（公共管理专业论文）天津市公路建设投融资体制改革研究.pdf

中文摘要 天津是我国北方重要的出海口，也是重要的交通枢纽。随着我市经济的不 断发展，对公路交通提出了更高的要求，从总体上看，公路设施水平不能适应 国民经济的发展要求。“十一五”期间，天津市将抓住滨海新区纳入国家发展 战略布局的历史性机遇，继续以高速公路建设为重点，加大一般干线公路和农 村公路的建设改造力度。五年内，计划投资3 5 0 亿元，建设完成高速公路5 6 1 公里；新建和改建一般干线公路3 1 8 公里，新建和改造农村公路5 0 0 0 公里。为 完成这一历史使命，首当其冲应解决的是公路建设的资金问题。近年来，公路 建设投资靠财政拨款、国内贷款等方式已经远不能适应公路建设资金的需求， 资金缺口严重，资金需求巨大的趋势呈现的极为突出和明显，而这一问题的解 决势必依赖政府继续推动公路建设投融资体制改革。 公路建设的问题从表面上看是资金短缺引发的矛盾，但其实质归根到底是 由于现行公路建设资金结构不合理，投融资体制存在弊端。本文在介绍我国公 路建设投融资体制变化的历史沿革的基础上，对我国现行公路建设投融资体制 存在的问题以及天津市公路建设的现状、存在的问题、发展规划特别是天津市 公路建设投融资体制存在的问题进行了深刻地分析，通过借鉴国内外投融资模 式成功的运作经验，分析和探讨现有模式的风险结构体系、风险分担体系和风 险应对体系，并结合当前我国及天津市公路建设和投资体制的具体情况，作者 提出了适合天津市公路建设投融次体制改革的目标模式以及政策建议。旨在能 够更为有效地解决公路建设项目的筹资问题，从而减轻政府的财政负担，能够 实现项目风险分散和风险隔离，提高项目成功的可能性。 关键词：公路；投融资体制；改革 a b s t r a c t t i a n j i ni nn o r t hc h i n ai si m p o r t a n tt ot h es e aa n da l li m p o r t a n tt r a n s p o r th u b w i t ht h ec i t y se c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，r o a dt r a f f i ch a sp u tf o r w a r dh i g h e r r e q u i r e m e n t s ，o i lt h ew h o l e ，t h el e v e lo fr o a df a c i l i t i e sc a l ln o tm e e tt h er e q u i r e m e n t s o ft h ed e v e l o p m e n to ft h en a t i o n a le c o n o m y ”1l t hf i v e - y e a rp l a n p e r i o d , w i l ls e i z e t i a n j i nb i n h a in e wa r e ai n t on a t i o n a ld e v e l o p m e n ts t r a t e g i e so ft h el a y o u to ft h e h i s t o r i co p p o r t u n i t yt oc o n t i n u et of o c u so nb u i l d i n gt h eh i g h w a y , t h em a i nh i g h w a y t oi n c r e a s ei ng e n e r a la n dr u r a lr o a dc o n s t r u c t i o nr e f o r me f f o r t s f i v ey e a r s ，p l a n st o i n v e s t3 5 ，0 0 0 ，0 0 0 ，0 0 0y u a n , t oc o m p l e t ec o n s t r u c t i o no f5 6 1k r nh i g h w a y ；g e n e r a l c o n s t r u c t i o na n du p g r a d i n gr o u t e318k mn e wh i g h w a y sa n d5 , 0 0 0k mo fr u r a l t r a n s f o r m a t i o n t oa c c o m p l i s ht h i sh i s t o r i c a lm i s s i o n , s h o u l df i r s tr e s o l v et h ep r o b l e m o fh i g h w a yc o n s t r u c t i o nf u n d s i nr e c e n t y e a r s ，t h ei n v e s t m e n to nh i g h w a y c o n s t r u c t i o nf u n d i n g s u c ha sh o m el o a n sh a sb e e nf a rf r o mh i g h w a yc o n s t r u c t i o n f u n d sc a l ln o tm e e tt h en e e d so ft h es e r i o u s f u n d i n gg a p ，t h eh u g ef u n d i n g r e q u i r e m e n t so ft h et r e n di se x t r e m e l yc l e a ra n dp r o m i n e n t ，a n dt h er e s o l u t i o no ft h i s i s s u ei sb o u n dt oc o n t i n u et or e l yo nt h eg o v e r n m e n tt op r o m o t eh i g h w a y c o n s t r u c t i o ni n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs y s t e mr e f o r m h i g h w a yc o n s t r u c t i o no nt h es u r f a c eo ft h ep r o b l e mi sas h o r t a g eo ff u n d s t r i g g e r e db yt h ec o n f l i c t ，b u ti nr e a lt e r m si nt h ef i n a la n a l y s i s ，i sd u et ot h ec u r r e n t c a p i t a ls t r u c t u r ei si r r a t i o n a l ，h i g h w a yc o n s t r u c t i o n , i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs y s t e m ， t h e r ea r ed r a w b a c k s t h i sa r t i c l ei n t r o d u c e di nc h i n a sh i g h w a yc o n s t r u c t i o n i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs y s t e m sc h a n g eh i s t o r y0 1 1t h eb a s i so fo u rc u r r e n t i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs y s t e mo fh i g h w a yc o n s t r u c t i o np r o b l e m si nh i g h w a y c o n s t r u c t i o ni nt i a n j i n , a sw e l la st h ec u r r e n ts i t u a t i o n , p r o b l e m sa n dd e v e l o p m e n t p l a n n i n gi np a r t i c u l a rt h ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gh i g h w a yc o n s t r u c t i o ni nt i a n j i n s y s t e m , t h e r ea r ei s s u e so fp r o f o u n da n a l y s i sb yt h ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gf r o m d o m e s t i ca n df o r e i g ns u c c e s s f u lm o d e l ，a n a l y z ea n de x p l o r et h ee x i s t i n gm o d e lo ft h e s t r u c t u r a ls y s t e mo fr i s k s h a r i n gs y s t e ma n dr i s kr e s p o n s es y s t e m , c o m b i n e dw i t h c h i n a st i a n j i na n dh i g h w a yc o n s t r u c t i o na n dt h es p e c i f i cc i r c u m s t a n c e so ft h e i n v e s t m e n ts y s t e m ，t h ea u t h o r sp u tf o r w a r df o rh i g h w a yc o n s t r u c t i o ni nt i a n j i nf o r m e e t m gf m a n c i a lg o a l so ft h er e f o r mm o d e l 。邪w e l la sp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s i st o b ea b l et om o r ee f f e c t i v e l ya d d r e s st h eh i g h w a yc o n s t r u c t i o np r o je c tf i n a n c i n g ，t h u s a l l e v i a t i n gt h ef i n a n c i a lb u r d e nt h a tc a l ls p r e a dt h er i s k so ft h ep r o j e c ta n dt h er i s ko f i s o l a t i o na n di m p r o v et h es u c c e s so ft h ep r o j e c t k e yw o r d s ：h i g h w a y ；i n v e s t m e n ta n df m a n c i n g ；s y s t e mr e f o r m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨壅盘茎或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：仫盈j 缸字吼硼年疽月，2 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨壅盘鲎有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨鲞太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学二敝作善二毫：之兹毒师躲 签字日期：妒9 年丸月，z ，日 第章现行公路建设投融资体制存在的问题 第一章现行公路建设投融资体制存在的问题 1 1 研究意义 经济要发展，交通要先行。改革开放以来，我国的公路事业得到了长足发展， 截止2 0 0 7 年底，公路建设通车里程达到3 5 8 4 万公里，2 0 0 7 年度全国完成公路 投资6 4 8 9 9 亿元。正是公路建设投融资体制改革适应了社会主义市场经济规律， 才推动了我国公路建设的快速发展，2 0 0 1 - - 2 0 0 7 年全国公路建设公路里程相关 数据可见表1 1 。但是，随着我国经济的不断发展，对公路交通提出了更高的要 求，从总体上看，我国公路建设尤其是高速公路建设还远不能适应国民经济发展 的要求。在中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要中， 要求公路总里程达到2 3 0 万公里，五年新增3 8 万公里；高速公路达到6 5 万公 里，新增2 4 万公里。 表1 - 12 0 0 1 - - - 2 0 0 7 年全国公路建设公路里程相关数据 地区年份 2 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 42 0 0 52 0 0 62 0 0 7 全国总计 1 6 9 8 01 7 6 51 7 0 0 01 8 7 0 71 9 3 0 53 4 5 7 03 5 8 4 东部地区 5 4 7 05 6 1 25 7 9 16 0 6 86 3 1 39 9 3 51 4 2 1 中部地区 5 7 8 06 0 7 36 2 3 86 4 2 36 5 9 91 2 0 2 51 2 2 3 西部地区 5 7 4 05 9 6 86 0 6 96 2 1 66 3 9 31 2 6 1 01 3 4 天津市是我国直辖市之一，位于环渤海的中部，东临渤海，特殊的地理位 置决定了天津将承担着重要的过境公路主枢纽的交通责任，连接四面八方的几 条高速公路己成为外埠进市的主要交通要道。作为我国北方地区重要的公路主 枢纽，是连接京冀、面向环渤海、服务全国的重要交通通道。中央把推进滨海 新区的开发开放纳入国家总体发展战略布局，成为我国经济增长的第三极。来 十几年，天津市将逐步承担起北方经济中心的重任。随着2 0 0 8 年奥运会、达沃 斯论坛的举办以及天津市加快滨海新区开发建设的启动，缩短与北京的时空距 离，缔造北方经济中心。 公路建设是天津战略的基础和载体，更是各项工作的重中之重。“十一五” 期间，天津市将抓住滨海新区纳入国家发展战略布局的历史性机遇，继续以高速 公路建设为重点，加大一般干线公路和农村公路的建设改造力度，基本建成以天 第一章现行公路建设投融资体制存在的问题 津港为龙头，以中心城区和滨海新城为双核心，通达“三北腹地和华东、华南 地区，便捷连接京津冀都市圈各大中城市，直达周边城市和市域内1 1 个新城， 覆盖重要的中心镇、旅游休闲景区、经济技术开发区的高速公路网络，以及与之 配套的一般干线公路和农村公路网络，实现市域内各新城与中心镇之间均有二级 及以上公路相通，农村公路全部达到四级以上的等级公路标准。五年内，计划投 资3 5 0 亿元，建设完成高速公路5 6 1 公里；新建和改建一般干线公路3 1 8 公里， 新建和改造农村公路5 0 0 0 公里。为完成这一历史使命，首当其冲应解决的是公 路建设的资金问题，而这一问题的解决势必依赖政府继续推动公路建设投融资体 制改革。 改革开放以来，天津市的公路建设取得了不少的成绩，投融资体制一直在 改革中探索，在探索中改革，但整体上体制改革还是落后于公路建设，体制建设 远没有到位，公路建设的问题从表面上看来是出于资金短缺引发的矛盾，但究其 实质，归根到底是由于现行公路建设资金结构不合理，投融资体制尚存在弊端。 总结近年来公路建设投资情况，靠财政拨款、国内贷款等方式已经远不能适应公 路建设的资金需求，而国家宏观经济政策对公路建设也存在一些不利影响，如税 费改革实施，车辆购置费和养路费的改革，从某种程度上削弱了公路主管部门公 路建设的计划权和资金使用权，影响对公路建设的投资。政府与市场、资金筹措 和回收、垄断和效率、公共产品和商品等关系的处理上，一些体制层面的深层次 的问题尚未得到根本的解决，导致天津的公路建设不能满足近年来天津市经济发 展的客观需求。 因此，加强公路投融资体制改革的理论和政策研究，能够更有效地解决公路 建设项目的筹资问题；通过充分利用多种项目融资方式，从而减轻政府的财政负 担；能够实现项目风险分散和风险隔离，提高项目成功的可能性。对天津市公路 建设全面贯彻落实科学发展观、实现更快更好发展具有十分重要的意义。 1 2 公路建设投融资体制存在的问题 我国现行的公路建设投融资体制长期以来，是以上级单位对下级单位实行计 划加补助的投资模式。1 9 8 8 年实施贷款修路收费还贷政策后，投资主体发生了根 本性改变，即从一家办交通到社会办交通，建设资金由原来单纯依靠国家计划投 资逐渐发展到政策筹资和社会融资相结合的模式，逐步建立了目前“国家投资、 地方筹资、社会融资、利用外资和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的投资 机制。国内一些省还采取转让公路收费权和利用股票市场在境外融资的形式，积 2 第一章现行公路建设授融资体制存在的问题 极引进国外资金，有效地缓解了公路建设资金严重不足的状况，有力地促进了全 国公路建设的快速发展。但由于利益的驱动，在谁投资、谁经营、谁收益的模式 下，随着经营项目的不断增多，一路公司经营模式的普及和宏观管理的不善， 现行投资体制逐渐暴露了不少问题。目前投融资体制存在以下问题： 1 从投融资主体来看，公路建设缺乏多元化投融资主体，投融资渠道少，缺 乏活力，缺乏市竞争，公路建设投资主体主要有：政府投资，包括中央预算投盎， 地方政府预算投资以及预算外养路费投资：银行贷款，包括国外贷款和国内贷款； 其他投资，包括企业，集体单位投资。目前，我国公路建设资金仍以国内贷款和 政府自筹资金为主。以2 0 0 6 年为倒，我国全年公路建设到位资金5 4 8 18 5 亿元， 同投资完成额相比，资金到位率为8 8o 。到位资金中，国内贷款占4 07 ，地 方政府白筹占3 28 ，所占比重比上年分别提高2 5 个和0 9 个百分点：国家预 算内资金占15 ，车购税占90 9 6 ，利用外资占o9 ，企事业单位资金占78 ， 其它资金占19 ，上年末结余资金占54 ，2 0 0 6 年公路建设资金来源构成相关 占比可以见图卜1 。由于对其他投融资主体缺少政策性奖励措施，因而企业、集 体投资不多。外商投静于公路建设也不多见 3 28日目自女a 政n 口目家预算自资盘 口$ 税 * 女 日女孵【k * 一j t t 女 口上4 i # 女 圈卜1 2 0 0 6 年公路建设资盎来源构成占比 2 从投融资渠道及运行上看，是高度集中的计划体制。由于公路建设是国民 经济的基础产业，政府投资比重大，而且受几十年计划经济体制的影响，在投融 资渠道上是高度集中和高度计划的，市场成分少。在投融资运行方式上。由于 条块分割的行政隶属体制没有改变，公路投融资资金市场的形成和发展缓慢，投 融资的流动性缺乏，特别是跨地区、跨行业的流动十分艰难，资金主要靠行政配 置、计划配置，资金运行渠道不畅，关卡很多手续繁杂市场的积极作用受到 限制。比如，养路费的收缴和回拨，从基层征费站收缴，通过银行层层上缴集中， 这中间，银行利用时间差谋些本位利益，财政部门再监督代管下，然后回到上 级交通部门，再通过基层公路主管部门，最后才到达施工单位，整个养路资金的 第一章现行公路建设投融资体制存在的问题 循环形成了一个行政圆环渠道，无形中加长了资金的运行渠道，延长了资金的运 行时间，影响了投融资效益。另一方面，由于条块分割，形成了公路交通部门独 家组织施工独家管理的局面。在公路施工中，照顾与管理部门有关联的施工单位， 造成了内部施工队伍不求提高质量，只求施工任务，热衷于大的项目，使施工质 量呈逐年下降趋势，而工程成本却逐年上升，造成投资上的巨大浪费。 3 公路投资规模膨胀，与财力不相适应。在现行的体制下，政府作为重要的 投融资主体，其投融资意识和投融资行为常常与市场和效益脱钩，地方政府往往 从本位利益出发，在争取投资、项目上下功夫，加上市场体制不完善导致的盲目 引导，极易引发投资总规模膨胀，使公路建设资金收不抵支，资金缺口很大，寅 吃卯粮，超前支出，出现投一点干一点的现象，有些项目竣工而投资资金到不了 位，形成了三角债，使施工单位背起了沉重的债务负担。各原材料供应单位纷纷 上门讨债，施工单位苦不堪言。 4 重高轻低，投资总量失控。高速公路是一个国家经济是否发达的重要标志。 高速公路缩短了中心城市之间的时间和时空距离。它所产生的经济效益是无法计 算的。高速公路是我国今后干线公路建设发展的方向。但在目前国家财力紧张的 情况下，不宜过多的上高速公路项目。当前，有一种盲目倾向，就是重视上高速 公路项目，轻视低等级公路建设。在资金无保障的情况下，造成了投资总量失控， 产生了高速公路投资挤占低等级公路投资的现象，甚至挤占了养路费。养路费， 顾名思义，是保护公路的费用，主要是维护现有通车里程，保证现有公路的畅通， 而现在大部分养路费用在了高速公路和新开线的公路建设上，使现在的公路缺乏 正常的养路资金。 5 公路投资领域法制不健全，缺乏规范的市场竞争运行机制和必要的社会法 制环境。目前，虽然公路建设中，部分项目实行了招标投标制，但是一些相应的 法律制度很不完善，投招标过程中存有水分，很难保证公平竞争。如果没有健全 的法制和必要的社会法律环境，不但影响公路投融资市场机制的发展，而且还容 易滋生腐败现象。 1 3 天津市公路建设投融资体制存在的问题 1 3 1 天津市公路建设现状 “十五”期间，天津市公路建设完成投资1 9 7 亿元，较“十五”计划增加 7 7 3 亿元，增长6 2 ，较“九五 增长5 3 。新增公路通车里程1 2 1 3 公里，其中： 4 第一章现行公路建设投融资体制存在的问题 高速公路2 9 9 公里，一级公路9 4 公里，二级公路2 3 4 公里，三级及以下公路5 8 6 公里。 “十五”期末，天津市公路网总里程达到1 0 8 6 8 公里，其中：高速公路 5 3 6 公里，一级公路5 0 6 公里，二级公路1 4 7 4 公里，三级公路1 2 6 7 公里，四级 及等外公路7 0 8 5 公里。公路网密度为：0 9 1 公里平方公里，公路网等级水平达 3 3 l ，二级以上等级公路网拥挤度为0 6 7 ，达到畅通水平，干线路网服务水平为 1 4 2 分钟公里。 在高速公路建设方面，高速公路建设总里程达6 0 0 公里。一是建成通车高速 公路2 9 9 公里，分别为唐津高速天津南段6 6 公里、津蓟高速1 0 3 公里、津晋高 速天津段5 8 公里( 含威乌高速公路天津西段) 、京沪高速公路天津段( 正线) 一期工程部分路段2 4 公里、京津塘高速公路二线( 天津东段) 2 1 公里、海滨大 道南段2 7 公里等6 条( 段) 。二是开工跨转“十一五期的高速公路里程3 0 1 公里，分别为京沪、京津塘二线、津汕、津蓟延长线、海滨大道。 在普通公路建设方面，完成杨北公路、京福公路、津文公路、汉港公路、 塘汉汉北联络线、津静公路、大赵公路、大陈公路、津汉公路、津涞公路、大丰 公路、宝白公路改线、津塘二线、汉蔡公路、津围公路改线等7 1 1 公里干线公路 的新建和改扩建，其中新建1 2 3 公里，改建5 8 8 公里。开工建设津芦南线、津永 公路等6 3 公里干线公路，其中新建2 2 公里，改建4 1 公里。新建农村公路8 0 4 公里，改建农村公路2 0 0 0 余公里。 目前，天津市己形成由国家高速公路、区域高速公路、市域高速公路、一般 干线公路和农村公路系统5 个层次组成的高效、快捷的公路网络，保障城市职能 的发挥。其中，国家及区域高速公路重点强化与北京的联系，同时加强通往华北、 西北、东北及沿海方向的直通通道建设；市域高速公路则强调新城与中心城区和 滨海新区、各新城之间的高速互通；一般干线公路注重与市域空间布局的结合； 农村公路系统主要结合社会主义新农村建设，完善与干线公路相衔接、与新农村 布局规划相配套的网络建设。 1 3 2 “十一五”期间天津公路建设发展目标 “十一五”期间，天津市将抓住滨海新区纳入国家发展战略布局的历史性机 遇，继续以高速公路建设为重点，加大一般干线公路和农村公路的建设改造力度， 基本建成以天津港为龙头，以中心城区和滨海新城为双核心，通达“三北 腹地 和华东、华南地区，便捷连接京津冀都市圈各大中城市，直达周边城市和市域内 1 1 个新城，覆盖重要的中心镇、旅游休闲景区、经济技术开发区的高速公路网 第一章现行公路建设投融资体制存在的问题 络，以及与之配套的一般干线公路和农村公路网络，实现市域内各新城与中心镇 之间均有二级及以上公路相通，农村公路全部达到四级以上的等级公路标准。 1 3 3 天津市公路建设投融资体制存在的问题 虽然近年来天津市公路建设得到了快速发展，整体水平在全国处于上游，但 这与天津市经济社会快速发展，尤其是滨海新区的快速发展的需求相比，还存在 很多的不适应，主要表现在三大方面：一是对外高速公路通道不完善。重要交通 走廊( 如京津塘走廊) 容量不足，网络尚未形成，难以发挥规模效益；二是一般干 线公路交通压力较大，需要进一步改造和新建；三是农村公路总量不足，技术等 级偏低，畅达程度还有待进一步提高。因此，在“十一五期间，天津市公路建 设的任务还相当繁重。 改革开放后，天津市的公路建设取得了不少的成绩，投融资体制一直在改革 中探索，在探索中改革，但整体上体制改革还是落后于公路建设，体制建设远没 有到位，公路建设的问题从表面上看来是出于资金短缺引发的矛盾，但究其实质， 归根到底是由于现行公路建设资金结构不合理，投融资体制尚存在弊端。政府与 市场、资金筹措和回收、垄断和效率、公共产品和商品等关系的处理上，一些体 制层面的深层次的问题尚未得到根本的解决，导致天津的公路建设不能满足近年 来天津市经济发展的客观需求。具体分析如下： 1 从投资渠道以及运行来看，目前天津市公路建设实行的还是集中的计划 体制。由于公路建设是国民经济的基础产业，受几十年计划经济体制的影响，投 资渠道集中，市场容量较小。在投资运行上，由于条块分割的行政体制还没有改 变，公路投资的资金市场形成和发展受到影响，市场的积极作用受到抑制，按照 目前的投资管理体制，公路建设中采用“统筹规划、条块结合、分层负责、联合 建设的方针，市管县，县、乡联动，市政府主要集中资金投入重点工程；市地 共建，以地方为主的工程，主要还是由市政府给予适当补助，地方筹资为主，甚 至完全由地方自行解决公路建设资金。 2 在现行的投融资体制下，由政府提供公路这一公共产品，基于目前政府的 投资意识和回报意识，很难站在市场和效率的角度考虑问题，各地方政府往往从 自己的本位利益出发，在争投资、争项目上下功夫，忽视可性行研究和社会效益 的论证，盲目上马大中型交通基本建设项目，很难使本已有限的资金发挥出最佳 的经济效益，甚至造成不必要的浪费和损失。天津市的有些项目开工好几年，还 存在因征地拆迁难、补偿资金不能及时到位，工程不能按期完成，发挥不了经济 6 第一章现行公路建设投融资体制存在的问题 效益的现象。总之，天津市公路建设在一定程度上仍处于“财政给多少钱，办多 少事 的被动局面。 3 财政拨款和采用“贷款修路和收费还贷模式建设公路，虽然有相应的建 设制度和监管办法，但在建设和管理中不讲求经济效益甚至浪费的现象很难得到 有效扼制，许多公路的经济效益和社会效益不佳，由于有些路段车流量小，所收 的通行费远不能偿还银行贷款以及维持基本的经营管理费用，更谈不上后续道路 的养护管理。 这些问题集中反映了天津市公路建设发展中存在的投融资体制机制障碍，必 须引起我们高度重视，在今后的工作中认真研究加以解决。 7 第二章我国公路建设投融资体制改革 第二章我国公路建设投融资体制改革 2 1 我国公路建设投融资体制变化的历史沿革 我国公路投融资体制可以划分为四个具有代表性的阶段，各个阶段的主要特 征分别如下： 1 计划经济体制阶段 我国传统的投资体制是计划经济的产物，是以政府直接干预、决定一切、操 纵全过程为特征的投资体制。公路建设由中央和地方分工负责，中央政府负责国 家干线公路的规划与修建，地方政府负责本区域公路的规划与修建。1 9 5 8 年，中 央政府决定，除国防公路仍由中央政府专款投资建设外，将其它公路的建设与管 理权全部下放到地方，各省市地方政府由于财政限制，对公路的建设资金主要采 取挤用公路养路费解决，还采用民工建勤、以工代赈等方法建设公路。 在计划经济体制下，公路建设投资体制体现了政府计划的特点。投资决策权 高度集中在政府，尤其是地方政府手中，资金来源单纯依靠养路费。政府通过指 令性计划和行政审批程序决定具体的每一个公路建设项目投资规模、投资结构 等。投资主体和资金渠道单一。政府是唯一的投资主体，私人投资被完全排斥， 公路建设被认为是事业性投资，无偿使用，不计成本与效益。由于是”大锅饭” 体制，无论是项目发生决策失误或是具体项目的设计、施工发生失误，都无法明 确直接责任者，没有投资责任约束。这一时期，投资主要依靠国家投资，地方 投资和自筹资金数量很少，由于观念上对基础设施重视不够，现实中国家财政资 金不足，公路建设长期落后于经济发展，成为制约国民经济发展的瓶颈。 2 事业性投资体制阶段 从1 9 7 9 年到1 9 8 3 年是中国经济管理体制改革的起步和试点阶段，国家对财 政投资实行”拨改贷”，投资体制发生了重大的变化。从1 9 8 0 年，国家在交通运 输部分项目中试行基本建设投资有偿占用制度，基本建设投资由原先的无偿拨款 改为有偿贷款。 当时，交通、能源基础产业成为经济发展的瓶颈产业，为了解决能源、交通 发展滞后严重制约国家经济快速发展的问题，加快能源、交通建设，获得充足的 资金。1 9 8 3 年，国家开征能源交通重点建设基金。各省也提高了公路养路费的 第二章我国公路建设投融资体制改革 征收标准，扩大了征收范围，使各省能从养路费中拿出更多资金用于公路建设。 从此计划经济体制下传统的完全用行政手段分配资金的方法有了初步改变。1 9 8 5 年国务院批准征收汽车购置附加费，国产车按销价的1 0 0 , 6 征收，进口车按销价的 1 5 征收，全部收入作为国家公路建设发展基金的资金来源，由交通部按国家规 定统一安排使用。同时，各省( 区、直辖市) 政府也相继出台了征收客、货运附 加费、公路建设基金等政策，形成了各种交通规费，进一步扩大了公路建设资金 来源，该管理体制仍然是我国公路投资政策的基本制度。 事业型投资体制是市场经济条件下，公路作为政府提供的公共物品的投资模 式，它与计划经济体制下的无偿拨付有了一定的差别，形成“以路养路”、“以 路建路”的公路发展模式，公路“两费一金 ( 养路费、汽车购置费和公路建设 发展基金) 的事业性收费体制围绕公路使用者展开，它是在“谁受益、谁付费 的原则下进行的，该原则以后逐步演变成为“谁受益、谁付费的公路投融资理 念，这是思想观念上的重大突破。 3 道路收费制度阶段 我国实行公路收费制度源于公路建设资金严重匮乏、拓宽资金来源的迫切需 要。建国后在很长时间内，国家对公路的投资比例很小，平均占国民生产总值的 1 左右。我国实行以养路费为主的筹资体制以后，依靠公路系统内循环，筹集的 资金增长缓慢。交通规费的增长主要依靠车辆增长，基本与公路里程无关，但是 随着公路里程的增长，公路维护费用随之增加，用于新建、改扩建和道路养护的 资金越来越紧张。 为了筹集公路建设资金，可以选择的渠道主要有：一是增加国家财政收入； 二是提高规费；三是吸引新的资金来源。我国财政一直比较紧张，没有余力拿出 资金来增加公路投资。提高规费是在原系统内筹集更多的资金，但是受到承受能 力的限制。因此，吸引新的投资主体或者新的资金来源就成为必然出路。 广东省首先进行了这方面的尝试。改革开放以来，广东省经济增长迅速，公 路被星罗棋布的渡口截断，公路的网络优势与运输便捷的优势受到摆渡的制约， 阻碍了商品流通，成为当时经济发展的瓶颈。广东省交通厅探索集资建桥的道路， 借款修路成为当时首先选择的措施，1 9 8 1 年提出向外商借款1 5 亿元建设广州 至珠海公路上的四座大桥( 3 2 0 0 米) ；集资1 亿元改造广州至深圳公路，为了 使借款偿还有保障，采用收取车辆通行费的方式偿还借款。 此后，全国许多地方开始了收费公路的实践，1 9 8 5 年，交通部明确提出了 “有水大家行船，有路大家走车的口号，为了进一步提高地方政府对公路建设 的积极性，进而实行了“谁建、谁用、谁受益”的政策。原本是为了调动地方政 9 第二章我国公路建设投融资体制改革 府投资积极性，为“收费还贷”、“收费获益提供思想准备。但是，既然政 府投资可以获得相应收益，其他方的投资没有道理不可以获得收益。因此，“谁 建、谁用、谁受益”后来成为一种公路投资的原则。 由于高等级封闭公路，尤其是高速公路具有较强的经济性，便于收费管理， 可以分段经营，具备市场化运营的基本条件。目前，我国高速公路建设需要的大 量资金都不同程度地采用了贷款和集资方式筹集资金，并且绝大多数采取了收费 路的形式。 1 9 8 8 年1 月，交通部、财政部、国家物价局关于发布贷款修建高等级公 路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定，第十条规定：“收取的通行费 只许用于偿还贷款和收费公路、公路构造物的养护及收费机构、设施等正常开支， 绝不允许挪作他用。贷款还清后即停止收费。 这样，公路收费的范围、使用等方面得以规范，公路收费制度同时获得各方 面的承认，并且以政府文件的形式明确下来。公路收费制度不仅为贷款偿还提供 了制度保障，也为以后经营权转让、股份制和民营化奠定了基础。 4 经营权转让与股份制阶段 公路收费机制是公路投融资体制的重大变革，在收费制度形成以后，公路经 营权转让制度是收费制度的发展必然。收费制度刚开始主要是为了偿还贷款，但 是公路收费细水长流，资金积累缓慢。在公路建成的早期，交通量较低，收费额 有限，收费额与贷款偿还数量并不匹配，贷款偿还的压力大，难以偿还到期本息； 在公路经营到一定时期以后，现金流才会远大于贷款本息。为了解决现金流与贷 款偿还之间的错位问题，考虑把未来的收益提前变现，用于偿还当期贷款，经营 权转让就是把未来收益提前变现的方法，经营权转让可以把未来预计收取的通行 费提前集中获得，迅速筹集资金，从而达到公路资产变现的效果。 1 9 9 5 年以后，我国经济增长迅速，社会各方面对公路的需求很大，进入新 一轮的公路建设高潮，并且8 0 年代后期的高息贷款也相继到期。公路建设和贷 款偿还负担很重，资金缺口空前加大。为了筹集偿债资金，用寅吃卯粮的方法， 把以后的收益提前支取成为必然选择，经营权转让、股权转让就是快速变现的方 法。 1 9 9 6 年9 月1 8 日，我国颁布了公路经营权有偿转让管理办法。其中第 二十三条规定：“转让方获得的转让公路经营权收入，首先用于偿还被转让公路 经营权的公路建设贷款和开发新的公路建设项目 。管理办法承认了公路经 营权转让的合法性，同时也承认了经营权可以作为贷款质押、担保。通过经营权 转让，不仅有助于贷款偿还，而且建立了公路投资退出变现、盘活公路资产的渠 1 0 第二章我国公路建设投融资体制改革 道；通过经营权转让，公路债券、收益权得以流动，公路收益权的转让，实际上， 认可了产权的转让。公路收费权成为日后银行贷款的重要质押物。 经营权转让使得一些原来的收费还贷公路转让出去，由收费还贷，变为通过 收取通行费获得投资收益的公司制经营模式。通过建立收费公路公司，不仅使公 路进入了市场，而且实现了投资主体多元化，新的股权投资成为公路建设新的资 金来源。 股份制作为一种重要的筹资方式和经营权转让制度的基础被广泛应用于公 路建设。沪宁高速公路江苏段总投资4 7 3 亿元，为了解决资金不足的问题，经 过国务院批准，成立了沪宁高速公路股份有限公司，该公司分三批向国家、集体 与个人发行股票，1 9 9 3 年发行法人股2 亿元，1 9 9 4 年发行3 亿元，同时还发行 了个人股。到2 0 0 3 年，全国收费路桥类上市公司达到1 5 家，有许多效益较好的 高速公路已经纳入上市公司。 综上所述，中国公路投融资体制从计划经济体制开始，首先建立符合市场经 济条件下公共物品投资体制的事业性收费建设体制，成为公路建设基本体制，在 大量的免费公路中一直使用；针对经济效益较好，易于封闭收费的路桥，实行使 用收费制度，吸引了大量贷款介入；而经营权转让、股份制经营使得公路体现出 商品的属性，把公路纳入到市场经济的供给体系中。 2 2 现行公路建设投融资体制与模式 目前，我国主要有以下几种公路投融资方式： 1 财政资金：是指纳入一般财政预算的资金，这是当前公路建设资金的主要 来源。除此之外，财政资金还有两部分：国债资金和财政专项资金。国债资金和 车购税所形成的财政资金数额毕竟是有限的。“十五”期间，我国部分省市实行 燃油税制度来取代公路养路费和客货附加费制度。根据测算，实行燃油税制度以 后，每年用于公路建设的资金大约2 0 0 亿元，约占公路建设投资需求的百分之八。 2 贷款资金：当前公路建设总投资中，各种靠贷款筹措的资金占5 0 以上。 1 9 9 8 年至2 0 0 1 年，我国公路建设总投资额为9 2 8 6 亿元，公路行业靠银行货款融资 达到了3 4 2 7 亿元，占公路建设投资需求的3 6 9 1 ，地方政府筹措资金2 8 8 0 亿元， 占3 1 7 8 ，地方政府出资中大部分靠贷款。 3 公司融资：通过组织公路经营企业来筹措公路建设资金是我国现代公路投 融资管理体制改革的一项有效尝试。我国共组建了1 7 家公路上市公司，通过市场 发行股票融资，达j i u 2 9 3 亿元。公司融资成为公路发展的一个重要融资渠道。这 第二章我国公路建设投融资体制改革 其中包括资产证券化( a b s ) ，信托资金，企业债券等手段。 4 有偿转让公路还贷收费权：也是当前一种可选择的投资方式。 5 b o t ( 建设一经营一转让) 融资方式：这种方式应当作为我国高速公路融 资的重要研究方向之一。b o t 融资，目前缺乏相应的法律，政策不到位，投资 风险较大以及投资者观念制约着b o t 融资方式的发展。 2 3 国外模式及成功案例 2 3 1 澳大利亚公路建设的b o o t 模式 澳大利亚将公路特许经营的内容概括为建设、拥有、经营、移交( b o o t ) ， 目前有多个运营及在建的b o o t 项目。b o o t 模式的特点有： 1 州政府负责公路特许经营协议的签署与管理。 2 b o o t 项目所占用的土地属于国家所有，州政府将土地租赁给经营公司使 用，公司按照特许经营合同的约定缴纳租金。公司一般分年度根据所需支付的租 金发行无息票据给政府，并在经营期限终了时将票据款项支付给政府。 3 政府通过特许经营协议的约定对收费公路经营从两方面进行宏观调控： 一是如果公司经营收费公路收取的通行费收入超过了预期的收入，需要缴纳部分 通行费收入给政府，二是如果公司对收费公路的投资回报率达到规定的限额后， 需要提前终止特许经营，将公路无偿移交政府。 4 承担公路投融资与经营风险的责任主体逐步由政府转向项目业主。协议中 所涉及的主要项目风险有：建设风险，交通量变动的风险，税率变动风险，财务 风险，公路网建设所导致的交通量分流的风险以及政策风险等。 5 澳大利亚以公路用户使用收费公路节约的运行时间作为确定收费标准的 主要因素。收费调整的标准主要考虑的是物价变动因素。在特许经营协议中一般 规定了收费标准调整的依据和要求。在出现物价较大变动以及其他相关影响因素 变动的情况下，政府允许公路经营企业每半年调整次收费标准，但调整收费标 准须经政府批准后实施。 6 在澳大利亚证券交易所挂牌的公路上市公司，依据澳大利亚公司法的规 定，均将其股票和公路发展信托基金组合在一起上市。即基金管理公司将发行基 金单位筹措的资金借给上市公司，上市公司通过支付利息给信托基金提供资金形 成基金收入，基金将收入分配给基金单位持有人。由于基金单位持有者持有的是 包括股票和基金单位组合的证券，所以持股票分不到钱，也可以通过基金分配获 1 2 第二章我国公路建设投融资体制改革 得大量的收益。这极大地调动了投资者购买组合证券的积极性，也导致了组合证 券市场价格的快速上升，有利于扩大融资以及监督投资。 目前澳大利亚的收费公路都属于高速公路( 隧道) ，并且主要集中在交通量 较大的悉尼、墨尔本、布里斯班等大城市的周边地区。城市间、地区间交通量较 少的高速公路基本上不收费。因此，尽管b o o t 项目投资额巨大，但经营者仍然 有利可图。 2 3 2 印度尼西亚公路的b o t 方式 1 9 9 5 年和1 9 9 6 年，印度尼西亚开始实施一项新的收费公路建设计划，共1 9 个项目，总长7 6 7 千米。印尼政府通过印尼高速公路公司( 下简称印尼高速) 为这1 9 条收费公路采用b o t ( 建设、经营、转让) 方式建设，成功地吸引到了 国际投资，投资总额约为3 5 亿美元。这是通过印尼高速与投标者不断地交流以 及公开透明的招标过程取得的成绩。具体表现为： 1 在资格预审阶段，通过对投标者的财务能力反复检查和评估以及对实际标 书的评定，减少了基础设施建设的风险。对于不可避免的风险，则在印尼高速与 中标者之间小心地予以分配。 2 印尼政府提供政策环境和法律框架上的支持。当实际招标过程的条款比较 合理并被透明公正地执行时，就有助于提高吸收私人部门投资的信用度。在投标 之前已对风险进行了仔细的分配，从而减少了风险的成本，投标者面临的不确定 性更少，而且对风险管理和风险费用有更清楚的了解。 3 印