（行政管理专业论文）以职能为基础的政府绩效评估研究.pdf

摘要 摘要 政府绩效评估作为一项有效的管理工具，近年来在公共管理领域受到了广泛 的关注和重视。从本质上说，绩效就是政府职能履行的程度和质量，政府绩效评 估都是指向某一级政府或某一个政府部门所具有的特殊职能，因此，开展绩效评 估的前提就是要合理界定政府的职能。不同的职能重点，决定不同的指标内容； 不同的职能关系，决定不同的指标结构。如果不从系统的高度，根据这些职能系 统，全面地制定相应的绩效评估指标体系，顾此失彼、厚此薄彼，就会误导政府 行为。构建科学合理的绩效评估指标体系必须以科学合理的职能体系作为前提和 基础。 政府职能评估是指评估主体对政府一定时期内管理社会公共事务应担负的职 责与具有的功能所进行的价值评判，由此得出评估结论的活动过程。通过政府职 能评估，根据社会发展的需要，界定在一般状态和特殊状态下政府该做什么，不 该做什么，正确处理政府与社会、政府与企业、政府与公民间的有效关系，重塑 相互间的权力关系，明确政府的任务与使命，保持政府管理高效能。 关键词：职能，政府，绩效评估 a b s t r a c t a b s t r a c t a sa ne f f e c t i v em a n a g e m e n tt o o l ，t h eg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s a lh a s r e c e i v e dt h ew i d e s p r e a da t t e n t i o ni nt h ep u b l i cm a n a g e m e n ta r e ai nr e c e n ty e a r s f r o m e s s e n t i a l l y ，t h ea c h i e v e m e n t sa ret h ed e g r e ea n dt h eq u a l i t yw h i c ht h eg o v e r n m e n t f u n c t i o nf u l f i l l s t h eg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s a la l la i m sa tt h es p e c i a lf u n c t i o n w h i c hs o m el e v e lo fg o v e r n m e n t so rs o m eg o v e r n m e n td e p a r t m e n th a s t h e r e f o r e ，t h e p r e m i s eo ft h ea c h i e v e m e n t sa p p r a i s a li st ol i m i tt h eg o v e r n m e n t 、sf u n c t i o n t h e d i f f e r e n tf u n c t i o nk e yp o i n t ，d e c i d e st h ed i f f e r e n tt a r g e tc o n t e n t t h ed i f f e r e n tf u n c t i o n r e l a t i o n s ，d e c i d et h ed i f f e r e n tt a r g e ts t r u c t u r e i fn o tf r o mt h es y s t e m a t i ca i t i m d e a c c o r d i n g t ot h e s e f u n c t i o n s ，c o m p r e h e n s i v e l y f o r m u l a t e st h e c o r r e s p o n d i n g a c h i e v e m e n t sa p p r a i s a lt a r g e ts y s t e m ，c a n n o ta t t e n dt oo n e t h i n gw i t h o u tl o s i n gt r a c ko f a n o t h e rt h i n g ，f a v o r so n ea n dd i s c r i m i n a t ea g a i n s tt h eo t h e r ，c a l lm i s l e a dt h e g o v e r n m e n tb e h a v i o r c o n s t r u c t st h es c i e n c er e a s o n a b l ea c h i e v e m e n t st oa p p r a i s et h e t a r g e ts y s t e mm u s tt a k et h ep r e m i s ea n dt h ef o u n d a t i o nb yt h es c i e n c er e a s o n a b l e f u n c t i o ns y s t e m t h ev a l u ej u d g m e n tw h i c ht h eg o v e r n m e n tf u n c t i o na p p r a i s a li sr e f e r st ot h e a p p r a i s a lm a i nb o d yt om a n a g et h er e s p o n s i b i l i t yt ot h eg o v e r n m e n tc e r t a i nt i m ei n w h i c ht h es o c i a lp u b l i ca f f a i r ss h o u l ds h o u l d e r 、拥t hw h i c ht oh a v et h ef u n c t i o nc a r r i e s o n ，f r o mt h i sd r a w st h ea p p r a i s a lc o n c l u s i o nt h ea c t i v ep r o c e s s a p p r a i s e dt h r o u g ht h e g o v e m m e n tf u n c t i o n ，a c c o r d i n gt ot h es o c i e t yn e e dt od e v e l o p ，l i m i t su n d e rt h e g e n e r a lc o n d i t i o na n dt h es p e c i a lc o n d i t i o nt h eg o v e r n m e n ts h o u l dm a k ea n y ，s h o u l dn o t m a k ea n y e f f e c t i v er e l a t i o n sb e t w e e nt h ec o r r e c tp r o c e s s i n gg o v e r n m e n ta n ds o c i a l ， t h eg o v e r n m e n ta n dt h ee n t e r p r i s e ，t h eg o v e r n m e n ta n dc i t i z e n s ，r e m o u l dm u t u a l l y b e t w e e nt h ea u t h o r i t yr e l a t i o n s ，i sc l e a ra b o u tt h eg o v e r n m e n tt h ed u t ya n dt h em i s s i o n ， t h em a i n t e n a n c eg o v e r n m e n tm a n a g e st h eh i g he f f i c i e n c y k e yw o r d s ：f u n c t i o n ，g o v e r n m e n t ，a c h i e v e m e n t sa p p r a i s a l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名： 日期：二唧年多月乒日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：豆孳建塑簋一导师签名：主进 日期：川年占月胆日 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 改革开放以来，我国对政府及其领导干部的评估发生了两个方面的根本性变 化，一是从没有评估和奖励的平均主义转向以政绩论奖惩的绩效主义；二是从以 政治表现为关注点的政治鉴定转向以工作实绩为关注点的绩效评估。但是，由于 当前我国行政管理改革仍然具有社会转型期的过渡特点，现代意义上的政府绩效 评估在我国还是一个新生事物，处于探索阶段的政府绩效评估无论在理论还是实 践上都表现得很不成熟，与发达国家的实践相比，我国的政府绩效评估“还处在 原始的手工业水平上刀，存在的问题还是相当突出的。 其中有一点就是：评估内容超越政府职能范围。转型时期政府经济、社会职 能仍旧过于宽泛，牵涉的事务具体庞杂，许多职责业务超出了政府的实际执行能 力，这种职能现状使目前不少政府部门的绩效评估内容，并不一定属于政府的份 内职责。比如，不少地方把强制性推广某种经济作物，下属企业或社会组织的产 值、利润、税收等列为政府绩效评估的内容，这显然是政府的越位。如果在政府 角色越位的基础上进行绩效评估，不仅把评估政府的本意曲解了，而且会妨碍政 府转变职能，同时又会促使不少政府部门为了应付庞杂的超越其职能范围的评估 内容疲于奔命，不能集中精力管好政府应该管的事情。因此，本文尝试从职能角 度进行政府绩效评估的初步研究。 1 2 研究的背景和实践意义 1 2 1 研究的背景 概括地说，“公共绩效评估就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任 和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中 期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级川，是“了解政府对公众需 要的回应性以及政府提供公共服务能力的一种系统性的手段。绩效评估以结果为 导向，以顾客需要为导向，以市场为导向，注重成本与效率、投入与产出之间的 平衡，提高公共部门及其工作人员的责任心，增强政府对公众的回应力，其目的 电子科技大学硕士学位论文 在于提高公共服务的质量。构建科学完善的政府绩效评估体系，对政府的业绩、 成就和实际工作做出尽可能准确的评估考核，是我们面临的新课题。嗍在新的历 史时期，对政府绩效进行评估是整个政府管理创新的一部分，关系到政府职能和 运行机制转变，有利于提升政府管理能力，提升管理水平，提高政府效能。 由于政府绩效评估都是指向某一级政府或某一个政府部门所具有的特殊职 能，因此，开展绩效评估的前提就是要合理界定政府的职能。从本质上说，绩效 就是政府职能履行的程度和质量。口1 将政府绩效评估和转变政府职能结合起来。一方面，开展政府绩效评估的前 提就是要合理界定政府的职能。当前在许多情况下，政府对自身所担负的社会角 色认识不明确，依旧自觉、不自觉地以经济管理者的身份直接介入下属企业的生 产和经营活动。因此，在考察政府的绩效时，往往把下属企业或社会组织的产值、 利润、税收作为绩效指标加以考核，以此作为绩效的反映，从而使现有的绩效考 核指标没有发挥正确的导向功能，忽视了指标体系在提高人民生活质量、增强公 共服务等方面的引导作用。另一方面，政府绩效评估的内涵中必然包括重塑政府 角色和界定其职能的内容。对政府职能范围内管理活动的绩效进行评定，也就是 要政府确定公共服务供给的质量和价格标准、抓好绩效管理、把好市场准入关， 以保证供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当利益、保障社会公平、提 高公共服务质量、增加顾客选择的机会、更好地满足顾客需要等活动的绩效进行 评定。 为此，应在全面、深入分析政府职能的现状、面对的挑战及发展趋势的基础 上，把握政府职能转变的规律，根据新的职能体系、新的职能目标来设定政府绩 效评估指标体系。 1 2 2 研究的实践意义 政府职能是确定政府组织目标和任务的重要标准，反映着政府管理活动的基 本方向和实质内容，规定着国家和社会事务管多少和如何管，指明了政府管理活 动中最基本和最主要的工作。任何政府活动的内容、目标和任务都要在政府职能 范围内，根据政府职能来确定。如果政府机关规定了超出政府职能以外的目标和 任务，那就要管许多不该管的事，结果是管不了，也管不好：如果政府机关较少 地确定管理目标和任务，就会有许多该管的事没有去管，无法全面履行政府对社 会所负有的历史责任。通过政府绩效评估则可以规范政府职能。 2 第一章绪论 1 3 国内9 1 、研究现状 1 3 1 国外的研究现状 绩效评估与绩效管理真正运用于政府管理中始于2 0 世纪5 0 年代美国的绩效 预算制度。7 0 年代以来，西方国家普遍开展的政府改革使绩效评估在政府管理中 得到广泛运用。 学术界对政府绩效评估的研究始于1 9 3 8 年，2 0 世纪7 0 年代以来，赫伯 特西蒙等行政学者对行政效率的改进和评估提出了建议。但是，此时对效率追 求的导向更多的是关注资源的投入以及行政程序的合理性，而不是关注结果，而 且缺少有效的工具和手段来衡量效率的高低。2 0 世纪8 0 年代以来，随着英国新公 共管理运动和美国政府再造运动的兴起，新公共管理理论成为指引西方行政改革 的指导思想。绩效管理和绩效评估成为西方各国行政改革的一个重要内容。“绩效 观 开始替代“效率观”，成为新公共管理理论的重要组成部分。随着实践的发展， 绩效管理在西方国家的行政改革中取得显著成效，绩效测定的内容经由以生产率 的测定为主要内容，到测定政府机构的经济和效率，到现在的注重效能、服务质 量和顾客满意度的测定，评估主体也由内部评估为主转向以外部评估为主，评估 程序日益规范和透明。在评估内容方面，国外更加注重对政府社会职能的评估， 即政府的社会绩效，这与西方经济发展水平与国家服务型政府的定位是密切相关 的。 1 3 2 国内的研究现状 2 0 0 2 年十六大之后政府绩效评估才走上了实践舞台。我国对政府绩效的研究 还处于起步阶段，在理论上还未形成体系，仍然停留在对概念、现状、价值取向、 实施绩效评估的意义及国外经验的介绍上。现在，理论研究的主要观点有如下几 类： 第一类是对国外政府绩效评估实践的介绍与评论。如王庆兵对英国政府的最 佳价值模式做出细致的评析口1 ；周志忍在公共组织绩效评估一文中介绍了英国 政府绩效评估的实践；蔡立辉等介绍了西方国家政府绩效评估的理念及对我们的 启示嘲等。 第二类是对政府绩效评估的理论探讨，主要是研究政府绩效评估的价值取向、 电子科技大学硕士学位论文 理念和设置模式等。价值取向方面，如马宝成从政治哲学的角度分析了政府绩效 评估的价值取向1 ；徐邦友则对政府绩效评估的效率取向进行了评判，并分析了绩 效评估的新取向“满意原则川7 1 。设置模式方面，张璋对政府绩效评估的两种设置 模式进行评估并提出自己的设置方案呻1 ；另外，对于政府绩效评估的效率维度等的 关注则可见于夏书章的著作行政效率研究，以及周志忍的公共性与行政效率 研究和行政效率研究的三个发展趋势等文章中。 第三类是对中国政府绩效评估实践的理论反思，主要是对我国政府绩效评估 中存在的一些问题进行总结与反思，并尝试提出改进实践的方案。这方面的代表 文献有，李燕凌的政府绩效管理障碍的制度分析等。 涉及到政府社会绩效评估、评估指标及指标体系的有： 北京师范大学的唐任伍教授借鉴了i m d 从国家竞争力角度对政府效率评估 的理论，设置了一套对省级政府效率的评估指标体系，具有重要的参考价值嘲；卢 伟林在其学位论文政府政绩综合评估研究中以广东省为例，提出综合评估政 府绩效的指标体系n 引；李军鹏则在政府公共供给指标体系研究中对公共产品 的供给提出了独到的衡量指标体系，对建立政府绩效评估指标具有重要的参考价 值n ；颜如春在关于建立我国政府绩效评估体系的思考中，从整体角度提出 了我国构建政府绩效评估理论框架及体系n 羽。在这些文章中都涉及到政府社会绩 效评估的部分内容。 由此可见，政府绩效评估在我国无论是理论还是实践都还不成熟，现在的理 论研究还是零散的，评估体系、标准也不健全。在评估内容上，对于政府而言， 应该更加注重其社会管理和公共服务职能的衡量，在深化行政体制改革的今天， 我们需要这样的评估工具来引导政府的行为，推动我国政府职能的转变。 1 4 论文研究的基本思路及主要内容 政府绩效评估具有使政府职能具体化的性质。每一个绩效评估都是指向某一 级政府或某一个政府部门所具有的特殊职能，因此，任何一种绩效评定都会有自 己的评估指标体系、评估项目划分与绩效等级划分标准。这个指标体系所包含的 量的规定性( 即政府在其职能范围内做了多少，是不是职能范围内应做的事都做 了) 和质的规定性( 即政府是如何提供公共服务的、提供公共服务的结果如何， 是否符合职能的规定性，符合社会公众的要求) 两方面内容都是政府职能的具体 体现。政府职能是一种制度的规定性，绩效评估就是使制度转化为具体的管理行 4 第一章绪论 为、管理秩序和社会生活秩序过程中的一种评判、控制和监督。本文通过对政府 绩效评估的职能基础分析及二者关系，找出以职能为基础的政府绩效评估的内容， 并提出相关指标体系的设计思路及实施程序，尝试通过从职能的角度对政府绩效 评估进行研究，以期在政府管理绩效研究领域取得抛砖引玉的效果。 文章的基本框架是：第一部分对问题的提出、研究的理论背景、国内外研究 现状等进行了简要的阐述；第二部分进行的是相关理论的分析；第三部分研究政 府职能与政府绩效评估的关系；第四部分提出以职能为基础的政府绩效评估指标 体系的设计思路；第五部分对绩效评估操作程序进行探讨：最后是结束语。 5 电子科技大学硕士学位论文 第二章以职能为基础的政府绩效评估的相关理论分析 2 1 政府职能理论 2 1 1 政府职能与政府功能 政府职能与政府功能是有区别的。政府功能是指政府作为阶级统治机器的国 家机关的一个组成部分，在国家生活中应有的作用。行政是国家权力执行机关运 用国家权力，依法对社会实施公共管理。政府功能产生于国家的本质属性( 实施阶 级的政治统治的工具) ，对于任何历史时期的任何性质的国家来讲，它们政府的功 能都是相同的。 政府职能是指政府作为行政机关在对社会实施公共管理中承担的具体职责和 应发挥的作用。同政府功能稳定不变相反，政府职能总是经常变化的，不仅如此， 不同阶级、性质的国家的政府职能是不完全相同的，而且即使在同一个国家里， 不同历史时期以及不同层级政府的政府职能也不完全一样。当然这些不同有的差 异较大，有的则小一些。对政府职能的研究，不仅需要从总体上把握，更需要具 体地去进行探索。 2 1 2 政府职能的形成与确定 社会存在的对公共管理的客观需要和统治集团对此作出的政治抉择，是政府 职能形成与确定的不可分离的两个方面。 一般而言，在出现要求公共管理的需要后，经过政治抉择，然后产生政府的 某项政府职能。但现实生活中常出现政府在承担政府职能方面有“超前、“滞后 或“过分 、“不足 的现象。这实质上是国家对社会生活的干预在何种情况下才 算是适时适度的问题：“超前刀是指对公共管理的需要尚未出现时，国家已将某项 社会事务纳入行政的范围。“滞后 则指某项本需进行公共管理的社会事务，直到 导致严重后果( 如出现了混乱、动荡、不稳定) 以后，国家才采取干预措施，纳 人行政范围。“超前大多是基于某种把国家看作是可以取代社会或等同于社会的 万能机器的观念。“滞后 则大多出于统治阶级的自私短见，以狭隘的眼光看待其 统治利益，不愿为社会的利益限制或牺牲自己的某些利益。因为一项社会事务一 旦纳入行政范围，成为公共管理的对象，在通常情况下，统治阶级成员是必须依 6 第二章以职能为基础的政府绩效评估的相关理论分析 法接受管理的。 我们常说政府管了许多本不该管也管不了管不好的事，这实际上是对政府职 能“超前 状况的描述。，超前 是在一种良好的意愿驱使下，以理想主义的精神， 认为国家能够或应该把某项社会事务纳入政府行政范围，并为此采取了相应的干 预措施。“超前 会导致两方面的后果：一方面，它使政府背上本可不背而又越背 越重的包袱，难以有效地完成预期的职能，最终导致社会民众的不满：另一方面， 由于国家的过分于预，社会越来越依附于国家，日益失去通过自身制衡机制形成 秩序的能力，一切都由国家安排解决，社会自身的活力日趋萎缩，最终导致社会 发展缓慢直到停滞。 在“滞后一的情况下，政府职能转变呈现出一种扩张趋势；在“超前 的情 况下，政府职能转变呈现收缩趋势。这种收缩或表现为政府现有职能向社会转移， 或表现为政府职能履行程度及方式方法的改变( 由以微观直接干预为主转向以宏 观间接调控为主) 职能转变的目标是让社会发挥其应有的作用。政府该管什么， 不该管什么是由政府职能规定的。政府职能的实现，是衡量行政管理效率和效能 的重要标准。因此，职能界定是否科学将影响到整个政府工作的评估和导向。n 3 1 2 1 3 政府能力与政府职能配置 政府职能是由一个国家的政府完成的。任何国家( 除去极少数小国) 的政府 都是由一系列不同类型和不同层级的政府单位构成的系统，全部政府职能不可能 由一个政府( 如中央政府) 完成，而是由组成政府系统的各个政府单位共同来完 成。各个政府单位共同完成政府职能时对政府职能的分担，不仅表现为分地域实 施，还表现为分担的职能不同。 从政府管理的社会事务性质看，需要纳入公共管理的社会事务大致可分为三 种情况：1 必须以全国作为一个整体来完成管理的；2 必须也只能分地域实施管理 的；3 既要分地域完成管理又必须全国统一规范的。从管理一旦失控导致的可能后 果看，这些社会事务也可分为三种情况：1 仅给本地造成影响；2 将给部分地域造 成影响；3 影响涉及整个国家。由于不同社会事务在公共管理上存在着需要上的差 异，统治者从维护政治统治的根本利益出发，将相应的政府职能分配给不同层级 类型的政府单位。 政府能力大小同政府权力大小虽有密切关系，但两者并不相同：中央政府尽 管拥有很大的权力，但在完成必须分地域实施的政府职能方面，它是缺乏能力的， 7 电子科技大学硕士学位论文 通常政府能力受以下因索制约： 政府单位在政治体制中所居的地位。实行地方自治的政府单位同作为上级政 府下属机关的政府单位，两者在完成某些相同职能上，其能力就存在明显的差异。 前者在法定的自治事务范围内拥有很大的权限和能力。后者在相同的社会事务的 管理权限和能力上，往往随国家的行政分权与集权的程度而呈现较大差异。一般 而言，在实现某些政府职能上，层级较高的政府单位能力比层级低的政府单位大。 国家的社会经济运作机制。在市场经济体制下，由于全国统一市场的形成， 由于经济活动的全球化，地方政府干预经济事务的能力越来越小，层级越低，能 力越小。计划经济体制下的政府，在上下级间存在行政隶属关系，因而地方政府 在管理经济事务上的能力远比市场经济体制下的地方政府大得多。 当前世界各国出现的“地方分权一和“权力下放 的呼声和浪潮，主要反映 在要求扩大地方政府处理纯属当地地方事务方面的权限上，少量地涉及与社会发 展相关的部分事务，但不包括经济领域。对采用了市场经济体制的国家来讲，面 对已经形成的全国统一市场和与国际接轨的经济活动，地方政府无力进行干预。 2 1 4 政府职能的主要内容 2 1 4 1 经济调节 政府的经济调节职能主要是为经济发展提供良好的宏观经济环境，优化经济结 构。具体包括：合理确定国民经济和社会发展的战略目标，制定不同时间区段的 规划和计划，研究并预测社会总需求和总供给的平衡，合理确定社会经济发展中 的产业结构，合理设计国民收入的分配、积累与消费的比例关系，设计地区经济 布局及其相互关系，规划国土资源的开发和利用等等；通过制定适当的财政政策 和货币政策等宏观经济政策进行宏观调控，促进经济增长，增加就业，稳定物价， 保持国际收支平衡；通过改革和稳定土地家庭承包经营制度、土地流转制度、征 地制度、农村税费制度、农产品补贴制度，加大对农业技术研究和推广以及农村 基础设施的财政资金投入等方式，促进城乡经济协调发展，加快城镇化进程；对 区域经济发展给予协调、指导和财政支持，促使东、中西部地区在发挥各自的比 较优势的前提下协调发展；采取鼓励性的政策措施，促进出口，吸己j l # l - 资。 2 1 4 2 市场监管 建成完善的社会主义市场经济体制，离不开政府对市场的有效监管。具体地说， 政府作为制度的供给者，应通过制定和执行相关法律法规，履行其在市场监管方 第二章 以职能为基础的政府绩效评估的相关理论分析 面的主要职能，包括：保护各类产权；创造良好的信用环境；根据国家有关法规 和各单位的会计记录等经济资料，检查和监督各经济组织遵纪守法情况以及财政 财务收支活动状况和经济效益，以维护社会经济秩序；促进全国统一市场的形成， 扩大市场对内对外开放，逐步消除行政性垄断，加强对自然垄断行业的规制；对 产品定价和产品质量信息披露行为进行严格监管等等。 2 1 4 3 社会管理 社会管理职能应成为政府职能中十分重要的组成部分。这方面的职能主要包 括：保障公民享有宪法规定的经济、政治和文化权利；编制人口发展的长期规划 和中短期计划，制定各种政策以保证计划的实施，通过法规、条例、行政规划、 人口政策等控制人口规模、人口增长、人口分布和人口构成等；依法指导和帮助 非政府组织的健康发展；依法惩处各种犯罪活动；妥善处理社会突发性、群体性 事件；解决好各种利益矛盾和纠纷；在安全生产方面实行严格的监督管理；做好 防灾减灾工作等等。 2 1 4 4 公共服务 政府的公共服务职能主要包括以下几个方面：把扩大就业放在更加突出的位 置，加强对就业的指导和扶持，给予企业的技术培训项目和下岗失业人员的技能 培训以更大的财政支持；扩大社会保障的覆盖面，加快建设和完善与经济发展水 平相适应的社会保障体系，加大收入分配调节力度，把居民收入分配差距控制在 适应的范围；加大对教育的投入，提高政府公共教育服务水平，尤其是要提高义 务教育的质量和普及程度；逐步把公共医疗服务对象扩大到所有的城乡居民，使 人人享有基本医疗保健；加强对文化建设、基础科学研究和技术开发领域的财政 支持；通过政府投资和组织民间资本参与建设的方式，加大基础设施的建设和供 给，加强环境保护；保护国家安全，反对外来侵略和颠覆活动，巩固国防，守卫 边疆，保证国家利益不受侵犯；处理国际关系、国际交往及履行国际义务等方面 的各种工作等等。 2 2 委托代理理论 2 2 1 政府公共管理中的委托代理关系 委托代理理论的建立源于股份制公司的管理体制问题的研究。在股份制条件 9 电子科技大学硕士学位论文 下，公司的所有权与经营权相分离，经理阶层代表股东行使管理职能，股东和经 理层在利益上有时会不一致。代理问题就是研究如何进行制度设计，使经理层在 按自身利益最大化行动时，最大程度地实现股东的利益。委托代理问题是由当事 人各方的信息不对称引起的。信息不对称是指一方拥有另一方所没有一的信息， 拥有信息的一方称为代理方，缺乏信息的一方称为委托方。委托代理理论实质是 研究一种契约关系的理论，在这种契约关系中，委托人授权代理人在一定范围内 以自己的名义从事相应活动、处理有关事务，包括把若干决策权托付给后者，形 成委托人和代理人之间的权能与收益分享关系n 钔。委托代理理论一般采取比较形 式化的语言，它的大多数结论都来自正式模型。 在政府管理过程中，存在两个层次的委托代理关系：第一个层次的委托代理 关系表现为公众将全民所有资产交给政府( 中间代理人) 进行公共管理；第二个 层次的委托代理关系就是政府( 中间委托人) 将大量的公共事业管理和公共服务 的提供以多种形式委托社会、企业以及其他组织完成。 2 2 2 委托代理关系与政府职能定位 罗建华n 5 1 认为，从委托代理理论的角度分析，政府投资建设领域腐败是公共 权力委托代理运行失灵的结果。在地方政府公共事业管理过程中，存在着效率低 下、体制不顺和资产流失等问题，解决的当务之急是重建委托代理关系。 委托代理理论为实现政府管理职能的合理定位提供分析视角。在政府管理的 第一层委托代理关系中，如何从制度上最大限度地提高政府代理效益，是提高政 府管理绩效的关键因素。由于公共产权的不可分割性，决定了除政府或国家整体 外，任何个人都不享有剩余索取权。政府部门与企业不同，其职能具有稳定性， 其资金来源主要依靠财政拨款，政府领导干部的升迁与绩效一般由上级决定，政 府权力中心可以设计出有效的机制，通过控制政府机构使用资金的权力来控制机 构运转的其他信息，由此形成功能强大的信息收集和处理系统，解决双方委托关 系的问题。在政府管理的第二层委托代理关系中，政府兼有委托人和代理人的双 重身分。对于公众而言，政府是公众的代理入，从公共管理社会化的层面说，政 府是公共管理的委托人。政府在公共管理过程中，理顺、分清政府( 中间委托人) 和公共项目承包企业( 代理人) 在具体承担政府公共管理和发展中各自的地位和 职能，对提高政府管理绩效，实现政府管理发展目标具有重要的意义。 1 0 第二章以职能为基础的政府绩效评估的相关理论分析 2 3 治理理论 2 3 1 治理理论的主要思想 1 、当代地方治理主体趋于多元化。治理运动的组织载体和参与角色呈现多样 性、多元化趋势，这是治理概念与传统统治和行政概念区别的关键之处。治理理 论认为政府不再是公共管理唯一主体，而强调政府组织、非政府组织以及公民在 共同目标下共享资源，合作互动，共同参与公共政策制定和公共产品提供。 2 、政府组织结构发生着深刻变革。传统官僚制结构趋于瓦解，层级更少、更 具灵活性的政府组织在逐渐形成。新型政府组织具有结构多样化、权力分散化、 服务个性化等特征，表2 1 概括了政府组织特征的进化。 表2 1 韦伯式国家与后现代国家 韦伯的官僚制国家后现代国家 政府统治治理 科层制( 韦伯)多样化结构( 如网络) 权力1 ：零和博弈权力1 ：正和博弈或双赢 权力2 ：集权化权力2 ：分散化 精英主义多元主义 单一、集中、铁板一块的国家分权化、分割化和“空心国家 强有力的、集中的行政体系分割化的行政体系 清晰的责任界限界限模糊的或交融的责任体系 国家集中的控制国家集中掌舵 单一的、同质的公共服务的社会文化依据不同需求的服务文化 3 、当代地方治理意味着政府与市场、政府与社会关系的重构。政府与市场， 作为调节社会资源的“看得见的手 和“看不见的手，只有相互补充，相互配合， 才能保证各种资源要素的有序流动、合理配置。治理理论还强调公民参与社会公 共事务管理。公民参与和公民自治能力的增强使得传统国家或政府组织的作用逐 渐缩小，而公民社会正在不断强大起来，发挥着越来越大的作用。 2 3 2 治理理论对绩效评估的启示 政府管理绩效评估及其治理涉及到公共产品提供主体多元化、产权管理、投 电子科技大学硕士学位论文 资渠道多样化等诸多内容，而当代治理理论对此均提供了重要的启示，主要体现 在以下两个方面： 1 、治理理论中治理主体多元化为政府绩效评估主体多元化提供了直接的指 导。政府管理绩效评估过程中需要引入多元评估主体，实现全方位的评估。另外， 传统管理模式政府全包的做法明显暴露出公共产品生产效率低下的弊端，为 不同性质的公共产品寻找合适的生产载体，构建多元主体治理模式是治理政府公 共管理绩效的必由之路。 2 、治理理论强调在政府管理领域中引入市场机制，注重公民参与。政府管理 要求借用市场机制来配置公共部门资源，确保提供公共产品的多元主体相互竞争， 提高效率；在公共产品和公共服务提供过程中引入公民参与，则有助于避免供需 错位、供需脱节，从而有效地提高全体公民的共同福利。 1 2 第三章政府职能与政府绩效评估 第三章政府职能与政府绩效评估 3 1 加强绩效评估，推动职能转变 所谓政府职能的实施绩效，就是指政府履行其职能所取得的结果及其成效。 不言而喻，只要一国政府具备一定的职能，并切实执行其所具备的职能，那么这 一行为的后果将带来一定的政府职能实施绩效便是无庸置疑的。而现实中，不论 是资本主义国家政府还是社会主义国家政府，在市场经济下都拥有并执行着特定 的职能。在这种情况下，如何判断各国政府的实旌绩效问题，即政府职能实施绩 效的评估问题，就不仅具有了必要性，而且其意义十分重大。实际上，加强和完 善绩效的评估无疑是政府能转变的一个强而有效的推动力。 3 1 1 管理工作质量得以保证的关键举措 管理的好坏离不了控制，而控制的基础无疑是评估的存在，否则，控制的实 施将无以为据。由是，我们说评估对于管理工作质量的保证至关重要。而政府职 能的实施实际上就是一国政府对于整个国家所进行的管理工作，因此，这项工作 进展得好坏当然也就不能缺少对其实施评估这一环节。 3 1 2 为政府自身积极行使其职能施加了某种制约力量 政府职能的行为主体是政府，而政府是一国内拥有垄断强制力的组织。一般 情况下，拥有垄断强制力的政府组织，其行为的制约因素相对于一国内任何其他 形式的组织来说都要少。在这种优势地位下，若想保证一国政府职能的实施符合 该国的发展需要，便必须为它设立一套完善的制衡机制。在这套完善的制衡机制 中，法律等强制性限制固然不可少，但严格、客观、不以政府自身利益为核心的 评估体系设置却更为重要，因为评估的存在促使政府必须按评估的标准而不是按 政府自己任意的妄想去行事。当然，这种制约的有效性是以评估体系的科学、客 观和公正为前提的。众所周知，一套不完整、主观且以政府自身利益为核心设置 的评估体系形同虚设，它对于政府的行为举措是不会有什么制约力的。因此，为 了使政府的职能实施符合一国的根本利益、长远发展，我们必须为它设置一套严 电子科技大学硕士学位论文 密、科学和公正的评估体系，否则，政府的行为极易由于低效、浪费而对一国经 济的发展造成伤害。 3 1 3 为整个社会从外部监督政府作为提供了基准线 政府职能的实施除了需要自我约束、制约外，还需要有整个社会对它从外部 进行监督评判。因为舆论的评论、社会团体的监督以及广大民众的议论将从外部 为政府行为的改进提供压力。现实中，虽然对于政府职能实施绩效的评论、监督 及议论随时随地都在发生，但鉴于各个人、各个团体所处的利益、地位不同，这 些监督的观点也便时常迥然相异，而这无疑会使社会监督对政府行为约束的强度 大打折扣。为了切实保证政府职能的实施符合一国发展的长远、根本利益，我们 必须为政府职能的实施绩效评估设立一套科学、完善的标准。有了统一的标准， 有了合理的基准线，社会监督的力度方向才会由辐射状四处发散转变为收敛状众 志成城，而处于这样一种强大压力之下的政府职能实施绩效的改进才将是更有希 望的。 综合以上几点，可以看出，政府职能实施绩效的评估问题之所以必要，主要 是因为：首先，它构成了政府职能实施过程的一个关键环节；其次，它对于政府 这一特殊组织工作优劣的内部制约与外部监督不可或缺。 3 2 政府绩效评估研究的根本动因：我国政府职能转变的需要 “绩效评估在西方国家政府管理中的孕育和产生是公共管理知识发展的结 果，是西方国家社会发展和政府改革推动的结果，西方国家普遍开展的政府改革 使绩效评估在政府管理中得n t 广泛应用。 n 们在我国也是如此。我国政府职能转 变经历了一个长期的过程。1 9 7 8 年之前，我国政府职能体现为以下两大特点：一是 政治统治职能突出，尤其是对阶级敌人的专政职能突出；二是政府管理经济和社 会事务的职能，体现的是计划经济的特点，并没有绩效的理念。十一届三中全会 以后，我国进入经济发展和体制改革的新时期，我国政府职能也转变为由微观管 理转向宏观管理、由直接管理转向间接管理、由部门管理转向行业管理、由“管” 字当头转向服务监督、由机关办社会转向机关后勤服务工作社会化等五个方面的 内容。2 0 0 3 年1 0 月，十六届三中全会作出中共中央关于社会主义市场经济若干 问题的决定，提出“加快转变政府职能，继续完善行政管理体制，建设行为规范、 运转协调、公正透明、廉洁高效的行政体系”的重要改革，抓好五项重点：改革审 1 4 第三章政府职能与政府绩效评估 批制度和减少直接干预，反对和打破行政性垄断，完善宏观调控和加强中长期计 划，加强对重要领域的行政监管，加强社会管理和公共服务。 可以说，多年来，我国在改革政府体制、转变政府职能上作了许多有益的探 索和实践，同时也对我国政府绩效赋予了许多新的内容：我国政府绩效不再是传统 计划经济体制下的只关注计划目标的完成情况，而更多地开始关注计划目标完成 的经济性、效率性以及效果性：政府的功能不仅仅是管理，而更多地体现为服务； 绩效考核的对象也不仅仅是个人，而且延伸到组织。 目前，我们的政府是人民政府，履行政府经济调节、市场监管、社会管理和 公共服务职能，其根本目的是满足人民群众日益增长的物质文化需要，提供优质 的公共产品和公共服务，而绩效评估则是衡量政府公共服务是否满足公共需求的 重要手段和尺度。也就是说，政府对公民负有公共责任，政府的支出必须获得人 民的同意并按正当程序支出，公共资源必须有效率地利用并达到预期的效果。要 落实这些公共责任，就必须对政府的作为进行绩效评估，以准确了解政府是否承 担起了公共责任。政府绩效评估所采取的界定政府职能、提高服务质量、强调顾 客至上和以顾客需求为导向等措施，有利于改进政府公共部门与社会公众之间的 关系，有利于建立和发展社会公众对政府公共部门的信任，增强政府公共部门的 号召力和凝聚力。我国政府职能的转变为我国政府绩效评估的开展提出了必要的 条件和现实的要求，也是笔者进行政府绩效评估研究的根本动因。 3 3 以职能为基础的政府绩效评估研究的特点 3 3 1 职能基础体现绩效评估的社会取向 在政府绩效评估活动中，人们会以他们特有的方式和选择特定的内容和项目 开展评估，那么，人们为什么会选择这种评估方式和评估内容，而不选择那种评 估方式和评估内容呢? 这反映出评估活动背后隐藏着一些主导性的东西。这些主 导性的东西就是人们所理解的价值理念，即评估主体和评估对象的价值理念。同 时，不同的选择标准与角度也会产出不同的选择结果，会形成不同的评估类型， 揭示出政府评估的内部结构，反映出在不同评估理念的指导下人们不同的评估活 动特点。 政府评估的价值理念指导着政府行为，规定着政府评估的内容，在整个政府 评估活动中发挥着关键性的作用。政府评估的价值理念包含着较多的内容：一方 电子科技大学硕士学位论文 面折射出现代政府本身的价值取向，表达出人们对人类社会美好生活的一种决心， 希望通过评估活动，使理想的期盼变成现实的可能，改进政府工作，促进政府与 公民、政府与社会、政府与市场关系的和谐化。在众多的政府绩效评估价值理念 中，以能力为基础进行政府绩效评估侧重于人，以机遇为基础进行政府绩效评估 侧重于时代特征，而以激励为基础进行则侧重于目的，以条件为基础的是侧重于 保障。 以职能为基础体现的是绩效评估的社会取向，即指政府收缩职能管理范围， 将一部分职能逐步地交由社会组织承担。“公共选择关注的中心是政府与社会的关 系问题。它认为没有任何逻辑理由证明必须由政府官僚机构来提供m 。n 铂政府 将一部分公共服务职能移交社会组织承担，在一定程度上打破了垄断，多元服务 主体展开竞争，形成一种制约的机制，必然会促进绩效的提高。而且，职能转换 后，政府仍是公共服务的提供者，但不一定再是直接的生产者，在一定范围内政 府从卖家转变为买家，政府掌握了购买的主动权，就可以提出明确的质量标准， 制定严格周密的监督细则，要求生产公共产品的社会组织，在横向之间展开竞争， 货比三家。在服务成本没有增加的情况下，服务主体角色的置换强化了制约的功 能，就可以提高服务水平。 3 3 2 不同基础下的政府绩效评估比较 3 3 2 1 以能力为基础的政府绩效评估 政府能力是指政府能否成功地回应环境需求的程度。而评估主体通过对政府 将自身意志和目标转化为现实可能性的情况进行一定的价值判断并得出结论，这 一过程就是政府能力评估过程。 政府能力在一个国家和社会中的程度如何直接关系到政府管理水平的高低和 解决问题的效果。对政府能力展开评估，其目的是期望通过评估活动，分析政府 各种能力间的相互关系，测定政府管理能力的大小以指导政府随时调整能力范围， 强化现实需要的管理能力，弱化社会不需要的管理能力，使政府有能力行使其职 能，达到有效应对公共问题的目的。衡量政府能力强弱的最重要的指标之一是政 府是否拥有权威性，权威性的程度和范围如何。政府能力不仅体现在政府自我设 计和规划上，还体现在如何应对频繁出现的公共问题以及将政府的自我目标转化 为社会现实。政府处理公共问题，需要具备多种能力，但其中最需要具备的是协 调能力、控制能力、创新能力和汲取财政能力。 1 6 第三章政府职能与政府绩效评估 评估政府能力的主要指标是： 政府政令是否得到有效的执行； 社会公众对政府政令的支持程度； 政府应对公共问题的有效性。 3 3 2 2 以责任为基础的政府绩效评估 责任政府理念源于民主政府的委托代理关系。既然政府受公民委托处理公共 事务，政府就有义务把公共事务处理好，对公民作出解释，并承担相应的责任。“制 度，要有效能，总是隐含着某种对违规的处罚。力“鲫从总体上说，政府责任包括政 治责任、行政责任、法律责任、经济责任和社会责任。 这些责任中都包含着这样一种观念：责任既伴随着政府的产生，也伴随着政 府的终结，责任与政府活动共始终。责任政府观念要求人们改变“有错必究一的 传统思维，使责任