（技术经济及管理专业论文）宁波市高速公路建设土地征用制度创新研究.pdf

摘要 摘要 宁波市经济社会的快速发展，对加快高速公路建设提出了更高的要求，而高速公路 建设步伐的加快必然伴随着大量的土地征用。随着国家加强宏观调控措施的进一步落实和 实施最严格的耕地保护制度，高速公路建设与土地征用之间的矛盾日益突出，其中土地供 需矛盾、建设资金紧缺与征地补偿标准不断上涨及与被征地农民之间的矛盾等，已经对高 速公路建设产生了较大的阻碍，因此有必要对宁波市高速公路建设土地征用制度进行系统 而深入的研究，以期为顺利实施宁波市高速公路网“十一五”和。2 0 0 3 - 2 0 2 0 年远景规划”， 促进经济社会快速发展，保持社会平稳安定创造良好的条件。 本文根据土地供求理论、公共支出理论和制度创新理论，从宁波市高速公路建设土 地征用制度的演变出发，运用利益相关者分析工具，通过对宁波市高速公路建设土地征用 利益冲突的分析，发现利益冲突的焦点在于土地征用的补偿标准和方式，冲突的根本原因 在于土地征收制度和集体产权制度存在较大的缺陷。在此基础上，本文将宁波市高速公路 建设土地征用制度置于国家整体的土地制度、经济体制大环境下，从制度创新的层面对解 决高速公路建设土地征用难问题，提出了一些政策建议。 关键词：宁波市高速公路建设土地征用制度创新 东南大学硕士学位论文 a b s t r a c t g r e a td e v e l o p m e n ti ns o c i a le c o n o m i e si nn i n g b oc i t yc a l l sf b rh i g l e l d e m a n do n f r e e w a yc o n s t r u c t i o nt h a tm e 鼬sm o r ea n dm o r el a n d sw i ub ee x p r o p r i a t e d t h ec o n f l i c tb e t w e c n f r e e w a yc o n s t r u c t i o na n dl a n de x p r o p r i a t i o ni sm o 搀a n dm o 佗o b v i o u sa l o n gw i t ho u i c o u n t r y s m a c r o s c o p i c a lc o n t r o lm e a s u r ea n ds t r i c t e s ti n f i e l dp r o t e c t i n gi n s t i t u t i o n , p e c i a l l yc o n f l i c t si n t h es u p p l ya n dd e m a n do ft h el a n d ，t i g h t e rc o n s n e c t i o nc a p i t a l ，h i g h e rl a n de x p r o p r i a t i o n s t a n d a r d sa n dt h el o c a lf a r m e r s a l lo f t h e s eh a sb l o c k e dt h ep a c eo f f r e e w a yc o n s t r u c i u n s oi 乜 v e r yn e c e s s a r yf o ru st om a k es o m es y s t e m i ca n dd e e pr e s e a r c ho nl a n de x p r o p r i a t i o ni n s t i t u t i o n o fn t n g b of r e e w a yc o n s t r u c t i o n , w h i c hc a nm a k eg r e a tc o n d i t i o n sf o rt h e f r e e w a yn e t , 2 0 0 3 2 0 0 2 0f n l l l r ep l a n ”，r a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n ds o c i a ls t a b i l i t ya n ds oo n a c c o r d i n gt ot h e o r yo ft h es u p p l ya n dd e m a n do fl a n d ，c o m m u n a le x p e n d i t u r ea n d i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n , t h i sp a p e ru t i l i z et h et o o lo fs t a k e h o l d e r , a n a l y z et h er e a lc o n f l i c t so f n i n g b of r e e w a yl a n de x p r o p r i a t i o n ，a n df i n dt h ef o c u so f t h o s ec o n f l i c t si si nt h es t a n d a r da n d m a t t e ro fl a n de x p r o p r i a t i o n 胁e rm o r e t b ep a p e rf i n dt h er o o to ft h o s ec o n f l i c t si st h a tl a n d e x p r o p r i a t i o ni n s t i t u t i o na n dc o l l e c t i v 畸p r o p e r t yr i g h ts y s t e mh a sg r e a tl i m i t a t i o n o nt h i sb a s i s , u n d e rt h ec i r o n m s t a n c e so f o u rc o u n t r y sl a n di n s t i t u t i o nt h i sp a p e rh a sp u tf o r w a r ds o m ：p o l i c y a d v i c eo nl a n de x p r o p r i a t i o np r o b l e mi nn i n g b of r e e w a yc o n s m 尬 t i u nt t ，r o u e , ha l li n s t i t u t i o n i n n o v a t i o nv i e w k e yw o r d s ：n i n g b oc q l y ；f r e e w a yc o n s m l c t i o n ；l a n de x p r o p r i a t i o n ；i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不 包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它 教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做 的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位 论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外， 允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论 文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研究生院办理。 第一章绪论 第一章绪论 1 1 研究背景和意义 1 1 1 高速公路建设的迅猛发展 我国的高速公路建设起步于2 0 世纪8 0 年代末，大规模的建设从1 9 9 5 年开始，经过“九 五”和。十五”期间的建设，全国高速公路的通车总里程先后跃上了2 万公里、3 万公里、 4 万公里三个大台阶，截止到2 0 0 5 年底，我国通车高速公路总里程达到了4 1 万公里，稳 居世界第二位1 。宁波市的高速公路建设起步较晚，但发展很快，1 9 9 6 年杭甬高速宁波段 的建成标志着宁波高速公路零的突破，近年来同三高速公路宁波段、甬金高速公路宁波段 相继建成通车，到2 0 0 5 年底，全市高速公路通车总里程达到了2 2 7 公里。根据宁波市高速 公路网“十一五”规划和“2 0 0 3 - 2 0 2 0 年远景规划”，按照高速公路网络化、现代化的总体 目标，宁波市高速公路网布局框架为“一环五射三复三连三疏港”，高速公路规划总里程达 到7 5 8 公里。到“十一五”期末，高速公路总里程达到5 4 0 公里，密度达到5 7 6 公里，平 方公里( 相当于目前中等发达国家水平) ，为全国规划密度的1 0 倍，全省规划密度的1 7 倍，形成宁波市“2 1 3 ”高速交通圈，即从宁波到上海、杭州、金华、温州2 小时交通圈， 大市范围内l 小时交通圈，都市区3 0 分钟交通圈。高速公路的快速发展，必将对人们的生 产生活方式带来巨大的变化2 。 1 i 2 高速公路建设与土地征用的矛盾日益突出 由于高速公路建设需征用大量的土地，以宁波市平原微丘区为例，一条双向六车道高速公 路其主线占地接近1 0 0 亩公里，而宁波的人均耕地只有0 5 4 亩，远低于全国人均1 4 2 亩的平均水平，也低于联合国粮农组织确定的人均0 8 亩的警戒线。随着宁波市经济社会 的快速发展和国家实施最严格的耕地保护制度，高速公路动辄几千亩、上万亩的土地需求， 使得土地供需矛盾日益突出。而高速公路作为一个地区重要的公用基础设施建设，其建设 必须具有适度的超前性，并且它的重要性和必要性也是不容置疑的，因此如何解决高速公 路建设地征用问题成了影响工程投资、进度、质量的重要因素之一 1 数据来源；2 0 0 5 年全国交通工作会议李盛霖部长讲话 2 数据来源：宁波高速公路发展总体规划( 2 0 0 3 - 2 0 2 0 ) ，2 0 0 3 l 东南大学硕士学位论文 根据笔者几年来的工作实践，高速公路土地征用存在的问题主要有：一、大量的用地 需求与土地供应紧张及国家实施最严格的耕地保护制度问的矛盾；二是建设资金短缺与征 地费用不断上涨之间的矛盾；三是建设工期紧张与土地征用报批程序复杂，环节多、批复 时间长之间的矛盾。其中建设资金短缺与征地费用不断上涨的矛盾显得尤为突出，并且在 征地补偿标准不断上涨的情况下，被征地农民仍然不满意于现有的补偿，屡屡因土地问题 发生阻挠施工、信访上访等事件。由于宁波市今后一段时期的高速公路建设任务仍然非常 繁重，而这些矛盾将会长期存在并不断深化，如不加以研究解决，可能会严重地影响和制 约宁波市高速公路事业的进一步发展。因此，本文从我国土地制度和高速公路建设自身角 度出发，从制度创新的层面来分析和解决高速公路建设土地征用中所存在的这一突出矛盾， 切实保护被征地农民的合法权益，创造和谐的建设环境，进而推动我市高速公路建设事业 的顺利发展。 1 2 国内外研究现状 目前对于土地制度方面的研究、城市建设征地拆迁方面的研究比较多。但高速公路土 地征用问题既有其共性的一面，也又有它的特殊性。 1 2 1 土地征用制度研究 纵观各国的土地征用制度，可以把土地征用的性质看成是政府的强制购买。土地征用 一般说来是国家或政府为了公共的目的而强制取得其他民事主体土地并给予补偿的一种行 为。这在美国法学上称为“最高土地权的行使”，意指“最高统治者在没有所有者同意的情 况下，将财产用于公共目的的权力”，故又称为征用权；英国称之为“强制收买”或“强制 取得”；法国和德国称之为“土地征收”；日本称之为“土地收买”或“土地收用”。我国把 土地征用界定为：国家为了社会公共利益的需要，依照法律规定的程序和批准权限批准， 并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。 2 0 世纪9 0 年代以来，我国许多学者从不同角度对土地征用制度进行了研究和探讨， 力图通过建立新的土地征用制度，解决在征地过程中的各种问题，尤其是在社会主义市场 经济体制条件下，国家征地不能再按计划经济时期完全采用行政手段获得土地，现阶段对 土地征用制度的研究方兴未艾。主要有以下几个观点： ( 1 )土地征用补偿理论 2 第一章绪论 陈泉生在论土地征用之补偿中，论述了土地征用补偿的性质、理论依据和原则，并 借鉴世界各国土地征用补偿的范围和标准，提出我国土地征用补偿应扩大补偿范围和标准， 避免土地征用与土地经营出现较大差距，维持农民的现有生活水平 ( 2 ) 土地征用制度问题 黄小虎。1 主张应当根据建设项目的不同性质，把征用的土地划分为公益性用地和非公 益性用地，并据此分别实行土地征用和土地征购，以限制当前存在的土地征用范围过宽， 使少数开发商牟取暴利，而被征地农民却得不到合理补偿的问题。 周小林“主张将征用土地分为征地和用地两个过程，征地过程主要采用行政手段，是 一个所有权无偿转移的行为，用地过程是一个有偿、有期限、有流动的使用过程。 ( 3 ) 补偿项目问题 赵敏鹃“1 认为由于我国幅员辽阔，地区差异大，全国统一的补偿项目无法体现地区差 异主张国家只规定基本的补偿项目，允许各地根据实际情况增加必要的项目，但须报国家 批准。 ( 4 ) 征地补偿形式问题 吴刚“、周建春认为征地补偿形式可以是以下几种：货币；货币+ 可按规划开发的建 设用地；货币+ 就业安置；货币+ 社会保险；货币+ 企业股份；以及以上几种的任意组合， 或根据安置情况具体确定。无论是何种补偿形式，其总价值等于征用该土地的征用补偿金。 国外对土地征用制度的研究和实践起步较早。1 9 世纪末以来，个人主义的所有权概 念日渐式微，土地所有权的社会性逐渐成为土地产权的重要特征之一。政府基于公共利益 的需要，对所有权的行使作出了一定的限制，土地征用就是其主要形式之一。历史上第一 部土地征用法是拿破仑建议于1 8 1 0 年3 月8 日公布的，此后，各国政府纷纷效仿，使 土地征用制度不断完善。西方学者对土地征用制度进行了比较详尽的研究，认为土地征用 首先要基于公共利益的需要，征用必须给予补偿。土地补偿的理论基础主要有既得权说， 恩惠说、社会职务说、公用征收说、公平负担平等说、特别牺牲说等。补偿的原则有完全 补偿原则、不完全补偿原则、相当补偿原则。补偿标准有按市场价格补偿、按裁定价格补 偿、按法定价格补偿。西方学者认为征地补偿不但包括土地征用的直接损害补偿，还应包 括因征地引起的问接损害补偿，补偿的标准应以市场价格为主，可以通过当事人双方进行 必要的协商，协商不成可申请仲裁或提请法院解决“1 综上所述，西方国家对于土地制度的研究相对比较系统和深入，而我国大陆地区起步 较晚，但空间很大。 3 东南大学硕士学位论文 1 2 2 城市建设征地拆迁研究 近年来，随着我国工业化，城市化进程的不断加快，大量农村集体所有土地经征用转 为城市国有地，土地的所有权和使用权发生了根本的变化，由此涉及到对土地经济的研 究 钟京涛1 9 l l t 过对土地权属、士地利用的分析，指出加强土地产权管理的重要性；王建 龙张晓玲“”陈述了建设用地征收制度的运作模式与运作机制特征；陈恩荚1 习对土地征收 的涉法问题进行了分析，内容包括制定征收补偿标准的权利层层下放，各自为政，补偿标 准高低无据，随意性极大；非法剥夺了农民的私产所有权主体地位等 施国庆”】等详细总结了城市房屋拆迁补偿制度的缺陷。主要有：评估方法缺陷、评估 机构选择缺陷、政府指导基准价格缺陷等。 李钟书【1 4 l 等全面分析了拆迁纠纷产生的根源和拆迁运作过程中的主要弊端，并以利益 平衡的观点、运用博弈论的方法解决拆迁中的纠纷。在此基础上，对规范拆迁行为提出建 设性的意见，以期在拆迁入和被拆迁人之问找到利益的平衡点。 毕宝德王霞i 、华伟1 1 ，】等一批学者从经济学角度对房地产的市场与供需、房地产 价格、税收等方面详细介绍了房地产经济学的基本知识。 1 3 主要研究方法与预期创新点 1 3 1 主要研究方法 本文运用利益相关者分析工具作为分析问题的切入点，采用规范研究、比较研究等多 种方法进行研究。 利益相关者分析是理解一个项目或政策的社会和体制内容的非常有用的工具。分析的 结果能为以下内容提供早期及关键性的信息：如谁将受到项目的影响( 正面或负面) ；谁将 影响这个项目( 正面或负面) ；哪些个人、团体或机构需要参与这个项目以及如何参与；为 了使他们能参与近来，哪些相关者需要进行能力培养【l s 】 利益相关者分析是一个工具i ”】，它是更深一步进行社会评价与社会分析必不可少的一 个关键的、基础性工作。 4 第一章绪论 1 3 2 预期创新点 1 、运用利益相关者分析工具，比较全面地分析总结了宁波市高速公路建设土地征用 中的主要利益相关者、各自的利益、利益冲突及利益冲突的根本原因等； 2 、将宁波市高速公路建设土地征用中出现的矛盾和问题置于我国的土地制度、经济 体制等社会大环境下进行分析，弥补了高速公路建设领域对土地征用问题研究的不足； 3 、针对宁波市高速公路建设土地征用利益冲突的根源，从土地征用制度、集体产权 制度等制度和政策层面出发进行一些制度刨新，同时基于公共支出理论提出应加强政府在 处理高速公路建设土地征用矛盾中的责任，让失地农民享有合理的土地出让收益。 5 东南大学硕士学位论文 第二章研究的理论基础 本章阐述了土地供求理论和公共支出理论的主要内容，通过对土地供求理论和公共支 出理论的阐述，说明了宁波市高速公路建设土地征用补偿标准逐年上升符合基本经济规律， 同时伴随着经济快速发展，供求矛盾的不断加剧，土地价格的上涨将是一个长期的过程， 而高速公路建设作为国家和地区重要的交通基础设施建设，是政府公共支出的重要内容， 高速公路的本质属性属于公共产品范畴，政府应该在高速公路建设中承担更大的政府责任。 2 1 土地供求理论 2 i 1 土地的供给 地球上的土地并非全部都可以为人类所利用。土地是否可以利用，在很大程度上是由 土地自身的使用价值决定的。土地的使用价值取决于土地的地理位置、形成母质、地形、 地貌、土壤质地、水文特性、海拔高度、植被、交通条件等。土地供给就是指可利用土地 的供给，即地球提供给人类利用的各种生产和生活用地的数量。土地的供给通常分为自然 供给和经济供给1 1 ”。 一、土地的自然供给及其制约因素 土地中自然形成的可供人类利用的部分就是土地的自然供给，它是指地球供给人类可 利用的土地的数量，这个数量包括已被利用的土地资源和未来可供利用的土地资源。土地 的自然供给是相对稳定的，一般来说，不受任何人为因素或社会经济的影响，因此它是无 弹性的。 土地的自然供给受下列因素的制约：( 1 ) 具有适宜人类生产生活的气候条件；( 2 ) 具有适宜植物生长的土壤质地和气候条件；( 3 ) 具有可资利用的淡水资源；( 4 ) 具有可供 人类利用的其他资源；( 5 ) 具有最基本的交通条件。 二、土地的经济供给及其影响因素 土地的经济供给是在土地自然供给的基础上，投入劳动进行开发以后，成为人类可 直接用于生产、生活各种用途土地的有效供给。土地经济供给包括由于各种用途土地利用 效益( 社会效益和经济效益) 变化，而发生相互转移数量，以及由于条件改变，使未被利用土地 转化为可被利用土地数量。影响土地经济供给因素主要有：0 ) 自然供给：土地自然供给量越 6 第二章研究的理论基础 多，则经济供给量就相应增多；( 2 ) 技术进步：技术进步提高土地利用能力。可使原来不能利用 或利用不经济土地投入使用，增加土地经济供给量；( 3 ) 社会需求：社会需求变化引起产品价格 变化，导致用地价格支付能力变化，促使土地利用方向改变，影响各类土地经济供给数量( 4 ) 土地规划：土地规划决定土地开发规模和利用方式，从而直接影响各类用地经济供给1 3 s l 。 2 1 2 土地的需求 人类要生存和发展，就需要土地作为生存场所，需要利用土地生产粮食、衣料等。 土地需求，是人类为了生存和发展利用土地进行各种生产和消费活动的需求人类对土地 的需求不管怎么变化，不外乎两大类：农业用地需求和非农业用地需求 一、农业用地需求 人类需要农业用地，就是需要以农业用地的光、热、水、动物、植物、微生物及土壤 等为人类生产食物、衣料及其他原料。对中国来说，现在对土地的需求第一位的就是耕地， 在满足了人们对耕地的需求之外，才可言及其他。 二、非农业用地需求 人类为了生存和发展，除了吃饭、穿衣这些最基本的需求外，还有发展工业、商业、 交通，科学教育、医疗卫生、文化娱乐及住宅建设等多项需求，满足这些需求需要有日益 增多的土地。 非农业用地需求会随着社会生产力水平的提高而增加。社会生产力水平提高了，人们 用于生产生活必需品的劳动所占比重减少了，而相应增加了用于发展、奢侈品、娱乐等方 面的劳动，前者主要是对农用土地的需求，后者则主要是对非农用土地的需求 总之，人类对土地的需求是不断增加的，而在土地总量一定的条件下，各类用地之间 必然存在矛盾。 三、土地需求的影响因素 随着城市化进程的不断加快，地区土地需求量是由当地社会经济条件和生态环境各种 因素之间彼此制约、相互影响所决定。在这些因素中，人口变动、消费水平、经济发展、城 市化水平等是主要因素。1 人口变动。研究土地需求晟基本就是研究人口与土地关系。人 是地产品直接和间接消费者，人口增加既减少人均耕地数量，又需要相应增加居住、交通等 非农业建设用地面积，加剧人地矛盾。入口指标是计算各项用地规模重要依据，因此，要预测 对土地需求量，首先必须对人口变动作出科学的预测。2 消费水平。随着消费者收入增加， 7 东南大学硕士学位论文 消费者支出模式也会发生相应变化。根据“恩格尔”定律消费水平提高会降低基本生活支 出比例，但用于购买房产、投资教育、闲暇娱乐活动支出将明显增加，导致居住区休闲服务设 施需求增加和全社会公共服务设施增加，最终导致相应用途土地需求增加。3 经济发展。土 地作为必不可少生产要素，土地需求必然受到经济发展状况影响。经济发展包括经济规模扩 大和产业结构调整。前者引起土地需求总量增加，后者导致土地需求结构变化由于结构调 整，优先发展产业需要更多空间扩大生产规模，而限制发展产业必须砸临产业转移或者清算 关闭，引起土地行业需求变化。4 非土地要素价格。经济发展必须以一定的投入为基础，从 资源经济角度可以把投入分为两大部分：一部分是土地资源，另一部分是非土地资源，如 资金，物资，劳动与技术等。在一定的经济水平下，上述两部分投入通过一定的组合就形 成该经济水平下应得的产出。当一部分投入减少时，必须增加另一部分投入，才能保持产 出不变。5 城市化水平。在城市发展初期，人口迅速聚集和产业急剧膨胀。导致土地需求以外 延扩张为主。城市进入成熟期后，由于生活水平提高，人们对生活质量有更高要求，历史上形 成传统物质环境在数量、质量和结构上已经不能满足经济和社会活动要求。对城市功能调 整和更新，引起对存量土地需求增加。 2 1 3 土地供求关系及其平衡 土地作为一种特殊商品，既受一般商品供求规律的制约，又有与一般商品不同的特殊 供求形式。土地供求平衡是相对的、暂时的，而不平衡是绝对的。 一、耕地供求关系及平衡 研究耕地供求关系，其基点在于人口对粮食的需求及满足程度，耕地的供求变化，主 要受人均占有粮食数量的影响。如果人均占有粮食数量超过其需求，则耕地的供给就有可 能减少。面对着我国人均占有粮食不断下降、耕地数量不断减少的严峻形势。国家于1 9 9 6 年提出了“实现耕地总量动态平衡”的战略思想，2 0 0 4 年又重申了这一战略思想，并结合 国家宏观调控，提出“实旌世界上最严格的耕地保护制度”，其目的就是要保证有足够的耕 地解决吃饭问题，建立起粮食安全保证机制。 二、非农建设用地的供求关系及其平衡 土地作为一种特殊的商品，其位置固定不变，自然供给不变，经济供给弹性也较小， 土地价格受社会和政治局势及经济繁荣程度等因素的影响很大。随着中国城市化进程的加 快和经济持续快速发展，对非农业用地的需求不断增加，但由于土地供给非常有限，因此 s 第二章研究的理论基础 土地价格总的趋势是上升的，导致土地在高价位下实现相对的供求平衡。 p 2 p l 图1 土地供求关系图 q 三、土地价格与供求关系 由于土地非劳动产品特性，在土地价格形成中。成本约束作用相对有限，土地价格具有很 强历史继承性，所以价格变化受由土地市场供求关系影响较大供给和需求共同作用决定价 格平衡点，因此考察价格水平应从供给和需求两个方面来进行。同时，土地价格变化又会反作 用于供求关系，地价升高能够有限增加土地市场供给和减少市场需求，地价下降会导致土地 供给减少而需求增加。由于城市土地供求矛盾存在，土地市场供求关系直接影响土地价格波 动。当市场供求不平衡、价格非均衡价格时，供求双方总有一方受到数量约束，市场交易遵循 短边原则，即在没有摩擦情况下，处于市场短边行为人( 供大于求时，为需求一方；求大于供时， 为供给一方) 能够实现他们交易愿望，处于长边交换者受到偏好限制，不能完全实现他们交易 量。 2 2 公共支出理论 公共支出是各级政府履行其必要的职能所进行的各项活动的成本，包括提供公共产品 和准公共产品，以及为实现收入分配而进行的转移支出。公共支出是政府履行其职能的重 要手段，是实现国民经济发展的重要资金来源，是实现社会公平的重要途径。 2 2 1 公共产品理论 一个社会的运行过程，由私人和公共的两个部分组成。尽管市场机制能够有效地调节 供给和需求使社会资源得到合理的配置，从而有效地提供商品和劳务，但也存在一些私 9 东南大学硕士学位论文 人无法或不愿进行的活动。在这些领域中，市场不能有效地配置资源，即市场失灵，这些 领域的服务和资源配置只能由政府来完成，因而被称为公共产品。国防、司法、环境保护、 公共基础设施等就是典型的公共产品口。与公共产品紧密相关的一个现象是外部效应。 公共产品分为纯公共产品和准公共产品( 或混合产品) 。纯公共产品( p u r e p u b l i c o o o d s ) 是指在消费过程中具有非排他性和非竞争性的产品。混合产品是兼有公共产品和私 人产品性质的产品与服务。其兼有公共产品和私人产品的特征，可以采取公共提供方式， 也可以采取混合提供方式。 公共产品的提供与产品的生产是两个不同的问题，实质上是谁为产品消费提供资金 的问题。 2 2 2 公共支出理论 公共支出是以国家为主体，以财政的事权为依据进行的一种财政资金分配活动，集中 反映了国家的职能活动范围及其造成的耗费。就其实质而言，公共支出就是满足社会公共 需要的社会资源配置话动，是国家通过财政收入将集中起来的财政资金进行有计划的分配， 以满足社会公共需要和社会再生产的资金需要，从而为实现国家的各种职能服务。 一、公共支出的分类 按国家职能公共支出可以分为三大类： 1 、行政管理和国防支出。这类支出是建设良好的国内政治经济次序和巩固的国防的重 要保证。 2 、经济建设投资支出。这类支出主要包括政府对国民经济中的一些重要的经济部门， 特别是基础产业部门的支持，如对重要的原材料和产品的开发生产、重要的基础设施建设、 对农业发展的保护与支持及对有重大经济价值的科研项目扶持及国家物资储备支出等。 3 、社会文化教育事业支出。这类支出主要包括对科学教育、医疗卫生、文化出版、 文物保护、广播通讯、气象地震、计划生育、社会保障等社会事业部门发展的各类经费支 出。 按经济性质划分公共支出，可将公共支出分为购买性支出和转移性支出两个大类。购 买性支出直接表现为政府购买商品或劳务的活动，包括购买进行日常政务活动所需的或用 于国家投资所需的商品和服务的支出，一般由政府投资和社会公共消费支出两部分构成： 政府投资主要指用于经济建设中的固定资产、流动瓷产、国家储备等方面的支出，社会公 l o 第二章研究的理论基础 共消费支出主要指用于国防、行政、科学、文化、教育、卫生等部门的事业经费开支。转 移性支出是指政府根据一定的经济和社会政策，通过特定方式向企业部门和个人家庭单方 面转移财政资金的支出，他是一种政府对企业和个人的无偿支付，直接表现为资金无偿地、 单方面地转移。 二、政府投资性支出 政府投资性支出是以国家( 或政府) 为投资主体，以财政资金为投资来源的一种投资 活动，包括中央政府投资和地方各级政府投资。我国政府投资的范围主要包括以下两个方 面：( 1 ) 社会公益性、公共服务领域；例如国防、行政、司法以及文化、教育、科技、体 育、卫生等各项事业。( 2 ) 基础性领域。主要包括农、林、牧、渔、水利、气象等基础设 施，能源工业、交通运输业、邮电通讯业、支柱产业和高新技术产业等。这些产业为整个 社会的生活、生产和建设活动提供原料、燃料、动力以及交通运输和通讯等基本服务，构 成了国民经济赖以运行的物质基础，它们的发展水平和质量对国民经济整体素质的提高至 关重要。 基础设施投资是政府投资性支出的重要组成部分。基础设旌建设是国民经济的基础， 是为整个社会生产、消费提供的“共同生产条件”和“共同流通条件”。大部分的基础设施 都具有外部性和自然垄断的特点，而且投资规模大、建设周期长，常常是政府干预的重点。 2 3 制度创新理论 2 3 1 制度的定义和类型 一、制度的定义 制度是什么? 制度经济学家当然要认真回答这个问题。这不仅是个理论问题，而且涉 及到制度创新的理念及其方式。 l 、以康芒斯( 1 9 3 1 ) 为代表的旧制度经济学家认为，制度是“控制、解放和扩大个人行 动的集体行动”。所谓集体行动的范围很广，从无组织的习俗到有组织的“运营机构”。一 般而言，集体行动在无组织的习惯中比在有组织的团体中还要普遍一些，集体行动与通常 的所谓“工作规则”密不可分。 在康芒斯的定义中，制度是一个由集体行动所决定的社会网络，而集体行动又几乎完 全指的是在国家层次上进行的集体决策，因此，他所研究的制度也都是受国家法律保护的 东南大学硕士学位论文 正式制度。在对正式制度的研究中，康芒斯非常重视制度通过国家所具有的暴力作用。国 家暴力是对私人暴力的替代，制度则在公民之间分配对国家暴力的控制权，即每个人所拥 有的权利和义务。 2 、第二种观点认为制度是自然演化的结果，哈耶克是这种观点的代表人物。他认为， 十分复杂的人类行为会自发地形成秩序，这是特意的安捧永远傲不到的，人们充分自由所 形成的秩序比建立在命令上的组织或安排更有效率，人们为相互利益而和平共处。 哈耶克( 1 9 4 8 ) 将制度定义为抽象规则的具体化。规则是一种社会成员自发创造的并 自愿遵守的共同知识的集合。在规则的指导下，社会成员无需担心自身知识的局限性，就 可以预期他们可能的行动，从而大大减少了交往中的不确定性。所以，规则就是减少因知 识分散化而引致的风险的机制。在哈耶克的理论中，自发秩序具有重要地位，并且在某种 程度上是将亚当斯密的。看不见的手”原理发挥到了极致。由于自发秩序产生于行为主 体实现自我利益的过程，因而自发秩序具有非设计性，这种非设计性意味着个人和组织对 即将形成的制度的后果没有完全的预见能力。 3 、第三种观点认为，规则和制度一定有制定者，一定是人为设计的结果。舒尔茨( 1 9 6 8 ) 把制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。例如，他们包括管束 结婚与离婚的规则，支配政治权力的配置与使用的宪法中所内含的规则，以及由确立市场 资本主义或政府来分配资源与收入的规则。不同的制度设计主要用来完成不同的功能。如 货币、期货市场是用于降低交易费用的制度，合约、分成制、合作社，公司、保险、公共 社会安全计划是用于影响生产要素所有者配置风险的制度，遗产法、资历和劳动者的其他 权利是用于提供职能组织和与个人收入流之间的联系的制度，而高速公路、飞机场、学校 和农业实验站是用于确立公共品和服务的生产与分配的框架的制度。舒尔茨认为制度是为 经济提供服务的。人力资本投资与人的经济价值的不断提高之间存在着很强的关联。由于 人的经济价值的提高产生了对制度的新的需求，“可能迫使社会建立有利于人的代理组织的 追加权利”，而一些政治和法律制度就是为适应新的需求所进行的滞后调整。从微观上来看， 组织的控制权也随着人力资本专用性投资程度的不同而有不同的设计。 4 、第四种是诺斯的观点。他认为，“制度是一个社会的博弈规则，或者严格地说，是 人类设计的制约人们相互行为的约束条件用经济学的术语说，制度定义和限制了个人 的决策集合( 诺斯，1 9 9 0 ) 。”根据这个定义，法律、习俗和道德都是制度的一部分。诺斯 以团队体育比赛里的规则来比喻制度。在一场足球比赛中，两个球队必须严格按照事先确 定的正式规则来踢球。这些规则相当于一个社会的法律规则。同时，队员们还要遵守一些 1 2 第二章研究的理论基础 不成文的规则，如不能暗中有意使对方某个主要队员受伤等。这相当于社会里的习俗和道 德。对于无论违反哪种规则，不成文的也好，成文的也好，都要受到相应的惩罚。制度的 主要作用是消除或降低社会交往中的不确定性。 5 、第五种观点是汪丁丁的观点 汪丁丁( 1 9 9 2 ) 以任何社会都存在“人与人”及“人与自然”这两种关系为出发点， 将制度描述为人与人之间的某种“契约形式”或“契约关系”，而技术则用来描述人与自然 的某种状态。他认为，任意两人之间的某种契约关系都可以用如下的方式来描述： ( 1 ) 规则，或正式的规则。这些规则可用如下的分类来描述：( a ) 界定两人在分工中 的“责任”的规则。界定每个人可以干什么和不可以干什么的规则( c ) 关于惩罚的规 则。约定对( b ) 中规则的违反要付什么样的代价。( d ) “度量衡”规则。即交换的各方需要 约定如何度量每个人的物理投入与物理产出。在此基础上才可能确定交换的价值量。 正如汪丁丁所说的，以上的诸种规则绝不是处处清晰或“有定义”的。在正式的规则 没有定义的地方。非正式的规则起着约束人们相互间关系的作用。因此需要引入契约关系中 的第二类因素： ( 2 ) 习惯，或非正式的规则。这里所使用的习惯一词可定义为所有在正式规则无定义的场 合起着规范人们行为的作用的惯例或作为“标准”的行为。因为正式的规则不可能穷尽人 的行为，因此无法对人的任何可能的行为进行有效的规定。即使在最发达的西方国家，正 式的、法律化的制度也只是限制人们选择的- - + 部分。 二、制度的类型 作为行为规则的制度有很多种。按照不同的标准，可以有不同的分类方法。这些分类 方法在处理不同的问题时，具有不同的作用。例如，在分析制度变迁的过程时，将制度分 为强制性制度和诱致性制度就是一种合适的处理方法而按照制度变迁实现方式的不同， 又可以分为正式制度和非正式制度。诺斯注意到，由于正式的规则不可能穷尽人的所有行 为，在正式规则涉及不到的地方就存在非正式的规则。正式规则的演变总是从非正式约束 的“边际的”演变开始，而制度在边际上的连续演变造成了制度中正式也是可见的规则的 变迁。这里主要介绍正式制度和非正式制度的划分 ( 一) 正式制度 正式制度是载于书面的，通过国家或组织的强力定义和执行的。国家的法律、组织的 章程都是正式制度。在现代社会里，正式制度总是和国家权力或组织联系在一起的。在国 家层面上，法律是正式制度的代表。根据法律应用的对象，我们可以把正式制度分为政治 1 3 东南大学硕士学位论文 制度和经济制度。政治制度决定一个政体的等级和决策结构以及对决策过程的控制。经济 制度则定义所有权，即确定人们对其所有物的使用和收入的权利以及放弃或转让这些权利 的规则。专利制度就是通过国家授权形式所确立的利益关系，它保证个人从他的创造性活 动中所取得的个人收益与社会收益尽可能地接近，从而能够为创新提供更经常的刺激。 ( 二) 非正式制度 非正式制度通常没有强力的定义和执行，而是更依赖于人们之间的默契。惯铡、习俗、 文化、观念、意识形态等都是非正式制度。非正式制度所具有的约束作用虽然并不直观， 但绝对不能忽视。另外，由于正式的规则不可能是处处清晰和“有定义”的，因而在那些 模糊和定义不明确的地方，非正式制度就发挥着作用。“惯例”也是非正式制度中的一种。 它可以是指整个组织中重复的活动方式，个人的技巧，或者作为形容词去形容这样的组织 或个人完成的事情顺利有效、运转正常。一个组织的活动惯例化构成储存该组织专门操作 知识的最重要的形式，组织主要靠运用来记住惯例。组织中的成员每完成一个惯例，就在 给其他成员发送一连串的信息，这些信息又被解释为要求信息接受者完成某些事，这些事 又产生其他信息等等由于惯例化的活动，使组织的成员对其他成员的行为有了较为正确 的预期，从而降低了个人决策中的不确定性。 在现代社会里，非正式规则也是广泛存在的。诺斯把它们分成三类：( 1 ) 对正式规则 的扩展、丰富和修改；( 2 ) 社会所认可的行为规则；( 3 ) 自我实施的行为准则 2 3 2 制度创新理论 一、制度创新的定义 制度创新是指可以使创新者或创新集团通过制度的调整与变革取得潜在利益的一种活 动。制度创新理论指出，一旦制度创新实现后，就出现了制度均衡的局面。制度均衡是指 这样一种情况。即这时外界已经不存在可以通过制度创新而获得潜在利益的机会，因此无 论怎样去改变现存的制度，都不会给从事制度创新的人和集团带来追加的利益，这时也就 没有制度创新的可能性。但是，制度均衡不是永久不变的。如果外界出现了新条件，引起 新的潜在利益的出现，那么就有可能打破原来的制度均衡，出现制度创新总之，制度变 革过程就是从制度均衡到制度创新，再到制度均衡，又再到制度创新的过程。 二、制度创新的动因 制度的演进总是沿着一定的方向进行的。这里所称的一定的方向可以被称为“效率“。 1 4 第二章研究的理论基础 制度的效率假说包含了两个相互联系的方面。一方面，有效的制度可以提高经济绩效；另 一方面，制度总是朝着提高经济绩效的方向发展。其中，第二个方面更具现实意义，因为 它指出了制度创新的方向。但是，效率假说只是一个抽象的概念，更明确地说，制度创新 的主体是单个的人、自愿合作的团体或者政府从“理性人”假设的前提出发，那些诱致 人们去努力改变现有制度安排的潜在外部收益便成为制度创新的动因。外部收益内部化的 过程实际上就是一个制度变迁和制度创新的过程。 潜在的外部收益有四类来源：规模经济、外部性、风险和交易费用 三、制度变迁的方式 制度变迁的方式分为诱致性制度变迁与强制性制度变迁。诱致性制度变迁是指现行制 度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造。它由个人或集体，在响应获利机会时自 发倡导、组织和实施一种制度安排是从一个可供挑选的制度安捧集合中选出来的，其条 件是，从生产和交易费用两方面考虑，它比制度安捧集合中的其他制度安排更有效。要发 生诱致性制度变迁，必须要有某些来自制度不均衡的获利机会。也就是说，由于某种原因 现行制度安捧不再是这个制度安排选择集合中最有效的一个了，作为一个整体而言，社会 将从抓住获利机会( 它由制度不均衡产生) 的制度创新中得到好处。 由于制度具有公共产品性，“搭便车”现象是制度创新过程所固有的问题，所以，如 果诱致性创新是新制度安排的惟一来源，那么一个社会中制度安排的供给将少于社会最优 水平。所以，国家有必要推进强制性制度变迁来弥补制度供给的不足。强制性制度变迁由 政府命令和法律引入来实现。强制性制度变迁与诱致性制度变迁是相互补充的。 1 5 东南大学硕士学位论文 第三章宁波市高速公路建设土地征用制度 的演变 本章对土地征用制度的相关内容进行了简要的介绍，通过国内外土地征用制度的对比 分析，对我国土地征用制度现状存在的问题得到了一些有益的启示，同时通过对宁波市高 速公路建设土地征用制度演变过程的阐述，揭示了高速公路建设与土地征用之间存在的矛 盾 3 1 土地征用制度 3 1 1 土地征用的概念及特征 ( 一) 土地征用的概念 土地征用制度都是各国土地制度的重要组成部分。在美国法学上土地征用称为“最高 土地权”( e m i n e n td l m a i n ) 的行使，英国法律中称为“强制收买”( c o m p u l s o r yp u r c h a s e ) 或 4 强制取得”( c o m p u l s o r y a c q u i s i t i o n ) ，法国、德国、我国台湾地区称为“土地征收”( l a n d e x p r o p r i a t i o n ) ，香港称为“宫地收回”，e t 本称为“土地征收”或。土地收买”。对土地 征用称谓的不同，主要与各国及地区的习惯、土地所有制形式有关。如我国香港地区所有 的土地都属于政府所有，政府不向使用者出让土地所有权，只是将士地批租给业主。政府 在为了公共利益需要时可提前收回批给私人的土地，因此香港称之为“官地回收”；美国是 一个以- | ：地私有为核心的国家，当政府实施征地行为时，由于是对私有土地所有权的侵害， 因此叫做“最高土地权的行使”。 对于土地征用概念的界定，不同的学者有不同的表述，如现代实用民法词典( 江平， 巫昌祯，1 9 8 8 ) 将土地征用表述为：“征用土地，即国家依照法律规定将土地收为公用”；土 地管理知识辞典( - 0 南平，马晓玲，1 9 9 1 ) 将其表述为：“国家为了公共利益和国家建设的 需要，依法将集体所有制的土地有偿转变为国有的措施，也包括对个人私有土地的征用，： 土地科学词典( 陈洪博，1 9 9 2 ) 将其表述为：“因国家建设需要，采取行政措施依法征用 原来属于集体所有的土地”；各国( 地区) 土地制度与政策( 柴强，1 9 9 3 ) 将其表述为：“土 地征用，一般来说是国家或政府为了公共目的而强制取得私有土地并给予补偿的一种行 为”；( 物权法原理x 陈华彬，1 9 9 8 ) 中定义为“土地征收是指国家在一定条件下，对本具有 1 6 第三章宁波市高速公路建设土地征用制度的演变 不可侵性的个人、集体土地所有权加以强制剥夺的情形”；地政大辞典( 萧静，中华民 国七十四年) 称为“土地征收乃国家为公共目的而强制取得私有土地并给予补偿之公法上之 行为”；土地征收间题之探讨( 吴万顺) 认为“土地征收乃国家基于公权力