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安徽大学m p a 硕士学位论文基于服务型政府理论的政策公众参与模式研究 摘要 随着市场经济体制的完善和政治民丰化的推进，公共政策日益成为政府实施 公共管理的主要手段。与此同时公众强烈要求参与公共政策过程以保障自己合法 权益的呼声也越来越高。这一方面反映了公众主体意识的增强和民主素养的提高， 另一方面也对政府管理体制提出了挑战。公众参与公共政策过程是公众表达个人 偏好实现自我利益的重要渠道，也是公众自我意识觉醒的重要标志。 本文从当前服务型政府理论框架出发，分析了服务型政府的特征、服务型政 府政策公众参与的诉求；分析了当前我国政策公众参与的新发展、存在的问题及 原因；然后分析了公众参与的历史发展，提出三种参与模式，最后分析总结出适 合我国当前服务型政府理论和实践的“公众决策者 模式；并指出推行之一 模式所应注意的一些问题。 关键词 服务型政府公共政策公众参与 安徽大学m p a 硕士学位论文基于服务型政府理论的政策公众参与模式研究 a b s t r a c t ：w i t ht h ep e r f e c t i o no fm a r k e te c o n o m ys y s t e ma n dt h ep r o m o t i o no f p o l i t i c a l d e m o c r a t i z a t i o n ，p u b l i cp o l i c yh a sg r a d u a l l yb e c o m et h em a i nm e a n so fp u b l i c m a n a g e m e n t a tt h es a m et i m e ，t h ep u b l i cv o i c eo fp a r t i c i p a t i n gt h ep r o c e s so fp u b l i c p o l i c yt og u a r a n t e es e l f - l e g a lr i g h t sh a sb e e ni n c r e a s i n g l ys t r o n g e r , w h i c hr e f l e c t st h e e n h a n c e m e n to ft h ep u b l i c ss u b j e c t i v ec o n s c i o u s n e s sa n dt h ei m p r o v e m e n to f d e m o c r a t i cq u a l i t y , a n da l s op o s e sac h a l l e n g et ot h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m t h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o no ft h ep u b l i cp o l i c yi sn o to n l yt h ei m p o r t a n tw a yt oe x p r e s s p e r s o n a lo p i n i o n st or e a l i z es e l f - i n t e r e s t s ，b u ta l s ot h el a n d m a r ko ft h ea w a k e n i n go f p u b l i c ss e l f - c o n s c i o u s n e s s p r o c e e d i n gf r o mt h ef r a m eo ft h ec u r r e n ts e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tt h e o r y , t h i s d i s s e r t a t i o na n a l y z e sf e a t u r e so fs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，p u b l i cr e q u i r e m e n t s ，t h e n e wd e v e l o p m e n t s ，i s s u e sa n dc a u s e so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o no fc h i n a sp o l i c y , t h e n a n a l y z e st h eh i s t o r i c a ld e v e l o p m e n to fp u b l i cp a r t i c i p a t i o na n dp u tf o r w a r d3m o d e s l a s t l y , i tc o n c l u d e s t h ep u b l i c d e c i s i o n m a k e r s ”m o d e w h i c ha d a p t st ot h et h e o r y a n dp r a c t i c eo fo u rs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，a n di n d i c a t e ss o m ei s s u e sc o n c e r n e d w i t hi m p l e m e n t a t i o no ft h em o d e k e yw o r d ss e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tp u b l i cp o l i c y p u b l i cp a r t i c i p a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获酬击鬈喊其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：乌了弓殳 签字日期：必7 年，。月如日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解毒氍殳太善有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授权耋榴犬葑以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ， ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：与了彳 导师签名： 、1 签字日期：加年u 月如日签字日期： 工作单位：喜气链j 倒蜘 通讯地址：珐微口乳斜裂舳翟争 髫磋， 年d 月了d 日 电话： 7 ) 多心工3 。? o 多 邮编：凇p 安徽大学m p a 硕= 匕学位论文基于服务型政府理论的政策公众参与模式研究 第1 章引言 1 1 本文的研究目的、意义 由于我国正处在政治经济“双转型”的关键时期，在经济领域我国己逐步由 计划经济转向了市场经济，并且取得了举世瞩目的成绩；但是在政治领域我围的 改革显得滞后，尤其在政府职能方面，政府在实际工作中越位、错位和缺位现象 时有发生。从政治转型角度来说，只有实现与市场取向的经济改革相适应，不断 地调整、转换政府结构、功能和公共政策，才能为现代化建设更好地提供政治推 动力。政府管理需要转型，近年来学界不少学者提出要建立服务型政府，而且党 和国家也把建设服务型政府作为重要目标，予以关注。中华人民共和国国民经济 和社会发展第十一个五年规划纲要中指出：“按照精简、统一、效能的原则和决 策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、 监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府。”作为公共 管理重要载体和工具的公共政策，公共政策起到了调控社会成员之间的利益关系， 实现公共利益的合理分配及具体行政目标的作用。随着社会经济的不断发展，公 众的法律意识，民主意识的不断增强，公众政策参与逐渐在公共政策过程中扮演 重要角色。因此，提高政府工作透明度，保障公民对政府工作的知情权、参与权、 表达权和监督权，已成为亟待解决的问题。公众参与不仪是重塑政府的动力，也 是政府改革建设的重要目标。2 0 0 5 年中国国务院新闻办公室发表的中国的民主 政治建设白皮书一文中指出：“为建设公共服务型政府，中国政府更加重视回应 社会的公共诉求，逐步健全和完善公共政策和公共服务体系。”然而，在现实中， 公众对公共决策的参与程度还有待于提高，包括政府要不断改革和完善决策机制， 努力推进决策的科学化、民主化，通过各种形式支持和扩大公众对政府决策的有 效参与等。在此背景下，研究服务型政府的公共政策公众参与模式与治理具有很 强的理论和现实意义。 安徽大学m p a 硕：b 学位论文 基于服务型政府理论的政策公众参与模式研究 1 2 国内外研究现状 l - 2 1 国内研究状况 公众的政策参与是一个没有引起足够重视的课题，国内学术界对于公众政策 参与的研究也有一些阶段性的成果，但其深度和广度还有待于深入和拓展，在已 有的成果中，有从宏观层面论述的，也有从微观层面论述的，以及就具体案例论 述的。但关于服务型政府公共政策公众参与模式与治理这一论题的，国内学者目 前还少有论述。国内目前系统地研究公众政策参与的专著也还没有。现就国内学 者的研究文献归纳为如下几类： ( 1 ) 公民政策参与的路径方面的研究。国内许多学者积极探索政策参与的 路径。赵刚印( 2 0 0 6 ) 认为我围公众参与社会治理中存在的一个突出问题，在于公 民参与的“应然”与“实然”之间存在着尴尬反差，出现了若干不合拍和不同步的 脱节乃至背离现象，这不能不影响到公民参与社会治理的实际效果，甚至使公共政 策和社会管理的正当性遭受质疑。张宇( 2 0 0 7 ) 通过对西方利益集团理论的解读， 根据中国利益集团发展的现状，提出了中国利益集团政策参与的不同路径，如政 治参与路径、智力参与路径、信息参与路径、舆论参与路径和执行参与路径等。 ( 2 ) 公众参与公共政策过程方面的研究。公众参与公共政策过程是公民政 治参与的重要方面，也是公共政策研究的崭新话题。涂晓芳( 2 0 0 5 ) 认为要扩大和 规范公共政策中的公众参与，政府应该发挥更多作用和功能，以完善公众参与的制 度化途径。第一，要建立有效的参与机制。第二，要建立有效的激励约束机制。圆 第三，要培育公众的自治精神。张德四和耿国阶( 2 0 0 6 ) 认真分析了公众政策参 与的过程，指出了公众政策参与存在的十大矛盾：1 分析和政治的冲突；2 公 众与政府间关系的强一弱不对称；3 政治性格的低层次互补和政策参与心态的良 莠不齐；4 公众政策参与程度和层次的有限性；5 公众政策参与自发过程与引 导过程的脱节；6 扩大有序参与在思想和实践上的偏差；7 公众政策参与渠道 与有效性不足；8 制度化参与和非制度化参与并存：9 个体性参与重于组织性 d 张宇利益集团的政策参与及其路径分析理论界，2 0 0 7 1 国涂晓芳公共政策过程中的公众参与分析，江西行政学院学报，2 0 0 5 1 2 安徽大学m p a 硕士学位论文基于服务型政府理论的政策公众参与模式研究 参与；1 0 输出性执行参与重于输入性决策参与。 ( 3 ) 公民政策参与的科学性和意义方面的研究。政策参与是公民通过合法 的途径和方式直接或间接参与和影响公共政策，表达自身利益要求和意愿的一般 公民政治行为及过程。公民参与公共政策过程是表达和实现自身利益的最直接、 最有效而且效果最明显的形式。公民政策参与对于实现公共决策的科学化、民主 化，保证公共政策公共利益方向以及维护政策体系合法性方面具有重要的作用。 梁丽萍( 2 0 0 6 ) 认为公共政策本质上是一种权威性的社会利益分配，而公众认同是 公共政策付诸实践的前提和条件，是公共政策社会价值考量的重要依据。她认为构 建公共政策与公众认同的积极互动关系，关键在于实现公共政策过程的程序化：实 现公共管理手段的非强制性，即淡化公共管理的命令色彩：赋予那些长期被动地执 行政策的低层管理者以参与决策权：实行行政信息公开化，保证公民的知情权，并 在此基础上引导公众参与决策。圆 ( 4 ) 公众政策参与制度方面的研究。李瑞昌( 2 0 0 1 ) 通过比较中外国家公共决 策中公民参与制度的演进过程，针对我国公共决策中存在的问题，指出制度创新 不仅是市场经济发展的迫切要求，也是公共决策中公民参与的重要保障。他从公 民参与权利的厘定入手，提出我国公民可以从谈判与协商、公告与评论、投票与 公决、通告与听证四个方面来参与公共决策制度的创新。固 ( 5 ) 面对全球化趋势对我国公共政策影响，许多学者对我国公共政策系统存 在的问题及改进的措施作了研究。他们认为我国公共政策系统存在的_ 丰要问题是： ( 1 ) 汲取政策资源的能力不足，尤其是中央政府汲取能力的不足；( 2 ) 权力和利益的 部门化，引起政策制定的部门化，把政策变成维护本部门权力、谋取本部门利益 的手段；( 3 ) 政策过程的公开性和可预测性较差，公共政策的制定与执行往往过于 封闭，公众参与性较差；( 4 ) 制定人员素质不高以及政策工具缺乏创新；( 5 ) 公共政 策评估机制滞后，我国公共政策评估机制缺乏规范，基本是内部评估，外部评估 几乎空白。为此，改进我国公共政策模式研究的趋势主要有以下几个方面：一要 转变政策观念，树立全球观念、网络观念、博弈观念、效率观念和创新观念；二 要研究如何优化政策组织机构，主要要加强政策制定、协调的中央机制，强化政 由张德四、耿国阶浅析公众参与政策过程的十大矛盾云南行政学院学报，2 0 0 6 1 国粱丽萍论公共政策- q 公众认| 一j 的互动与融合，巾国行政管理，2 0 0 6 7 锄李瑞昌公共决策t l j 的公民参与：( 硕士学位论文) ，厦门大学，2 0 0 1 安徽大学m p a 硕j ：学位论文基于服务型政府理论的政策公众参与模式研究 策制定辅助机构，提高地方政府治理能力；三要研究如何预先建立危机决策体制， 提高危机决策能力：四要研究如何提高政策系统学习和创新能力；五要研究如何 优化政策环境，主要是法制环境的发展和公民参与机制的完善。 综合各种类型的文章，可以看出学术界集中于对公众政策参与行为以及参与 的过程、路径和制度方面的研究。而关于服务型政府公众政策参与模式的研究明 显很少，忽视了公众政策参与模式方面的研究。 由以上文献综述可大致看出，在公共政策的公众参与问题上，仍留有以下空 白点：贯穿于公共政策过程中公众参与的范围和程度怎样? 效果如何? 存在哪些问 题? 公众政策参与在建设服务型政府中扮演何种角色? 如何对参与方式进行模式 化? 尽管有学者在其研究中零散的提到过上述问题，但始终缺乏从服务型政府的角 度来分析如何选择适当的公共政策公众参与模式。 1 2 2 国外研究状况 近年，国内已有一些直接以政策参与为主题的译著，但根据查到的相关资料 看，国外对于政策参与的研究已经有了相当的深度和广度。美国、英国、日本等 国家的政策参与理论的发展与这些国家整体的市民社会发展水平相对应，政策参 与度高，参与渠道多，参与的模式也较成熟。这与对政策科学，政治参与理论的 研究是分不开的。 西方有较早的民主传统，很多西方学者认为公众的参与是民主的应有之意， 这方面的代表作很多，有为平等辩护( b a k e r j o h n ，a r g u i n gf o re q u a l i t y ， n e w y o r k v e r s ob o o k s ，1 9 8 7 ) ：强有力的民主( b a r b e r b e n j a m i n ，s t r o n g d e m o c r a c y b e r k e l e y ，c a ，u n i v e r s it yo fc a li f o r n i ap r e s s ，1 9 8 7 ) ；认真 对待权利( d w o r k i n r o n a l d ，t a k i n gr i g h t s s e r i o u s l y ，n e wi m p r e s s i o n c a m b r i d g e ，m ah a r v a r d l j n i v e r s it yp r e s s ，1 9 7 8 ) ：社会政策的限制( g l a z e r n a t h a n ，t h el i m i t so fs o c i a l p o l i c y ，c a m b r i d g e ，m a ，h a r v a r du n i v e r s i t yp r e s s ， 1 9 8 8 ) 等等。 国外学者对于政策的理论有很多，比如精英理论、团体决策理论、理性决策 理论等等，对于政策科学的研究比较注重实证性，应用性。系统分析和政策科 学( r m 克朗) 这本著作从系统分析的角度，阐述了政策科学中的一些概念和理 论，并且提供了政策科学研究中系统分析的定量工具。本书另一特点是列举了诸 4 安徽大学m p a 硕： ：学位论文基于服务型政府理论的政策公众参与模式研究 多的实例，如台湾南北超级公路的管理决策系统；如何防止飞机无意中飞越朝鲜 非军事区的系统分析；清除废弃的破损车辆的政策等等，这些实例为理论学习提 供了有机的参考。公共决策中的公民参与( 约翰克莱顿托马斯) 该书在理 论层面，着力讨论如何使当今公民参与运动契合并适应于公共管理理论；在实践 层面，该书努力探索运用怎样的有效参与途径，才能使公民参与政府公共决策和 管理过程。公共政策的制定程序和原理( 拉雷n 格斯顿) 该书简明扼要 地阐述了与公共政策有关的问题、行为者、资源和机构并追溯贯穿于政策制定过 程的动力问题意识的触发、诉诸于公共议程中的议题、政策义务的形成、将 政策转化为实践的政策实施过程。总体而言，国外对政策科学、公众参与的研究， 在理论和实践上都要强于国内，有很多值得我们学习和借鉴的地方。 1 3 本文的研究思路及研究方法 1 3 1 本文的研究框架和研究思路 1 、论文的第一部分，关于服务型政府的界定，公共政策、公众参与等相关概 念的阐述。本部分要阐明服务型政府的内涵、特征。厘清服务型政府的功能，特 征，政府要实现哪些根本转变才能实现建设服务型政府的目标，政府的价值观应 如何重构，才能体现中国的民主是由最广大人民当家作主的民主。人民当家作丰 是中国社会主义民主的本质。同时，在这一部分，还要交待清楚一些概念问题， 如：公众，公众参与，公共政策等。 2 、论文的第二部分，重点阐述服务型政府对公共政策公众参与的相关诉求。 初步可以从两个方面论证：第一，公众的政策参与是服务型政府的内在要求，也 是重要的表现形式；第二，公众参与也是公共政策的合法性和权威性的重要体现。 这部分要说明，建设公共服务型政府，公共政策应如何体现? 我国各级政府如何 能更加重视回应社会的公共诉求，逐步健全和完善公共政策和公共服务体系，加 大对各项社会事业的支持力度，积极稳妥地推进部分公共产品和服务的市场化进 程。 3 、论文的第三部分，我国改革开放以来公众参与的发展，以及目前政策公众 参与的现状、问题及原因。本部分要综合我国现行的体制，分析出当前我围政策 公众参与的现状和问题，找出导致这些问题出现的原因。指出我国政府要不断探 索改革和完善公共决策机制，努力推进决策的科学化、民主化，通过各种形式支 持和扩大公众对政府决策的有效参与。这样既发扬了民主，因为中国政府是人民 安徽大学m p a 硕：| = 学位论文基于服务型政府理论的政策公众参与模式研究 的政府。为人民服务、对人民负责，支持和保证人民行使当家作主的权利，是中 国政府全部工作的根本宗旨；又有利于公共政策的实施和执行，扩大了公众接受 度。 4 、论文的第四部分，探索和研究适合社会主义服务型政府的公共政策模式。 因为各国政治传统文化和国情不同，西方一些国家的公共政策模式不一定就适合 我国，研究探索出适合我国国情的公共政策模式，按一定的模式操作，提高工作 效率，更好的服务公众。 5 、论文第五部分，着重指出服务型政府下公众政策参与模式推行应注意的几 个问题。要努力使公众的政策参与沿着正确的方向发展，达到科学、高效、政府 与公众“双赢”。 1 3 2 论文的创新点 ( 1 ) 探求服务型政府对公众政策参与的诉求，或者说政策公众参与对建设服务型 政府的重要作用。 ( 2 ) 在西方国家公众参与理论前提下，研究和探索适合我国国情以及服务型政府 要求的公共政策公众参与模式。思考提出“公众利益集团”模式、“公众 决策者”模式和“公众精英”模式，并对三种模式对比、选择适合我国国情 的公众参与模式。 ( 3 ) 服务型政府下公众政策参与模式的推行须注意的问题。例如：参与主体界定 与培养，公众参与范围的界定，成本效益分析，培养参与型政治文化等等。 1 3 3 本文运用的研究方法 ( 1 ) 辩证唯物主义和历史唯物丰义理论作为理论分析工具。研究社会政治现象， 当然要以辩证唯物主义和历史唯物主义为指导，这是贯穿本文的基本方法，也是 本文方法论的基础，同时本文还有针对性地借鉴了一些国内外相关的理论研究成 果，尤其是在政治参与理论方面。 ( 2 ) 利益分析方法。利益分析方法是本文采用的基本分析方法。利益追求是政策 过程中相关主体行为的内在驱动力，多元化利益格局的形成也是公众越来越热衷 政策参与的根本原因。所以，利益分析在本文研究中所具有的方法论功能是不言 而喻的。 6 安徽大学m p a 硕：l 学位论文 基于服务型政府理论的政策公众参与模式研究 第2 章基本概念的界定 2 1 服务型政府的内涵及特点 2 1 1 服务型政府的内涵 服务型政府的内涵是什么? 学术界有不同的看法。有的学者认为，服务型政府 就是强调政府的主要职责不是计划、组织和指挥经济话动，而是指引经济发展方 向，创造良好的经济发展环境，为经济主体和全社会成员提供优质的公共服务。 也有的学者认为，服务型政府是指在民丰和法治的制度框架内，以及在市场经济 的背景下政府行政更多地强调社会公众的意志，政府行为更有效地回应公民的需 求和利益，更加贴近公众，对社会公众负责。还有的学者将服务型政府概括为四 层核心内涵：即以民为本的服务理念；依法行政的服务准则；顾客导向的服务模 式；违法必纠、有错必改的服务责任等等。笔者认为：服务型政府是指在公民本 位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照 公众意志组建起来的以为公众服务为宗旨并承担服务责任的政府。构建服务型政 府应体现以下几方面的要求： ( 一) 以人为本的服务理念。服务型政府就是要改变过去“官本位、政府本位、 权力本位”的官僚丰义思想，树立“民本位、社会本位、权利本位”的服务理念， 以满足人民群众的需求为最高原则，全心全意为人民谋福利。 ( 二) 为社会提供高效的公共服务。政府作为公共权力代理人，其有效作为的 领域是公共领域，为公众提供优质高效的公共服务是政府义不容辞的责任。在市 场经济条件下，许多产品或服务如公共基础设施、公共文化设施、公共卫生、义 务教育、环境治理等，都是人们生话必不可少的，但它们无法完伞由市场来提供， 甚至有的市场无法提供，必须由政府自己提供或者在政府的监管下由第三部门来 提供，从而才能使人民群众的需求得以满足。为社会提供高质量、高效率的公共 服务，是服务型政府的基本职责。 ( 三) 坚持依法行政的服务原则。社会主义国家的法律，是人民群众意志的集 中体现。政府依法行政就是实践和实现人民当家做主。这就要求政府的话动必须 限定在法定的范围内，必须遵循特定的程序。 7 安徽大学m p a 硕一h 学位论文基于服务型政府理论的政策公众参与模式研究 ( 四) 人民群众的广泛参与。服务型政府是人民当家做主的政府，一切权力来 源于人民。只有广大人民群众广泛参与到政府管理中，才能对政府的决策、执行 等行政行为进行有效的监督，政府才是“公正、透明”的，才能最终从人民的根 本利益出发，更好地为人民服务；同时，政府只有及时公开法规、办事内容、程 序、结果等政务信息，才能提高人们对政府的认同感和参与度t ，才能巩固其政权。 因此，人民群众的广泛参与是服务型政府的基础和制度保障。 2 1 2 服务型政府的特征 服务型政府是一种全新的政府职能模式，其特征归纳起来，大致包括以下 几个方面： 1 服务的无私性。公共服务型政府应当是一个无私的政府。无私是现代民本 政府的本质属性。它要求政府一方面应着眼于社会发展长期利益和公民普遍、根 本的利益来开展其基本活动。由此，衡量政府活动是否无私的基本标准是，政府 的公共政策及执行是否维护了公民的基本权利和表达了公民的意志，政策的执行 是否超越了政府的自利倾向而考虑到了人民群众的普遍利益和社会的长远利益。 另一方面，政府官员必须奉公守法，清正廉洁，不以手中的公共权力谋取个人权 利和利益，不以手中的职权谋取额外的“租金”。因此，必须杜绝政府权力部门 化、部门权力利益化、部门利益个人化现象。 2 职权的有限性。公共行政系统中，政府不是全部公共行政机构，它和其他 公共机构直接或间接地共同行使社会公共权力，提供公共服务，其责任和权力也 不是无限的。政府应该在市场失灵的情况下才介入，行使职权，除此之外政府不 应该介入其它领域。所以，政府必须从那些“不该管、管不了、管不好 的领域 中退出，尽量转移出那些可以由社会公共组织来承担、由市场自行调节的职能，强p 退出“划桨”职能，进而将主要精力放在制定政策、作出决策，提供公共服务和 公共产品方面，即履行“掌舵”职能。 3 运作的民主性。公共服务和公共服务型政府是必须要同人的公民主权联系 在一起的。只有普遍的公民主权才是构建公共服务型政府和提供公共服务的基本 前提及其正当性的主要来源。所谓公民主权，意味着一个人作为公民，他应具有 独立的人格和尊严，以及基本的权利和责任。公民主权决定着公民及其被监护者 ( 主要是未成年的子女) 作为个人、集体和整体的各种需要应该得到满足，决定者 8 安徽大学m p a 硕上学位论文基于服务型政府理论的政策公众参与模式研究 政府应根据公民的需要和决策而存在，也决定着政府及其行为应在公民的监督和 评估之下，即要建立一个民主的政府。 4 管理的绩效性。绩效即政府的业绩和效率。政府是否高效运作，是建设服 务型政府的关键。绩效是判断个公共管理体制是否优良的基本标准，同时也是 判断政府是否有能力承担公共服务职能的主要标准。公共行政成本立于公共财力。 也就是说，公共行政依靠公共税收支撑，就必须核算行政成本，讲究行政投入、 行政产出、行政绩效。因此，政府必须想法设法为公民提供更多的公共利益，但 同时必须杜绝铺张浪费，杜绝所谓“政绩工程”、“形象工程”，以促进政府管 理绩效。 2 2 服务型政府框架下的公共政策的内涵 公共政策的概念涉及面广，学者们从不同的角度进行研究，形成对公共政策 不同的理解和认识。各种观点大致可以分为三类：一是从公共政策管理职能的角度 来认识。美国学者伍罗德威尔逊( w o o d r e w w i l s o n ) 认为公共政策是由政治家， 即具有立法权者制定的、而由行政人员执行的法律和法规。美籍加拿大学者戴维 伊斯顿( d a v i d e a s t e n ) 认为公共政策是对全社会的价值所作的权威性分配。固美 国学者托马斯戴伊( t h o m a sr d y e ) 的理解更为宽泛。他认为，凡是政府决定做 的或决定不做的事情就是公共政策。 这类观点的缺点在于过于突出政府在政策决 策过程的作用，而忽视了社会公众对政策决策的影响力。二是认为公共政策是一 种活动过程。公共政策学科的创始人之一哈罗德d 拉斯韦尔( h d l a s s w e l1 ) 和亚伯拉罕卡普兰( a k a p l a n ) 认为，公共政策是一项具有目标、价值与策略的 大型计划。回决策理论研究者詹姆斯e 安德森( j e a n d e r s o n ) 认为公共政策 是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或 有关事务而采取的。 这种观点强调公共政策的动态性，把公共政策理解为一个完 整的过程，但忽视了价值判断与政策方法的重要性。三是把公共政策理解为调节 公共利益的行为规则。张金马认为，政策是党和政府用以规范、引导有关机关团 o 谢叨：公兆政策导论北京：r 1 - 国人民大学m 版社，2 0 0 4 年第2 页 谢明：公共政策导沦北京：中国人民大学出版礼，2 0 0 4 年第3 页 “谢明：公共政策导论北京：i r l 国人民大学m 版社，2 0 0 4 年笫3 页 固酣明：公共政策导论北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 年第3 页 嗨张国庆：公共政策分析上海：复旦大学出版社，2 0 0 4 年第2 页 9 安徽大学m p a 硕：上学位论文基于服务型政府理论的政策公众参与模式研究 体和个人行动的规则或指南。这种理解侧重于公共政策的具体表现形式，突出了 政府与社会公众在公共政策中的关系，但相对于政策过程来说，社会公众只是被 动的接受和服从，缺乏在决策过程中的主动性。 上述三类公共政策的定义，既有差异性，也具有共同性。差异性源于社会公 共问题的复杂性和公共政策学科知识的多样性，共同性乃是公共政策理论和实践 的实质体现。从上述定义中，可以分析出几点认识：( 1 ) 政府是公共政策的主体。 政党、利益集团或其他社会公共权威机构也可以成为公共政策的主体，但这些公 共机构的意志往往是通过政府的公共政策来实现的。( 2 ) 公共政策制定的目的在于 解决社会问题，而这些问题与普通公民的生活息息相关。因此，公共政策的根本 目标就是要对公民之间以及公民与政府之间发生的种种利益矛盾加以协调和处 理。( 3 ) 公共政策在不同空间、不同时间分布上的政策客体不同，在政策执行时所 能实际提取的资源也不同，而且公共政策的执行者对政策目标的理解不一样，这 些造成了公共政策表现形式的多样化。 以上是公共政策的一般定义，但在不同的社会环境和政治体制下，公共政策 的特征又会有所不同，各个不同历史时期，公共政策的侧重又会有所区别。 在服务性政府的理论框架下，公共政策内涵又赋予了新的特征，第一，服务性。 公共政策是公共权力机关的基本活动方式和活动过程，是国家、政府、政党为实现 其政治目的而制定的行动方案和行为准则。当前，我围政府大力建设服务型政府， 为公众提供良好的公共服务和公共产品。因此从这个角度看，服务型政府公共政 策具有鲜明的服务性。第二，鲜明的指向性。公共政策是经由政治过程i f 百进行的 方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的 关系，公共政策的指向性所要揭示的是公共政策本身能够在多大程度上聚合公民 的愿望、意向和利益。第三，公共性和偏好性。公共政策从应然的层面看具有公 共性，从实然层面看具有偏好性。公共政策是公共权力机关为解决公共问题，实 现公共利益而制定的方案，这就是公共政策的公共性。但是，政策过程对政策主 体来说始终是一个选择的过程，而每个选择都体现着政策主体的偏好。当前建设 服务型政府就是政策主体的偏好，因而，各项公共政策或多或少的会体现这一偏 好。第四，透明性。服务型政府下的公共政策过程应具有透明性，政府为公众提供 张金马：政策科学导论北京：中国人民大学出版社，1 9 9 2 年第1 9 2 0 页 1 0 安徽大学m p a 硕士学位论文基于服务型政府理论的政策公众参与模式研究 公共服务，服务的流程，服务的项目，服务的主体等等都需要向社会公众公布， 公众才有条件享用服务、监督服务。 以上各项服务型政府公共政策的特征的体现，都需要建立在良好的公众参与 基础上，没有公众参与，服务型政府建设将会成为空谈，公众是难以接受和认可 的，作为政府管理重要工具的公共政策，也必将会遭到排斥和抵制。因此，服务 型政府下的公共政策，公众参与是必需和必要的。 综合以上论述，本人认为在服务型政府理论框架下公共政策应定义为：政府 为更好的提供公共产品和公共服务，维护公众利益，与公众建立良好的互动关系， 采取的一系列政治行动以实现一定的社会政治、经济和文化目标。 2 3 “公众”的界定 当代政治学著作中，公众的使用频率越来越高。与公众相类似的概念有很多， 如民众、大众、人民、国民、公民、群众等。比较之后看来，民众、大众略显随 意，人民、国民显得太拘谨，公民是法律用语，是国籍身份的确认，群众就显得 太宽泛了。哈贝马斯定义公众为众多私人化的个人聚集。公共政策过程中的公众 具有中性化的政治色彩和明显的利益取向特点。 从政治学角度看，我国政府是人民的政府，一切依靠人民，一切为了人民， 政府与公众是委托和代理的关系。委托即托付他人代替自己行事之意，代理即代 替他人料理之意，是代替别人做事，但不构成完整意义上的主体性行为。可见， 委托、代理是相互依存、对应存在的，任何一方都不能脱离另一方而单独存在。 委托代理活动最频繁的是在经济和法律领域，将这样一对关系概念引入政府管理 领域是有条件的。在专制制度下，政治生活特别是国家的政治活动历来是私人的 领域，只有在公共权力的公共性理念确立之后，代理理念的产生才是可能的。当 政府被视做公众订约的产物，当部分人代替大家行使公共权力成为必然时，代理 问题也就呼之欲出了。“政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体这 一中间体的长官就叫做行政官或者国王，也就是说执行者”，“政府只不过是主权 者的执行人”，“完全是一种委托，是一种任用只要主权者高兴，他就可以限 国【德】尤根哈贝马烦蓍：公域的结构性变化，邓正来等主编：国家与市民社会，中文笫3 版，北京：巾 央编译出版社，1 9 9 9 年版，第1 5 0 页。 1 l 安徽大学m p a 硕士学位论文基于服务型政府理论的政策公众参与模式研究 制、改变和收回这种权力”。代理关系的定位意味着人民大众是权力的合法拥有 者，公共政策是代理者政府的行为之一，公众天然享有对政策过程的参与权 力。 服务型政府正是建立在这种与公众的委托代理关系之上，政府是公众利益的 代表者和维护者，为公众谋利益是服务型政府义不容辞的职责，因此，公众的政 策参与也是服务型政府的重要内容。 2 4 公众参与的内涵 参与也就是参加，加入进来。因此，公众的政策参与，是指公众通过合法的 途径和方式，以政策主体直接或间接参与和影响公共政策过程，表达自身利益要 求和意愿的一种政策行为。公众有权让他们的意见被官员听到，而官员有责任认 真听取他们的这些意见。在政策主体的讨论中，人们往往更多地关注那些重要的 参与者而忽视作为个人的公众所能发挥的作用。尽管有相当数量的公民不把自己 所拥有的权力当回事，他们惰性十足，政治麻木，自觉放弃能够影响政策制定的 机会，如在投票或选举中弃权，不参加政党或压力集团，对政治问题毫无兴趣等。 但无论是在专制体制下还是在民丰体制下，政策制定者都必须认真对待普通公众 的利益和愿望。 在现代社会，公民参与政策过程的主要途径包括：一是以主权者身份，通过 直接投票的方式决定某些重大的政策问题，直接行使个人的权力；二是通过代议 形式，推选代表参与政策制定，间接行使个人的权力；三是使用威胁手段，如参 加请愿、示威、罢工、罢课等活动，反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止 这一政策；四是通过参加政治党派和利益集团，借助团体的力量影响公共政策的 制定；五是通过制造社会舆论或进行多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策 导向；六是以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导。 公众的政策参与是公众作用于政策体系的重要方式，是公众表达和实现自身 利益的最直接、最有效的参与形式，体现着公众与政策体系关系的民主性质。同 样是参与，政治参与和政策参与存在着差异：政治参与主要是在选举政府机构组成 过程中的参与，政策参与不仅包括前者，更多地是指选举之后，社会某些成员致 o 法】卢棱著，何兆武译：社会契约论，修订2 版，北京：商务印书馆，1 9 8 0 年版。笫7 6 7 7 页。 1 2 安徽大学m p a 硕士学位论文 基于服务型政府理论的政策公众参与模式研究 力于影响政策过程的参与行为，政策参与延长和加深了人们在政治活动中的时效。 研究转型期我国公众政策参与的发展，推进和完善公众政策参与，拓展有效的公 众政策参与途径，对于维护公众合法权益，维护公共政策体系的稳定具有重要的 现实意义。 安徽大学m p a 硕j ：学位论文基于服务型政府理论的政策公众参与模式研究 第3 章服务型政府对公众政策参与的诉求 党的十七大报告指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。行政管理 体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力 转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科 学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体 系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。”政府实施公共政策既是一种管理， 也是一种服务，管理就是服务。现代政府行政与传统的政府行政有着很大的区别。 在计划经济下，政府对社会公共事务和公众生活主要采取管理和控制的方式。在 市场经济条件下，随着政府与企业、政府与市场、政府与社会的分离，社会主体 多元化和自主化，政府的主要职能是维持社会秩序，保证一个安定的社会生活环 境，对经济实行宏观调控，为市场主体提供各种服务。因此，政府管理更多地倾 向服务，其行使权力是一种服务式的管理和调控，而不是传统意义上的管制和控 制，因此是服务型的政府。 3 1 公众的政策参与是服务型政府的内在要求，也是重要的表现 形式 提供服务是现代公共行政的本质所在。服务型政府的核心是：将政府由原来 的控制者角色向服务者角色转换。服务型政府意味着，施政目标从由机关和专家 决定，转变为由公众来决定；从效率的高低和服务的好坏由政府自我评价为主导 的考核，转变为由公众评审为主导的考核；由对特定“功能”、“权威”、“结构” 的服从，转变为对“使命”、“顾客”、“成果”的认同；从独断专横的领导向公众 参与的领导范式转变( 顾丽梅，2 0 0 1 ) 。 建设服务型政府一方面必须扩大公民的权利，使之拥有更多自丰活动的空 间，增强其制约政府的力量；另一方面，要求政府及其工作人员彻底抛弃旧的管理 理念，确立为民服务和“由民做主”的观念，并落实到具体的行动中来。在中国 的政府管理中，一些地方已开始引进政府服务承诺制，这是一项保障行政服务公 开化、民主化和实效化的制度。这也是2 0 世纪9 0 年代以来西方许多国家的以重 塑服务型政府为核心的“政府再造 运动的重要内容。推行服务承诺制，标志着 1 4 安徽大学m p a 硕士学位论文基于服务型政府理论的政策公众参与模式研究 将以“诚”、“信”为核心内容的契约方式引人到行政活动中来，是对竞争不充分 性政策的一种补救措施，是提高服务质量和服务效能的明智选择。承诺贵在践诺， 违诺必究。政府一旦向社会和公众做出服务承诺，就必须兑现，以实际行动向公 众表明：政府是一个负责任的政府，守信用的政府，乐于为人民服务的政府。 3 2 公众参与也是公共政策的合法性和权威性的重要体现 随着社会主义市场经济和政治民主的发展，公共政策已经成为政府调控现代 市场经济和进行会管理不可或缺的重要手段之一。从民主的角度来说，公共政策 过程的方方面面都涉及民主政治建设问题，政治文明建设的一个远大目标是要把 公共政策真正变成公众的事。但是，由于政府自身的缺陷和公共事务的复杂性， 致使公共政策并不像人们想像的那样有效。公民参与是提高公共政策质量的重要 途径之一，甚至可以说是公共政策的基石。 公众参与公共政策的直接动力和现实基础，在于两个方面。一是“政府失效” 要求公众参与。作为公共政策制定和执行主体的政府，并不是万能的，在实际的 管理活动经常由于自利、信息完备性、知识不足等原因而产生“政府失败”。因此， 需要在政府与社会之间进行合作、协商，建立平等的伙伴关系，形成一个政民互 动的合作网络。二是民主政治建设的需要。公共政策的整个运行过程要以公众或 公民为基础，因为政策的需求信息来自于社会民众，政策的执行需要施政者与政 策客体之间的合作。政策制定者只有在充分考虑到政策相对人的态度、利益得失 时，才能够制定出最符合社会需要的、能为公众所接受的政策。 公共政策过程是一个牵涉多种因素的错综复杂的过程，这一过程由利益表达、 利益综合、利益分配、利益落实、信息反馈( 实际上是新一轮的利益表达和综合) 及政策的再制定循环而成。在多元利益结构的社会环境下，要使决策符合大多数 社会公众的利益，必须有各利益主体对其利益的充分表达。通过利益博弈过程， 公共政策能够更充分地体现各利益主体的利益。所以，在市场经济条件下，政府 必须学会与公众协商一致地处理公共政策的艺术，公共政策系统也必须顺应这个 变化而加以改善，注重公众政治参与，增强公共政策对公众利益的回应性，以此 来提高公共政策的合法性和权威性。 1 5 安徽大学m p a 硕士学位论文基于服务型政府理论的政策公众参与模式研究 3 3 实行公众政策参与是民主政治建设的需要 党的十七大报告指出：“扩大人民民主，保证人民当家作主。人民当家作主是 社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠 道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、 参与权、表达权、监督权。 民主政治最重要的就是在公共决策中体现民意，我国自1 9 9 0 年代中后期开始， 随着个体对单位组织和国家的依赖性与依附特征削弱，政府在进行公共决策时不 得不思考公众会如何反应，进而产生改善政策结果的愿望。从另一方面看，改革 开放以后，随着社会多元力量的发展，公众的公民意识日益增强，他们从自身利 益出发谋求更多的政策参与机会，进而形成对政府的决策权力的社会制约和监督 由于政治发展经常在不同群选民中重新分配财富、收入和政治权力，这一过程必 然存在着利益冲突并造成政治不稳定，甚至背离民主方向，公众参与因其强制实 行参与、磋商和讨价还价，使利益相互冲突的群体在化解纠纷、形成共识时不必 诉诸暴乱、抗议和其他破坏性行动，确保政治民主化、现代