（技术经济及管理专业论文）政府工程采购“三公原则”的中外对比研究.pdf

山东建筑大学硕士学位论文 摘要 我国政府采购不仅对社会资源的有效利用，而且对提高财政资金的利用效果都起到了 较为关键的作用，是财政支出管理的一个重要环节。政府采购不仅是指具体的采购过程， 而是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。 由于政府采购具有利用财政资金满足公共需求的特点，这就要求我们在采购的全程中要注 重公开、公平、公正原则即“三公 原则。 西方发达国家的政府采购已经有了2 0 0 多年的历史，相关的立法也有悠久的历史。而 我国的政府采购在2 0 0 3 年1 月1 日中华人民共和国政府采购法颁布实施后才真正标志 着我国政府采购步入法治化轨道。政府采购作为一种有效提高财政资金使用效果、贯彻政 府政策意图、促进廉政建设的新生事物，已越来越为人们所接受。由于产生和发展都相对 较晚，我国的政府采购制度建设还有许多需要向国外政府采购先进国家学习和借鉴的方面。 在采购的过程中特别是在政府工程采购中对于“三公”原则的执行，还有许多需要改进和 完善的地方。 本文从政府采购的中外制度着手进行对比和分析，而这其中又以中外政府采购制度中 反映的“三公 原则为研究重点。通过对比世界贸易组织的政府采购协议，联合国的国 际贸易法律委员会货物、工程和服务采购示范法，世界银行的国际复兴开发银行贷款和 国际开放协会信贷采购指南，欧盟的公共采购指令四部国外法律法规与我国政府采 购法和招标投标法两部法律，比较国内外政府采购全过程及政府工程采购过程中对 “三公 原则的体现和实施，试图发现两者之间的差异，并分析差异产生的原因，比较两 者优劣，对于适合我国国情的地方，提出改进意见和实施措施。 关键词：政府采购，制度比较，公平原则，公开原则，公正原则 山东建筑大学硕士学位论文 c o m p a r a t i v es t u d y o nt h eo p e n ，f a i ra n dj u s tp r i n c i p l e sb e t w e e n c h i n e s ea n df o r e i g ng o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o np r o c u r e m e n t l i a n gy o n g ( t e c h e c o n o m y & m a n a g e m e n t ) d i r e c t e db yw a n gh a i z i a b s t r a c t g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti sa l li m p o r t a n tl i n ki nf i s c a le x p e n d i t u r em a n a g e m e n t ，w h i c h p l a y st h ec r u c i a lr o l en o to n l y i nt h ee f f e c t i v eu t i l i z a t i o no fs o c i a lr e s o u r c e s ，b u ta l s o i n i m p r o v i n gt h eu t i l i z a t i o ne f f i c i e n c yo ff i s c a lf o u n d g o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n td o e sn o to n l y m e a np h y s i c a lp r o c e s so fp r o c u r e m e n t , i ta l s ob e a rt h ec o n c e p t so fp r o c u r e m e n tp o l i c i e s ， p r o c u r e m e n tp r o c e d u r ea n dp r o c u r e m e n tp r o c e s sa n dp r o c u r e m e n tm a n a g e m e n t i ti s as e to f i n s t i t u t i o n so fp u b l i cp r o c u r e m e n tm a n a g e m e n t b e c a u s ei th a st h ec h a r a c t e r i s t i ct h a tu s i n gf i s c a l f o u n dt os a t i s f yt h ep u b l i cd e m a n d ，w es h o u l de m b o d ya l lo p e n ，f a i ra n dj u s tp r i n c i p l ei nt h e p r o c e s so fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti nt h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e sh a sb e e nd e v e l o p e dm o r et h a n 2 0 0y e a r s ，r e l a t e dl e g i s l a t i o nh a sal o n gh i s t o r y i nc h i n a , a st h eg o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n tl a w o f p r ch a db e e np r o m u l g a t e do nj a n u a r y1 ，2 0 0 3 ，c h i n a sg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti n t ot h eo r b i t o ft h er u l eo fl a w g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta san e wt h i n gt h a t w i l li m p r o v eu t i l i z a t i o n e f f i c i e n c yo ff i s c a lf o u n d ，c a l t yo u tt h eg o v e r n m e n t sp o l i c ya n di m p r o v ea n t i c o r r u p t i o nh a s b e e na c c e p t e db ym o r ea n dm o r ep e o p l e b e c a u s eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts t a r t sr e l a t i v e l yl a t e r i nc h i n a ，w es h o u l dd r a wo na n dl e a r nf r o mt h ea d v a n c e dc o u n t r i e si ni n s t i t u t i o n a li m p r o v e m e n t o fg o v e m m e n tp r o c u r e m e n t i tn e e df u r t h e ri m p r o v e m e n ta n dp e r f e c t i o ni nt h ei m p l e m e n t a t i o no f o p e n , f a i ra n dj u s tp r i n c i p l ei nt h ep r o c e s so fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，e s p e c i a l l yf o rg o v e r n m e n t c o n s t r u c t i o np r o c u r e m e n t t h i st h e s i st a k e sc h i n e s ea n df o r e i g ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e ma st h er e s e a r c h o b j e c t s ，p r o c e e dw i t ht h ec o m p a r i s o na n da n a l y s i s ，f o c u s i n go i lt h eo p e n ，f a i ra n dj u s tp r i n c i p l e s b e t w e e nc h i n e s ea n df o r e i g ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m b yc o m p a r i n gt h ew t o s g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta g r e e m e n t ，t h eu n c i t r a u s m o d e ll a wo i lp r o c u r e m e n to f g o o d s ，c o n s t r u c t i o na n ds e r v i c e s ”，t h ew o r l db a n k s “g u i d e l i n e sp r o c u r e m e n tu n d e ri b r d l o a n sa n di d ac r e d i t s ”，t h ee u s “p u b l i cp r o c u r e m e n td i r e c t i v e s ”，c h i n e s e “g o v e r n m e n t p r o c u r e m e n tl a w ”a n d ”t e n d e r i n ga n db i d d i n gl a w ”，w et r yt oa n a l y s et h eo p e n ，f a i ra n dj u s t n 山东建筑大学硕士学位论文 p r i n c i p l er e f l e c t e di nt h e s el a w st of i n dt h ed i f f e r e n c e sa m o n gt h e m ，a n dt h e nw ea n a l y s et h e c a u s e so ft h ed i f f e r e n c e sa n dc o m p a r et h ea d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so fe a c hi n s t i t u t i o n b a s e do nt h es i t u a t i o no fo u rc o u n t r y , w ed r a wl e s s o n sf r o mt h ea d v a n c e df o r e i g ni n s t i t u t i o n s ， a n dp u tf o r w a r ds o m ei m p r o v e m e n ts u g g e s t i o n sa n di m p l e m e n t a t i o nm e a s u r 懿 k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t , i n s t i t u t i o n a lc o m p a r i s o n , t h eo p 鸭f a i ra n dj u s t p r i n c i p l e s i i i 原创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究 取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，论文中不舍其他人已经发表或撰写 过的研究成果，也不包含为获得山东建筑大学或其他教育机构的学位证书而使用 过的材料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。本人承担本声明的法律责任。 学位论文作者签名：亟重 日期珥生鲨 学位论文使用授权声明 本学位论文作者完全了解山东建筑大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 山东建筑大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权山东建筑大学可以将学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它手段保存、汇编学位论 文。 保密论文在解密后遵守此声明。 学位论文作者签名： 导师 签名： 日期泖，啦留 山东建筑大学硕士学位论文 引言 政府采购是国际贸易自由化面临的重要问题之一，是当今世界各国管理社会经济生活 的一种重要手段。政府采购既能节约政府采购支出，又能有效防止采购中的腐败现象，也 是从源头上治理腐败的重要举措之。同时，政府采购也是我国公共财政支出改革的一个 重要环节。 以往我国关于政府采购研究的理论多是对政府采购制度的研究或是对中外政府采购规 则的分析比较研究，而在政府采购制度中关于公开、公平、公正“三公”理论方面的研究 还没有深入。在政府采购过程中把握好。三公 原则，对于有效实现政府采购的目标具有 重要意义。有鉴于此，将“三公 理论研究推向纵深能在该方向起到抛砖引玉的作用，同 时又具有一定的实践指导价值。 由于政府采购本身具有利用财政性资金满足公共需求的特殊性，不但要求其提高采购 资金的使用效率，同时还要肩负维护国家和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权 益，促进廉政建设的终极目标，这就决定了在采购过程中遵循“三公 原则是使其利用财 政性资金有效发挥作用的重要保证。 本文通过对中外政府采购制度中“三公”原则，即公开、公平、公正三个方面的研究， 试图寻找中外政府采购制度中关于“三公”原则中的相似及差别之处，并从存在的差别中 分析比较两者之间的优劣，吸收有益于我国政府采购制度发展的方面，对我国政府采购制 度关于“三公 原则提出需要注意和改进的地方。 山东建筑大学硕士学位论文 1 1 政府采购的产生 1 1 1 关于国际方面 第一章政府采购概述 西方发达国家的政府采购一般认为发端于英国，可以追溯到1 7 8 2 年英国设立的国家文 具公用局采购政府部门办公用品的行为。“1 7 8 2 年，当时的英国政府就曾经设立文具公用 局，专司政府部门所需办公用品的采购。该局后来发展为物资供应部，专门负责采购政府 各部门所需物资。 英国当时设立专司政府采购机构的目的在于满足政府日常管理职能需 要，提高政府资金使用效率，因此，它考量的是商品的价值因素和质量因素，以最低廉的 价格获得质量最佳的产品，满足使用者的需要。英国的政府采购制度，对其早期的殖民地 美国产生了一定的影响【lj 。 美国受英国的影响，是世界上实行政府采购制度较早的国家之一。美国在独立战争时 期为了解决一些军需品、物资及劳力的匮乏，也采用政府购买方式进行购买。美国联邦政 府民用部门的采购历史可以追溯到1 7 9 2 年。当时有关政府采购的第一部法律将为联邦政府 采购供应品的责任赋予美国首任财政部长亚历山大汉弥尔敦。之后，美国不断完善政 府采购立法。1 8 6 1 年制定的一项法案要求每一项采购至少要有三个投标人。1 8 6 8 年国会又 通过立法确定公开招标和公开授予合同的程序。1 9 4 7 年，国会通过武装部队采购法确 立了国防采购的方法和程序，并将军事采购的责任赋予国防部后勤局，在军事国防领域内 实现了集中政府采购。1 9 4 9 年美国国会通过联邦财产与行政服务法。该法为联邦服务总署 提供了统一的采购政策和方法，并赋予联邦服务总署为联邦政府的绝大多数民用部门组织 集中采购的权利。自1 9 4 9 年起，美国确立了集中采购的管理体制。直到今天，联邦服务总 署仍然保持着为联邦政府的民用部门集中采购的责任【2 】。 1 1 2 关于国内方面 我国与世界其他各国一样，历来就存在政府采购行为。在计划经济体制下，政府采购 是通过计划进行管理。改革开放后，计划经济体制不断改革，社会主义市场经济体制逐步 建立，但由于没有及时进行适应我国社会主义市场经济体制要求的政府采购制度改革，政 2 山东建筑大学硕士学位论文 府采购行为缺乏相应的约束，采购活动基本处于分散、自由状态，政策目标单一，采购资 金使用效益不高，采购活动中行为不规范甚至行贿索贿等腐败现象经常发生。随着我国社 会主义市场经济体制和财政体制改革的不断深入，迫切需要国家加强财政支出管理，规范 政府采购行为，并在此基础上，建立和实行政府采购制度。为此，从1 9 9 6 年起，些地区 开始按照国际上通行做法开展政府采购试点工作，财政部也陆续颁布了政府采购管理暂 行办法等规章制度，以推动和规范政府采购试点工作。实践表明，推行政府采购制度在 提高财政支出管理水平、节约财政资金、规范政府采购行为、促进廉政建设等方面效果比 较显著。随着政府采购工作的深入开展，政府部门的规章制度层次较低、约束力不强，再 加上制度本身也存在许多不完善的地方，政府采购工作遇到了许多难以有效克服和解决的 困难和问题，在一定程度上阻碍了政府采购制度的进一步发展。与此同时，世界经济一体 化进程加快，我国所面临的开放政府采购市场的压力越来越大，必须尽快建立起与国际惯 例接轨的政府采购制度【3 ，3 7 4 9 】。因此，迫切需要加强我国政府采购的立法工作。 我国通过对政府采购的立法，将政府采购纳入法制化管理，维护政府采购市场的竞争 秩序，并依法实现政府采购的各项目标，最终要建立起适应我国社会主义市场经济体制需 要并与国际惯例接轨的政府采购制度。 1 2 政府采购产生的动因分析 1 2 1 关于国际政府采购的动因分析 经济全球化和国际贸易自由化的推动。经济全球化是一个生产要素跨越国界，在全球 范围内自由流动，各国、各地区相互融合成整体的历史过程：一方面在世界范围内各国、 各地区的经济相互交织、相互影响、相互融合成统一整体，即形成“全球统一市场”；另 方面在世界范围内建立了规范经济行为的全球规则，并以此为基础建立了经济运行的全球 机制。在这个过程中，市场经济统天下，生产要素在全球范围内自由流动和优化配置【4 1 。 1 2 2 关于国内政府采购的动因分析 1 ) 完善国内公共需求的必然选择 公共需求是指满足社会公共利益的，具有不可分割性的共同利益的需求。诸如社会公 共秩序、防治水旱灾害、环保、国防安全等等。这种需求不是个别需求简单累加的总和。 我们把一般的社会共同需要暂称为“公共需求”。满足发展中不断增长的公共需求，是构建 山东建筑大学硕士学位论文 一个和谐社会的经济基石。从经济发展规律观察，一个国家或地区经济的发展，首先是围 绕着微观经济主体的个人需求发展的，当私人的基本需要得到满足以后，经济发展就会产 生大部分生存群体的共同需求，这些共同需求随着私人需求的不同程度满足而逐渐形成， 比如生存的需要、安全的需要、教育的需要，于是满足公共需求的公共产品供给问题出现 了。而且，公共产品的发展使公共需求得以满足又为私人产品进入更高层次发展创造了条 件，私人产品在这个层次的进一步发展一方面满足了私人需求，同时，又进而形成了社会 公众的更高层次的公共需求。公共需求和满足与私人需求在本质上有所不同，公共需求的 满足需要公共部门来实现，即通过与政府相关的公共部门，运用公共资源提供公共产品和 公共服务来实现。政府为了便利社会的商业活动和促进人力资本形成而需为社会提供必不 可少的公共服务和公共设施【5 引】。这些公共服务机构和公共设施，我们不能期望个人或企业 出来创办或维持，这是由它们具有的特殊性质公共性决定的。在这样的过程中，利用 政府采购来满足社会的公共需求，可以形成政府的一种社会职能，为国民经济的正常运行 提供了必要的物质保证和秩序保证，有助于社会经济进步和国民福利的提高。 2 ) 政府采购隶属于财政政策的使用以推动经济的有效发展 2 0 世纪3 0 年代的资本主义经济大萧条，促使了资本主义国家广泛运用经济和法律手 段来刺激经济，调整市场不足。经济手段中较为有效的就是扩大政府财政支出，增加公共 事业建设，从而达到拉动内需的目的。美国国会于1 9 3 3 年通过了购买美国产品法，该 法规定凡公共利益，或国内产量不足或质量不合标准，或价格不合理的过高，均应购买美 国产品，仅在美国商品价格高于外国商品的5 以上时，才能向外国购买。同时，该法还对 政府采购的方式和合同授予等方面作了规定。该法不仅使政府采购法制的内容得到了完善， 而且也使政府采购发生了变化，由单纯的财经政策向实现国家经济政策手段方向发展。美 国随后又通过了众多的法案来规定政府采购行为，这些法案主要有武装部队采购法、联 邦财产与行政服务法、合同竞争法案、联邦采购局政策法案。这些规则构成了一个有 机法律体系，对美国政府采购主体、方式和程序等予以了规制6 娜, 4 6 1 。从美国政府采购法制 的变化中，我们可以看出政府采购的职能已经拓展到了社会经济政策功能，是调节经济和 社会的基本手段。政府采购已经成为政府解决贫困、种族歧视、环境破坏和增加就业机会 的有利武器。政府采购的这种性质转变不是美国独有的，西方许多国家的政府采购都发生 了这种性质变化。 山东建筑大学硕士学位论文 1 3 政府采购的经济学分析 首先政府采购市场一般来说符合买方市场理论。买方市场是指在商品供过于求的条件 下，买方掌握着市场交易主动权的一种市场形态。在买方市场情况下，市场上供给大于需 求，商品价格有下降趋势，买方在交易上处于有利地位的市场趋势，买方在交易上处于主 动地位，有任意选择商品的主动权【丌。一般来说，政府采购市场属于买方市场，采购招标 人往往处于买方的有利地位，各个投标人提供竞争性的商品或服务。如果政府采购市场处 于买方市场，对政府采购行为来说，有利有弊。有利的一面是政府采购相关部门处于买方 有利地位，可以对投标人提供的商品或服务进行优选，促进投标人之间的竞争，从而选择 到质量或服务相对较好，价格相对较低的商品或服务。但另一方面，由于政府采购处于买 方市场，反而有时会造成招标人利用其招标的有利地位，对投标人提出一些附加性的中标 条款，在招标过程中营私舞弊，出现腐败现象。这就要求在政府采购过程中应该加强监管， 充分发挥采购部门作为买方的有利条件，更好的选择合格的供应商，同时也要防止出现采 购过程中的舞弊行为。 1 3 1 关于国内政府采购方面 首先，政府采购要规范利用公共资金的服务于公众需要的采购行为，防止采购过程中 的腐败和权利的“寻租”，保证对公共资金的合理利用。保障的政府采购可以提高对公用资 金的利用效率。我国自2 0 0 3 年开始实施的政府采购法第一条就开宗明义，政府采购是 为了“提高政府采购资金的使用效益。”而今，这个目的也确实达到了。财政部部长助理张 通指出，从2 0 0 3 年至2 0 0 7 年，中国政府采购短短四年就节约财政资金近2 0 0 0 亿元，年节 资率在1 1 左右【2 9 1 。 其次，政府采购作为政府宏观财政政策的工具，可以在经济的发展中发挥更大的功能。 政府对经济的宏观调控有很多方式，包括税收，政府开支，转移支付等【2 4 j 。政府采购也属 于政府财政政策实施方式中的一种，政府可以通过政府采购来弥补市场的不足。政府作为 国内最大的单一消费者，其采购的数量、品种和频率，都是其他任何单一消费者无法比拟 的，同时它还较其他采购具有采购价格相对较高、规模较大、货款支付有绝对保障等特点， 还可以通过政府采购达到政府扶持重点产业，支持科技创新，帮助中小企业发展等目的。 同时，政府采购还可以在市场有效需求不足的时候，拉动需求增长，促进经济复苏。政府 采购是灵活高效的宏观调控手段。政府采购是政府宏观调控最常用的工具之一。政府采购 5 山东建筑大学硕士学位论文 作为财政支出的一项重要的政策工具，政府就可以根据宏观经济的冷热程度及其发展态势， 在可利用的弹性区间内，适量地确定采购规模，适时安排采购行为，以起到经济杠杆的作 用：当经济萧条时，可适时增加和提高政府采购规模，有效拉动内需，刺激消费，以达到 抑制衰退的目的；当经济过热，亦可适当压缩政府采购规模，从而防止经济过度膨胀。在 政府其它经济政策的配合下，通过扩大或缩小政府采购规模可以影响经济发展速度，实现 宏观调控的目标，从而促进国民经济持续快速健康发展【7 1 。政府采购是从调节社会总需求 的角度对整个宏观经济进行调整的财政手段之一，其作用突出地表现在对产业结构和产品 结构的调整。通过采购政策的倾斜和采购标准的制定，还可以事先将宏观调控的意图和目 标更直接地传递给微观经济主体，引导微观经济活动。这对我国经济目前所面临的结构调 整的艰巨任务具有特别重要的意义。 1 3 2 关于国际间政府采购方面 涉及到比较优势。如果一个国家在本国生产一种产品的机会成本低于在其他国家生产 该种产品的机会成本的话，则这个国家在生产该种产品上就拥有比较优势。正是各个国家 中的生产单位对资源的占有、分配和利用等情况的差别，造成了比较优势的产生。而比较 优势的差别直接导致了生产物品的专业化( 即所谓的社会分工) 和贸易的产生。这种专业 化的结果是，当每个单位都能够专门地从事自己最擅长的事情时，生产就会变得更加有效 率，从而整个社会可创造物质财富总量与其整体经济福利便会有所增加。专业化所带来的 总产量增量，就是贸易的好处。那么，贸易的进行，也就由此变得顺理成章【8 】。同时，更 多可分享的总产量本身，同样促进着专业化决策的发展。比较优势的原理本来是国际贸易 学中的重要概念，现在广泛的用在各种竞争合作的比较当中，而不仅仅是企业间贸易等方 面的问题，同时现在还可以运用到我们的政府采购理论当中来。由于各个国家间存在着比 较优势，存在比较优势的国家中的企业相比较其他国家，通过国际贸易可以获取利益。于 是，就积极的参与到国际问的政府采购当中来，通过资本，资源和技术的流动，在其他国 家的政府采购中分得一杯羹【2 8 ，3 2 1 。 1 4 政府采购制度产生 1 4 1 关于国际间政府采购制度的产生 最早提出政府采购应当纳入国际法制规制的是美国，1 9 4 6 年美国向联合国提出了一份 山东建筑大学硕士学位论文 “国际贸易组织宪章( 草案) ，该草案首次将政府采购提上了国家贸易的议事日程，要求 将最惠国待遇和国民待遇作为世界各国政府采购市场的原则【9 】。世界银行在给发展项目贷 款时需要考虑资金的安全有效性使用，这种需要监管资金安全使用的责任使得世界银行有 必要采取加强对贷款资金监督管理的措施，于是世界银行借鉴了当时西方发达国家政府采 购的做法，在1 9 6 4 年指定了国家复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南以促 进世界银行对贷款资金的监管作用。经过几次修改后，形成了现在的采购指南。当1 9 6 8 年欧共体实现成员国之间完全消除关税和贸易限制，统一了对外贸易政策后，政府采购这 一贸易壁垒对自由贸易的影响较为突出，欧共体开始着手立法，从1 9 7 1 年开始，相继通过 了两个政府采购指令，政府工程招标指令和政府部门货物采购指标指令。这些法令 规定了欧共体内公开招标要求，为成员国供应商提供公平竞争，实现了政府采购市场的内 部化。随着全球经济的发展，欧盟理事会又修改了先前的政府采购指令，在2 0 世纪9 0 年 代相继制定了些补充性指令。在经济全球化和国际贸易自由化的背景下，关税、配额制 等传统贸易壁垒逐步减少或消除，而市场的开放是对等的，不是单方面的，各个国家为了 换取国外市场的同等开放，必然要对等开放本国市场，这种市场开放当然也应当包括政府 采购市场。因此，协调先前有差异的各国政府采购法制就成为了适应国际间政府采购的必 然需要。于是，1 9 7 8 年关税贸易总协定东京回合谈判后，签署了第一个政府采购协议。 该协定后来经过修改，关贸总协定在1 9 9 4 年形成了最终法律文件，也就是现在的w t o 政 府采购协议。不仅关贸总协定关注政府采购国际化，联合国国际贸易法委员会也十分关注 在政府采购过程中法律体系不完备国家的公共资金巨大浪费问题，试图为促进国际社会各 国健全政府采购法制提供范本，于是在1 9 9 3 年通过了联合国国际贸易法委员会货物和工 程示范法，1 9 9 4 年，又进行了修订，最终形成了联合国国际贸易法委员会货物、工程 和服务采购示范法 1 0 , 4 7 。 1 4 2 关于国内政府采购制度的产生 1 9 9 5 年上海市对财政专项配置实行政府采购试点。财政部也进行了以财政部门为主体 的机关公务车、保险、电器、专用设备、高档办公用品和计算机网络等用品的政府采购试 点。1 9 9 5 年上海制定了我国第一个政府采购管理办法。1 9 9 7 年初河北省在行政和政法系统 进行政府采购试点，然后扩大到省直机关事业单位。1 9 9 7 年1 月，深圳市采用邀请招标及 服务竞争的方式，选择了两家保险公司为公务车提供保险服务。同时，深圳又首次以立法 的形式颁布实施了深圳经济特区政府采购条例，这是我国第一个政府采购地方性法规。 7 山东建筑大学硕士学位论文 1 9 9 7 年1 1 月，重庆市发布了政府采购物品及资金来源表、重庆市政府货币招标采购办 法和政府采购支出财务处理办法，将政府采购朝标准化方向发展【2 j 。1 9 9 8 年1 1 月第 九届全国人大常委会第五次会议将制定政府采购法列入立法规范，预计于2 0 0 2 年实施。 1 9 9 9 年4 月财政部颁布了政府采购管理暂行办法；7 月，颁布了政府采购招标投标管 理暂行办法和政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法。2 0 0 2 年6 月2 9 日，全国人 大常委会第二十八次会议正式通过了中华人民共和国政府采购法，并于2 0 0 3 年1 月1 日起正式施行【o 】。政府采购法的颁布实施标志着我国政府采购已经步入法治化轨道， 对于加强公共支出管理、规范政府采购活动、促进廉政建设、深化社会主义市场经济建设 与发展、维护国家和社会公共利益，都有非常重要的意义。 8 山东建筑大学硕士学位论文 第二章中外政府采购立法简介及其遵循的基本原则 2 1 中外政府采购立法简介 2 1 1 w t o 政府采购协议 w t o 政府采购协议最早于1 9 7 9 年4 月1 2 日签订，是关贸总协定第7 轮东京回合 谈判的重要成果之一。政府采购协议的达成并于1 9 8 1 年1 月1 日生效。1 9 8 7 年2 月2 日，政府采购协议的缔约方对其迸行了修改，修改后的政府采购协议于1 9 8 8 年2 月1 4 日实施。1 9 9 3 年1 2 月，缔约方在关贸总协定乌拉圭回合多边谈判中就制定新的政 府采购协议达成了基本意向，并于1 9 9 4 年4 月1 5 日在马拉喀什签署，1 9 9 6 年1 月1 日 起开始实施【l o l 。 政府采购协议由一个序言、2 4 项条款、4 项附录和一个原文注释组成。主要对协 定的宗旨、适用范围、合同估价、技术要求、招标程序、供应商资格、选择的采购程序、 磋商与争端的解决以及其他相关方面都作了详细的规定。 w t o 政府采购协议的基本目标是通过建立一个有效的关于政府采购法律、规则程 序和措施方面的权利与义务的多边框架，实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，通过 提高采购过程中的透明度，促进政府采购的经济性和高效率，同时还要保证发展中国家在 国际贸易中的利益，在合适的情况和条件下，对发展中国家提供特殊的、优惠的待遇。 政府采购协议主要强调三个原则：一是国民待遇原则和非歧视原则，二是公开性 原则，三是对发展中国家的优惠待遇原则。 2 1 2 联合国国际贸易法律委员会货物、工程和服务采购示范法 联合国国际贸易法律委员会货物、工程和服务采购示范法( 以后简称采购示范法) 是联合国国际贸易法律委员会1 9 9 4 年在其第2 7 届年会上完成的。该采购示范法的目 的是给予那些希望按照一个经济有效的采购体系所通常接受的最低标准和保障措施而将其 采购立法现代化的国家提供指导。严格意义上说，采购示范法不是法，对任何国家都没 有约束力，其意义重在示范。 采购示范法主要着眼于处理政府部门和其他公共实体与企业的采购问题。主要介 9 山东建筑大学硕士学位论文 绍了采购的方法、适用条件及其程序，以及服务采购的主要方法，供应商或服务商的资格 审查、投诉和审查等方面。 采购示范法遵循的基本原则包括公开透明、公平竞争公正效率等方面，力求为政 府采购立法的国家创造必要的环境，树立公众对政府部门廉洁、有效使用公共采购资金进 行公平、公正采购的信心。 2 1 3 世界银行国际复兴开发银行贷款和国际开放协会信贷采购指南 世界银行因为要保证其资金用于其贷款的目的，在使用时要充分考虑到经济性和效率 性，避免浪费，实现其活动宗旨，负有监督资金使用的责任。这种监督责任促使世界银行 制定统一规则，以加强监督管理。于是1 9 6 4 年世界银行制定了国际复兴开发银行贷款和 国际开放协会信贷采购指南( 以后简称采购指南) ，以后又几经修改、完善，现行采 购指南包括正文三部分和四个附件。采购指南主要包括以下一些主要内容：采购指 南的基础、目的及原则，采购指南的适用范围与投标资格，反欺诈与腐败，国际竞争 性招标及其他采购方式【1 0 1 。 采购指南遵循的基本原则主要包括四个方面，一是项目实施的经济性和效率性， 二是公平竞争原则，三是促进借款国的承包业和制造业的发展，四是采购过程的透明性。 2 1 4 欧盟公共采购指令 欧盟关于政府公共采购的规则采用了“公共指令 这种法律形式，以有效协调并统一 其成员国国内的有关立法。欧盟相继颁布了关于公共采购各个领域的公共指令，构成了目 前欧盟的公共采购法律体系。在这个法律体系中有四部指令是关于政府的，有两部是关于 公共事业的，这六部指令是适用于欧盟范围内的公共采购的主要规则。它们分别是关于 协调授予公共服务合同的程序的指令( 1 9 9 2 年颁布，简称服务指令) 、关于协调授予 公共供应品合同的指令( 1 9 9 3 年颁布，简称供应指令_ ) 、关于协调授予公共工程合同 的程序的指令( 1 9 9 3 年颁布，简称工程指令) 和关于协调有关对公共供应品合同 和公共工程合同授予及审查程序的法律、规则和行政条款的指令( 1 9 8 9 年颁布，简称公 共救济指令) ；针对公共事业的有两个指令：关于协调有关水、能源、交通运输和电信 部门采购程序的指令( 简称公共事业指令) 、关于协调有关水、能源、交通运输和电 信部门的采购程序执行共同体规则的法律、规则和行政条款的指令( 简称公用事业救济 1 0 山东建筑大学硕士学位论文 指令) 。这六个指令中，两部有关救济的指令系统程序性法律( 简称“救济指令 ) ，其余 四部为实体性法律( 简称“公共指令 ) 。一般统称为公共采购指令0 0 。 欧盟公共采购指令目的是为了协调各成员国国内的合同授予程序，以增强成员国 之间采购程序和活动的透明性，改善公共供应和服务合同的有效竞争条件，促进各成员国 在单一市场中货物和服务的自由流动。因此，公共采购指令确定了公开透明原则、公平 竞争原则和非歧视原则。 2 2 中外政府采购法律所遵循的基本原则 所谓政府采购的基本原则是指在进行政府采购立法、建立政府采购制度、实施政府采 购活动以及管理政府采购事物中所遵循的基本指导思想。它体现在政府采购规则中，是实 现政府采购目标的重要保障。政府采购的基本原则是体现政府采购制度目标的具体纲领。 2 2 1 国际上政府采购法律遵循的几个基本原则 作为国际政府采购中的基本原则，不但要体现政府采购的目标和本质，还要体现出其 作为国际规则的特征。基于以上两点，国际政府采购常常遵循以下三点基本准则。 1 ) 非歧视原则 非歧视原则是世贸组织的一个基本原则，又称无差别待遇原则，它是指一缔约方在实 施某种限制或制裁措施时不得对其他缔约方因其国别或所有权等因素而采取差别待遇，实 施歧视。非歧视待遇需要通过国民待遇原则来实现，在这一点上g p a 协定作为世贸组织法 律框架之一也体现了它与世贸组织法律体制的一致。因为，在世贸组织的基本原则中，非 歧视原则常常通过国民待遇原则和互惠原则来实现。欧盟条约中也规定，“在条约效力范围 内，禁止任何基于国籍规定的歧视待遇。 非歧视原则建立在国籍基础之上，作为政府采购国籍规则的重要原则之一已经被广泛 认可。作为国籍贸易法的一项基本原则，非歧视原则的基本精神贯彻于整个世界贸易组织 确立的法律框架，是有效促进国籍竞争的保障。 2 ) 透明度原则 非歧视待遇原则要求政府在采购过程中国内外供应商之间不存在歧视，这种非歧视的 有效实施离不开透明原则的保障，只有竞争条件或环境的公开化才能做到采购主体对供应 商的非歧视。 山东建筑大学硕士学位论文 透明度原则包括资讯和程序的公开，包括有关政府采购的法律、法规、政策、采购项 目及具体规格，合同授予条件，供应商资格预审和评标标准和授予的结果。这样一来，采 购双方都能够在充分了解信息的基础上做出准确有效的判断，防止营私舞弊情况发生。 3 ) 竞争性原则 竞争性原则是体现政府采购国际规则基本特征的一条重要原则。一般来说，竞争性原 则是各世界金融机构制定采购规则时所要必须遵循的一项基本原则，也是世界各国政府采 购规则中的共同原则。政府采购中的一个重要假设是认为通过竞争性的招投标所获得的价 格是一种相对合理的价格，政府采购的目标主要就是依靠供应商、承包商或服务提供者之 间最大程度的竞争来实现。通过竞争促使投标人提供更好的商品、技术或是服务，并且尽 量降低产品成本和投标报价，使用户可以用较低的价格采购到优质的商品，实现政府采购 的目标。 2 2 2 国内政府采购法遵循的基本原则 我国国内政府采购法遵循的基本原则包括以下四点：一是公开透明原则，二是公 平竞争原则，三是公正原则，四是诚实信用原则。在这四条原则中，公平竞争是核心，公 开透明是体现，公正和诚实信用是保障。 1 ) 公开透明原则 公开透明原则也称公开原则或透明原则，这是国际政府采购规则中的一项重要原则， 也是各国政府采购立法的一项基本原则。政府采购的公开透明原则要求有关政府采购的立 法、政策、程序和采购活动等各种信息和环节都要公开，并保证其能被得以及时获得了解 或查证。公开透明是公共支出管理的一个显著特征，是实现政府采购各个目标的基本手段， 特别是培养政府采购公信度和消除腐败现象的重要手段。 2 ) 公平竞争原则 公平竞争原则是国际社会与各国政府采购规则中的另一个重要原则，对于培养和建立 统一的市场竞争秩序十分重要。政府采购的公平竞争原则是指政府采购合同的签订通常要 通过公平竞争的方式进行，所有参加竞争的投标人都有平等的机会，应受到合理的待遇。 对参加投标所有投标人在资格预审以及投标评价中都应当一视同仁，不能实行双重标准， 不应对国内或国外投标商进行歧视对待等。 3 ) 公正原则 公正原则是基于政府采购活动中采购单位与供应商处于平等地位而确立的一项原则。 1 2 山东建筑大学硕士学位论文 公正原则是建立在公平和公开基础上的，只有坚持公开、公平，才能保证政府采购的公正 结果。公正原则主要由政府采购管理机关、采购组织和中介机构来执行。作为政府采购的 管理机关，除制定统一的政策、规则和制度外，还必须在政府采购过程中坚决彻底的贯彻。 理论上说，政府采购活动属于商业交易行为，买卖双方处于平等地位，但实际上并非如此， 政府采购活动中，采购方大都是政府行政事业单位，都不同程度的具有相应的行政权利， 而且拥有签订采购合同的权利。而供应商基本都处于弱势地位。在这种情况下，保证采购 过程中的公正性就显的尤为重要。 4 ) 诚实信用原则 现代市场经济既是法律经济，也是信用经济，只有全社会都形成一个诚实信用的良好 风气，才可能形成健康有序的经济环境。政府采购也是如此，而且越来越受到国际社会和 各国政府采购领域的重视。诚实信用原则的贯彻，一方面，要求采购机关在项目发标、信 息公布、评标过程要真实；另一方面，对供应商而言，要求他们在投标时应当真实负责， 在提供所采购物品或是服务时，要达到投标时他们所做出的承诺，对采购活动要有负责的 意识，双方都不应该虚假欺骗【1 2 , 3 3 , 5 0 。 1 3 山东建筑大学硕士学位论文 第三章“三公原则的中外差异比较分析 从某种意义上说，“三公 原则即公开、公平、公正是一个有机整体。因此，国际社会 和各国政府采购规则中都有对“三公 原则的明确规定。我国的政府采购也重视“三公 原则在采购过程中的实施。 3 1 公开原则中外对比分析 公开透明原则是政府采购必须遵循的基本原则之一，政府采购被誉为“阳光下的交易 ， 即源于此。政府采购的资金来源于纳税人缴纳的各种税金，只有坚持公开透明，才能为供 应商参加政府采购提供公平竞争的环境，为公众对政府采购资金的使用情况进行有效的监 督创造条件。 公开透明要求政府采购的信息和行为不仅要全面公开，而且要完全透明。依照我国政 府采购法精神，就要求做到政府采购的法规和规章制度要公开，采购、招标信息及中标 或成交结果要公开，开标活动要公开，投诉处理结果或司法裁决决定等都要公开，是政府 采购活动在完全透明的状态下运作，全面、广泛地接受监督。 3 1 1 公开透明原则在我国政府采购法中的具体实现 。首先，我国的政府采购法在开篇的第三条中就开宗明义的指出“政府采购应当遵 循公开透明原则”。 我国政府采购法中第十一条规定“政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门 指定的媒体上及时向社会公开发布，但涉及商业秘密的除外。根据此条规定，除涉及商业 秘密的以外，政府采购的所有信息，都应当及时向社会公开发布。政府采购信息的公开是 政府采购公开透明的基本要求及主要表现方式。政府采购要做到公开透明，