益。同时，按照统一的标准和科学的定 额来确定预算，将极大地提高资金分配的透明度和合理性，使预算编制真正做到 公开、公平、公正，从制度上有效避免了“暗箱操作”，既提高了财政资源的配置 效率，又有助于促进廉政建设。实行部门预算以后，客观上要求财政部门不断完 善预算管理制度和办法，使预算管理的各个环节都做到有章可循，规范资金的分 配行为。 4 3 我国部门预算改革的总体情况及制约因素 为适应市场经济体制改革的需要，实现政府职能的及时转变，财政部根据全 国人大及其常委会的决定，提出了部门预算改革的意见，并于2 0 0 0 年起首先在教 育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部4 个部门进行试点。之后，财政部在 总结经验的基础上，不断深化部门预算改革，扩大试点和向全国人大报送部门预 算的范围，配套出台了一系列相关改革措施，有力地推动了部门预算改革的进程。 河北