（公共管理专业论文）上海养老机构社会化运作的研究.pdf

硕士学位论文 上海交通大学2004级mpa 上海养老机构社会化运作的研究 摘 要 上海在全国率先进入了老龄社会，人口老龄化高龄化日益严重,越来越多的 老年人选择到养老机构度过晚年。近几年来，随着老年人口的增加，上海原有的 养老机构数量以及政府举办养老机构的运作模式已不能满足老年人机构养老的 需求。由于机构养老需求与养老机构供给严重不足之间的矛盾日益加剧，上海开 始发展社会力量参与养老机构运作。 养老机构的社会化运作在缓解供需矛盾的同 时，还能进一步促进政府职能的转变，充分整合社会资源，让社会力量在养老福 利领域发挥应有的作用。 论文翔实的数据分析了上海老年人入住养老机构的意愿， 以及这部分老年人 的群体特征、养老需求和对养老机构服务的偏好。同时，在阐述养老机构发展的 规律性特征以及社会人口发展要求的基础上， 提出了上海养老机构社会化运作的 必要性。论文以上海作为研究对象，分析了养老机构社会化发展中存在的问题， 即：政府的主导作用发挥不力；社会福利行业协会的监督和引领作用发挥不够； 养老机构本身在社会化运作中手段不多等。 论文通过对香港和台湾地区养老机构 社会化运行的成功经验介绍以及上海两个区的试点情况的分析， 并以社会福利社 会化和政府管理职能方面的相关理论为依据， 对养老机构社会化运行过程中政府 的目标和职责、社会力量的定位和作用、政府与社会的关系处理等进行了深入地 论述。 在此基础上， 文章最后提出了推进养老机构社会化运作的一系列对策建议： 政府要发挥主导和扶持作用，社会福利行业协会要发挥指导和监督作用，社会力 量要发挥多元化的手段来推进老龄产业等。 本论文新意在于， 将社会福利社会化等理论成果与当前上海人口老龄化中的 机构养老现实问题结合起来， 提出了养老机构社会化运作的一系列对策和具体实 施办法，为上海在养老机构的发展上提出具有现实意义的对策和思考。 关键词：养老机构、社会化、运作 硕士学位论文 上海交通大学2004级mpa research on socialized operation of shanghai home of old-aged abstract shanghai is the first to be the old-aged metropolis in china. the tendency of old-aging population is becoming more fast and most of the old-aged is considering the home of old-aged as a choice of enjoying their lives. in recent years, because of the increase in the old-aged population, the quantity of the present home of old-aged and the home of old-aged operated by the government have not achieved the requirement. own to the intense contradiction of the requirement and lack of supply, shanghai is devoting to develop the social resources to participate the operation of home of old-aged. the social operation of home of old-aged is alleviating the need-supply contradiction, meanwhile, is further promoting the change of the government function and thoroughly combining the social resources. the article analyzes the requirement of accommodating the home of old-aged, the group character, need for old-age living and service by means of abundant statistics. besides, on the basis of illustrating the regular character of development of home of old-aged and requirement of social population increase, the article proposes the necessity of social operation of shanghai home of old-aged. the article takes shanghai as the analysis city and analyzes the existed problems of the social development of home of old-aged, that is, the guiding function of government, the supervising and leading function of social welfare association have not thoroughly exerted, the home of old-aged has not enough means in the social operation, etc. the article has deep illustration on the object and 硕士学位论文 上海交通大学2004级mpa obligation of government in the social operation of home of old-aged, the position and function of the social resources and dealing the relationship between government and society by introduction of the succeed experience of the social operation in hongkong and taiwan, analysis of experiment situation of two districts in shanghai and the accordance of the relative theory of welfare socialization and government management function. in the end, the article propose a series of suggestion on promoting the social operation of home of old-aged: government should exert the leading and supporting effect, social welfare association should exert guiding and supervising effect, social resources should use multi-means to promote the old-aged industry, etc. the creative point of the article is to combine the theory achievement of welfare socialization with the real problems of the home of old-aged in shanghai, propose a series of suggestion and detailed operating means on the development of home of old-aged in shanghai. key words: home of old-aged, socialization, operation 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：邱 刚 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：邱 刚 指导教师签名：章晓懿 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 硕士学位论文 上海交通大学 2004 级 mpa 1 绪 论 第一节 研究背景和意义 养老问题始终是各个国家关注的问题，上海作为全国的特大型国际性城市，也面 临了养老问题的挑战。上海自 1979 年便步入了老年性城市的行列，是全国最早进入 老龄化的城市，而且最近几年，老龄化的程度还在加快，所面临的老龄化问题愈来愈 严峻。上海正面临着人口老龄化的双重压力：一方面是人口总体不断老化，老年人口 逐年增长且不断高龄化， 增加了解决老龄问题的难度； 另一方面， 出生人口不断下降， 加剧了老年赡养问题的严重性和迫切性。1 “十一五”期间及以后，人口老龄化的 速度和程度都将进一步提高，老年人口的高龄化特征将进一步显现，独居老人和“空 巢老人”2的现象越来越严重，这些老人身边没有子女或家人的照料，由于年龄的增 长，生理和心理上都会产生愈来愈多的不便，甚至连必要的物质生活保证都很困难； 心灵上的矛盾和社会交往中的各种障碍， 还导致了部分精神问题的出现； 而且随着 “四 二一”家庭的泛滥，使得下一代人肩上的担子和压力越来越沉重，选择如何养老是每 一个家庭和每一位老年人的现实问题。 上海民政事业发展“十一五”规划3指出，要着力构建与人口老龄化相适应 的养老福利服务模式，逐步形成居家养老为主，机构养老为辅的养老格局。全市户籍 老年人中，90%由家庭自我照顾，7%享受社区居家养老（照顾）服务4，3%享受机 构养老服务。 随着时代的发展，养老机构的存在越来越有必要。上海对于养老机构的观念不再 停留在对“三无”老人5居住场所的关爱上。而随着老年人口赡养比的不断攀高，家 1 林怡琼.对上海养老机构的若干思考. 2 指年龄在 60 或 65 岁以上，不和子女居住或长期得不到子女照顾的老人 3 上海市人民政府关于印发上海民政事业发展“十一五”规划的通知,沪府发20073 号.11 4 居家养老服务，是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日 常生活困难为主要内容的社会化服务，其形式主要有两种：由经过专业培训的服务人员上门为老年人开展照料服 务；在社区创办老年人日间服务中心，为老年人提供日托服务。 5 指无劳动能力、无生活来源、无赡养人或抚养人，上海市民政局编.社会福利政策汇编.5 硕士学位论文 上海交通大学 2004 级 mpa 2 庭赡养功能的日渐弱化， 使许多老年人不得不依靠养老机构老照料其晚年生活， 同时， 由于老年人思想越来越开放， 一些身体健康又有经济基础的老年人也选择入住养老机 构的方式安享晚年，一来减轻了子女家庭的照料负担，二来也使得晚年生活更加丰富 多彩。这为社会化养老的发展奠定了基础。让老年人住进养老机构，不仅仅是为了满 足老年人生存的需求、生理上的需求，更多的还是想通过让老年人参与社会生活、融 入社会以得到心灵上的慰籍。养老机构应将过去一成不变的养老方式得以转变，将不 方便的养老生活变得更方便， 使更多人愿意入住其中， 安度晚年。 养老机构环境要好， 服务要好，而且还要能使老年人参与社会交往，从生理上、心理上关爱老人。 而近几年来随着老年人口的激增， 原有的养老机构数量和运作模式已不能满足老 年人机构养老需求的不断升级，2006 年上海市全部养老机构的床位仅有 6 万余张， 占老年人口比不到 2%，床位供给与需求之间的矛盾十分突出。 正由于不断增长的机构养老需求与养老机构供给严重不足之间的矛盾日益突出 的背景，根据从上世纪八十年代起民政部开始推行“社会福利社会化”的工作思路。 目前， 各级政府与民政部门以发展养老机构社会化为老年福利事业的指导方针。 同时， 随着行政体制改革的深化和社会主义市场经济体制的不断完善,政府职能也在逐步转 变，并有关职能部门不断理顺养老机构的发展机制。虽然通过近几年的改革，养老机 构社会化取得了一些进展，出现了诸如老年公寓、老年护理院等一些社会力量办养老 服务机构。但总体来说改革还没有取得实质性的进展，许多问题还没有触及，在改革 过程中提出来的一些新问题还没有解决。这些问题包括：应当如何确定政府和社会组 织的角色、 它们各自的职能和分工格局应当怎样， 社会组织成长的条件和可能性如何， 政府在培育社会力量中所应采取的态度和可能起的作用， 以及如何处理政府与社会的 关系，6，在养老机构社会化的背景下政府如何发挥主导作用来推进社会力量办运作 养老机构等等。政府如何摆正位置，理顺与社会（包括市场）的关系，发挥社会中介 组织的引领和监督作用，促进我市养老机构的健康有序发展，这些问题的研究和提出 解决策略对构建和谐社会有重要的意义。 6 孙炳耀,常宗虎著.中国社会福利概论m.北京:中国社会出版社,2003.118 硕士学位论文 上海交通大学 2004 级 mpa 3 第二节 研究现状 社会力量（包括私人）投资办养老机构是一个理论空白点。近几年来,全国的有 关研究社会保障和社会福利的专家、 学者一直致力于中国的社会保障和福利体系的研 究和关系的界定。就养老机构社会化这一课题而言，其研究的理论依据主要基于“社 会福利社会化”的相关理论，从 1994 年起的第十次全国民政会议提出“深化福利事 业单位改革，加快社会福利社会化进程”的要求，到 1998 年开始在上海、广州等全 国十三个城市进行的试点探索，直到 2000 年，基本形成了社会福利社会化的概念， 就是政府在倡导、组织、支持和必要的资助下，动员社会力量建设社会福利设施，开 展社会福利服务，满足社会对福利服务的需求。这一概念的思路是强调社会福利服务 是全社会要关注的事业，不能仅仅靠政府和计划体制来实施，要充分动员社会各种力 量，共同合作，满足社会的需求。具体来说，就是要改变政府包办福利事业的状况， 国有福利机构实行政事分离，转变现有的政府包揽的管理和服务体制，同时鼓励发展 社会力量办福利机构，充分动员和利用社会力量、挖掘社会资源来共同发展社会福利 事业。一般认为，社会福利社会化的内容主要包括四个方面，一是政府必须将一些能 够由社会承担的职能交给社会机构去办，从而使政府得以精简，集中精力做好行政工 作，二是改变政府直接半服务机构的做法，参照经济领域中“政企分离”的做法，重 构政府与下属服务机构的关系，扩大服务机构的自主经营权，使其成为不依附于政府 的独立的社会服务机构，三是允许甚至鼓励民办非企业单位的发展，让它们在社会服 务领域发挥越来越大的作用，以扩大福利服务的总供给量，满足人们的需要，四是开 发民间资源，拓宽资金渠道，改变过去政府单独承担全部福利服务成本的状况，发展 慈善事业，为福利服务注入新的血液。7 从上海的实践来看，在包括养老、孤儿收养、残疾人服务和精神病人的照料、福 利企业等众多领域的社会福利项目来看， 最符合社会福利社会化要求和有条件得以推 进的是养老机构的社会化运作，这也为本课题的研究提供了实践依据。 养老机构的社会化发展可以缓解供需矛盾， 迎接人口老龄化加快发展和高峰来临 的挑战。养老机构的社会化发展可以促进政府职能转变，理顺发展机制。随着社会主 7 孙炳耀,常宗虎著.中国社会福利概论m.北京:中国社会出版社,2003.118 硕士学位论文 上海交通大学 2004 级 mpa 4 义市场经济体制的确立和深化， 政府必须转变职能， 实现 “政事分开” 和 “政社分开” 。 养老机构的社会化发展，使得机构的主体性地位和行业管理日益突出，客观上要求政 府进一步强化与提高管理和服务水平， 为机构发展提供公开、 公平、 公正的制度环境。 社会力量办养老机构，一种形式是通过私营企业向养老机构进行投资，另一种是 个人或合伙向养老机构投资。发展养老机构社会化，政府的投资和直接参与运作的份 额将减少，充分发挥社会的作用，让社会力量在养老福利领域发挥更大的作用。在研 究中我们发现，社会办养老机构的本质在于其投资属于非国有资产，从而与政府办养 老机构区分开来。 通过对养老机构社会化运作的研究， 能够为其他社会福利领域的服务项目提供进 一步的理论支持和实践探索，为上海加快社会福利社会化的步伐提供实践经验。 第三节 研究思路和方法 本论文的研究思路主要根据社会福利在新的社会发展格局中的改革要求和市场 经济条件下如何科学的发展养老机构以缓解供需矛盾。 同时在研究和写作中充分采纳 了民政部对社会福利政策上的相关理论和近几年来的发展社会化的新型社会福利的 有关思路。另外在研究本课题时，也对政府职能的有关理论进行了研究并引用了现代 政府职能管理方面的有关思路。 本论文在研究和写作的过程采取的方法主要通过查阅民政局有关档案与各种统 计报表资料，并通过多种途径广泛搜集国内外有关养老机构的文献资料，和深入各种 类型的养老机构进行实地调查， 并向社会福利与老年问题研究领域的专家和实际工作 部门的专家进行咨询和求证。另外，本论文充分采纳了上海市民政局和上海社会科学 院在 2006 年上海养老机构发展研究报告8中对全市用于采集老年人对机构养老 的现实需求的相关数据和定量分析方法， 以及结合笔者在日常工作中对养老机构的投 资者、经营者和管理者访谈作为研究方法来开展。 8 上海市养老机构发展研究报告为未公开发表报告 硕士学位论文 上海交通大学 2004 级 mpa 5 第一章 上海人口老龄化对养老机构社会化运作的要求 上海早在 1979 年就在全国率先步入了老年化城市，而且从老年人口的增长数据 预测，上海老年人口的增长趋势从 2010 年起将进入一个加速增长期。而上海的养老 机构数量和增长情况却不容乐观，远不能满足需求。本章主要就权威部门的统计和调 研数据来对上海老年人口的发展趋势情况和对养老机构的需求情况做一分析， 并提出 养老机构社会化的必要性。 第一节 上海人口老龄化的基本状况 一、上海已步入老龄城市 一般来说，年满 60 岁的人被称作老年人。世界卫生组织把 60 岁作为老年的起 始年龄。国际上通用的衡量一个国家或地区是否进入老龄社会的标准，也是以 60 岁 （或 65 岁）及以上老年人口占总人口的 10%（7%）作为指标体系的。 9按此标准，上 海市 60 岁以上的老年人口占全市总人口的比重早在 1979 年就已经达到 10.07，是 我国最先跨入人口老龄化行列的城市。从五次人口普查的数据来看，上海市的人口结 构类型 1953 年尚属年轻型，1964 年已经步入成年型，从年轻型到成年型的转变仅用 了 11 年，而从成年型到老年型的转变也仅用了 15 年。这不仅超前于全国的人口结构 转变，而且大大少于西方发达国家所经历的 50100 年的转变时间。 （见表 11） 表 11 五次人口普查上海市常住人口老龄化发展历程表 11 五次人口普查上海市常住人口老龄化发展历程 1010 60 岁以上老年人口 65 岁以上老年人口 普查年份 人数 （万人） 占总人口 比例（） 人数 （万人） 占总人口 比例（） 1953 22.82 3.68 12.25 1.97 1964 65.72 6.07 38.99 3.60 1982 136.60 11.51 100.83 8.50 1990 189.08 14.17 125.14 9.30 2000 245.76 14.80 183.03 11.48 9 王思斌主编.社会工作概论m.北京:高等教育出版社,1999.187 10 资料来源:上海市老龄科研中心.上海市 2001 年老年人口信息 硕士学位论文 上海交通大学 2004 级 mpa 6 从 2001 年到 2006 年，本市户籍人口中的 60 岁以上老年人口总量及比重、65 岁 以上老年人口总量及比重、80 岁以上老年人口总量及比重均呈逐年上升状态，年增 幅远远超过 1998 年时预测的 2 万人水平。上海市的人口老龄化和高龄化水平呈现出 明显的加速态势。 （见表 12） 表 12 20012006 年上海市户籍人口老龄化水平表 12 20012006 年上海市户籍人口老龄化水平 1111 60 岁以上老年人口 65 岁以上老年人口 80 岁以上老年人口 年份 人数 （万人） 占总人口 比例（） 人数 （万人） 占总人口 比例（） 人数 （万人） 占总人口 比例（） 2001 246.61 18.58 192.52 14.51 32.91 2.49 2002 249.49 18.70 195.70 14.67 35.28 2.64 2003 254.67 18.98 199.49 14.87 37.62 2.80 2004 260.78 19.28 201.06 14.87 40.70 3.01 2005 266.37 19.58 203.67 14.97 43.77 3.22 2006 275.62 20.15 207.58 15.17 46.78 3.42 二、二、上海老年人口增长的速度和趋势 根据上海社会科学院人口与发展研究所和上海市老龄科研中心合作完成的 上海 市未来人口发展趋势预测 （20032040） ， 从 2007 年到 2040 年的老年人口发展如下： 表13 上海市户籍人口老龄化发展预测表13 上海市户籍人口老龄化发展预测 1212 60 岁以上 老年人口 65 岁以上 老年人口 80 岁以上 老年人口 年份 总人口 （万人） 人数 （万人） 占总人口 百分比 人数 （万人） 占总人口 百分比 人数 （万人） 占 60 岁以上 人口百分比 2007 1360 281 20.63 205 15.07 46 16.57 2008 1365 290 21.24 207 15.16 49 17.05 2009 1370 301 21.98 211 15.40 52 17.15 2010 1375 312 22.71 214 15.56 54 17.23 2015 1390 395 28.43 254 18.27 66 16.69 2020 1391 480 34.50 330 23.72 64 13.32 2025 1379 523 37.91 406 29.44 67 12.89 2030 1357 528 38.92 440 32.42 92 17.37 2035 1328 519 39.11 435 32.76 135 25.93 2040 1293 521 40.30 417 32.25 168 32.32 11 资源来源：上海市老龄科研中心.上海市 2004 年老年人口信息及上海市 2005 年老年人口信息 12 上海社会科学院人口与发展研究所,上海市老龄科研中心.上海市未来人口发展趋势预测（20032040） 硕士学位论文 上海交通大学 2004 级 mpa 7 从人口老龄化进程来看， “十一五”期间上海市的人口老龄化过程相对较为平稳。 60 岁以上老年人口的比重从 2006 年的 20.15发展到 2010 年的 22.71，4 年间仅 增加 2.56 个百分点。但是，从 2010 年开始，老龄化进程开始加速，到 2020 年将达 到 34.50，2030 年则为 38.92，2040 年发展到 40.30。届时，总人口中约五分 之二都是老年人。并且，以上的预测还是在未来生育率大幅度上升并且有大规模的年 轻型人口迁入的情况下发生的，如果未来生育率没有多少改变，迁入人口的结构也不 是那么年轻，则人口老龄化的水平比预测期末的 40.30还要高出许多。 与人口老龄化相伴随的是老年人口的高龄化。2010 年时，80 岁以上老年人口占 60 岁以上老年人口的比重达到第一个历史记录， 从 2006 年的 16.97增至 2010 年的 17.23。此后几年却戏剧性地出现突然的逆转，到 2025 年将出现一个 12.89的低 点，其主要原因是：届时 80 岁左右的人口是 19401949 年出生的人口，当时由于连 年战争，大量人口死亡，所以存活下来的人口比较少。随着建国以后出生的人口逐渐 进入这一年龄段，高龄老人的比重又会马上上升，到 2030 年时将达到 17.37，以 后还将继续上升， 在 2040 年将达到 32.32。 从 80 岁以上高龄老人的绝对规模来看， 2006 年时只有 44 万人，2040 年时将增长到 168 万人，增加了 2 倍还多。而且，家庭 小型化的发展趋势也对社会化养老服务功能提出了更高的要求。 从以上预测分析来看， “十一五”期间是上海市人口结构最有利于社会经济发展 的“黄金时间” ，是收获“人口红利”13的时期，老龄化和高龄化程度还不算太高， 社会负担相对较轻，因此，我们应充分利用这段时间为今后的人口老龄化特别是高龄 化的加速到来做好各方面的准备。 上海市人口老龄化报告书（1998 年） 也曾预测： 20052010 年是上海老年人口的中速增长期，平均每年净增 7.5 万人左右； 20102020 年是上海老年人口的高速增长期，平均每年净增 14-15 万人左右； 20202030 年是上海人口老龄化的顶峰时期，老年人口总数将达 460 万人左右，占 13 某个国家如果正处在劳动年龄人口最充分的阶段，经济增长就会获得格外的供给资源，这就是人口红利。 “人 口红利”对经济增长的影响机制可以简略描述为：出生率出现下降；低出生率促进妇女的经济参与，也帮助提高 家庭的健康和营养水平；孩子数减少使家庭的负担降低，家庭能够不压抑消费，增加教育、医疗方面的支出，从 而在整体上，社会的人力资本积累增加；与此同时，历史上的高出生率保证了经济增长所需的劳动力；在很长一 个时期，老龄化引起的老年抚养比上升要小于出身率下降所引起的少儿抚养比的下降，社会总的负担水平下降； 社会负担减轻意味有更多的资源可用于储蓄，储蓄增加决定投资增加；更多投资与更加健康、更高教育水准、充 分供给的劳动力结合又带来更高的经济增长和更高的储蓄水平；几方面因素合力引起 gdp 的快速增长。 （ 中国 社会导刊中国老龄,20056.总 89 期.p19） 硕士学位论文 上海交通大学 2004 级 mpa 8 总人口的比重将上升到 32左右。这从另一个方面提示我们，这几年将是应对人口 老龄化高峰到来、加强经济和社会储备的关键时期，同时也是养老机构的发展和机构 养老模式完善的最佳时期。 第二节 上海老年人口对养老机构的需求分析 上海市在1998年对近5000名65岁以上老人进行了抽样调查,以了解他们的基本 情况以及对入住养老机构的想法。结果显示有 13.22%的老人明确表示理想的养老方 式是入住养老机构，2005 年，上海市社会科学院和上海市民政局对全市 2000 名 60 岁以上老人进行了抽样调查显示共有 18.2%的老年人（约 47.46 万人）出于各种考虑 而表达了想入住养老机构的意愿。如果不受其他因素（诸如支付能力、子女意见、供 方控制等）的影响，完全按照老年人自己的选择，那么综合这两项统计数据，养老机 构的床位数就应占 60 岁以上老年人总数的 15%。也可以说，目前上海有 15%左右的老 年人希望入住养老机构，但实际上只有 2%的老年人的需求得到了满足。 进行横向比较,可以更明显地看出目前上海市老年人入住养老机构的比例过小。 发达国家的相应指标通常是 5%左右。与同样是发达城市的香港比较，香港 1998 年 65 岁以上老人共有 70.17 万人，而社会福利署安排的安老院及老年护理院的床位共 37241 张，平均每 100 名老人有 5.3 张床位，而相比较上海的养老床位数所占老年人 的比率显得过低。 一、要求入住养老机构的老年人特征 调查资料显示14，全市共有 18.2的老年人（约 47.46 万人）出于各种考虑而表 达了想入住养老机构的意愿， 较为主要的几类要求入住养老机构的老年人的情况有以 下几项： 1、低龄老人要求入住养老机构的愿望更为强烈。6069 岁、7079 岁和 80 岁 以上老年人的入住意愿率呈依次递减态势，分别为 19.7（约 22.01 万人） 、17.6 （约 18.56 万人）和 15.9（约 6.89 万人） 。 （见表 14）由于受到现代观念和社会 14 资料来源： 上海市养老机构发展研究报告 硕士学位论文 上海交通大学 2004 级 mpa 9 化养老方式的影响更大，并且担心其独生子女所能给予的照顾有限，低龄老人相对于 高龄老人而言更愿意入住养老机构。 表 14 不同年龄组老人要求入住养老机构的情况 表 14 不同年龄组老人要求入住养老机构的情况 年 龄 愿意入住养老机构的 老人比例（） 愿意入住养老机构的 老人人数（万人） 6069 岁 19.7 22.01 7079 岁 17.6 18.56 80 岁及以上 15.9 6.89 2、收入在 1000 元至 2000 元之间的老年人入住养老机构的可行性较大。月收入 为 500 元以下、5011000 元、10012000 元的老人入住意愿率呈依次递增态势，分 别为 17.8（约 12.73 万人） 、18.3（约 23.86 万人）和 19.5（约 10.08 万人） 。 但到了 2001 元以上这一最高收入组时，入住意愿率却掉转直下至 11.1（约 0.80 万人） ，甚至比 500 元以下收入的老年人还要低许多。 （见表 15）造成这一现状的 原因，一方面在于低收入老人担心无力支付入住养老机构的费用，另一方面则是高收 入老人可以在家享受各种专门的照料和护理服务。 表 15 不同收入组老人要求入住养老机构的情况 表 15 不同收入组老人要求入住养老机构的情况 收 入 愿意入住养老机构的 老人比例（） 愿意入住养老机构的 老人人数（万人） 500 元及以下 17.8 12.73 5011000 元 18.3 23.86 10012000 元 19.5 10.08 2001 元及以上 11.1 0.80 3、患中等程度疾病的老年人对养老机构的需求更大。无疾病、患普通轻微疾病 （1-2 种疾病） 、患中等程度疾病（3-4 种疾病）的老年人的入住意愿率呈依次递增态 势，分别为 13.2（约 10.08 万人） 、19.3（约 28.50 万人） 、24.8（约 8.35 万 人） 。但到了患 56 种多种疾病这一少有的极端情况时，入住意愿率却大幅回落至 16.7（约 0.53 万人） 。 （见表 16）由于健康老人不需要住养护理，而多种疾病缠 硕士学位论文 上海交通大学 2004 级 mpa 10 身的老人由于行动困难而大多选择住家、护理院或医院，因而患病情况处于中等程度 的老年人相比之下对养老机构的需求更大。 表 16 不同患病情况老人要求入住养老机构的情况 表 16 不同患病情况老人要求入住养老机构的情况 患病情况 愿意入住养老机构的 老人比例（） 愿意入住养老机构的 老人人数（万人） 无疾病 13.2 10.08 患 12 种病 19.3 28.50 患 34 种病 24.8 8.35 患 56 种病 16.7 0.53 二、老年人希望入住养老机构的原因 在老年人希望入住养老机构的原因中， “身心状况越来越差” 、 “亲人没有足够时 间照顾”和“亲人没有足够能力照顾”这三项的选择频率最高，分别达到 32.3、 28.2和 19.0，其它各类选项的选择频率均未超过 8。 （见表 17）由于身体机 能的逐渐衰退和健康状况的日益下降， 再加上子女大多都迫于生活和工作的压力而无 法全身心提供照料，一些老年人越来越倾向于选择机构养老的方式，一方面是希望得 到更好的照护，另一方面也是为了避免离群索居的孤独感。 表 17 老年人希望入住养老机构的原因 表 17 老年人希望入住养老机构的原因 原 因 百分比 身心状况越来越差 32.3 亲人没有足够的时间照顾 28.2 亲人没有足够的能力照顾 19.0 机构养老比家庭养老好 7.7 没有亲人可以照顾 5.5 社会服务无法满足需要 2.6 三、对养老机构类型和收费的要求 1、多数老年人希望入住政府办养老机构 老年人对于政府办养老机构的需求远远大于对社会办养老机构的需求。调查显 硕士学位论文 上海交通大学 2004 级 mpa 11 示，两者所占比例分别为 81.1和 8.4，另有 10.6的老人表示无所谓。在对政 府办养老机构有需求的老人中，对街道乡镇级养老机构、区县级养老机构和市级养老 机构的需求率依次降低。 （见表 18） 表 18 老年人对养老机构类型的要求 表 18 老年人对养老机构类型的要求 机构类型 比例（） 人数（万人） 街道乡镇级养老机构 39.4 18.7 区县级养老机构 26.3 12.5 市级养老机构 15.4 7.3 社会办养老机构 8.4 4.0 无所谓 10.6 5.0 老年人对于政府办养老机构的需求存在着随年龄增高而降低的趋势， 说明经济与 社会环境的变化对于新增老年人口思想观念的影响是存在的，尽管这种影响十分微 弱。从老年人的支付能力来看，政府办养老机构无论对于低收入老人群体来说还是对 于高收入老人群体来说，都具有较大的吸引力，但是，中低收入老人群体对于政府办 养老机构的需求率相比之下却有所下降。这表明，改革中的政府办养老机构由于其多 种功能定位而在不同经济收入的老年人群中产生了不同的心理导向作用， 低收入群体 关注政府办养老机构的低收费保障功能， 高收入群体关注政府办养老机构的高水平示 范功能，而中低收入群体则倾向于从现实的“成本收益”分析中在政府办和社会办 养老机构中作谨慎选择。 由此而言，这为养老机构的社会化运作和发展创造了条件。 2、多数老年人希望入住中低价格的养老机构 根据全市养老机构的整体收费情况，可以划分为低档、中档、高档三种级别，收 费分别在 800 元以下、8001200 元和 1500 元以上。调查表明，由于上海市老年人 的整体收入水平明显偏低，因此绝大多数老年人都选择了中低档级别的养老机构，希 望入住高档养老机构和表示无所谓的人数仅占 12.0。 （见表 19）具体考察老人所 能承受的入住费用，也与这一结果表现出了高度的一致性，只能承担 800 元以下收费 标准的老人占到 54.5，只能承担 1000 元以下收费标准的老人更占到 85.8。 （见 图 11） 硕士学位论文 上海交通大学 2004 级 mpa 12 表 19 老年人对养老机构档次的要求 表 19 老年人对养老机构档次的要求 机构档次 比例（） 人数（万人） 低 档 32.1 15.2 中 档 55.9 26.6 高 档 7.3 3.5 无所谓 4.7 2.2 图 11 老年人可以承担的入住费用分级比例图 11 老年人可以承担的入住费用分级比例 四、老年人对养老机构所提供服务的偏好 1、未入住老年人最关注养老机构的医护和服务等问题 调查资料显示，有入住意愿的老年人对养老机构最为关注的问题，主要集中在医 护、服务、收费和环境四个方面，关注率分别达到了 26.5、19.8、18.2和 16.8 。 （见表 1-10） 表 1-10 未入住老年人最关注的问题 表 1-10 未入住老年人最关注的问题 问 题 比例（） 人数（万人） 医 护 26.5 12.6 服 务 19.8 9.4 收 费 18.2 8.6 环 境 16.8 8.0 居住条件 7.8 3.7 设 施 5.0 2.4 伙 食 3.1 1.5 地 域 1.4 0.7 活 动 0.8 0.4 其 他 0.6 0.3 28.2 54.5 85.8 96.9 98.9 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 500元以下800元以下1000元以下1500元以下2000元以下 费用分级 百分比 硕士学位论文 上海交通大学 2004 级 mpa 13 2、已入住老年人最关注养老机构的收费和医护等问题 调查表明，有 75.8的已入住老人对所在养老机构表示满意，表示一般和不太 满意的人数相当，各占 12.1，没有一人表示很不满意。而就不太满意的具体方面 来看，收费和医护问题表现的最为突出，其次是设施、伙食和服务等问题。 （见表 1 11） 表 111 已入住老年人不满意的问题 表 111 已入住老年人不满意的问题 问 题 百分比 收费高 25.0 医护差 18.8 服务差 12.5 伙食差 12.5 设施差 12.5 居住差 6.3 地域差 6.3 环境差 6.3 活动少 0.0 其 他 0.0 第三节 政府运作养老机构无法满足老年人的需求 一、养老机构发展规律的要求 养老机构是指为老年人提供住养、生活护理等综合性服务的机构。 15从 1949 年 到 1955 年，政府在接管旧社会慈善团体和救济机构的同时，成立了大批养教院和生 产教养院，收养安置了数十万无家可归、无依无靠、无生活来源的孤寡老人。到 1959 年，全国有“残老院”379 个，收养安置近 6.5 万老人。后来“残老院”改称社会福 利院或敬老院，到 1964 年发展到 733 个，收养老人近 7.9 万人。老年福利院长期以 “三无”老人为对象，1984 年后开始突破“三无”范围，面对其他老人，开展自费 15 上海市养老机构管理办法.1998 年 6 月 8 日.上海市人民政府令第 56 号发布 硕士学位论文 上海交通大学 2004 级 mpa 14 收养。16 解放前上海市的养老机构，最早由民间的宗教和慈善组织举办（按现在的理论 属于社会化经营） ，零星分布，不具规模，政府没有对其统一规划。新中国成立后， 为妥善解决社会上部分“三无人员” （无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人）的 生活问题，人民政府接管了这些少量的旧有机构，将之改造成为兼救济、收养、教育 等功能于一体的政府办社会福利机构。由于其收养对象多是老年人和残疾人，故当时 被称为“老残院”或“老残教养院” 。 长期以来，中国传统社会以家庭养老为其单一模式，政府办养老机构的定位也 仅仅在于集中供养那些滞留于家庭养老体系之外的老人。 计划经济时代下的养老机构 由于收养对象少，服务要求不高，无论是在机构数量还是服务质量上都未能随着时间 的推移而进步，上海也不例外。改革开放初期，随着人口老龄化水平的不断扩大、家 庭养老功能的逐步减弱以及人们养老观念的转变， 本市原有的养老机构已难以满足社