（工商管理专业论文）南京市国有资产管理模式探究.pdf

南京理工大学硕士学位论文南京市国有资产管理模式探究 摘要 近年来，国有资产管理体制改革一直是全国关注的热点问题。南京市的国资管理 体制改革虽然取得了一定的进展，但是与整个经济体制转型的要求还有很大差距，而 且在实践中遇到的各种突出问题也是层出不穷。 本篇论文从资产等基本概念入手，通过回顾我国国资管理体制改革的历史沿革， 引出国资管理的目标及重要意义。在分析研究国内及国际主流国资管理模式的基础 上，结合南京市的自身发展情况和现状，找出了当前国资管理中存在的关键问题和形 成原因。 在进一步联系实践的基础上，通过借鉴近年来国资管理改革中的经验教训，以及 全国各地改革实践的成果，对南京市国资管理体制改革分别从完善公司法人治理机 制、完善激励约束机制、积极推进国资经营预算工作、完善绩效评价指标体系及完善 国资管理法律法规体系等方面阐述了自己的初步构想和相关建议。 关键词：国有资产法人治理机制激励绩效评价法律体系 南京理工大学硕士学位论文南京市国有资产管理模式探究 a b s t r a c t t h e s ey e a r st h er e f o r mo fs t a t e o w n e da s s e tm a n a g e m e n ts y s t e mh a sb e e n ah o tp o i n to fa t t e n t i o ni nt h en a t i o n a l t h o u g ht h e r eh a sb e e nd e v e l o p m e n t i nt h es t a t e o w n e da s s e tm a n a g e m e n t s y s t e mr e f o r mi nn a n j i n g ，i th a sg r e a t d i s c r e p a n c yc o m p a r e dw i t ht h er e q u i r e m e n to fe c o n o m i cs y s t e mt r a n s f o r m , a n d a 1 1k i n d so fp r o b l e m sh a v ee m e r g e di np r a c t i c e s t h et h e s i sb e g i n sw i t ht h eb a s i cc o n c e p t si na s s e t s 1 0 0 k sb a c ko n h i s t o r i c a ld e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y ss t a t e o w n e da s s e tm a n a g e m e n ts y s t e m r e f o r m ，a n di n t r o d u c e st h et a r g e ta n di m p o r t a n tm e a n i n go fs t a t e o w n e da s s e t m a n a g e m e n t o nt h eb a s i so fa n a l y z i n ga n ds t u d y i n gd o m e s t i ca n do v e r s e a sm e a n s t r e a ms t a t e o w n e da s s e tm a n a g e m e n tp a t t e r na n dc o n s i d e r i n gt h er e a l i t i e sa n d c u r r e n tc o n d i t i o n si nt h ed e v e l o p m e n to fn a n j i n g ，t h et h e s i sf i n d so u tt h e k e yp r o b l e m sa n dt h e i rr e a s o n si nt h es t a t e o w n e da s s e tm a n a g e m e n ta tp r e s e n t o nt h eh a s i so ff u r t h e rr e f e r r i n gt ot h er e a l i t i e s 。t h ee x p e r i e n c e si n s t a t e o w n e da s s e tm a n a g e m e n tr e f o r mi nr e c e n ty e a r s ，a n dt h ef r u it so fr e f o r m i nv a r i o u sr e g i o n so ft h ec o u n t r y ，t h et h e s i se x p a t i a t e so nm yp r i m a r yt h o u g h t s a n ds u g g e s t i o n so nt h es t a t e o w n e da s s e tm a n a g e m e n ts y s t e mr e f o r mi nn a n ji n g f r o ma s p e c t si n c l u d i n gp e r f e c t i n gt h el e g a le n t i t yg o v e r n a n c e s y s t e m ， p e r f e c t i n gt h ei n c i t e m e n ta n dr e s t r i c t i o ns y s t e m ，p r o p e l l i n gb u d g e t i n go f s t a t e o w n e da s s e tm a n a g e m e n t ，p e r f e c t i n gp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e ma n d p e r f e c t i n gs t a t e o w n e da s s e tm a n a g e m e n tl a wa n dr e g u l a t i o ns y s t e m k e yw o r d s ：s t a t e o w n e da s s e t s ，l e g a le n t i t yg o v e r n a n c es y s t e m ，i n c i t e m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，l e g a ls y s t e m l i 声明户日明 本学位论文是我在导师的指导下取得的研究成果，尽我所知，在本 学位论文中，除了加以标注和致谢的部分外，不包含其他人已经发表或 公布过的研究成果，也不包含我为获得任何教育机构的学位或学历而使 用过的材料。与我一同工作的同事对本学位论文做出的贡献均已在论文 中作了明确的说明。 研究生签名：立王二蒌亟o , 年f7 月多旧研究生签名：2f ：叁堡三年f7 月多旧 学位论文使用授权声明 南京理工大学有权保存本学位论文的电子和纸质文档，可以借阅或 上网公布本学位论文的全部或部分内容，可以向有关部门或机构送交并 授权其保存、借阅或上网公布本学位论文的全部或部分内容。对于保密 论文，按保密的有关规定和程序处理。 研究生签名：j p 小匀e it - 月”日 南京理工大学硕士学位论文 南京市国有资产管理模式探究 1绪论 1 1 南京市国资管理情况概述 以2 0 0 2 年南京市人民政府国有资产监督管理委员会的正式成立为标志，南京市 已逐步构建出“国资委一国有资产经营公司国有资产参控股企业”三个层次的 国资管理运行体系，形成了权利、义务和责任相统一的国有资产管理瓤体制。 随后四大国有资产投融资平台又相继建立，这些处于核心位置的授权经营公司意 义重大，其不仅形成了保证政企分开的“隔离带”，有效促进了国有资产保值增值机 制的形成，而且大大增强了国有资本对社会资本的调控能力。南京市城市建设投资控 股( 集团) 有限责任公司( 简称城建集团) 承担了城市基础设施及市政公用事业项目 的投资、融资、建设、运营、管理等任务；南京市交通建设投资控股( 集团) 有限责 任公司( 简称交通集团) 承担了南京交通基础设施项目的筹资、投资、建设、运营等 任务；南京市土地储备中心代表政府持有储备土地，承担了积极为城市建设筹措资金 等任务；南京市国有资产投资管理控股( 集团) 有限责任公司( 简称国资集团) 是一 家跨行业的综合性国资控股公司，受市政府委托管理的国有资产涉及金融保险业、工 商业、服务业、基础设施及社会公益性、高科技等领域。这些大型国资控股集团是国 资、国企阶段性改革的必然产物，由市国资委直接授权经营。其职能：一是对重要的 企业实行国家控股；二是主要按照市场化运作模式开展资本经营，提高国有资本的质 量和经营绩效；三是从战略上调整国有资本的配置，加强国有经济的控制力。 自此以后，南京市又陆续成立了数家大型产业集团，通过几年的资产重组、企业 改制，南京市国有企业改革得到了进一步地深化发展。 1 2 研究背景 党的十六大报告中关于建立国有资产管理新体制的论述，将国有资产管理体制改 革这一热点问题提到了新的高度，社会各界对国有资产管理体制改革也给予了极大关 注。在“国家所有，分级代表”的改革方案中，地方国有资产管理制度是极其重要的 组成部分，不仅与地方国有经济的发展息息相关，而且还关乎社会的稳定和人民群众 的切身利益。近几年来，南京市国有资产管理体制改革虽然取得了一定的进展，但是 与整个经济体制转型的要求还有很大差距，而且在实践中遇到的各种突出问题也是层 出不穷。 1 3 研究方法 本文通过对我国国有资产管理体制改革的历史沿革和各地国有资产管理模式的 分析，结合南京市国有资产管理的历史发展和现状，以及市国资集团等国资经营机构 的实际运行情况，找出当前存在的关键问题。然后，采用理论与实践相结合的方法对 南京理工大学硕士学位论文南京市国有资产管理模式探塞 南京市国有资产管理中的问题及形成原因进行分析研究，以党的十六大报告中相关内 容为理论依据，通过借鉴近年来国有资产管理改革中的经验教训，以及全国各地改革 实践的成果，对南京市国有资产管理体制改革分别从完善公司法人治理机制、完善激 励约束机制、推进国资经营预算工作和完善其他相关体系等方面提出自己的构想和建 议。 1 4 研究意义 改革开放以来，我国取得的经济成就举世瞩目，然而，作为经济改革中心环节的 国有企业改革，却仍未实现根本性变革。时至今日，面对国内外日趋激烈的竞争压力， 如何进一步深化国有企业的改革改制，逐步提高国企的经营管理水平和资产运作能 力，从而提高企业的市场竞争力，使国有资产能够保值、增值，逐步把国有企业做强 做大，已经成为摆在我们面前的一项重要课题。国企改革的理论研究和实践经验表明： 现行的国资管理体制是国企改革难以深入的一个重要原因，要推进国企的改革，只局 限于企业自身的体制将难以取得突破性进展。因此，以国资管理体制改革为突破口， 建立新的与市场经济相适应的国资管理体制，进而为国企的深化改革铺平道路，就成 为我们必然的选择。 本人供职于南京的国有资产经营机构，与其他所有从事该项工作的人一样，经常 为目前国有资产管理运营中效率较低等问题所困扰，因此，本人一直力图探索一种适 应南京特色的有效的国资管理模式。经过m b a 课程学习，使我的视野开阔了，对于国 有资产管理中问题的产生及原因理解更为深刻，并掌握了分析问题、解决问题的基本 方法，由此形成了初步探索南京市国资经营机构如何提高管理质量的基本思路。本文 的写作是理论知识与工作实践相结合的结果，无论对我的学习生涯还是职业生涯都十 分有益。 2 南京理工大学硕士学位论文 南京市国有资产管理模式探究 2国资管理模式有关问题的提出 2 1基本定义概述 2 1 1 资产的定义 “资产”在会计学，经济学和评估学中均有不同的理解。首先，在会计学中“资 产”曾经有过“未消失成本观”、“借方余额观”、“经济资源观”及“未来经济利益观” 等经典定义。 “未消失成本观”的观点流行于2 0 世纪5 0 年代至6 0 年代，它把资产描述为尚 未消逝的或者是等待与未来收入相配比的成本。该观点以“收入费用观”为其理 论基础，在会计要素的界定顺序中，优先界定收入和成本两个要素，在此基础上再定 义资产和费用“1 。换言之，“未消失成本观”着重从会计计量的角度来定义资产。这 一观点抓住了资产的取得一般会与发生成本耗费相联系的现象，较好地解决了会计实 务中的资产计量问题。“未消失成本观”曾经在有着长时间的重要影响，但此观点存 在的问题是没有抓住资产本质，因为成本只不过是取得某一资产的证据以及作为计量 某一资产的一个属性而已。因此，在1 9 7 3 年财务会计准则委员会( f a s b ) 成立后不 久，即不再颦持该种学说。 “借方余额观”产生于1 9 5 3 年，美国注册会计师协会( a i c p a ) 所属的会计名词 委员会颁布的第一号会计名词公报中认为，“资产是由借方余额所体现的某些东 西，这些借方余额是按照公认的会计原则或规则从结平的各账户中转过来的。作为资 产，它代表的或者是一种财产权利，或者是所取得的价值，有的则是为取得财产权利 或为将来取得财产而发生的费用支出”0 1 。这种观点主要是从记账技术的角度给资产 下了定义，它只说明资产在账户中的静态表现，而采触及资产的本质。 1 9 5 7 年。美国财务会计学会( a a a ) 在其发表的公司财务报告所依据的会计和 报告准则中指出：“资产是一个特定会计个体从事经营所需的经济资源，是可用或 有益于未来经营服务的潜力总量”。这个定义从经济资源角度，扩大了传统资产概念 的范围，使资产的外延可容纳无形资产类的特殊资产，而且它还强调了资产与会计主 体之间的关系，会计主体能借助它从事未来经营，因而它实质上孕育着“未来经济利 益观”的萌芽0 3 。虽然“经济资源观”对比以上两种观点有很大的进步和发展，但经 济资源观仍然没有反映出作为资产的经济资源有能力为企业未来提供效益的服务潜 力。因此，应该对该观点加以完善。 美国财务会计准则委员会( f a s s ) 在1 9 8 0 年公开发布的第3 号财务会计概念 公告中对资产下了这样的定义：“资产是某一特定实体由过去的交易或事项获得或 控制的可能的未来经济利益”h 1 。应该说，“未来经济利益观”比较深刻地揭示了资 产的本质。因此，该观点是具有世界影响的定义，得到了会计理论界的普遍推崇。“未 来经济利益观”是以“资产负债观”为其理论基础的，它抛开了经济学中的相关 南京理工大学硕士学位论文南京市国有资产管理模式探究 概念及其影响，从动态角度和流量方面来界定资产的经济实质及内容，较为符合会计 的目的。然而，随着时自j 的推移和企业经营环境的变化，该观点由于可操作性差了一 点，在理论和实务中还是暴露出不足和缺陷，因而在新的经济环境下，该观点也是需 要进行补充、发展和完善的。 在我国，随着经济体制由计划经济向市场经济的转交，各种经济关系发生了质的 变化，资产的概念也随着经济制度、会计制度的改革而与国际通行概念接近。我国著 名会计学家葛家澍教授将资产定义为：“资产是某一特定主体由于过去的交易或事项 获得的或控制的、可预期的未来经济利益。这一经济利益是可以用取得它所耗费的成 本或价格来计算的经济资源“”。这一定义较为全面深刻地反映了资产的经济学性质， 又体现了资产的可计量性及其与成本的关系。它融合了“未消失成本观”和“经济资 源观”，发展了“未来经济利益观”。当然，资产的概念在我国尚有待于进一步发展和 完善。 从会计学角度给出的资产定义，带有较强的技术特点，随着经济发展速度的加快， 我们应该从更加广阔的视角来考虑资产问题。所以，在经济学中的资产概念是较为宽 泛的。经济学强调资产是一种稀缺的资源，着眼于资产的内在经济价值，强调资产为 主体带来未来的经济利益。格林沃尔德主编的现代经济词典将“资产”定义为： “由企业或个人拥有并具有价值的、有形的财产或无形的权利。资产之所以对物主有 用，或是源自于它是未来事业的源泉；或是由于它可以用于取得未来的经济效益。川” 其实，不仅是在会计学和经济学中，资产在资产评估学中也是非常重要的一个概 念。国际评估准则委员会制定的国际评估准则中认为：“资产是指投资者所拥有 的控制的、可以从中合理预计未来获取经济利益的资源。某项资产的所有权本身是无 形资产，但所拥有的资产则既可能是有形的，也可能是无形的川”。从该定义可以看 出，国际评估界强调资产是一种能带来经济利益的资源“1 。 2 1 2 国有资产的定义 国有资产是以国家作为出资者而形成的、并在法律上得以确认属于国家的资产。 综观我国关于国有资产的现行立法，国有资产一般包括下列三种法律形态：1 、经营 性国有资产，即投入企业生产经营或者按企业要求经营使用的国有资产。经营性资产 在我国的国有资产中所占比例较高，因此我国的国有资产管理体制改革，乃至整个经 济体制改革，在一定意义上就是围绕着经营性国有资产展开的。2 、非经营性国有资 产，又称行政事业性国有资产，是指不投入生产经营，而由国家机关、事业单位和社 会团体用于国家公务和社会公益事业的国有资产，以及尚未启用的国有资产。在我国 的国有资产中，非经营性资产虽然所占比例较小，但在整个社会系统中处于关键地位， 对政治、经济和社会的发展都有举足轻重的作用。3 、资源性国有资产。即国有自然 资源。自然资源是不通过人类劳动而在自然界运动中形成的，在一定条件下有经济价 4 南京理工大学硕士学位论文南京市国有资产管理模式探究 值的物质和能量。它作为人类生存的根本和人造财产的源泉，在人类社会的发展中具 有无法取代的地位和作用。尤其是在可持续发展的观念、战略和模式日益为世界各国 所接受的今天，自然资源更是受到国家的特别重视。我国是一个自然资源总量可观但 人均拥有量很少的国家，为有效保护和合理开发、利用自然资源，一直将其作为国有 资产。以上三种是通行的观点，但实践中也有观点认为国有资产尚应包括国有无形资 产，金融性国有资产，铁道部国有资产，军工企业国有资产等等。但我们这罩所讨论 的主要指经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产，而其他部分则因其 特殊性而有着不同的管理体制。 2 1 3 国有资产管理的定义 国有资产管理是一个经济学或管理学的概念，它是指在市场经济中，国家以国有 资产所有权为基础，以提高国有资产运营的经济效益和社会效益为目标，对资产的占 有、使用、受益、处分展开的管理活动4 1 。其主要内容包括： ( 1 ) 国有资产投资管理 国有资产投资是指国家对生产经营领域投入国有资本的活动，国有资产投资管理 应围绕优化资本配置，维护投资者权益进行。国有资产投资管理包括国有资本布局、 规划，国有资产的设置。 ( 2 ) 国有资产产权管理 国有资产产权管理的主要内容包括；对国有企业改制、兼并、拍卖、破产等产权 转让及产权交易活动的管理，在此基础上，通过流动、重组和产权交易使得国有资产 不断的盘活存量，促进国有经济结构的合理化，使得全社会的资源优化配置，确保国 有资产的保值增值，防止国有资产的流失0 1 。 ( 3 ) 国有资产收益管理 国有资产收益管理是指对国有资本经营收益的收缴、支配及使用等活动的管理。 国有资产收益分配实质上是处理国家、企业和个人之间的经济利益关系，是国有资产 管理中重要而复杂困难的管理环节。 ( 4 ) 国有资产的评估 在盘活资产存量、出现资产重组和产权交易时，必然要涉及资产的转让和买卖。 由于外部市场环境的变化，交易时资产的价值往往与账面上的价值发生了背离，因而 必须对资产价值进行交易试点的重新评估，这样才能真正做到公平和公正。因而资产 评估是资产重组和产权交易中一道重要和必备的程序，也是防止国有资产流失的必要 措施。 ( 5 ) 国有资产经营的管理 国有资产经营的管理是指为了最大限度地提高国有资产使用的经济效益和社会 效益，实现国有资产的保值增值而进行的策划与组织等行为。国有资产经营是国有资 南京理工大学硕士学位论文南京市国有资产管理模式探究 产运营活动的主要环节，也是国有资产得以增值的必备条件。 ( 6 ) 国有资产的监管 国有资产的监管是从国家作为资产所有者的角度出发，设计和制定一系列法律法 规，为防止国有资产的流失、保证国有资产保值增值所展开的一切监督管理工作，包 括制定监管条例、企业保值增值考核体系等。 ( 7 ) 国有资产的统计和核算 j 国有资产的统计和核算是指对国有资产运动过程及其经营成果进行计量、审核、 记录，计算、分析、预测等一系列工作的总称“。 2 2 我国国有资产管理体制改革的历史沿革 我国国有资产管理体制面向社会主义市场经济的改革进程，以深圳市1 9 8 7 年成 立全国第一个专门的国有资产管理机构和1 9 8 8 年国家国有资产管理局的成立为标 志。国资局的成立为我国国有资产管理体制走向社会主义市场经济，奠定了重要的基 础。此后，各省、自治区、直辖市政府和国家机关各部门也相继设立了专司的国有资 产管理机构，确定了相应的编制，配备了专职人员，形成了包括中央政府和地方政府 在内的全国性的国有资产管理体系。 1 9 8 8 年以后，我国国有资产管理新体制改革实践中的具体做法，大体上可以归 结为三种具有代表性的模式，即深圳、上海最先试行的“深沪”模式；国内其他地区 和1 9 9 4 1 9 9 8 年中央政府所采取的“一体两翼”模式；1 9 9 8 年国务院机构改革后形 成的“9 8 ”模式。 ( 1 ) “深沪”模式。深圳市在1 9 9 2 年9 月成立了深圳市国有资产管理委员会， 形成了深圳市国有资产管理委员会、国有资产经营公司和国有资产控股、参股企业 “三个层次”的国有资产管理体制。在第一个层次上，国资委的设立，实现了政府代 理国有资产所有权职能的机构与社会经济管理职能的机构分离；在第二个层次上，国 有资产经营公司的设立，实现了国有资产的运营职能与国有资产的监管职能的分离。 与此同时，在第二个层次与第三个层次之间，既实现了企业出资者所有权与法人财产 权相分离的现代企业制度的产权规范，又在政企分开的基础上，建立了科学的国有资 产出资人制度和产权代表制度，解决了第三个层次的企业中，国有资产出资人“缺位” 的问题。1 9 9 3 年，上海市成立了以市委、市政府主要领导和市政府各有关部门主要 负责人组成的上海市国有资产管理委员会，建立起与深圳市的基本构架相同的“三个 层次”的国有资产管理体制。参照深圳、上海的经验，天津、河北、浙江、安徽、海 南、青海、陕西等地先后也按“深沪”模式进行了国有资产管理体制的改革，与“深 沪”模式相似的还有辽宁“两委归一”、吉林“决策会议”、珠海“一委两局”等模式。 ( 2 ) “一体两翼”模式。除了上面提到的城市之外，全国较大部分省区市，包括 6 南京理工大学硕士学位论文南京市国有资产管理模式探究 中央政府，在1 9 9 8 年前的国有资产管理体制，基本上都是实行“一体两翼”的模式， 即以财政部门为主体，国有资产管理局和税务局作为其“两翼”，归口财政部门管理。 比较“一体两翼”模式和“深沪”模式，虽然都已走出了传统的计划经济体制，但从 社会主义市场经济的角度看，“一体两翼”模式带有明显的计划经济色彩，而“深沪” 模式则更具有社会主义市场经济的特征。 ( 3 ) “9 8 ”模式。1 9 9 8 年，伴随着国务院机构改革中国家国资局的撤并，在我 国国有资产管理体制改革的进程中，展示出一种不同于以往实践的模式。我们将这种 模式简称为“9 8 ”模式。与“深沪”模式所代表的体制趋势相比，“9 8 ”模式将国有 资产的出资者所有权分别由不同的政府部门行使，取消专司国有资产所有权代理职能 的机构。由作为社会经济管理部门的财政部( 地方财政厅局) 兼司国有资本金基础管理 职能，行使收益及产权变更管理职能；由同样作为社会经济管理部门的经贸委对国有 企业行使重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定、国有企业的破产管理、兼并、 改制等监管职能；国家计委则行使基本建设投资管理职能：由组织部、大企业工委行 使选择经营者的职能；劳动部掌管企业工资额的审批，即“五龙治水”的国有资产管 理体制。 从上述可以看出，自1 9 9 2 年以来形成的各种国有资产管理制度中，“一体两翼” 模式具有明显的过渡性和暂时性，而“深沪”模式和“9 8 ”模式本身也存在一些不足， 所以说，建立与市场经济相适应的国有资产监管运营体制，必须在“深沪”模式和“9 8 ” 模式的基础上加以改革和完善“。 2 3国有资产管理的经营目标及重要意义 2 3 1 国有资产的经营目标 目前，地方国有资产管理的目标一般都简化为国有资产的“保值增值”，其实这 种提法过于笼统。因为国有资产本身的属性就决定了国有资产管理的目标存在二元 性。国有资产一方面是一种企业性资产，具有参与企业生产经营，不断实现自身价值 增值的功能；另一方面，国有资产又是一种以国家为代表的社会性资产，它要适应国 家利益的需要，借助于企业的生产经营活动，达到国家对社会经济活动实行有效调节 的目的，执行着一种社会职能“”。因此，国有资产管理不仅要着眼于资产经营活动的 商业性目标，还应考虑其非商业性目标，即要保证国有资产营运的经济效益和社会效 益。然而，国有资产的上述两种属性本质上是相互冲突的。如果认可非商业性目标， 就必须降低甚至放弃国有资产保值增值的要求；如果我们追求的是资产增值，就必须 减少或排除商业目标对国有企业效益的影响。所以，在这种二元性的目标下，国有资 产的管理必须有所区分，有所侧重。 ( 1 ) 社会性国有资产 7 南京理工大学硕士学位论文 南京市国有资产管理模式探究 社会性国有资产是指政府设定供公务和公众使用的公有公共设施。营运机构原则 上不得收取任何费用，即使收费也只能限于必要的管理和维修费用。营运过程中必须 以保证公众能够安全、公正、及时利用为目标；对于委托政府以外的其他组织和个人 管理的，地方政府负有监督职责。 ( 2 ) 具有公共服务性质的赢利性国有资产 具有公共服务性质的赢利性国有资产是指供水、供电、供气、电信等具有垄断性 质的国有企业的财产。这类国有资产的运营具有特殊性，因为它既要用来为公众提供 服务，又要用来给企业创造利润。因此有必要由政府对企业实行应有的管制，督促其 认真履行公共服务职能，控制其收费标准，迫使其通过技术创新、降低成本以使自己 的利益最大化。 ( 3 ) 赢利性国有资产 对于赢利性国有资产原则上仍可规定以“保值增值”为目标，但决不能简单化和 笼统化。 2 3 2 国有资产动态管理的意义 国有资产管理的重点是经营性国有资产，其通常表现为两种形态，即实物形态和 价值形态，这两种形态之间随国家调控经济的不同需要而不断发生着转化。有学者提 出，在社会主义市场经济的条件下，国有资产管理主要体现为价值形态的管理，即国有 资本的经营和增值问题，而不只是实物形态、使用价值的管理“”。其实，国家对国有资 产的管理更重要的是一种动态管理，是对国有资产形态转换过程的管理，以社会责任 为本位的经济法在对国有资产管理进行法律调整中发挥着重要的作用。从实践来看， 不同形态的国有资产相互转换的意义有三方面： 第一，它有利于实现国有资产管理的三大目标，即实现国有资产形态转换方向正 确、转换目的有效、转换过程增值。在社会主义市场经济条件下，通过国有资产的有 效经营实现社会资源的优化配置，是政府发挥管理和组织社会经济职能的重要体现。 不同形态的国有资产通过相互转换，极大地调节了生产与消费、生产性积累与非生产 性积累、固定资产投资与各种产业发展之间的比例关系，使国有资产管理在产权管理 的基础上，在不断实现国有资产自身价值增值的同时，适应国家利益的需要，实现国家 对社会经济活动的有效调节，执行其相应的社会职能。 第二，它有利于发挥国家宏观调控的调节作用。2 0 世纪以来，不同国家都在不同 程度上改变了不介入经济生活的做法，注意发挥国家干预的调节作用“”。各国从全局 和总体上把握本国经济运行的状况和特点，既需要广阔视野和统筹兼顾，更需要综合 运用各种调节手段。其中，通过国有资产的有效运作贯彻国家产业政策，是完善宏观调 控体系、调整社会资源有效配置的有力手段之一。一方面，国家通过适时、适当转换， 及时调整投资结构和产业结构，引导民间投资活动，借以推行国家产业政策：另一方面， 8 南京理工大学硕士学位论文南京市国有资产管理模式探究 在经济利益协调的基础上，发挥国有经济的主导作用，促使社会资源不断流向经济效 益好的地区、部门和企业，可以有效促进社会资源的优化配置，实现国有资产的保值增 值。 第三，它有利于深化国有资产管理体制的改革。在产权、财权清晰化的基础上， 确定中央政府和地方政府之间产权行使边界，实现各级政府事权的清晰化，使中央与 地方政府分别享有所有者权益，从而获得国企改制、退出的主导权，不仅可以调动地方 政府根据自身特点加快调整当地的产业经济结构的积极性，而且将加快国有资产形态 转换的速度，深化国有资产管理体制的改革。 9 南京理工大学硕士学位论文南京市国有资产管理模式探究 3当前国内外先进国有资产管理模式的情况介绍 3 1 当前国内主流国资管理模式的情况介绍及借鉴意义 从1 9 9 2 年以来，国内探索国资管理模式较为成功的应以深圳| 上海为主流。但 是，由于这两个城市的经济环境和改革的历史变迁各不相同，因此，两种模式发展到 今天，就出现了明显的差异。 ( 1 ) 上海模式 1 9 9 3 年成立的国有资产管理委员会和国有资产管理办公室，标志着上海国资管 理体制改革的实质性启动。在十六大召开之前，上海可经营性国资分散在3 9 家国资授 权经营集团公司中：而各集团公司又分归上海市各委办领导；同时，局以上企业干部 的任免权又掌握在市委组织部经济干部处。可以说，管人、管事、管资产是完全分开 的，其中组织部对管人、国资委对管资产并不拥有实际的约束力，更多的是流程上与规 范上的体现，一个实际的操作格局是政府委办一局公司的三级管理格局。这一格局 造成的最大问题，表现在真正的投资管理型的国有企业迟迟得不到发展壮大。因为有 了工、农、商、基础建设等条块的分割，各集团公司只能在系统内进行投资、整合， 而系统内部的操作结果总是与产业层面脱离不了关系，无法做到真j 下的资本运营。由 于利益主体不同，各主管委办在考核、激励机制方面都不可避免地考虑自己的利益， 使跨系统的资本运营受到了很大的阻力。这样造成的局面是，政府的委办没有行使作 为政府机关应该行使的公共管理职能，只是盯着自己系统内的几个集团公司。体现在 管理形式上，则更多反映为直接管理，而非以服务、导向性为主的问接管理，企业发 展受到很大限制，竞争领域无法得到拓展，难以从产业型向投资型转换“”。 因此，在新一轮国资改革中，上海市建立起“国有资产所有权行使机构国有 资产运营机构国有资产控股、参股企业经营”的三层次运行体系，通过国资委的 建立把分散在各部门的国有资产管理职能归并整合起来，地方政府不仅行使管理权， 而且代行出资人权利，并将该权利授予直属特设的国有资产监督管理机构，形成“管 资产、管人、管事”相结合的，权利、义务和责任相统一的国有资产管理新体制“。 其中，处于核心位置的授权经营公司不仅形成了保证政企分开的“隔离带”，有效促 进了国有资产保值增值机制的形成，而且大大增强了国有资本对社会资本的调控能力 “”。上海市国有资产管理运营的主要特点是打破了专业局的行业垄断，对国有资产进 行了跨行业的整合与重组。 ( 2 ) 深圳模式 深圳自1 9 9 4 年后开始逐步构建“三个层次”的国资管理运营模式，其首创的“国 资委( 办) 一资产经营公司一企业”这样一个三层管理架构中，资产经营公司作为中间 i o 南京理工丈学硕士学位论文南京市国有资产管理模式探究 管理层级，由国资委授权，代表政府对相应国有资产直接行使资产收益、重大决策、 选择经营者等投资者的权益，具体从事国有资产产权经营和资本运作，这个核心环节 的构建对实现政资分开、政企分开、落实法人财产权起到了重要作用，但也存在着不 足之处。 由于资产经营公司大体上是按照行业划分的，这种资产分布格局不利于在全市范 围内进行跨行业、跨资产经营公司的资产重组和结构调整，使得后来深圳全市性的重 大资产战略重组和调整难以有效推进。因此，在经过不断的探索与酝酿之后，2 0 0 4 年9 月3 0 日，深圳宣布调整国资管理体制，取消深圳市投资管理公司、深圳市建设 控股公司和深圳市商贸控股公司，将这三家合并，组成深圳市投资控股公司。与原来 3 家资产经营公司在国资管理架构中所占据的重要地位不同，新的投资控股公司并不 占有地方国资管理的一层架构，而是与其他深圳地方国企一样，成为一家企业。至此， 由深圳在全国首创、运行多年的国资管理三层架构在深圳走到了尽头。被国内媒体称 之为“削藩”的这场行动，最终实现了地方国资委对国企的集权。 取消中间的资产经营公司层级后，现在深圳的国资管理体制只有二层架构，即国 资委和下属企业。实际上，相比全国各地正在努力构建国资管理三层架构的模式，深 圳在确保国资出资人统一行使职能上显然是多走了一步。更多考虑资本的收益，使其 距离一个纯粹出资人的角色更为接近。 虽然，由于地方国有资产管理体制形成时间和过程的不同，导致了我国各地国资 管理的具体内容出现了很大的差异。但是，上述两种国资管理模式还是为我国其他城 市的国资管理体制改革提供了经验与启示。 ( 1 ) 抓住国资管理体制改革的实质，即产权制度改革。为使国有资产与市场经 济有机融合，塑造能真正进入市场的操作国有资本的主体。国资改革应在确立了国有 资产出资人主体的基础上，进一步建立国企产权交易的平台，推动国有资产存量的流 动和盘活。 c 2 ) 以产权改革带动整体改革。国资改革的复杂性、系统性决定了其走出的每 一步都需要其他各方面的协同配合，因此，社会保障制度改革、干部人事制度改革、 政府机构改革、国有企业改革等配套改革的同时进行，成为有效推进、不断深化国资 改革的基础，也使社会资源配置效率提高。 ( 3 ) 坚持法律制度的建设。改革的深化，需要相一致的所有制结构、现代企业 制度、有效的宏观调控体系及统一开放、竞争有序的市场体系，因此，加强相关法制 建设，可以为国有资产管理中的各种行为提供引导、规范和保障，也巩固了国有资产 管理体制的改革成果。 南京理工大学硕士学位论文南京市国有资产管理模式探究 3 2 当前国际上不同国资管理模式的介绍及启示 国有资产及其管理制度并不是中国独有的，如何有效管理国有资产是一个世界性 的问题。西方国家国有资产的经营和管理已有3o0 多年的历史。在这漫长的历程中， 不同国家在国有资产的成因、国有资产在该国经济中所占比例和所起作用、国有资产 管理模式及成效等许多方面呈现出形形色色的多样性。对这一历史进程中的事物和现 象按照一定的方法进行梳理，将会对找寻中国国有资产管理体制改革的有效途径提供 有益的启示。 这里所说的国有资产管理，主要是指对经营性国有资产的管理，亦包括存在于国 有企业中的国有资产的管理。世界各国对经营性国有资产的管理模式因国情不同，存 在着许多差异，大致说来，主要有三种典型的管理模式，即：以控股机构为中心的管 理模式、以财政部为核心的管理模式及以综合协调机构为中心的多部门管理模式“。 表3 2 1 外国国资管理模式比较 管理模式组织架构代表国家 政府主管部门通过设置大型控股公司 以控股机构为中来实现对国有资产的管理。下设专业意大利、瑞典、 心的管理模式控股公司，具体管理和经营所属企业，奥地利、新加坡 形成控股公司体系。 以财政部为核心 由财政部作为国有资产的所有者代 德国、英国、法国、 表，对各行各业的国有企业进行统一 的管理模式美国、日本 管理和监督。 以综合协调机构政府设置一个具有咨询、服务和监督 为中心的多部门性质的国有资产管理职能机构公营企印度 管理模式 业局。 尽管世界各国的社会制度、经济制度、文化传统和国有经济的社会性质各有差别， 但是各国国有资产管理中的问题以及在国有资产管理体制改革中的路径选择上仍然 存在着共性。对世界不同社会经济制度国家的国有资产管理制度进行比较研究，提示 出共性规律，从而借鉴国外国有资产管理及其体制改革的经验，将有利于中国国有资 产管理制度改革的深化和发展。 1 2 南京理工大学硕士学位论文 南京市国有资产管理模式探究 表3 2 2 各国在国资管理中的共性问题 国家 监督l ：作立法管理 政府决定企业的领导层，向企业派驻国 法国从国家与国有企业的关系、国有资产 家稽查员和主管部门代表，掌握重大投 的企业组织形式、企业领导体制，到国有 法国资、收入分配及价格制定等方面的决策 资产的财务、税收、审计、雇一i ：、工资以 权；议会主要是起监督作用；审计院负 及计划合同等各个方面。都有明确的法律 法规，使政府的管理f 作做到法律化、制 责稽核，评估企业的经营绩效呻1 。 度化。 英国议会是国有资产的最高管理机构。 议会通过立法管理和控制国有企业，议会 议会授权给各主管部门，委托他们对国 立法明确了国有企业的职责、机构、权力 英国 义务。国有企业的建立、改组、废除以及 有资产进行具体管理，各部i j 必须就所 授权力的实施和决策对议会负责。 非国有化等重大问题必须由议会通过专fj 的法令决定，否则不具有法律效力。 韩国政府通过法律来保护国家的战略利 菔。根据证券和交易法的一项授权法 通过经营评价委员会每年的评估来实令，财政经济部有权指定任何从事“对国 韩国现的。根据评价结果，可向企业提出纠民经济有霞要意义的产业”的公司为“公 正事项，也可要求罢免有关人员。挟性质的公司”，该法律限制代理投票， 并允许公n j 章样将其他个体股尔的表决权 限制在3 “”。 政府对企业的监督和控制主要是通过 监事会来实现的。董事会和监事会双重 德国没有专门的国有资产法，对国有资产 德国体制是其特色。董事会负责企业的日常的管理，主要从源头上来控制，即通过资 经营与管理，但对企业重大问题所作的产预算来严格控制。 决策需得到监事会的批准。 国有资产的管理机构由执行机关，咨询 日本的国有企业多数根据特别事业法设 机关和监察机关组成。执行机关由各个 立。日本围绕国有资产的管理、运营建立 政府主管部门和大藏省组成，是国有资了比较完备的法律体系。立法规定了国有 产的总辖机关；咨询机关由国有资产中 企业的经营范围、承担的义务和责任，规 日本 央审议会和地方审议会两级组成，负责定了各管理机关的职权及权利行使方式： 回答执行机关的询问、提出建议；监察在立法的规范下，日本的相当一部分国有 机关负责对国有资产在运营处置、管企业形成了由国家直接加以管理的f “泛而 理等方面的监督。有系统的组织性“。 1 3 南京理工大学硕士学位论文 南京市国有资产管理模式探究 各国经验给我们的启示： ( 1 ) 国有资产管理体制的改革应该是循序渐进的，而且中国经济发展的不平衡 性也决定了没有放之四海而皆准的模式，因此，改革一定要从本国、本地区的实际情 况出发，不能只是盲目的模仿。 ( 2 ) 国有企业的管理必须有效控制合理的层次、结构和规模，这就决定着国有 企业的数量不能太多，又因为其涉及的行业、领域各有不同，因此，“抓大放小”和 “分类管理”无疑是j 下确的1 。 ( 3 ) 国资委本身的运作模式必须是相当市场化、商业化的，其组成人员要有较 高的专业化水平。从外部环境来讲，除了依法实施的管理和监督之外，任何其他机构 和个人无权干涉企业的事务。 ( 4 ) 监督的有效性在于它的公开性。为了防止由于信息不对称可能导致的内部 人控制问题，新加坡的做法值得借鉴。新加坡政府设立的由国有大企业董事长组成、 由高级公务员兼任董事长的专事监督和挑选ce0 的董事委员，往往是将目光更多地 集中到那些亏损或经营不善的企业身上。但这决不意味着任何企业将有机可乘，事实 上，在新加坡，除了政府作为所有者可以随时对国有企业进行检查之外，所谓社会公 共监督也是非常有效的。任何机构或个人，只须交纳很少费用，都可以在注册局调阅 任何一家企业的资料，在这一点上，政府对国有企业的监督与社会对私有企业的监督 是一样的。也就是说，与私人企业完全相同，实际上对国有企业进行更有效控制的是 银行，而不是它的所有权拥有者一一政府和董事会。 ( 5 ) 完备系统的国有资产法律体系为处理国有资产遇到的各类问题提供了法律 依据，也为国有企业的生产经营活动提供了法律保障啪1 。 1 4 南京理工大学硕士学位论文南京市国有资产管理模式探究 4南京市国有资产管理的现状分析及存在问题 4 1 南京市国资管理的现状分析 随着中国经济改革形势和条件的变化，国资管理中行业分割、政企不分的弊端日 益突出，有必要实施迸一步的改革。南京市在认真总结上海、深圳、珠海等先进城市 的国资改革经验基础上，结合本地情况，通过不断的探索与实践，逐步构建出“国资 委一国有资产经营公司国有资产参控股企业”三个层次的运行体系，并从2 0 0 2 年起着重打造中间层。 南京“三层次”的国资管理体系与很多其他城市有相近之处，可是作为该体系 中的核心环节国有资产经营公司，其管理中的具体内容是有本地特色和优秀经验 的，下面以南京市国资集团为例进行介绍： ( 一) 对所控国有资产的分类管理 在本文第一章中曾提到，国有资产本身的属性决定了国有资产管理的目标存在二 元性。因此，必须对国有资产分类管理，明确不同的追求目标，才有助于增强管理的 针对性，也有助于协调不同的政策目标，从而从整体上提高国有资产的利用效率。 ( 1 ) 在南京市国民经济的关键和主导产业中，国有资产要担负起产业领导的责 任，不能单纯追求盈利。为推动我市城市改造、提升城建总体水平，塑造南京形象、 改善投资环境，以“河西新城开发”、“紫峰大厦”、“河西明基医院”等为代表的先 导性项目开始启动，由于先导性项目具有投资体量大、建设周期长等特点，需要强大 的战略合作伙伴共同来完成。市国资集团先后与上海绿地集团、台湾明基集团强强合 作，学习他人先进管理运作模式，积累合作投资经验，充分发挥了政府性投资导向作 用，对完善城市服务功能，推动城市经济增长，具有重大的社会影响。 ( 2 ) 基础设施和公用事业具有较强的正外部性和自然垄断性，在这些领域中国 有资产的目标是在获取规模收益的同时。为社会提供高效优质的产品和服务，并以后 者为重点。