（工商管理专业论文）南京市区县财政综合实力评价体系.pdf

南京市区县财政综合实力评价体系 研究生：徐翔导师：何建敏教授东南大学 摘要 科学客观的评价地方政府财政实力是建立社会主义市场经济条件下公共财 政的客观要求，也是贯彻落实科学发展观的客观要求。现有的评价地方政府财政 实力的办法仍然主要是依靠财政规模或财政某一指标增幅等单一指标进行，这种 方法虽然也能在一定程度上反映一个地区的财政实力状况，但存在很大的局限 性，不能按照公共财政的要求，全面、客观、科学地评价地方政府的财政实力。 本文试图按照公共财政的要求，运用现代综合评价方法，建立对南京市下属 区县财政综合实力的评价指标体系。在研究方法上，本文主要采用实证分析法， 具体研究手段和方式则采用定性分析与定量分析相结合的方法。综合评价指标体 系的具体构建过程是：从评估区县财政实力这一总目标出发，按照公共财政的要 求，将总目标分解为可比财政规模指标集、财政稳定性指标集、财政发展潜力指 标集三个一级子目标( 层次) ，再由三个一级子i f l 标分解成2 0 个二级子目标。在 指标权重的确定上，则采用层次分析法和专家意见法。 通过上述方法构建综合评价指标体系完毕后，本文又对南京市2 0 0 4 年和 2 0 0 5 年南京市区县财政实力进行了实证评价，并对评价结果进行了分析、比对 和经验验证。这一评价指标体系是历史上第一次运用现代综合评价方法，对南京 市区县财政实力进行系统科学的评价，从评价指标体系的运用情况和评价结果 看，已初步达成了预定目标。这一评价体系和2 0 0 4 、2 0 0 5 两年的评价结果还作 为基础数据，已被正式使用到南京市市对区县的转移支付工作中。 关键词：财政、综合实力、评价体系 t h ee 、，：a l u a t i o ns y s t e mo fc o m p r e h e n s i v e i n a n c i a ls t r e n g t ho fd i s t r i c t sa n dc o u n t i e s i nn a n j i n gc i t y g r a d u a t e ：x ux i a n g s u p e r v i s o r ：h ej i a n - m i n s o u t h e a s tu n i v e r s i t y a b s t r a c t t oe v a l u a t et h ef i n a n c i a ls t r e n g t ho fal o c a lg o v e r n m e n ts c i e n t i f i c a l l ya n d o b j e c t i v e l yi sn e e d e db yp u b l i cf i n a n c eo f s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , w h i c hi sn e e d e d a tt h es a m et i m ei nt h ec o u r s eo fc a r r y i n go u tt h es c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tv i e w t h e e x i s t i n gm e a s u r eo fe v a l u a t i n gf i n a n c i a ls t r e n g t ho fl o c a lg o v e r n m e n td e p e n d sm a i n l y o ns u c hs i n g u l a ri n d e xa sf i n a n c i a ls c a l eo rs o m ef i n a n c i a li n d e x a l t h o u g hi tc a n r e f l e c tad i s t r i c t sf i n a n c i a ls t r e n g t ht oac e r t a i ne x t e n t ，i th a ss o m ei m p o r t a n tl i m i t s w h i c hm a k e si tc a n n o te v a l u a t et h ef i n a n c i a ls t r e n g t ho fal o c a lg o v e r n m e n t c o m p r e h e n s i v e l y , o b j e c t i v e l ya n ds c i e n t i f i c a l l ya c c o r d i n gt ot h er e q u i r e m e n to f p u b l i c f i a n c e t h et h e s i st r i e st om a k en s eo fm o d e r nc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o nm e a s u r e st o s e tu pe v a l u a t i n gi n d e xs y s t e mo fc o m p r e h e n s i v ef i n a n c i a ls t r e n g t ho fd i s t r i c t sa n d c o u n t i e si nn a n j i n gc i t ya c c o r d i n gt ot h er e q u i r e m e n to fp u b l i cf i n a n c e t h et h e s i s l l s e se m p i r i c a la n a l y s i sa n dt a k e sr e s e a r c hq u a l i t a t i v e l ya n dq u a n t i t a t i v e l y t h e s p e c i f i cp r o c e s so f s e t t i n gu pc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i n gi n d e xs y s t e mi s ：i ts t a r t sf r o m t h ec o r ea i mo f e v a l u a t i n gf i n a n c i a ls t r e n g t ho f d i s t r i c t sa n dc o u n t i e s ，a n dd e c o m p o s e t h ec o r ea i mi n t ot h r e es u b a i m s ( 1 e v e l s ) ：c o m p a r a b l ef i n a n c i a ls c a l ei n d e xc o l l e c t i o n ， f i n a n c i a l s t a b i l i t yi n d e x c o l l e c t i o na n df i n a n c i a ld e v e l o p m e n tp o t e n t i a li n d e x c o l l e c t i o n , t h e ni td e c o m p o s et h et h r e es u b a i m si n t o2 1a i m si ns e c o n dl e v e l s i tt a k e s m e a s u r e so fl e v e la n a l y t i c a lm e t h o da n de x p e r to p i n i o nm e t h o di nt h ed e f i n i t i o no f i n d e xw e i g h t s a f t e rt h es e t t i n gu pc o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i n gi n d e xs y s t e m ，t h et h e s i sc o n d u c t s e m p i r i c a le v a l u a t i o no nt h ef i n a n c i a ls t r e n g t ho f d i s t r i c t sa n dc o u n t i e si nn a n j i n gc i t y i nt w of i s c a ly e a r so f2 0 0 4a n d2 0 0 5a n da n a l y s e sa n dc o m p a r e st h er e s u l t so f l t e v a l u a t i o na n dv a l i d a t e se m p i r i c a l l y i t st h ef i r s tt i m et ou s em o d e r nc o m p r e h e n s i v e e v a l u a t i n gm e t h o dt oe v a l u a t et h ef i n a n c i a ls t r e n g t ho fd i s t r i c t sa n dc o u n t i e si n n a n j i n gc i t ys y s t e m a t i c a l l ya n ds c i e n t i f i c a l l y f r o mt h ev i e wo fa p p l i c a t i o na n d e v a l u a t i n gr e s u l t so f t h i se v a l u a t i n gi n d e xs y s t e m ，t h ew r i t e rt h i n k si th a sa c h i e v e dt h e p r e a r r a n g e da i m s f u r t h e r m o r e ，t h i se v a l u a t i n gs y s t e ma n de v a l u a t i n gr e s u l t so f2 0 0 4 a n d2 0 0 5a sb a s ed a t ah a v eb e e np u ti n t ou s eo ft h en a n j i u gc i t y st r a n s f e r r i n g p a y m e n t st od i s t r i c t sa n dc o u n t i e s k e y w o r d ：p u b l i cf i n a n c ec o m p r e h e n s i v es t r e n g t h e v a l u a t i o ns y s t e m i i i 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过 的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：兰叁纽日期： 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复印 件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质 论文的内容相一致。赊在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括 刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研究生院办理。 研究生签名：隧导师签名；垂匦日期： 东南大学硕士学位论文 绪论 0 1 研究背景及意义 南京市下辖1 3 个区县和一个财政单独结算的沿江工业开发区，区县财政一 直是南京市财政的重要组成部分。自改革开放以来，区县财政不断发展壮大。2 0 0 4 年资料显示，区县财政收支占全市财政收支的比重都已超过一半。这充分反映了 区县财政日益增长的重要性。 随着区县财政实力的日益增加，建立一个合理、科学的区县财政实力综合评 价体系的要求愈发重迫切，其重要性及意义主要表现在以下几方面： 1 、建立南京市区县财政实力综合评价指标体系有利于树立和实践科学的发展 观 准确地衡量和评估区县财政实力，可以引导区县财政走出片面追求财政规模 扩张和高增长速度的误区，有利于财政规模、财政增长速度和财政收支质量三者 和谐发展。协调好当前财政发展与今后财政可持续发展的关系，最终可以达到财 政既支持区域经济发展的要求，又能促进区域内各项社会事业发展的目的。 2 、建立南京市区县财政实力综合评价指标体系有利于区县政府指导区域经济 发展 通过建立南京市区县财政实力综合评价指标体系，可以清楚地找到区域财政 实力的支柱和劣势，从而促使政府进一步改进工作，充分保护和维持支柱性的财 源，努力改变处于劣势的因素。此外，还有利于政府充分依据财政实力，合理使 用财力，最终促进该区域的经济发展。 3 、建立南京市区县财政实力综合评价指标体系有助于政府转移支付工作公正 顺利地进行 区县财政实力综合评价指标体系的建立，有利于准确衡量下级政府的财政实 力，测算下级政府的公共服务能力，从而为市政府向薄弱区县政府转移支付提供 依据，使该区域内的居民能够享受到相对均等的公共服务。 4 、建立南京市区县财政实力综合评价指标体系有助于更好的规范南京市财经 秩序 在市场经济发展过程中，政府间为了扩大财政收入规模和提高财政收入增长 东南大学硕士学位论文 率，会通过出台税收优惠政策，吸引税源，这种行为不仅造成了政府税收的流失， 而且扰乱了财经秩序。一旦评估区县财政实力不仅仅限于规模和速度时，即评估 方式更全面、均衡和准确时，各区县政府也就没有动力去从事这种行为了。 5 、建立南京市区县财政实力综合评价指标体系有利于正确评价区县的财政工 作 由于各区县间的资源、历史发展状况、政策和地理区位的不同，只用单一的 财政指标来衡量一地的财政实力，不仅不准确，也是对该地财政工作的不公正评 价。所以，准确评价指标体系的建立是改变这种状况的关键。 0 2 国内外相关研究现状 目前，国内外对微观领域企业的效益综合评价研究较多，在属宏观领域 的财政范畴内研究较多的也是对财政支出的绩效评价，对政府财政实力的综合评 价问题进行系统研究的较少。这其实也是由我国的国情所决定的：对于西方发达 市场经济国家而言，政府财政实力的评价并没有太大的必要，社会公众更关心的 是政府公共服务的能力和效率，即财政支出的绩效水平；而我国国情决定了评价 一级政府的财政实力往往具有很大的必要性，但受制于公共财政支出框架尚在建 立当中，财政改革与发展尚存在更迫切的任务，因此对这一问题的研究也不多。 本章将简要介绍和分析一下财政实力综合评价有关的一些研究情况。 一、企业效益综合评价研究 目前，对企业效益综合评价常用层次分析法，确定反映企业经济效益的指标 体系，并根据总目标的要求和指标的性质建立经济效益综合评价的确良层次结 构。财政部1 9 9 5 年起采用的企业经济效益评价指标体系就从企业盈利能力、偿 债能力和对国家或社会的贡献能力三个方面对企业经济效益进行评价，共涉及 1 0 项指标【l 】。具体为： 1 、企业盈利能力指标包括销售利润率、总资产报酬率、资本收益率和资本 保值增值率四项指标。销售利润率反映企业总体盈利水平；总资产报酬率和资本 收益率既反映全部资产获利能力又反映投资者投入资本的收益水平；资本保值增 值率主要反映投资者投入资本的保全性。 东南大学硕士学位论文 2 、企业偿债能力包括资产负债率、流动比率、应收帐款周转率和存货周转 率四项指标。资产负债率反映企业负债水平的高低情况；流动比率反映企业的短 期支付能力；应收帐款周转率反映企业销售出去的产品能否及时回收货款；存货 周转率反映企业存货是否既满足生产经营需要，又能及时变现。 3 、对国家或社会贡献指标包括社会贡献率和社会积累率两项指标。社会贡 献率反映企业运用全部资产为国家或社会创造或支付价值的能力；社会积累率反 映企业社会贡献总额中多少用于上缴国家财政。 对微观的企业经济效益进行评价与对宏观的政府财政综合实力进行评价，其 目标虽然有很大差别，但采用的方法和过程却值得借鉴。 二、财政实力评价 根据财政学的定义【2 】：财政是指以国家为主体，通过政府的收支活动，集中 一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。 根据财政学的定义，我们可以认为：“财政实力”的内涵就是政府履行职能、 满足社会公共需要的能力。 目前我国各级政府常用的评价一个地区财政实力方法主要还是单一指标法。 常用的指标主要分为三大类： 第一类指标是反映财政规模。 这类指标的优点是反映了一个地区范围内可以利用的总的财政资源，总的财 政资源越多，政府可心统筹用于公共服务的条件和余地也说越大，在其他条件都 差不多的前提下，财政实力也就越强。 这类指标的缺点是仅反映了静态的财政状况，没有考虑到发展的问题，即增 长速度问题。如果两个地区( 简称甲地区和乙地区) 其他条件都差不多，其中甲 地区财政收支规模略低于乙地区，但财政收支的增长速度远远快于乙地区，那么 仅从规模指标来看，甲地区是不如乙地区的，但很显然，甲地区的财政潜力实际 上要远远好于乙地区。另外，这类指标也没有考虑到区域本身规模、供养人口等 的差异。同样假设甲地区和乙地区其他条件都差不多，财政收支规模也差不多， 但甲地区的范围、人口等均是乙地区的若干倍，如果仅从规模指标来看，两个地 区的财政实力应该是差不多的，但实际情况很可能是甲地区财政非常困难，而乙 地区则相当富裕。 3 东南大学硕士学位论文 目前常用的衡量财政规模指标是财政总收入。这个指标反映的是该区域内， 所有与地方政府有关的财政收入，含地方收入和上划上级政府的收入。该指标尽 管总体上体现了一个地区大致的财政状况，但由于没有剔除上划上级政府的收入 和基金收入、专项收入、先征后返的财政收入，从而就不能真正反映该地方政府 可自由支配的财政资金，不能充分说明一个地区财政的真正实力。 地方一般预算收入指标剔除了上划上级政府收入和基金收入，仅反映了缴入 地方金库的财政收入，它与地方政府的实际财政状况的相关程度较高。但一方面， 被剔除的上划上级政府的收入仍可通过税收返还等财政结算事项与地方可支配 财政资金相关联，从而会低估了地方财力：另一方面，该指标下的财政收入中仍 然有专项收入、行政性收费和先征后返等地方政府不可自由支配的成分。 可用财力反映了地方政府实际可支配的财政资金，但依然不能剔除基金收 入、专项收入和先征后返的收入。 该类指标中另一个比较少用的是财政支出指标，以这个指标来反映财政规 模，虽然方便，但却要受到支出进度以及结余结转等因素的影响。 第二类反映财政实力的指标是财政发展速度指标。 主要是指各类增长速度。一般认为，增长幅度反映了一个地区的发展趋势和 潜力。但我们可以看到，以财政收入增长幅度本身来表示该地财政发展趋势和潜 力是不恰当的。因为财政收入的增长最为根本的原因是来自税收等项目的增长。 财政收入的增长幅度只是税收等项目增长的结果。而这些项目增长的基础在于税 基和其他收入源泉的扩大。只有税基和其他收入源泉的扩大，才是财政收入增长 的真正潜力。例如，短期内一些区县政府可以通过钻政策漏洞，大力征收税费， 结果会使得财政收入增幅扩大。类似于拉弗曲线所体现的含义( 拉弗曲线的含义 为：随着税率的增加，短期税收收入会增加，但税率的增加会损害税基，因此存 在一个临界税率，当税率超过临界值以后，税收收入随着税率的增加而减少) ， 这种行为最终会损害税基和其他收入的源泉。长期看，该地的财政收入会萎缩、 枯竭。但是，这类增长幅度指标可以用来反映该地区自身的进步，抹平因地区间 历史条件的不同而导致两地财政实力比较的不公正问题。 此外，单独使用增长幅度指标，而不考虑基数，容易低估一个地区政府实际 增加的可支配财政资金( 绝对资金) 。 4 东南大学硕士学位论i 绪论 第三类经常使用来衡量一个地区的财政实力指标是人均指标。 该类指标反映的是区域内人均的财政规模或财政资源。实际上，规模类指标 的缺陷，人均指标同样存在，例如人均财政总收入中也并未剔除一些专款专用和 先征后返的收入项目。而且，单独使用人均指标显然有所欠缺，因为公共服务的 提供是政府、集体的行为，但人均意义上的指标可以显示社会的富裕程度，剔除 区域规模的影响。 需要特别说明的是，本文认为，单独使用财政支出指标并不能真正衡量财政 实力。因为财政支出是财政资金的使用，只有与财政资金的获得相关的指标才是 确定财政实力的关键。但是，如果能设计一些支出指标与该地未来经济发展相关， 就能将支出与财政资金的获取联系起来( 因为财政资金的获得直接来自经济发 展) 。 总的来看，现有的对财政实力的评价方法，均能在一定程度上反映一个地区 的政府公共服务水平和能力，但均很难全面、科学、合理的体现评价要求，具体 表现在： 1 、目前常用的财政实力评价指标主要是以评价财政收入体系为主，虽然也 有财政支出等支出类的指标，但这类指标也只是强调的支出规模，很少有对政府 提供的公共服务水平和公共保障能力进行评价的。 2 、目前常用的财政实力评价指标基本上都没有考虑地区间自然资源、物价 水平、人力资源、经济结构等的差异。 一方面，自然资源、物价水平、人力资源等不一样，相同的财政资金可以提 供的公共服务水平也是不一样的。总的来讲，在各方面条件都差不多的情况下， 相对偏远的地区的财政实力一般是要优于相对中心的地区。 另一方面，经济结构等的差异使得不同地区间财政负担的重点各不相同，单 从财政规模等指标不能正确反映一个地区的财政状况。例如，县与城区相比，县 农业比重高、农业人口多，相应的政府对农业的投入就较大；而城区以二、三产 业为主，政府对经济、科教文卫等社会事业以及社会保障的投入就较多，仅从财 政收入、财政支出等指标很难反映出县、与城区在财政状况上的差异。 3 、目前常用的财政实力评价指标基本上也没有考虑不同地区所享受的政策、 政府拥有的权限以及财政体制等方面的差异。例如，县级政府是一级完整的政府， 东南大学硕i 翠弘论文 因此县级财政收入中除税收收入外一般还包括基金收入等非税收入；而区级政府 由于其职能和权限的不完整，财政收入中基金收入等就较少，甚至没有，因此， 不考虑这些差异，直接比较县与城区的财政收入规模等，就很难准确反映真实的 财政状况。 三、财政支出绩效评价体系现状3 i 财政支出绩效评价体系，是近2 0 年来出现在西方国家政府公共支出管理的 一项重要制度，其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关 系，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资 金使用效益和公共服务水平。 政府财政支出绩效评价体系一般包括：制定明确、合理的公共支出绩效目标， 建立科学、规范的绩效评价指标体系，对绩效目标的实现程度及效果实施考核与 评价，并把绩效评价与预算编制与预算管理紧密结合起来。为了形成与当地社会 经济发展相适应的财政支出绩效评价体系，西方市场经济国家进行了各种探索， 再加上经济理论界的研究，目前，形成了如下几种比较主流的方法。 1 、成本效益分析法，即将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比 分析的一种方法，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案， 该方法适用于成本和收益都能准确计量的项目评价，如公共工程项目等，但对于 成本和收益都无法用货币计量的项目则无能为力，一般情况下，以社会效益为主 的支出项目不宜采用此方法。 2 、最低成本法，也称最低费用选择法，适用于那些成本易于计算而效益不 易计量的支出项目，如社会保障支出项目，该方法只计算项目的有形成本，在效 益既定的条件下分析其成本费用的高低，以成本最低为原则来确定最终的支出项 目。 3 、综合指数法，即在多种经济效益指标计算的基础上，根据一定的权数计 算出综合经济效益指数，该方法目前被我国多个部门采用，评价的准确度较高、 较全面，但在指标选择、标准值确定及权数计算等方面较复杂，操作难度相对较 大。 4 、因素分析法，将影响投入( 财政支出) 和产出( 效益) 的各项因素罗列 出来进行分析，计算投入产出比进行评价的一种方法。 6 东南大学硕士学位论文 5 、生产函数法，通过生产函数的确定，明确产出与投入之间的函数关系， 借以说明投入产出水平即经济效益水平的一种方法。用公式表示就是：y - - f ( a ，k l ) ，其中y 为产出量，a 、k 、l 等表示技术、资本、劳动等投入要素。 生产函数法不仅可以准确评价综合经济效益，而且对评价资源配置经济效益、规 模经济效益、技术进步经济效益等都有重要作用，但函数关系的确定较为复杂。 6 、模糊数学法，采用模糊数学建立模型，对经济效益进行综合评价的方法， 将模糊的、难以进行比较、判断的经济效益指标之间的模糊关系进行多层次综合 评价计算，从而明确个单位综合经济效益的优劣。 7 、方案比较法，主要用于财政项目资金管理。首先评价各方案有无经济、 社会效益，然后，对各方案的经济效益、社会效益进行事前估算，并根据估算结 果进行方案选择。 8 、历史动态比较法，将某一类支出或项目的历史数据进行对比分析，了解 其历史上的变化及效益波动情况，既可以看出其发展趋势，也可以了解各种因素 在不同时期的影响及作用机理，进而分析其效益差异的成因及改进方向。 9 、目标平价法，将当期经济效益或社会效益水平与其预先目标标准进行对 比分析的方法，此方法可用于对部门和单位的评价，也可用于周期性较长项目的 评价，还可用于规模及结构效益方面的评价。 1 0 、公众评判法，对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以选择有 关专家进行评估并对社会公众进行问卷调查，以评判其效益，适合于对公共管理 部门和财政投资兴建的公共设施进行评价，具有民主性、公开性的特点，但应用 范围有限且有一定模糊性。 在这些方法基础上，各国形成了不同特色的绩效评价体系。其中，比较有参 考价值的有美国和澳大利亚： 美国的财政支出评价包括部门绩效评价和项目( p r o g r a m ) 绩效评价。在2 0 0 3 年的预算中，美国管理当局制定了一项简单的评级制度，根据成效计分卡标准来 评价联邦机构执行总统管理议程的工作成果。管理及预算办公室( o m b ) 负责 评价各机构的绩效，每个季度管理及预算办公室评估各机构的工作进展状况以及 绩效目标完成情况，同时对各机构为完成目标而采取的措施及进一步完善措施等 问题做出详细的评论。成效计分卡标准的运用为衡量部门绩效提供了切实可行的 东南大学硕士学位论文 绪论 依据，使各部门的工作结果具有可比性，计分结果促进各部门努力改进自身存在 的问题、提高管理绩效。项目支出绩效评价方面引入了项目评价体系( p r o g r a m a s s e s s m e n tr a t i n gt o o l ，下文简称p a r t ) ，设计了p a r t 调查表，p a r t 调查表 的最初草案是在2 0 0 2 年5 月发布的，总统管理顾问委员会于7 月1 0 日通过定稿， 7 月1 6 日正式发布使用。管理当局计划每年对大约1 ，5 的联邦项目进行评级，到 2 0 0 8 年所有的项目都将使用p a r t 。p a r t 设计了一系列问题，评价项目的目的 及设计、战略规划、管理、结果和责任，包括那些不是项目或机构可以直接控制 但影响项目或机构的相关因素。美国财政支出绩效评价要求各部门制定长期绩效 目标和年度绩效目标，管理及预算办公室和各机构一起选定可以有效反映项目目 的、项目优先权的绩效衡量指标，根据这些目标和指标来评价目标的完成情况， 从而确定项目的绩效。 澳大利亚联邦政府是在1 9 9 7 至1 9 9 8 财年开始酝酿推行以公共支出绩效评价 为核心的公共支出预算改革，1 9 9 9 至2 0 0 0 财年正式实施公共支出绩效评价制度。 绩效评价包括的主要内容是：将年度绩效计划中的绩效指标与本财年实际执行情 况进行对比分析，对绩效计划完成情况进行评价，对未完成的绩效计划目标进行 解释并提出相应措施，与以往年度绩效指标完成情况进行比较分析等。澳大利亚 财政支出效益主要是通过绩效评价指标的实现与否来体现的，因此绩效评价指标 事实上成为澳大利亚政府财政支出管理的中心环节。澳大利亚公共支出绩效评价 指标主要包括两方面的内容：部门事业发展目标( o u t c o m e s ) 绩效指标和部门产 出( o u t p u t s ) 指标，前者用于评价事业发展目标是否实现，后者则由联邦专款绩 效指标和部门基本支出绩效指标构成，联邦专款绩效指标用于评价联邦专款的分 配使用情况、对实现战略目标的贡献以及专款分配的政策等，部门基本支出绩效 指标主要是用于评价部门基本支出的使用情况。澳大利亚财政支出的绩效指标设 计既兼顾了政治、社会、经济等不同的标准，综合考虑了长远、中期和当前效益 以及直接和间接效益，同时也注重指标体系的相对稳定性和通用可比性。 我国各级财政部门目前也在逐步探索和尝试有关财政支出绩效评价体系的 建立和使用。目前研究和使用较多的是对财政项目支出的绩效评价。各地的做法 不完全一样，但总体思路是：根据项目的特点，从绩效目标完成程度、预算执行 情况、经济和社会效益、资金管理状况四个方面设计若干指标，并确定相应权重， 东南大学硕士学位论文 以此来分析和评价支出项目的效果，反映财政支出的实际绩效。 2 0 0 5 年，财政部制定的中央部门预算支出绩效考评管理办法( 试行) 的 主要内容为： 1 、绩效考评方法主要包括：比较法、因素分析法、公众评价法、成本效益 分析法。 2 、绩效考评的原则是： 相关性原则，即选定的绩效考评指标与部门的绩效目标有直接联系。 可比性原则，即对具有相似目的的工作选定共同的绩效考评指标，保证考评 结果可以可以比较。 重要性原则，即对绩效考评指标在整个考评工作中的地位和作用进行筛选， 选择最具有代表性、最能反映考评要求的绩效考评指标。 经济性原则，即绩效考评指标的选择要考虑现实条件和可操作性，在合理成 本的基础上实行考评。 3 、绩效考评指标的选择分两大类。 一类是共性考评指标，即适用于所有中央部门的绩效考评指标，主要包括以 下类型：绩效目标完成程度、预算执行情况、财务管理状况、经济和社会效益、 资产的配置和使用情况等。 另一类是个性考评指标，即针对部门和行业特点确定的适用于不同中央部门 的绩效考评指标。具体由中央部门与财政部根据考评对象的绩效目标确定。 总的来看，国内外对微观领域企业的效益综合评价研究较多，无法是方 法还是体系，都比较科学和完备。在宏观领域的财政范畴内目前研究较多的是对 财政支出的绩效评价，西方发达市场经济国家对财政支出的绩效评价也比较成 熟，我国虽然刚刚起步，但在这方面的研究也比较多，成果也比较丰富，而且从 中央政府到地方各级政府均已进行探索使用阶段，但这只涉及对财政支出效果或 者说政府性资金的使用效率的评价。对政府财政实力的综合评价问题进行系统研 究较少，现有的评价方法大都仍停留在单一指标阶段，虽然能在一定程度上反映 一个地区的政府公共服务水平和能力，但均很难全面、科学、合理的体现评价要 求。 东南大学硕士学位论文 0 3 本文的研究方法和主要研究内容 一、本文主要采用的研究方法 实证分析和规范分析是研究经济学的两大分析方法。其中：实证经济学是经 济学中对经济现象进行描述与解释的一个分支【4 1 。即：对经济现象进行客观描述 和解释方法说是实证分析。而构建区县财政实力综合评价指标体系的就是为描 述、解释和反映政府履行职能、满足社会公共需要的能力，因此，本文主要采用 实证分析的方法。 在具体研究手段和方式上，则主要采用定性分析与定量分析相结合的方法。 定量分析是指在收集、整理有关资料的基础上，运用数学和数理统计的方法，分析 和揭示各区县的财政状况，反映存在的问题，预测其进步发展的趋势。但由于财 政活动中的一些现象很难用数据指标来定量反映，对此则要用定性方法予以揭 示。 二、本文的主要研究内容 由于目前使用的、以某一个或某几个指标来评价区县财政实力的方法，存在 这样或那样的问题，不能正确的反映一级政府财政的真正实力。因此，本文试图 建立一个完整的指标体系去弥补这些缺陷，全面、正确的评价一个地区的财政实 力，以改变目前单纯用财政收入规模及增长幅度考核财政工作的思路，引导区县 树立正确的科学发展观；引导区县以科学的依据进行比较；为转移支付服务；为 政府统筹城乡下一步发展、定位提供决策依据。 本文的研究拟采用“系统树”的分析方法，从评估区县财政实力这一总目标 出发构造综合评价指标体系。首先，将总目标分解为若干层次( 系统) ，然后逐 级发展，推导出各级子目标，最后提出描述、表达目标的各项具体指标。按照这 样的方法建立指标体系，逻辑清晰，指标含义及指向明确。对于指标权重的确定 考虑采用d e l p h i ( 专家意见法) 法。 文章第一部分阐述了建立南京市各区县财政实力综合评价指标体系的研究 背景和意义，介绍了国内外相关研究现状，分析了现阶段区县财政实力评价指标 的缺陷和不足，并简要介绍了本指标体系的主要研究方法和研究内容。第二部分 主要阐述了本指标体系所依据的主要理论基础。第三部分主要讨论区县财政实力 综合评价指标体系的具体构建。这一部分由五节内容组成，第一节陈述影响区县 1 0 东南大学硕士学位论文 财政实力因素的分析；第二节陈述本指标体系的构建原则；第三节是简述指标体 系的构建方法；在第四节，我们具体给出指标体系的框架及对各项指标的分析； 第五节是指标体系应用方法的介绍。第四部分，我们将运用该指标体系对目前各 区县的财政实力做一个评估。在文章的最后，我们对指标体系的成果及不足之处 进行了实事求是的评价。为了使评价结果更加公平、合理和准确，我们采取“分 类指导”的原则，将1 3 个区县和沿江工业开发区分为江南八区和其余区县两类， 分别进行评价。每年我们将依据最新的数据提供动态的评价结果。 东南大学硕士学位论文 第一章公共财政理论及现代综合评价方法 第一章公共财政理论及现代综合评价方法 1 1 公共财政理论 建立南京市区县财政实力综合评价指标体系的目的在于力求全面、准确地衡 量一个地区的财政实力。因此，必须首先明确财政实力的含义。 党的十六届三中全会上明确提出要进一步健全公共财政体制，因此，本文所 探讨的财政实力无论是内涵还是外延均是要满足和促进建立公共财政框架的要 求。 根据公共财政理论。1 ，具有公共财政基本内涵及特征的财政运行模式一般来 讲具有四大特征： 一是公共性。即公共财政要解决公共问题、满足社会公共需要。 二是公平性。即财政政策要平等、不歧视、一视同仁，在财政政策上不能实 行区别对待，对些经济成分给予优惠和倾斜，对另一些经济成分则进行限制或不 作为。 三是公益性。即公共财政与市场主体追求的目标不同，不应直接从事市场活 动，不能以利润为追求目标，只能以满足社会公共需要为己任，追求公益目标。 四是法制性。即公共财政要以法制为基础，实行规范管理。 公共财政上述特征的核心还是公共性，即解决公共问题、满足社会公共需要。 在我国社会主义市场经济条件下，公共财政的目标就是服从并服务于全面建设小 康社会和构建社会主义和谐社会目标，着力维护和发展最广大人民群众的根本利 益。围绕这一目标，建立公共财政功能框架包括三个方面的具体任务：一是通过 完善和深化财税体制改革，建立财政收入稳定增长和合理分配的机制，不断壮大 国家财力，为政府履行公共服务职能提供保障。二是通过调整和优化支出结构， 重点保证公共服务领域的支出需要。三是相机抉择财政政策和完善财政政策工 具，转变财政宏观调控和支持经济发展方式，促进国民经济的持续快速健康发展， 做大经济“蛋糕”。上述三方面任务的完成和落实情况、公共财政功能框架的构 建情况，实际就反映了一个地区的财政实力情况。 根据上述理论，财政实力最为基本的含义就是：一个地区可自由支配的财政 1 2 东南大学硕士学位论文第一章公共财政理论及现代综合评价方法 资金的多少。一般来说，总的可自由支配财政资金越多，该地区政府可以统筹用 于公共服务的能力和余地也就越大，其财政实力越强。这一个基本含义实际上并 不能完全覆盖财政实力的所有内涵，尤其在涉及地区间比较的时候。如果不明确 区域的规模，财政资金表面上的数字，并不能说明太多的问题。例如，两地规模 相差巨大，那么显然：在经济发展水平相似时，大规模地区所要求提供的公共服 务数量也就越大，则其财政资金肯定也就越多。 相类似的，在比较各地财政实力的强弱时，必须还得保证经济发展水平、技 术程度、物价水平等方面的可比性，只有在此基础上，财政资金的多少才有明确 的比较意义。 财政实力除了基本的可自由支配财政资金含义之外，还有稳定性和增长潜力 方面的含义。在可比财政规模相近的时候，一个时间段内的稳定性( 无波动) 好 和增长潜力大的地区，其财政实力肯定越强。 综合考虑以上因素，本文认为财政实力的准确含义就是：一个地区在目前可 比财政规模、财政增长稳定性和发展潜力三个方面的综合表现越好，则该地区的 财政实力越强。 1 2 现代综合评价方法概述“1 一、综合评价的定义 所谓综合评价，一般是指根据明确的目的来测定评价对象系统的属性，并将 这种属性变为客观的计值或者主观效用的一种行为，也即根据评价目的将多个反 映被评价事物不同方面的指标，赋予不同的权重，并按照多元统计的方法通过构 造效用函数将其综合在一起，进而对被评价事物作出整体性评价的一种方法体 系。综合评价虽是一个专业名词，却具有较为通俗的含义。简单地说，就是对评 价对象从不同侧面所得的数据运用科学的方法进行加工处理后得到一个相对评 价值并据此作出概括性的、综合性的结论。对客观事物或社会经济现象进行客观 公正的评价，是“透过现象着本质”的重要手段，是运用“全面的观点、发展的 观点”分析问题和解决问题的重要方法，是做到“知己知彼”的重要途径。如同 预测对决策的重要性一样，正确地开展综合评价也是正确决策的前提对国民经 济和社会发展的一些现象进行综合评价，如果不能确保评价过程科学合理，不但 东南大学硕士学位论文 第一章公共财政理论及现代综合评价方法 得不到对客观事物或现象的真实反映，反而会起很大的负面作用扰乱视听、 混淆黑白，并有可能导致决策的偏差或错误。 二、综合评价的步骤 1 、确定综合评价的目的 2 、确定评价指标和评价指标体系 3 、确定评价指标的同向化和同度量化方法 在综合评价时，必须做到两点： ( 1 ) 使所有的指标都从同一角度说明总体，这就提出了如何使指标同向化 的问题； ( 2 ) 所有的指标可以相加，这就提出了如何消除指标之间不同计量单位( 不 同度量) 对指标数值大小的影响和不能加总( 综合) 的问题，即对指标进行无量 纲化处理计算单项评价值。无量纲化处理过程也就是计算单项指标评价值的 过程。 4 、确定各个评价指标的权重 5 、求综合评价值将单项评价值综合而成。 三、综合评价的方法 综合评价的方法有很多。从目前的发展来看，综合评价的模型方法大致分为 四大类，即第一类属于“常规多指标数学合成方法( 即数学方法) ”；第二类属于 “多元统计分析方法”( 如聚类分析法) ：第三类属于“模糊综合评价方法”；第 四类则属于“灰色系统评价方法”。 在上述第一类“常规多指标综合评价方法”中，可用于合成的数学方法( 由 单项评价值计算综合评价值的方法) 也很多，问题在于怎样根据被评价事物的特 点来选择较合适的合成方法。合成方法大致又可分为四种，即：线性加权和函 数法；乘法合成法；加乘混合合成法。 在这四种合成方法中，线性加权和函数法属于主因素突出型的评价方法，其 合成结果突出了较大评价值且权数较大者的作用，可以反映出指标重要程度的差 异，由于此方法对评价值的数据没有什么特定的要求，“部分之和等于总体”，计 算的复杂程度在四种方法中是最简单的一种，便于普及推广。因此，鉴于财政实 力综合评价工作刚刚进入起步阶段，常规多指标综合评价方法和线性加权和函数 1 4 东南大学硕士学位论文 第一章公共财政理论及现代综合评价方法 法( 详见第二章第2 3 节) 自然就成为前期工作研究成果首选推荐采用的综合评 价方法。 1 3 本文主要采用的综合评价方法 本文主要采用的综合评价方法是d e l p h i ( 专家意见法) 法和a h p ( 层次分 析法) 法。这两种方法实际上都属主观赋权法。 一、d e l l ，h i ( 专家意见法) 法1 7 i d e l p h i ( 德尔菲) 法，是以古希腊城市德尔菲( d e l p h i ) 命名的规定程序专家调 查法。它是由组织者就拟定的问题设计调查表，通过函件分别向选定的专家组成 员征询调查，按照规定程序，专家组成员之间通过组织者的反馈材料匿名地交流 意见，通过几轮征询和反馈，专家们的意见逐渐集中，最后获得具有统计意义的 专家集体判断结果。德尔菲法既可以用于预测，也可以用于评估，国内外经验表 明，德尔菲法能够充分利用人类专家的知识、经验和智慧，成为解决非结构化问 题的有效手段。对于实现决策科学化、民主化具有重要价值。 1 、德尔菲法的含义 德尔菲法，又称专家规定程序调查法。它是由美国兰德公司1 9 6 4 年开发并 逐渐广泛应用于许多领域。之所以以古希腊城市d e l p h i 命名是具有集众人智慧 的意思。 2 、德尔菲法的基本原理 该方法的主要是由调查者拟定调查表，按照既定程序，以函件的方式分别向 专家组成员进行征询；而专家组成员又以匿名的方式( 函件) 提交意见。经过几 次反复征询和反馈，专家组成员的意见逐步趋于集中，最后获得具有很高准确率 的集体判断结果。 3 、德尔菲法的特征 ( 1 ) 匿名性 因为采用这种方法时，所有专家组成员不直接见面，只通过函件交流，就 可以消除权威的影响。这是该方法的主要特征。 ( 2 ) 反馈性 该方法需要经过- - n 四个轮回进行信息反馈，在每次反馈中使调查组和专 东南大学硕士学位论文 第一章公共财政理论及现代综合评价方法 家组都可以进行深入研究。使得最终结果基本能够反映专家的基本想法和对信息 的认识，所以结果较为客观、可信。 4 、德尔菲法程序 ( 1 ) 征询有关预测目标应