（技术经济及管理专业论文）城市化进程中的土地征用问题研究.pdf

中文摘要 摘要 在过去的二十多年中，中国快速的经济发展速度带动了快速的城市化步伐， 由此而引起了城镇用地需求极大的膨胀。在此过程中，大量的农村集体所有制土 地被征用，由于现行的土地征用制度存在缺陷，农民的权益在征地活动中不断受 到侵害，一系列的社会问题也由此而产生，严重影响了中国社会的稳定。土地征 用问题已经成为目前中国各级政府和人民共同关注的焦点问题。 本文在仔细的文献调研和充分的实地调研基础上，系统地分析研究了城市化 进程中存在的土地征用问题的表现及其形成原因，指出我国土地征用问题的根本 起因是形成于计划经济时代的中国土地征用制度、中国农村土地制度与社会主义 市场经济体制格格不入。现阶段我国的土地征用问题主要表现在征地范围、征地 补偿、征地程序和被征地农民生活保障等几个方面。 通过对国外土地征用制度的研究对比、国内各地近几年的征地改革实践的总 结、并结合笔者在柳州市古亭山开发区所进行的征地补偿安置政策研究的经验， 提出了解决中国土地征用问题的“两阶段”策略：第一阶段过渡阶段：采取 多样化的补偿安置方式。这一阶段的目标是，在近一两年时问内，在现行政策框 架下，最大限度的提高土地征用补偿标准，同时加大政府监管和社会监督，保证 征地程序公正透明，杜绝征地安置补偿中的层层截留，采取多种形式的补偿安置 措施，切实解决好农民基本的生活和生存保障，达到绝大多数农民生活水平不因 征地而降低；第二阶段最终目标：以市场经济要求来全方位研究征地制度建 设。第二个阶段的目标是，在未来三年左右时问内，以加入国际经济竞争和与世 界经济接轨的要求来全方位地研究解决征地制度的建设问题。即按照市场经济体 制的要求，对农村土地产权体系进一步予以明确和规范，稳定地权，赋予农民长 期承包权，物化农民土地使用权，在政府对土地进行用途管制和规划控制的前提 下，建立城乡统一的建设用地使用权交易市场。严格区分两类性质的用地需求， 如因“公共利益”目的的用地需求，政府可以动用强制征用权，但是要以“市场 公平”为原则给予补偿。其余的“非公共利益”的商业性的用地需求，只能从土 地交易市场上取得。 关键词：城市化，土地征用问题，土地征用制度，农地制度，农地产权 茎苎塑塞 a b s t r a c t i nt h ep a s t2 0y e a r s ，t h er a p i dd e v e l o p m e n to fc h i n a se c o n o m yh a sa c c e l e r a t e dt h e p r o c e s so fu r b a n i z a t i o n ，w h i c hh a sl e dt ot h eg r e a ti n f l a t i o no fu r b a nl a n dd e m a n d s i n t h i sc o u r s e ，l a r g ea m o u n t so fr u r a lc o l l e c t i v eo w n e r s h i pl a n dh a v eb e e ne x p r o p r i a t e d b e c a u s eo ft h ed e f e c to ft h ec u r r e n tl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m ，f a r m e r s 。r i g h t sa n d i n t e r e s t sa r eb e i n ga g g r e s s e du p o nc o n s t a n t l yi nt h ec o u r s eo fl a n de x p r o p r i a t i o n ，t h e na s e r i e so fs o c i a lp r o b l e m sa r eb e i n gp r o d u c e d ，w h i c hw i l ls e r i o u s l yi n f l u e n c et h es t a b i l i t y o ft h ec h i n e s es o c i e t y t h el a n de x p r o p r i a t i o np r o b l e mh a sa l r e a d yb e c o m et h ef o c u s t h a tt h ec h i n e s eg o v e r n m e n t sa n dt h e p e o p l ep a yc l o s ea t t e n t i o nt oa tp r e s e n t b a s e do nt h ec a r e f u ll i t e r a t u r es t u d ya n di n v e s t i g a t i o no nt h es p o t ，t h i sp a p e r s y s t e m a t i c a l l ya n a l y s e st h el a n de x p r o p r i a t i o np r o b l e m se x i s t e di nt h ep r o c e s so f u r b a n i z a t i o na n dt h e i rc a u s e s t h ep a p e rp o i n t so u tt h a tt h eb a s i cr e a s o nt h a tc a u s e s t h e s ep r o b l e m si st h a tl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mb u i l ti nt h et i m e so f p l a n n e de c o n o m y a n da g r j c u l t u r a ll a n dt e n u r ea r ei n c o m p a t i b l ew i t ht h em a r k e te c o n o m ys y s t e m a t p r e s e n ts t a g e ，t h el a n de x p r o p r i a t i o np r o b l e m sa r cm a i n l ye x p r e s s e di nf o u ra s p e c t ss u c h a sa b u s eo fe m i n e n t d o m a i n ，u n r e a s o n a b l ec o m p e n s a t i o nf o rl a n de x p r c p r i a t i o n ， p r o c e d u r eo fl a n de x p r o p r i a t i o na n dt h el i f eg u a r a n t e eo ft h ef a r m e r se x p r o p r i a t e do f t h e i rl a n d t h r o u g ht h ec o n t r a s ta n ds t u d yo nt h eo v e r s e a s l a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m ，t h e s u m m a r yo ft h er e c e n tr e f o r mp r a c t i c eo fl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e mi nc h i n aa n dt h e e x p e r i e n c e st h a tt h ea u t h o rg a i n e df r o mt h es t u d yo nt h ec o m p e n s a t i o np o l i c yf o rl a n d e x p r c ) p r i a t i o ni ng u t i n g s h a nd e v e l o p m e n tz o n e ，l i u z h o uc i t y , t h ep a p e rp u t sf o r w a r d t ot h et w o s t a g es t r a t e g y t h ef i r s ts t a g ei sc a l l e dt r a n s i t i o n a ls t a g e ，t h eg o a lo fw h i c hi s t h a tw i t h i no n eo rt w oy e a r so r s o ，m a i n t a i nt h ec u r r e n tp o l i c y f r a m e ，r a i s et h e c o m p e n s a t i o nl e v e lf o rl a n de x p r o p r i a t i o nt o t h em a x i m u me x t e n t ，s t r e n g t h e nt h e s u p e r v i s i o no fg o v e r n m e n t a n ds o c i e t y , g u a r a n t e et h a tt h e p r o c e d u r eo fl a n d e x p r o p r i a t i o ni sj u s ta n dt r a n s p a r e n t ，p u ta ne n dt ot h ea c t i o nt h a th o l db a c kt h e c o m p e n s a t i o nf o rl a n de x p r o p r i a t i o n ，t a k ea l lk i n d so fw a y st oc o m p e n s a t ea n dh e l p s e t t l ed o w nt h ef a r m e r s ，a n ds c a l ef a r m e r sb a s i cl i f ea n de x i s t e n c eg u a r a n t e ew e l l c o n s c i e n t i o u s l ys ot h a tm o s tf a r m e r sl i v i n gs t a n d a r d sw i l ln o tb er e d u c e db e c a u s eo f l a n de x p r o p r i a t i o n t h es e c o n ds t a g ei sc a l l e df i n a l l yg o a l ，w h i c hi st os t u d yo nl a n d e x p r o p f i a t i o ns y s t e mi na l li t sb e a t i n g sa c c o r d i n gt ot h ed e m a n do fm a r k e te c o n o m y l i t 重庆大学硕士学位论文 s y s t e mw i t h i nt h r e ey e a r so rs o s p e c i f i c a l l y , a c c o r d i n gt ot h ed e m a n do fm a r k e t e c o n o m ys y s t e m ，f u r t h e rd e f i n i t ea n ds t a n d a r d i z et h ep r o p e r t yr i g h ts y s t e mo f r u r a ll a n d ， s t a b i l i z ep r o p e r t yf i g h to f r u r a ll a n d ，v e s tf a r m e r sw i t hal o n g t e r m 订曲to f l a n dc o n t r a c t ， m a t e r i a l i z a t i o nf a r m e r sr i g h to f u s e ，a n ds e tu pt h eu n i f i e dc o n s t r u c t i o nl a n dr i g h to f u s e t r a d em a r k e tb e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a su n d e rt h ec o n t r o lo f u r b a np l a n n i n ga n du s e s o fl a n db yt h eg o v e r n m e n t s t w od i f f e r e n tk i n d so fl a n dd e m a n d ss h o u l db es t r i c t l y d i s t i n g u i s h e d i fi ta i m sa tp u b l i ci n t e r e s t s ，t h ee m i n e n td o m a i nc a nb eu s e d ，b u tt h e c o m p e n s a t i o ns h o u l db eb a s e do nt h em a r k e tf a i rp n n c i p l e o t h e rl a n dd e m a n d sc a n o n l yb es a t i s f i e dt h r o u g ht h e1 a n dm a r k e t k e yw o r d s ：u r b a n i z a t i o n ，l a n de x p r o p r i a t i o np r o b l e m s ，l a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e m ， a g n c u l t u r a ll a n dt e n u r e ，a g r i c u l t u r a ll a n dp r o p e r t yr i g h t l 绪论 1 绪论 1 1 选题依据与背景 城市化是指以人口稀疏并在空间上相当均匀遍布、劳动强度很大且个人分散 为特征的农村经济，转变成为具有基本对立特征的城市经济的变化过程。根据经 济和社会发展规律，城市化无疑是一个国家走向现代化的必然选择。近年来，我 国各地城市化和现代化建设步伐不断加快，一幢幢鳞次栉比的高楼大厦拔地两起； 一座座整齐划一的工业园区呼应而出；一条条纵横连接的高速公路拓展延伸 这些都展示了我国经济建设和社会发展的巨大进步。 城市化必然伴随大量的土地转换，新增加的城市土地绝大多数是从农村土地 转换丽来的。在我国，按照宪法规定，城市土地实行国有制，农村土地实行集体 所有制，在城乡接台部，土地转换过程必须经由征地活动来完成。但是，现行土 地征用制度并不合理，在缺乏相对完善和公平的市场机制的情况下，大量集体所 有制的土地透过黑市交易由农村土地转换为城市土地。造成的结果是，与发达国 家都市郊区优美的环境相比，我国的城郊显得十分混乱，环境污染严重，社会治 安较差，大量已开发土地和未丌发土地纵横交错，农地和市地混杂分布，“城中有 村”，“村中有城”。 另一方面，征地补偿不公平导致大量失地农民转化成城市贫民。长期以来， 对被征地人员的安置，一般采取企业招工和一次性发放安置补助费两种形式。但 是，近几年来随着经济的发展，安置方式逐渐暴露出些不完善的地方。客观地 讲，在城市化的早期，失土农民的问题并不严重，因为就业安置在计划经济年代 非常有效，农民能够很快地转为工人身份。随着时间的推进，市场经济带来了企 业用工方式的市场化，失土农民出路问题突出起来。他们的生活出路缺乏足够的 保障，如不及时加以解决，将演变为严重的社会问题。有鉴于此，改革形成于计 划经济时代的土地征用制度已变得日益迫切，这也是进一步完善土地要素市场、 推进城市化进程的重要举措。 温家宝总理在中央农村工作会议上专门对我国征地制度上存在的严重缺陷发 表了讲话，认为问题主要表现在滥征土地和随意降低农民补偿上。为了纠正这些 问题，中国政府准备修订1 9 9 8 年的土地管理法，并着手起草征地条例。目前， 这两项工作都纳入了立法规划。 因此，在这样的背景下，研究城市化进程中农村土地征用问题，不仅有利于 我国“三农”问题的解决，而且有利于保证我国的城市化进程稳定、健康的进行， 。 美 沃纳赫希城市鲶济学北京：中国社会科学版杜，1 9 9 0 年版 重庆大学硕+ 学位论文 减少城市化进程的不稳定因素。 1 2 国内研究进展 从二十世纪九十年代开始，我国许多学者就从不同的角度对土地征用制度中 存在的问题进行研究和探讨，力图建立新的土地征用制度，解决在征地过程中遇 到的各种问题。其中土地征用补偿是土地征用问题的核心和关键，尤其在经济体 制发生根本性改变以后，国家征用土地不能再按照计划经济时期完全采用行政手 段无偿或低偿的获得土地的所有权，然后再将所得的土地使用权以市场配置的方 式高价出让给用地单位，从中攫取大量的土地收益，或在进行国家重点基础设施 建设时，仅仅考虑为了减轻政府负担，而将负担转嫁给被征地的农民。因此，现 阶段对土地征用制度的研究己成为当前的热点，就近期我国有关这一+ 问题的研究 文献来看，主要存在以下观点： 陈泉生在论土地之补偿。中，论述了土地征用补偿的性质、理论依据和原 则，并借鉴世界各国土地征用补偿的范围和标准，提出我国土地征用补偿应扩大 补偿范围和标准，避免土地征用与地产经营出现较大差距，以维持农民现有的生 活水平。 郭沽认为。我国土地征用制度与国际惯例存在较大的差异，历来重行政规范而 轻视民事规范，立法对土地征用巾有关民事法律关系的调整未予必要的重视，因 此，从民事法律关系的角度，提出了我国征地制度应扩大土地补偿费的受益主体， 土地征用的客体应包括土地所有权以外的土地他项权利，对禁止征收的客体进行 了分析，对土地征用的范围提出了限制性规则。 地籍司专题调研组在提出扩大农村集体土地所有权登记发证中认为，集 体i 地所有权归属不明，界限不清，权利内容不明确是征地中农民土地权益受到 侵害的重要原因，因此，登须集体土地所有权登记发证，使农民真正成为土地的 主人，从而维护自身的权益。 张永良等认为固，征地范围难以缩小的原因是进入市场经济体制后，征地制度 没有作相应的调整，致使征地成为国家土地使用权市场的一种供地方式，而农村 土地使用权市场由于受到国家的严格限制无法快速起步，国家土地使用权市场因 其巨大的市场需求而造成对土地征用的巨大压力，为了向建设单位供地，困家不 得1 i 一再使用征地权。并建议将企事业单位土地使用权的获取完全交由国家土地 使用权市场和集体土地使用权市场来完成，而且主要由农村集体土地使用权市场 。陈泉生论十地 正用之补偿法律科学，1 9 9 4 ，5 ：p 6 。郭沽_ 一地征用若干民事法律问题研究社会科学辑刊，2 0 0 1 ，2 ：p 5 9 - - 6 5 o 张永良、李世平等，我国土地征用制的理论思考禹土经济，1 9 9 9 ，4 ：p 2 9 3 1 绪论 来承担。这时，国家在整个过程中只须严格执行国家对土地资源和土地资产的宏 观控制。 许坚在对我国征地补偿方式进行研究后”，提出要以农地使用收益最高的用途 作为计算的依据，并认为纯收益还原法是计算土地补偿费的较为合适的方法。 刘慧芳在对我国农地地价的构成和量化的研究后。，认为农地转用价格应该包 括农地质量价格和农地社会价格量值，其中，农地社会价值包括农地对农民所具 有的社会保障价值和农地为社会提供粮食安全所具有的社会稳定价值，并对这三 部分价值在各产权主体之间分配。 曲波在分析比较农地征用补偿中的安置补助费的确定方法后。，认为地价系数 法与法定安置补助费基本相符，提出安置补助费的确定应以此两种方法加以确定。 贾宪威在征地补偿费的分析中认为8 国家征用土地不是向农民集体购买土地， 而是凭借国家权力来重新处置土地的所有权，因此征地费用应排除市场需求使地 价上升的影响，只是对土地使用权的补偿，即征地补偿费应是农民行使使用权期 间物化在土地中的劳动的补偿。 黄贤金认为 ，随着市场经济的发展，客观上要求土地作为商品，其价值由市 场来决定，由此，征地费应参照被征地的市场价格。应改国家征地按被征土地原 用途的实际收益确定土地补偿的做法为按其预期收益来确定。对经营性用地，土 地补偿应参照被征地相邻地区土地的市场价格给予补偿，对公共性质事业用地， 应以基准地价为准或接近市场价格水平补偿，一般低于市场价格的一至两成左右。 中国土地规划课题组认为。国家建设征用土地制度应改为征购和自由购买制 度，即在土地利用规划的基础上，国家从事公益性建设所需农村集体所有的地 实行征购，其他经营性投资一律实行自由购买制度，其征购价格应等于未经开发 的非农产业用地的价格，并通过税收等措施对土地收益进行调节，以防社会不公。 陈颐认为。农民在被征用土地的情况下，应得到经济补偿，并用经济补偿为其 建立社会保险，因为土地自身有产出和具有社会保障职能，以土地换社保有助于 解决农村土地征用中的社会问题，有助于保持社会稳定。 黄祖辉认为。现行法律体系中，关于征地的条款是相互矛盾的，从而导致了政 府对征地权的滥用。征地补偿的不合理导致了农民的抗争以及没完没了的长时间 的讨价还价，增加了延迟成本和交易费用，降低了征地的效率，另外，以较低的 。许坚论我周当前的七地补偿方式北京房地产，1 9 9 5 ，2 ：p 3 8 3 9 。刘慧芳，论我闫农地地价的构成与量化中国_ 十地科学，2 0 0 0 ，3 ：p 1 5 1 8 。f f f 波农地征用补偿中安置补助赞的确定农业技术弹济，2 ( i , 0 1 ，3 ：p 5 5 5 8 ”贤宪威征地补偿费的经济分析旧川农业大学学报，1 9 9 5 ，3 ：p 3 9 4 3 9 5 “茹贤盒等农村土地市场运行机制研究中国大地i ：1 i 版社，2 0 0 3 年版 ”中国十地j | ! l ! 划院谍题组按照市场经济的爱求建设非农产业用地制度农村经济文稿，1 9 9 7 o 陈颐论“以士地换保障”学海，2 0 0 0 ，3 ：p 9 5 9 9 8 黄祖辉、汀晖城市发展中的十地制度研究北京：中国社会科学版社，2 0 0 2 年版 重庆大学硕十学位论文 补偿价取得土地，可能会降低土地的利用效率。 以上研究成果为推进我国的土地征用制度改革奠定了定的理论基础，指明 了征地中存在的问题，并针对不同的问题，提出了相应的建议，但对我国的土地 征用制度缺乏系统而深刻地分析。在土地征用范围上，多数学者提出须严格依照 公共利益目的，缩小征地范围，但是，对于现行土地制度下相关的制度衔接等问 题缺乏系统的思考；在土地征用补偿标准的确定方面提出了许多建设性意见，但 许多学者仅仅以提高征地补偿费为其唯一的标准，并没有透彻分析我国征地补偿 标准偏低的主要原因，以及针对我国特殊的国情，将如何建立一套适合现阶段的 补偿措施，来协调征地中征地主体之间的利益问题；此外，对土地征用补偿费分 配问题也缺乏系统的研究。 1 3 研究内容与研究框架 本文主要针对当前土地征用过程中出现的问题，应用产权理论、地租理论以 及其他相关理论，系统的分析了现行土地征用制度的缺陷和弊端，并结合国内外 的经验，立足本国实际，分别从征地范围、农村地产产权明晰、补偿标准以及农 村建设用地使用权流转等方面研究解决农村土地征用问题的途径。 本文共分为四个部分，第一部分包括第2 、3 章。这一部分主要论述了农村地 产产权、农村土地征用的基本理论问题，是全文的基础；第二部分包括第4 章， 主要论述了中国城市化进程中的土地征用问题的具体表现以及土地征用问题出现 的原阂，为从哪些方面着手解决城市化进程中的土地征用问题打下基础；第三部 分包括第5 章，这一部分系统地介绍了国外土地征用的经验，为中国土地征用问 题的解决提供借鉴；第四部分包括第6 章，在前面几个部分的基础二，论述如何 解决中国城市化进程中的土地征用问题，是本文的核心。本文的研究思路及框架 如图1 1 。 1 4 研究方法和手段 规范分析与实证分析相结合 本课题在研究过程中，采用了规范分析与实证分析相结合的方法，以实证分 析为基础，阐明了我国目前城市化进程中存在的土地征用问题及其产生原因，用 规范分析方法对农村土地制度、土地征用制度以及各项政策进行了评价。为了获 墩实证研究的资料，一方面通过对柳州市古亭山丌发区征地情况进行实地的调查， 另一方面奄阅了通过互联网搜集的大量的信息资料。 全面调查与个案研究相结合 本课题在实证研究的过程中，以有重点的深入的个案研究为主，辅以全面的 4 1 绪论 统计数据与调查资料，来发现问题并论证本文所提出的一一些观点。 定性研究与定量研究相结合 本课题在研究过程中，以定性研究为主，但是在研究土地征用标准的时候， 采用定量的方法，运用土地估价理论、地租理论建立计算模型。 留i 1 论文的研究思路及框架 f i g u r e l ，1 r e s e a r c hs t r u c t u r e 1 5 研究特点 本文将土地征用问题视作一个有机整体进行研究，系统的分析了城市化进程 中的土地征用问题的具体表现及其形成原因，在借鉴国外土地征用经验和实证分 析的基础上，提出了分两阶段解决中国土地征用问题的思路。文中提出的被征地 农民尘活保障措施对于解决我国近阶段土地征用问题将具有很好的借鉴意义，提 出的以市场经济要求进行征地制度建设措施对于我国未来将进行的土地征用制度 改革也同样具有一定的参考价值。 甲；：由 ；由 2 农村地产产权概述 2 农村地产产权概述 2 1 产权的概念和特征 牛律法律大辞典。刘产权的解释为：“不要把财产视为币一的权利而麻当 把它视作若十独立权利的集合体，其中的一些甚至其中的很多独立的权利司以存 不丧失所有权的情况f 让与。”因此，产权应该是财产权利的总称，足一个个人或 团体在占有和控制财产时所拥有的权利和利益，是具有物质财富内容、直接和经 济利益相关的一系列各具特色的权利的总和。 产权界定非常重要。科斯在其经典名篇社会成本问题o 一文中咀走失的牛 群为例况明了权利界定的重要性。科斯指出，没有权利的初始界定，就没有权利 的重新组合和市场交易。初始产权界定明确后，在零交易费用条件下，参与谈判 的双方会利用市场机制，通过订立合同，找寻到使各自利益损失晟小的合约安排； 若存在交易费用，如果产权明确界定，只要这种制度安排带来的生产价值增加值 大于其运作所带来的费用，相互作用的各方电会通过台约找寻到较优的制度安排。 科斯的权利界定有两个环节，其是权利的初始界定；其二：是权利的再界定。存 权利初始界定基础上，可以通过市场和合约安排，对经济当事人的权利进行重新 组合，从而形成较优的权利安排以增进经济当事人的福利。 产权主要有六个基本特征：一是归属性，产权具有明确的所有者土体和客体， 产权归谁所有、谁有怎样的产权都应该是明确的；二是独立性，产权关系一经确 定，产权主体就可以在合法的范围内，自主行使对资产的各项权利；三是流动性， 产权可以在小i 刊的 体之问以任何形式( 有偿的、无偿的、整体的或分割拆细的) 进行转让或交易；四屉收益性，产权可以为所有者主体带来收益：血是责任性， 产权辛体在谋求受希的同时要对产权边界内的资产承担风险和责任：六是法律性， 产权关系由法律形式确认，受国家法律的保护。 2 2 地产产权的结构和功能 地产产权是一切有关地产财产权利的总和，地产所有权是各项权利的核心。 地产产权包括狭隘的地产所有权，以及广义的地产所有权的其他各项权能，如使 用权、收益权、处分权、抵押权等。依据其权利性质的特点，可以把地产产权结 构定义为：以地产所有权为核心的多层次的系列地产财产权的组合。可分为i 大 构定义为：以地产所有权为核心的多层次的系列地产财产权的组合。可分为二人 ：) 。州律法律火辞魁，光l 打i i 报出版社1 9 8 8 年版，p 7 2 9 。r 科斯，a 埘尔敏，d 讲斯等着财产权利与制度变迁l 。湃：上海人民“ 版科，1 9 9 6 牛版p l j 8 。 二克强、刘红梅中国农村地产市场研究t 海，e 海财经a 学出版弧2 0 0 3 年版，p 3 0 3 2 2 农村地产产权概述 2 农村地产产权概述 2 1 产权的概念和特征 牛滓法律大辞典。对产权的解释为：“不要把财产视为单一的权利而应当 把它视作若干独立权利的集合体，其中的一些甚至其中的很多独立的权利可以在 不丧失所有权的情况下让与。”因此，产权应该是财产权利的总称，是一个个人或 团体在占有和控制财产时所拥有的权利和利益，是具有物质财富内容、直接和经 济利益相关的一系列各具特色的权利的总和。 产权界定非常重要。科斯在其经典名篇社会成本问题。一文中以走失的牛 群为例说明了权利界定的重要性。科斯指出，没有权利的初始界定，就没有权利 的重新组合和市场交易。初始产权界定明确后，在零交易费用条件下，参与淡判 的双方会利用市场机制，通过订立合同，找寻到使各自利益损失最小的合约安排； 若存在交易费用，如果产权明确界定，只要这种制度安排带来的生产价值增加值 大于其运作所带来的费用，相互作用的各方也会通过合约找寻到较优的制度安排。 科斯的权利界定有两个环节，其一是权利的初始界定；其：是权利的再界定。在 权利初始界定基础上，可以通过市场和合约安排，对经济当事人的权利进行重新 组合，从而形成较优的权利安排以增进经济当事人的福利。 产权主要有六个基本特征：一是归属性，产权具有明确的所有者主体和客体， 产权归谁所有、谁有怎样的产权都应该是明确的；二是独立性，产权关系一经确 定，产权主体就可以在合法的范围内，自主行使对资产的各项权利：三是流动性， 产权可以在不同的主体之间以任何形式( 有偿的、无偿的、整体的或分割拆细的) 进行转让或交易；四是收益性，产权可以为所有者主体带来收益；五是责任性， 产权主体在谋求受益的同时要对产权边界内的资产承担风险和责任；六是法律性， 产权关系由法律形式确认，受国家法律的保护。 2 2 地产产权的结构和功能 地产产权是一切有关地产财产权利的总和，地产所有权是各项权利的核心。 地产产权包括狭隘的地产所有权，以及广义的地产所有权的其他各项权能，如使 用权、收益权、处分权、抵押权等。依据其权利性质的特点，可以把地产产权结 构定义为：以地产所有权为核心的多层次的系列地产财产权的组合。可分为三大 。! 卜津法律大辞典，光明f _ 1 报出版社，1 9 8 8 年版，p 7 2 9 ”r 科斯，a 阿尔钕，d 诺斯等著财产权利与制度变迁卜淘：上海人民版社，1 9 9 6 年版p 1 、j 8 “j ：克强、刘红梅中国农村地产市场研究卜海，仁海财经大学h 版社，2 0 0 3 年版，p 3 0 、3 2 重庆大学硕+ 学位论文 层次，如图2 1 所示 。 产+ 权 地产使用权及其 他可以从所有权 中定期完全分离， 而相对独立的权 利 根本不可能完全 分离，总是程度不 同地附着丁所有 权或者使用权 层次 举例说明 蚓2 1 地产产权结构幽 f i g u r e 2 1 s t r u c t u r eo f l a n d p r o p e r t yr i g h t 地产产权具有以下功能：法律保护功能、利益获取功能、约束功能、激励功 能等。法律保护功能。即地产产权是具有法律效力的权利。地产产权的权能受 到法律保护，任何非法侵权行为都会受到法律制裁。利益获取功能。地产产权 得到法律的保护，是获取利益的前提，但不是目的，只是获取利益或者拥有地产 产权的手段，获得利益刁1 是拥有地产产权的目的。拥有地产产权，也就是利益获 取得到的方法，进而变成现实。约束功能。产权主体只能在法律给予的范围内 行使对地产的权利。约束功能的实现，以明晰的地产产权合同规定为条件。约束 功能减弱，往往导致产权关系混乱，在地产市场上，直接表现为市场运作不规范， 越权行事。激励功能。地产产权是一种利益权，促进地产产权主体在其权力范 围内充分利用地产产权取得最大利益的积极性。 戚名殊、, n 3 z 政t _ 十地产权制度建设若干问题思考( 二)不动产纵横，1 9 9 3 ，3 ：p 2 1 4 一兜强、刘红梅中国农村地产市场研究j ：海，j 二海财经人学m 版褪，2 0 0 3 年版，p 3 0 、3 2 2 农村地产产权概述 2 3 我国农村地产产权特征 2 3 1 农村集体土地所有权的法律界定 中华人民共和国宪法规定，农村土地，除国家法律规定属于国有的外， 属农村集体所有。 1 9 9 8 年8 月9f = i 颁柿了新的中华人民其和国土地管理法。其中第十条规定： “农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民 委员会经营管理：已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有 的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营管理；已经属于乡( 镇) 集体 所有的，由乡( 镇) 农村集体经济组织经营管理。” 2 3 2 农民集体的法律地位 根据民法理论，民事主体主要包括自然人、法人和其他经济组织。“国家在某 些情况下也以民事主体出现”，“在公有制国家，从国家享有的特殊能力出发，大 都认为国家在民法上只是一个特殊的主体，而不是个法人”。有的人认为，“农 民集体”既非自然人，也非法人，不是一种独立的民事主体，不能作为人格享有 集体土地所有权； 还有人认为，“农民集体不是一个抽象名词，而是一种按章程 或规则行使权利的组织形式”。目前主流的观点认为，农民集体既非法人，也非 自然人，而是一种特殊的民事主体，这种特殊的民事主体与国家、自然人的区别 是显而易见的。 农民集体与法人的主要区别表现在以下四个方面：法人无法享有士地所有 权，而农民集体依法享有土地所有权。法人以其全部财产对外承担民事责任， 而农民集体只能以其全部财产中可依法处分的部分财产对外承担民事责任。企 业法人可以在内部成立分支机构，但这些分支机构是非法人的其他组织，而农民 集体可以依法创办具有法人资格的乡( 镇) 、村、组或集体企业或社区性的农村集 体经济组织。法人可以成为公司的投资主体，而农民集体不能成为公司的投资 主体。由此可见，农民集体不属于法人。 农民集体与其他经济组织( 即非法人组织，是指具有民事权利能力和民事行 为能力，依法享有民事权利与承担民事义务，但不独立承担民事责任的不具备法 人资格的组织) 的主要区别是：农民集体有完全独立的财产，而其他经济组织 没有独立的财产。农民集体能承担独立的民事责任，而其他组织不具备独立的 民事责任能力。农民集体有土地所有权，而其他组织没有土地所有权。 这种特殊性主要来源于以下方面：土地的集体所有是形成农民集体的前提； ”卜利f j ：】同家所有权研究北京，中国人民大学版社，1 9 9 1 年版，p 2 6 9 8 温世扬集体士地请物权形态剂析法制与社会发展，1 9 9 9 ，2 ：p 1 2 。肖方扬集体土地所有权的缺陷及完善对策中外法学1 9 9 9 ，4 ：p 2 3 9 重庆火学硕+ 学位论文 由于我国土地仍然是农民生活赖以进行的基本生产资料，涉及农村甚至整个社 会的稳定与发展，因此政府的干预维持了集体土地所有权的近乎绝对的稳定； 土地的公共产品特性，要求政府、集体维护原所有权的绝对稳定。因此，虽然农 村市场体制建设发展迅速，但土地的集体所有仍然是社会稳定发展的必要条件。 2 - 3 3 集体土地所有权主体类型 集体土地属于农民集体所有 集体上地所有权属于农民集体，而不是集体经济组织，农民集体是指有某种 关系的一定范围内的农民的集合。 农民集体与农民集体经济组织本身不能做同一解释，原因有三：一是有些农 民集体内部还有更小范围的除土地关系以外的其它经济组织；二是有些农民根据 加入集体的内容( 比如土地、资金、技术等) 的不同，可能属于多个不同的经济 组织；三是既是农民集体与农民集体经济组织的范畴一致，但经济组织只是农民 集体的代表，其对土地的经营管理权是农民赋予的权利，而不能凌驾于农民集体 权力之上。 农民集体所有权主体 出新土地管理法第十条可知，农民集体土地所有权主体有三种类型：即 乡( 镇) 农民集体所有权、村农民集体所有权、村内农民集体所有权。由于各地 情况不一，同一地方可能同时存在以上三种类型的农民集体所有权，也可能存在 其中的两种，也可能存在其中的一种。 需要说明的是，这三种类型的所有权，是针对不同的土地而言的，对于同一 宗集体土地，只能是其中的一种所有权。 但同前有些地方出现以村集体经济组织经营或者管理村内土地，而村内集体 经济组织却无权的现象，这是对村内集体经济组织权利的侵犯。 。t 克强、刘红梅中国农村地产市场研究j ：海，上海财经火学m 版社，2 0 0 3 年版rp 3 0 3 2 1 0 3j ：地征i 【_ l j 基本概念及相芙理论 3 土地征用基本概念及相关理论 3 1 土地征收与土地征用 一般而言，土地征收与土地征用是有区别的。土地钲收是指国家根据公共利 益的需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，而他人的 土地所有权因征收而消灭。土地征用是指国家因公共事业的需要，以给予补偿为 条件，对他人土地所有权以外的他项权利为利用，待特定公共事业目的完成时， 仍然将土地归还土地所有人，针对的是他人的土地使用权。这也就是说，土地征 收与土地征用具有相似性，但非同一概念，两者的相似性在于，土地征收与土地 征用都是国家凭借其公权力对他人的土地权利进行强制性的剥夺，使他人的土地 权利因征收或征用而消灭或者终止。 在现代法制国家，土地征收和土地征用都应该有明确的法律依据。其基本原 因在于，为防止国家行使公权力时构成对他人财产权的不适当干预和造成对他人 财产权的侵害，土地征收和土地征用都须具备明确的法律依据，特别是严格的征 收或征用程序，土地所有权人或土地他项权利人在土地被征收或者征用时，可获 得公正、必要的补偿，另外还可通过法律途径寻求救济，以维护其正当的财产权 益。 我国在2 0 0 4 年的宪法修正案中首次区分了土地征收和土地征用两种情况， 将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行 征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收 或者征用并给予补偿。”，在此之前，我国立法有意无意地混淆了土地征收和土地 征用。颁行于1 9 8 2 年的国家建设征用土地条例即明确了其规制对象为土地征 用。原国家土地管理局于1 9 9 5 年颁布的确定土地所有权和使用权的若干规定 第2 0 条规定了农民集体土地所有权可因“国家征地”而发生变更。对这里所谓的 “国家征地”的解释，如与其他立法规定相衔接，字面上应该是国家征用土地。 宪法、法律和法规只规定了征用而没有规定征收。如果从“国家征地”的实际含 义着眼，则应将其解释为国家对农民集体土地所有权的征收。土地管理法实施条 例第2 条规定了“国家依法征用的土地”属于国家所有；确定土地所有权和使 用权的若干规定第5 条也规定“国家建设征用的土地，属于国家所有”。另一方 伺，土地管理法实施条例第2 条也规定了“农村和城市郊区中已经依法没收、 征收和征购为国家的土地”属于国家所有。因此可以说，现行立法所规定的土地 征用确实引起了土地所有权的变更，即在土地征用的名义下，土地集体所有权变 。粱慧星生编中国物权法研究( 卜) ，法律出版社，1 9 9 8 年版，p 3 3 0 重庆大学硕士学位论文 更为国家所有权。这也就是说，我国目前立法上所说的土地征用实际上就是一般 所说的土地征收。因此，为了和我国目前的立法的规定保持一致，本文采用土地 征用一词进行论述。 3 2 土地征用的特征 3 2 1 土地征用的公共目的性 公共目的性是土地征用权合理行使的唯一标准。土地征用制度的核心在于无 须取褥土地所有人同意而强制取得。由于土地征用权的法律规则与土地所有权受 法律保护的规则之间发生冲突，因此土地征用权是否合宪、滥用，长期以来在理 论上有争议。土地征用权的合理性在于其结果将符合社会整体利益，所以，土地 征用的公共目的性既使征用权的合宪性成立，也是防止土地征用权滥用的重要措 施。 我国立法对公共利益的需要曾失之过宽。现行的土地管理法删除了原土 地管理法第2 1 条所规定的“国家进行经济、文化、国防建设、以及兴办社会公 共事业，需要征用集体所有的土地”，可说明立法对土地征用所涉及的社会公 共利益的范围已开始转变立场。也有学者主张，将公共利益界定为公共道路交通、 公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区 的保护、森林保护枣业，以及法律规定的其他公共利益；基于发展商业目的的事 、忆刁i 得使用土地征用。国家征用集体土地的目的是为满足社会公共利益的目的， 土地征用行为和社会公共利益之间具有因果关系。 3 2 2 土地征用的强制性和补偿性 前面已经论述过，我国的土地征用即是国家公权力对集体土地所有权和他项 权利予以强制剥夺，而不以集体土地所有权人的同意为必要条件。国家建设征用 土地条例第4 条规定“国家建设征用土地”，“被征用社队干部和群众应当服从 国家需要，不得妨碍和阻挠”。在存在利益差别和资源稀缺的情况下，社会公共权 利垄断公共强制力资源，以抑制因个体任性而阻碍社会公共利茄的实现，因此强 制性是土地征用的根本属性。 土地征用是基于公其利益而实施的，当国家牺矬无责任特定人的合法权益以 满足其他社会成员的利益需求，从而破坏原有利益分布格局时，就必须对受损害 的特定成员以公平合理的补偿，以体现公平、正义原则。土地管理法第4 7 条规定“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”。这也就是一般所说的 ”中