（管理科学与工程专业论文）公共产品技术创新的路径研究.pdf

公共产品技术创新的路径研究 研究生：张煜指导老师：仲伟俊东南大学 摘要 产品可以分为满足社会公众需求的公共产品和满足私人需求的私人产品。公 共产品在提升国家竞争力和提高人们生活水平等方面有着重要的作用。在全球化 的经济环境中，随着经济社会的快速发展和人们生活水平的提高，对公共产品和 服务的需求越来越高。这就要求不断进行公共产品的技术创新，开发出新的产品 以满足公众的需求。而公共产品的技术创新与企业技术创新存在很大的差别，本 文研究公共产品技术创新的路径。 论文首先在明确了公共产品的内涵和特点的基础上，阐述了公共产品创新的 特点、过程，分析了公共产品技术创新的影响因素。接着，分析了政府进行公共 产品创新的必要性，明确了政府进行公共产品创新的范围。分析了政府进行公共 产品创新存在的问题，进而讨论了私人企业参与公共产品创新的意义和条件，研 究了私人企业参与公共产品创新的方式，分析了政府在私人企业参与公共产品创 新中所能够发挥的作用。并介绍了公共产品创新路径选择的方法。然后，论文介 绍了公共产品技术创新的p p p 模式的特点及其实施过程，讨论了该模式应用过 程中的风险问题及其应用条件。最后，论文针对公共产品技术创新的三种典型路 径，分别选择了相应的案例，分析了各种路径实施公共产品技术创新的特点。 关键字：公共产品，技术创新，路径 r e s e a r c ho nt h er o u t eo ft e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o no f p u b l i cg o o d s g r a d u a t e ：z h a n gy us u p e r v i s o r ：z h o n gw e i - j u n s o u t h e a s tu n v e r s i t y a b s t r a c t t h e r ea r et w ok i n d so fg o o d s ：p u b l i cg o o d sf o rp u b l i cd e m a n da n dp r i v a t eg o o d s f o rp r i v a t ed e m a n d p u b l i cg o o d sa r et a k i n ga ni m p o r t a n tp a r ti ne n h a n c i n gt h e c o m p e t i t i v ep o w e ro fn a t i o na n di m p r o v i n gp e o p l e sd a i l y l i f e w i t hr a p i d l y d e v e l o p i n go fs o c i e t ya n de c o n o m yi ng l o b a le c o n o m i c a lc o n d i t i o n ，t h en e e df o r p u b l i cg o o d sa n ds e r v i c e si sg r a d u a l l yi n c r e a s i n g ，w h i c hf o r c e sg o v e r n m e n t s t o c e a s e l e s s l yc a r r yo u tp u b l i cg o o d si n n o v a t i o n sa n dp r o d u c en e wp u b l i cg o o d s t om e e t t h en e e do fp u b l i c h o w e v e r , t e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o no fp u b l i cg o o d si sq u i t e d i f f e r e n tf r o mt e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o no fe n t e r p r i s e t h i st h e s i sf o c u s e so nt h er o u t e s o ft e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o no fp u b l i cg o o d s o nt h eb a s i co fc o n n o t a t i o n ，c h a r a c t e r sa n dc l a s s i f i c a t i o no fp u b l i cg o o d s ，t h i s t h e s i sd i s c u s s e st h ep r o c e s sa n dc h a r a c t e r i s t i co ft e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o no fp u b l i c g o o d sa n da n a l y s e st h ei n f l u e n c i n gf a c t o r so ft e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o no fp u b l i c g o o d s a n dt h e nt h i st h e s i sa n a l y s e st h en e c e s s i t ya n ds c o p ef o rg o v e r n m e n tt oc a r r y o u tt e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o no fp u b l i cg o o d sa n dp r o b l e m si nt h et e c h n o l o g i c a l i n n o v a t i o no fp u b l i cg o o d so fg o v e m m e n t s i ns u c c e s s i o n ，t h i st h e s i sd i s c u s s e st h e m e a n i n g ，c o n d i t i o n sa n dw a y sf o rp r i v a t ee n t e r p r i s e st oj o i n i nt e c h n o l o g i c a l i n n o v a t i o no fp u b l i cg o o d sa n dp u t sf o r w a r dt h em e t h o d st oc h o o s ea p p r o p r i a t ew a y s f o rt e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o no fp u b l i cg o o d s a n dt h e nt h i st h e s i si n t r o d u c e so n eo f w a y so ft e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o no fp u b l i cg o o d s - - p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p ( p p p ) a n dt h ec h a r a c t e r i s t i ca n dp r o c e s so fp p p i ns u c c e s s i o n ，t h i st h e s i sc o n c e n t r a t e so nt h e r i s k sa n da p p l i c a b l ec o n d i t i o n so fp p ei nt h ef i n a l i t yo ft h i st h e s i sa r es o m et y p i c a l c a s e so fd i f f e r e n tp a t h so ft e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o no fp u b l i cg o o d s ，w h i c ha r es t u d i e d t oa n a l y z et h ec h a r a c t e r i s t i co fd i f f e r e n tr o u t e so ft e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o no fp u b l i c g o o d s k e y w o r d s ：p u b l i cg o o d s ，t e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o n ，r o u t e i i 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过 的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：矬日期：2 竺翌兰：兰2 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复印 什和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质 论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括 以电子信息形式刊登) 论文的全部内容或中、英文摘要等部分内容。论文的公布( 包括以电 子信息形式刊登) 授权东南大学研究生院办理。 研究生签名：趣导师签名： 榉眺辱 第一章绪论 1 1 论文背景和意义 1 1 1 选题背景 第一章绪论 按照公共经济学理论，产品可以分为满足社会公众需求的公共产品和满足私 人需求的私人产品，二者在性质上有着很大的差别。公共产品在推动国民经济发 展和提高人们生活水平等方面都有着重要的作用。随着经济社会的快速发展，人 们生活水平逐渐提高，对公共产品和服务的需求越来越高。为了满足人们不断增 长的需求，政府和公共部门必须进行公共产品创新。 由于公共产品的非排他性与非竞争性，以及考虑社会公平、公正等问题，导 致市场在提供公共产品时存在着失灵现象，加之公共产品的思想起源于政府职能 的讨论，所以传统的观点认为政府是公共产品最优的提供者，公共产品也只能由 政府来提供，几乎所有的国家和地区都实践了这个传统观点。计划经济时代的中 国，政府不仅提供了全部的公共产品，也提供了所有的私人物品，这样的格局从 1 9 7 8 年开始的改革开放后有所改变。随着市场经济改革的不断深入，政府逐渐 地从私人物品的提供领域中有效退出，然而政府全包全揽的格局在公共产品提供 领域中没有任何改变，各级政府仍然是各种公共产品唯一的提供者。 然而，随着人们生活水平的不断提高，对公共产品的需求也越来越大，同时 不同社会阶层对公共产品的需求也具有一定的差异性，这就导致了政府在提供公 共产品方面陷入了困境，直接后果就是虽然政府不断加大公共产品创新的投入力 度，人们对政府提供公共产品的满意程度却逐渐降低。政府在公共产品创新方面 陷入困境主要原因是资金问题。政府进行公共产品创新的资金来源是财政，在社 会不发达、人们生活水平不高的情况下，政府财政投入完全可以支持足够的公共 产品创新来满足人们的公共产品需求。但是，国外一些学者研究发现，人们对公 共产品的需求增长速度高于社会经济的发展速度，也就是说政府的财政投入总有 跟不上人们对公共产品需求的时候。世界各国的经验表明，只靠政府自身的财政 投入来支撑公共产品创新，是远远不够的。要想更好地进行公共产品创新，必须 东南大学硕士学位论文 拓宽资金来源渠道。换句话说，必须采用更加灵活的公共产品创新方式。2 0 世 纪7 0 年代以来，随着新公共管理运动的兴起，西方发达国家在公共产品供给领 域中的创新，给解决这一问题提供了很好的思路。除了政府部门直接进行公共产 品创新外，政府还可以借助私人企业的力量来进行公共产品创新，这已成为公共 产品创新的一个重要方式。 随着我国经济社会的不断发展，人们对公共产品需求的不断增加，公共产品 创新已经成为当前各级政府的一个重要任务。如何更好地提供公共产品，是各级 政府面临的一个重要课题。与西方发达国家相比，我国的公共产品创新机制还不 够灵活，创新手段还不够丰富，这不仅与我国的特殊国情有关，也由于国内的技 术创新研究关注的是企业技术创新，而忽视了公共产品创新这一领域。 因此，借鉴西方发达国家的先进经验，结合我国具体实际情况，寻找合适的 公共产品创新路径，是一个迫在眉睫的问题。 1 1 2 研究意义 1 解决公共产品供给不足的现实问题 传统的观点认为政府是提供公共产品的唯一人选，然而由于受到政府财力的 限制以及人们对于公共产品多样性的需求，公共产品表现出严重供给不足的特 点。考虑到公共产品对于一个社会经济发展的重要性，在增加政府投入、提高政 府财政资金使用效率的同时，寻求公共产品其它潜在的创新和提供方式是解决这 个问题的一个关键。 2 为某些公共产品创新寻找合适的创新主体 西方发达国家的经验表明，在一定的条件下，政府和私人企业都可以成为公 共产品创新的主体，本文在此基础之上，试图寻找最优的公共产品创新路径，也 就是为某些公共产品创新寻找合适的创新主体。 3 寻求以公共产品创新带动企业技术创新的途径 自新中国成立以来，我国有效组织和成功实施了“两弹一星”、三峡工程、载 人飞船、青藏铁路等一系列重大工程，形成了一批处于国际先进乃至领先水平的 研究成果，使我国在这些领域的科技实力发生了质的飞跃，促进了我国的经济社 会发展，提升了我国的国际影响力和地位。然而与此同时，我国产业和企业技术 创新能力薄弱、重要产业自主知识产权缺乏的矛盾非常突出。借鉴西方发达国家 2 第一章绪论 的经验，可以考虑通过加强公共产品创新来带动企业技术创新。 1 - 2 文献综述 目前，国内外关于公共产品创新的相关文献较少，不少学者在与公共产品创 新相关的公共产品供给和各个部门创新理论等方面作了大量的研究。 1 2 1 公共产品供给 以萨缪尔森代表的福利经济学家们认为，由于公共产品非排他性和非竞争性 的特征，因此通过市场方式提供公共产品，实现排他是不可能的或者成本是高昂 的，并且在规模经济上缺乏效率。因此，福利经济学家们认为政府提供公共产品 比市场方式即通过私人提供具有更高的效率。 随着上世纪六七十年代世界范围内普遍出现的“政府失败 现象，许多学者 开始否定萨缪尔森等人的观点，并开始探讨公共产品私人供给的可能性和可行 性。 戈尔丁认为，在公共产品的消费上存在着“平等进入”和“选择性进入 。“平 等进入指公共产品可由任何人来消费，如公园中的露天音乐会。“选择性进入 指消费者只有在满足一定的约束条件例如付费后，才可以进行消费，如在音乐厅 中举办的音乐会等。我们发现，可以“平等进入的公共产品一般是纯公共产品， 如国防等。而“选择性进入 的公共产品一般是俱乐部产品如高尔夫球场、音乐 厅等。戈尔丁认为福利经济学忽视了公共产品供给方式上的“选择性进入”。没 有什么产品或服务是由其内在性质决定它是公共产品或不是，存在的只是供给产 品或服务的不同方式，即“平等进入 和“选择性进入”。产品和服务采取何种 供给方式取决于排他性技术和个人偏好的多样化。若公共产品不能通过市场手段 被充分地供给消费者，那是因为把不付费者排除在外的技术还没有产生或者在经 济上不可行。 继戈尔丁之后，德姆塞茨在公共产品的私人生产一文中指出，在能够排 除不付费者的情况下，私人企业能够有效地提供公共产品。他进一步认为，若一 个产品是公共产品，那么对同一产品定不同价格是满足竞争性均衡条件的。由于 不同的消费者对同一公共产品有不同的偏好，因此可以通过价格歧视的方法来对 东南大学硕士学位论文 不同的消费者收费。德姆塞茨的分析进一步说明了人们对公共产品具有不同的需 要或偏好，即部分成员对公共产品超额需求的存在。 此外，布鲁贝克尔认为，公共产品消费上的“搭便车 问题缺乏经验方面的 科学依据，它忽视了现实中许多影响人们表明自己对公共产品需求的因素。例 如，社区中某一成员虽然因为“搭便车 享受了短期利益，但他会失去社区成员 的信任而有损于自己的长期利益。出于这一考虑，社区成员“搭便车 的动机就 会大大减弱。史密斯进一步认为，在公共产品的供给上，消费者之间可以订立契 约，根据一致性同意原则来提供公共产品，从而解决“搭便车 的问题。 在论述私人部门参与公共产品生产和提供可能方面，从经验角度给出最著 名论证的是科斯。科斯在其经典论文经济学上的灯塔中，对灯塔这一传统的 只能作为政府提供的公共产品的典范，给出了相反的例证。他指出，实际上从1 7 世纪开始，在英国，灯塔就一直由私人提供的，而且不存在不充分供给的情况， 政府的作用仅限于灯塔产权的确定与行使方面。所以他的结论是，通过一系列的 制度安排，公共产品消费的外部性可以得到解决，其生产的成本能够得到补偿， 因而私人生产和提供是必然的。 1 2 2 公共部门创新 所谓公共部门创新，就是公共部门通过调整组织结构和服务流程以及应用新 技术等措施，将官僚政府转变为小政府，以更高的效率、更低的资源消耗提供更 好的公共服务。国外学者已经进行了大量的关于公共部门创新的研究，其中具有 代表性的是欧盟p u b l i n 项目。在p u b l i n 项目报告中，k o c h 将公共部门创新 分为五类：一是服务产品和服务过程创新；二是服务提供方式和路径创新；三是 管理和组织创新；四是概念创新，包括引进新的战略、确立新的目标、树立新的 世界观等；五是系统联系创新，即与其他组织形成新的或更有效的联系。h a l v o r s e n 等人将公共部门创新的驱动因素分为拉动因素和推动因素两类，前者包括用户的 需求发生变化，公共部门职员的自我实现需要、院外团体的游说和其他部门创 新的带动；后者包括选举和公众的压力、国际协议和法律法规以及标准实施、科 技和社会的进步以及其他因素( 例如自然灾害和战争) 。关于私人企业创新与公 共部门创新二者的差异，h a l v o r s e n 等人认为主要有：一是公共部门相关联的部 门和组织更多，受到的制约更多，私人部门相对更独立，因此公共部f - j 仓, j 新受到 4 第一章绪论 更多因素的影响和制约；二是政治因素对公共部门创新的影响更大和更直接，对 企业的影响相对间接和比较小；三是公共部门领导人面临的压力迫使其更追求短 期效益，更要回避风险，更不敢创新；四是企业相比公共部门更容易接受创新失 败；r o s t e 指出公共部门创新可以分为两个层面：服务层面和政策层面，并且认 为可以围绕创新理论，社会网络和信仰系统，组织理论、公共政治学以及新公 共管理这五个方面来构建公共部门创新研究的理论框架。 总之，p u b l l n 对公共部门创新进行了系统的研究，得出了一些结论：公 共部f - j 仓, l 新通常是为了解决某一问题，也就是说公共部门创新是问题驱动模式； 公共部门创新通常是模仿创新；公共部门创新不仅是一个复杂的过程，而且 还是一个不断持续的过程；公共部门创新的阻力往往来自于内部，在创新过程 中往往需要外部的力量来克服内部的阻力；公共部门创新的绩效评价与企业不 同，创新的绩效不能用具体的经济效益来衡量，不同的公共部门应该有不同的评 价标准；公共部门创新之间不存在关联性，即一次公共部f q 仓, l 新的失败并不会 影响别的公共部门创新。 除了p u b l i n 之外，还有不少学者对公共部门创新进行了研究。b o f i n s 研究 了公共部门创新与领导者之间的关系，认为从管理角度公共部门创新可以分为三 类：中级或下级职员发起的自下而上的创新，为解决某一危机而采取的政治措施 和由领导者发起的组织变革。三类创新对领导者能力的要求各不相同：自下而上 的创新要求领导者具有良好的与属下沟通的能力，能够积极地支持和鼓励属下提 出新的观点和建议；解决某一危机要求领导者在大量的信息和多种选择面前，能 够快速地做出正确的决策；组织变革则要求领导者具有良好的沟通能力和个人魅 力，能够说服客户和员工等利益相关者接受变革。m o o r e 分析了两种公共部门创 新模型，一种是创新阶段模型，即把创新过程划分为若干个固定的阶段，每个阶 段有具体的任务，各个阶段按一定的顺序进行；另一种是创新循环过程模型，强 调公共部门创新是一个不断重复反馈和循环的过程，很难划分成若干相互独立的 阶段。 5 东南大学硕士学位论文 1 3 本文主要内容和研究方法 1 3 1 本文主要内容 基于公共经济学理论和创新管理理论，本文主要在界定公共产品创新相关概 念的基础之上，系统地研究公共产品创新的典型路径，并结合案例分析各种路径 的特点。全文分为五章，各章主要内容分别为： 第一章为绪论，主要介绍了文章的选题背景和意义、国内外研究现状和研究 内容与方法。 第二章主要用来阐明公共产品的相关概念和定义，在此基础之上，借鉴国内 外相关的研究成果，定义了公共产品创新这一本文的主要概念，并分析了公共产 品创新的过程。 第三章结合相关案例具体比较分析了公共产品创新的几种不同的路径，认为 公共产品创新的主体既可以是政府，也可以是私人企业。一般情况下，政府只负 责纯公共产品创新，而可以通过一定的方式让私人企业来进行准公共产品的创 新。 第四章主要介绍了公共产品创新的p p p 模式，p p p 模式是上世纪9 0 年代兴 起的一种公共产品供给的方式，随着公共产品创新理论研究的不断深入，p p p 模 式作为一种比较完善的公共产品创新方式，得到了越来越多的运用。本章将p p p 模式与公共产品创新结合起来，主要研究了p p p 模式的运用条件以及相关风险 分担等问题。 第五章针对公共产品创新的典型路径，分别选择了相关案例分析各种路径实 施公共产品创新的特点。 1 3 2 研究方法 本文的研究遵循社会科学研究的基本思路，通过对公共产品创新已有的相关 文献研究，提出公共产品创新路路径这一新的研究课题，对公共产品创新路径进 行理论分析。在方法论上，着重体现历史研究与现实分析相结合，理性分析与实 证研究相结合，一般研究与案例研究相结合。本文采用的研究方法主要有t 1 文献研究法。虽然目前对公共产品创新的相关研究还不是很多，但不少对 6 第一章绪论 公共产品问题的研究与思考已经涉及到这一方面，形成了很深的理论积淀，本文 拟在搜集和分析文献资料的基础上，系统整理公共产品创新理论的相关文献，在 此基础上，提出明确的公共产品创新概念，并从这一概念出发，研究相关的公共 产品创新问题。 2 案例分析法。在公共产品理论的发展过程中，出现了很多经典的案例，如 “搭便车 、“科斯灯塔 等，通过对案例的分析研究，极大地推动了公共产品理 论的发展。本文借鉴了前人的研究经验和方法，通过对具体的案例进行研究分析， 得出相关结论或是佐证本文的理论研究。 7 东南大学硕士学位论文 第二章公共产品和公共产品创新 2 1 公共产品的内涵 公共产品翻译自英文单词p u b l i cg o o d s ，是人类文明发展的产物。随着生产 的发展，现代社会公共产品生产和消费的内容日益增多。公共产品比一般产品更 能体现社会财富，更能代表民众的当前利益和长远利益，这是一国各行各业兴旺 发达的基础和保障，是改善人民生活的重要条件。一个国家对公共产品的重视程 度以及生产经营方式，既能反映出该国经济发展状况，又能体现出文明发展程度。 在某种意义上说，公共产品是衡量一个社会发展状况的一个重要标志。 2 1 1 公共产品的定义 西方的学者最先开始了对公共产品理论的研究，他们从公共产品的定义入 手，分析公共产品的特征，对其进行了分类，最重要的是探讨了公共产品的最优 供给问题，这一系列的研究使公共产品理论逐渐发展并完善起来。 美国著名的经济学家萨缪尔森是最早给出公共产品定义的西方学者，1 9 5 4 年他发表了一篇著名的论文一公共支出的纯粹理论，在其中对公共产品做出 了严格的定义：“纯粹的公共产品是指每个人对这种产品的消费都不会导致别人 对这种产品消费的减少。 这也就意味着，纯粹的公共产品就是对所有人都供给 同样数量的产品，最典型的例子就是国防和法律制度。 后人在萨缪尔森的基础上对公共产品作了进一步的研究，许多学者也对公共 产品做出了自己的定义，例如，鲍德威和威迪逊认为，“一些商品表现出在同一 时间中可使多个个体得益的特征，即它们是被共同消费的。由一特定群体同时消 费的产品的典型例子是国防、法律执行、广播电视，以及为控制洪水所提供的服 务。这些产品被称为公共产品。 而德姆赛茨认为，“公共产品就是指可以无成本 地增加额外消费者的产品。 根据各种产品受益的竞争程度或拥挤程度，布朗德 尔提出了对政府提供的产品公式加以区分的公式： 8 第二章公共产品与公共产品创新 g i - - g n 口 式中g i 为每个人消费的产品数量，g 为产品的供给总量，n 为人口规模，a 为拥挤系数，o _ - a 耋1 。如果a = o ，该产品为公共产品。此时岛- - g ，也就是说， 每个人消费的是该物品的供给总量；如果a = 1 ，政府提供的是私人产品，产品效 用可以分割，每个社会成员得到g n 份额的效用；如果o a m s c ，则该创新方式可以作为备选方案，否则，放弃该方 式。实际中，运用净现值n p v 代表两者之差，n p v = b c ，b 是公共产品生命周 期中每年收益贴现值之和，c 是所有成本的贴现之和，n p v 最大者为最佳创新 方式。 成本一效益分析是较早从私人企业引入的管理理论之一，但在运用于公共部 门时又发生了一些改变：首先，因为政府用于提供公共产品的资金主要来源于税 收，所以不同于私人部门可以用资金成本作为贴现率，公共部门的贴现率更加难 以确定。一种观点认为，因为政府的投资挤占了私人的投资和消费，所以理应以 两者收益率的加权平均作为政府行为的机会成本；另一种观点是以现今牺牲的消 费的社会价值为公共部门的贴现率，其低于市场的收益率，因为政府的行为往往 东南大学硕士学位论文 存在着正的外部性。对于究竟如何确定公共部门的贴现率，实际可行的办法是， 在每一种可以找到充分理由支持的贴现率下，都进行成本一效益分析，以确保选 择结果的正确。其次，不能像私人部门那样以购买价格作为投入品的成本，必须 采用商品的社会边际成本一影子价格。 成本一效益分析为选择公共产品的最佳创新方式开拓了一条路径，但它也存 在很大的局限性。因为社会效益很难精确地用数学方法度量，例如国防武器的社 会效益就难以量化，还有节省的时间、延长的寿命等也很难换算成具体的收益数 值。所以对于难以给出货币价值的公共产品如社会保障、环境洁净等，只用成本 一效益分析的方法去选择创新方式是行不通的，还需要另辟途径。 3 3 2 博弈论法 这一方法的本质是运用动静念博弈相结合的方法对公共产品的创新机制加 以剖析，并通过博弈分析阐明私人供给者在动机、行为与效果三者之间的相互关 系。 在博弈论方法的假设下，政府和私人企业是博弈的双方，政府作为社会利益最 主要代理人，其博弈目标是经济和社会效益最大化；而私人企业则是纯粹的理性 经济人，其博弈目标是自身利润最大化。政府的策略空间是选择针对私人企业的 优惠政策( 当政府决定不采取任何优惠政策时，就是公共产品政府创新) ，私人 企业的策略空间在于投资规模选择上，即投资与不投资、投资多少的决策等。双 方为实现自己的目标而构成了一系列复杂的博弈过程。 博弈论法在理论上可以帮助政府选择最优的公共产品创新策略，但是与成本 一效益法一样，这一方法也存在着很大的局限性，那就是难以精确的得出政府的 收益函数。 3 3 3 战略管理法 无论是成本一效益法还是博弈论法，从本质上说，都是一种数学的方法， 其应用都需要较为准确的数学函数为基础，但是由于公共产品的特殊性，不少公 共产品创新不满足上述条件，这就需要运用战略管理法。 战略管理简单的来说就是确定一系列决策的过程。这一理论作为一种新思维 第三章公共产品创新路径 从私人部门引入公共部门，最初是用于公共部门组织的管理。但该理论涉及的许 多方法，在我们确定某项公共产品的最佳创新方式时也非常适用。因为战略管理 的核心就是：搜寻一综合一选择，而我们的确定过程正是搜寻与创新方式相关的 信息，它包括历史数据、公众意愿、相关因数、外部收益与损失以及对外部条件 变化的敏感性等，然后将搜寻来的信息综合整理，对各种方式下的同种因数进行 优劣排序，最后选择最佳的创新方式。 2 7 东南人学硕二j 二学位论文 第四章公共产品技术创新的p p p 模式 各国政府在实践中不断探索，寻找合适的公共产品创新的路径。在上世纪 9 0 年代，英国政府率先采取了一种全新的公共产品创新模式一公私伙伴关系 ( p p p 模式) 。随后，许多国家纷纷效仿英国的做法，对p p p 模式不断完善和发 展，终于使之成为公共产品创新的一种新的主要方式。 4 1 p p p 简介 公共部门与私人部门之间的伙伴关系( p u b l i cp f i v m ep a r t n e r s h i p 简称p p p ) 模 式，是2 0 世纪9 0 年代在英国兴起并在西方国家广为流行的一种公共产品供给新 方式。最初，p p p 模式只是一种单纯的公共设施建设融资模式，随着在实际运用 中的不断发展，p p p 模式已经成为公共产品创新的一种主要方式。 4 1 1p p p 的定义 关于p p p 模式的具体定义，目前尚未有一个明确的、统一的定义，根据 o e c d 的研究，p p p 模式实质是公共部门根据社会对公共产品的需求，提出建设 项目，通过招投标确立私人部门合作伙伴，私人部门负责项目的设计、建设、运 营和维修。即以契约约束机制，私人部门提供公共服务的生产，公共部门( 或政 府) 向私人部门付费作为对其生产成本的补偿和收益的回报。从广义上说，p p p 可以看作是政府与私人企业为了各自的利益而达成的长期合作关系，具体说来， 它主要有b o o ，b o t 等具体形式。 建设一转让一经营( b u i l d t r a n s f e r o p e r a t e ，b t o ) ：是指民营公司负责建设， 然后所有权转移给政府部门，经营上以长期合约形式外包给发展商。 建设一拥有一经营( b u i l d o w n - o p e r a t e ，b o o ) ：是指民营公司在永久特许权 下负责建设，拥有产权并负责经营，但必须接受政府在定价和运营方面的限制。 建设一经营一转让( b u i l d o p e r a t e t r a n s f e r , b o t 也称b o o t ) ：是指民营公 司负责建设，并在特定的经营期限内，有权向用户收取费用，期限结束，所有权 转让给有关政府部门。这一方是可能会在法律、规制及债务问题上，遇到比b t o 2 8 第四章公共产品技术创新的p p p 模式 更多的问题。但由于政府有战略上的控制权，因而常常使用。b o t 模式适用范 围比较广，但主要适用于可以通过收费获得收入的具有公益性质的基础设施和公 共部门的建设项目，如电厂、交通( 隧道、桥梁、机场、港口、高速公路、铁路 等) 、供水、环保、医疗卫生基础设施等。此外移动电话、光缆和卫星等高科技 通讯项目也较适合b o t 。这些工程通常为东道国带有垄断性的基础设施项目， 项目般规模大，耗资多，技术要求高，建设周期长，经营风险大，关系国计民 生并属于急需项目，而且，这些项目的市场需求一般都较好能够获得较稳定的收 入。 4 1 2p p p 模式的特点 首先，公共部门采购的是一项具体成果。在p p p 模式下，政府不制定有关 公共产品的详细技术规范或对某个公共设施进行具体的设计，只对需要得到的产 品成果进行描述并规定其所应达到的标准。例如，在一个由私人部门建设和运营 公路的项目中，公共部门需要的是提出关于该道路的线路、等级、运营能力、质 量标准、环保要求等成果要求，而由私人部门决定为了完成该成果所需投入的资 本、应建的设施、雇佣的人员、采用的技术、维护与保养安排等。这样的安排可 以弥补公共部门在专业知识与人员方面的缺乏，充分利用私人部门在此方面的优 势，以及发挥其能动性。另外，在p p p 模式中，公共部门一般采用整体付费的 模式，即支付给私人部门的费用( 或私人部门在公共部门授权下向用户所收取的 费用) 既涵盖公共设施的提供又涵盖与其相联系的服务的提供。这意味着只有提 供了服务，私人部门才能够收取费用，而一旦其提供的服务不符合公共部门的成 果要求，私人部门就要受到经济惩罚。这样的一种机制也确保公共部门的成果要 求得到遵：r 。 其次，各个部门和私人部门结成的是一种长期的伙伴关系。一般而言，p p p 项 目的合同期限是根据关键设施的寿命、投资回收期等因素确定的。对于道路、燃 气、电力、水等行业的典型p p p 项目来说，一般的合同期限都在2 0 3 0 年左右。 而一些机场、港口等超大型基础设施项目，其合同期限可能是5 0 年甚至更长。 也就是说，公私部门一旦就某项公共产品的提供建立起伙伴关系，这种关系就将 是长期的。因此，在选择私人合作伙伴的时候，公共部门必须非常慎重，需要非 常关注私人部门是否具有实现长期承诺的能力，而对于私人部门而言，它在决定 2 9 东南人学硕士学位论文 参与公共产品的提供时，必须考虑项目设施全部寿命的成本、适当水平的维修与 维护费用、提供服务的成本与融资成本等长期总成本以及项目整个期间内可能存 在的各种风险。也正是因为p p p 模式具有长期性，这使得适合于采用这种方式 的公共产品类型受到一定的限制。尤其是对于那些需要私人对基础设施进行投资 的项目，该项目的设施与服务必须是能够在一个长期的基础上运行的。另外，由 于公私部门必须在一段相当长的期间内共事，为了保证连续的、合格的提供公共 产品，双方必须建立起相互合作而不是对抗的关系，共同来克服项目期间内发生 的和潜在的问题。 再次，公共部门在整个过程中保持着一定的灵活性。在p p p 模式下，公共 部门会让私人部门认识到项目期间内发生变化的可能性，并将其写入合同中。p p p 合同中通常具有一些条款来赋予公共部门保持灵活性的关键权利，包括：公共部 门有权力在与私人部门在费用问题上达成一致的情况下，改变对产品或服务任何 方面的要求；如果某种变化的费用在一定金额之上，公共部门可以要求对涉及该 变化的部分进行竞争性投标，等等。英国的一项调查显示，2 2 的p p p 合同在 工程建设期间进行了调整，以满足公共部门要求的变化。除此之外，在某些国家 的p p p 实践中，公共部门甚至可以在合同期间内对产品提供重新招标。 4 2p p p 模式的实施过程 p p p 模式的实施是一个系统的过程，不同的p p p 项目实施的具体步骤也不尽 相同，但是总的来说，大致可以分为以下几个步骤： 1 项目规划 这个阶段主要确定项目的预定目标，初步估计项目的预算以及为后面的步骤 准备相关资料。这个阶段虽然时间不长，但是却是整个项目必不可少的步骤。项 目规划阶段收集的资料准确与否和对项目的预测精确与否，直接影n 向到整个项目 的成败。 2 选择合适的私人企业伙伴 从p p p 模式的定义可以看出，一个合适的私人企业是p p p 模式成功的必要 条件。从世界各国的经验来看，选择私人企业伙伴的方式主要有两种：一种是通 过招投标的方式，另一种是政府直接指定的方式。 第四章公共产品技术创新的p p p 模式 招投标的方式主要的优点是整个过程公开和透明，可以避免可能存在的暗箱 操作等问题，同时采取公开招标的方式可以最大限度的减少政府所所承担的项目 成本。因此，招投标的方式得到了世界各国的普遍青睐，大多数p p p 项目都是 采取这种方式。在招标开始之前，政府一般会进行资格审查，以此来过滤掉一些 不符合条件的企业。 某些规模不大的p p p 项目，政府也可以直接指定某一家或几家企业作为合 作伙伴，这样可以省略了招投标的步骤，从而节约了时间，保证项目的尽快完成。 一般情况下，政府所指定的企业应当是具有一定实力和声誉的企业或者该企业与 政府有过合作的经历。 3 政府与私人企业签订协议 当政府选定了合作伙伴后，接下来就进入到签约阶段。在这一阶段，政府和 私人企业主要就项目的风险分担、融资方案等具体问题达成协议，从严格意义上 说，从这一阶段起，p p p 模式才正式进入到实施阶段。 4 项目具体实施 在项目具体实施阶段，政府和私人企业按照协议约定履行各自的义务，同时， 政府还应当对整个项目实施进行监督。私人企业的根本动机是追求经济利益最大 化，基于这一动机，在项目实施过程中，私人企业可能会为了追求自身的利益而 而损害公共利益，这时就需要政府作为公共利益的代表去阻止和纠正这种行为。 5 项目评估 项目评估也是p p p 模式实施的一个不可或缺的阶段。具体而言，项目评估 主要针对的是项目是否按时完成和项目是否达到了预期的目的。项目评估的主要 目的是总结经验，为下一次公共产品创新提供宝贵的经验。 4 3p p p 模式的风险分担 既然公共产品创新存在着一定的风险，那么在p p p 模式下如何分担这一风 险就成为一个重要的问题。政府部门采用p p p 模式进行公共产品创新的一个重 要原因是可以把部分风险转嫁给私人企业，而私人企业参与p p p 模式的一个重 要原因是可以获得风险收益，而风险收益与风险是成正比的，因此，从理论上说， 让私人企业承担尽可能多的风险，是符合双方的利益的。但是私人企业不能无限 东南大学硕士学位论文 制的承担风险，在实际运用中，许多p p p 项目失败的主要原因就是不合理的风 险分担机制导致私人企业承担了过多的风险。 根据o e c d 的研究，p p p 项目中的风险因素可以按三个层面进行划分。这 三个层面包括：宏观层面的风险、中观层面的风险以及微观层面的风险。 宏观层面的风险源于外因引起的风险，也就是项目本身外部的风险。这种风 险是国家或行业以及自然类的风险。此种风险主要集中于政策和法律环境、经济 环境、社会环境以及气候环境。本质上，这类风险源于项目范围之外的风险事件 的发生，但是这些事件引起的后果跨越边界去冲击项目以及它的产品。宏观层面 的风险具体有：政治局势的稳定性、获准行为风险、政府政策的反对、贫瘠的 融资市场、通货膨胀率的波动幅度、汇率( 利率) 的波动幅度、货币风险、法律 变更、税收制度的变化、行业调整的变化、社会治安的稳定性、公众对项目的反 对、战争动乱、不可抗力( 如地震、风暴等) 、地质条件、 对自然环境的破坏。 中观层面的风险包括源自项目内部的风险，也就是说，风险事件以及他们引 起的后果发生在项目边界系统内。这些事件意味着p p p 项目的执行问题，包括 一系列问题诸如项目的需求层面、地址、设计建造以及工艺技术。 中观风险具 体有：土地的获得( 场址的可用) 、项目的需求层面、项目的可行性、项目对 投资者的融资吸引力、高融资成本、余值风险、设计变更、设计缺陷、不成熟的 工艺技术、建造成本超支、建造工期延误、材料劳动力的供应、工艺质量的不 足、运营费用超支、运营收入比期望值要低、维修保养费用比预期要高等。 微观层面的风险表示的是采购过程中形成的基于各种利益关系引起的风险， 这类风险是由于公众与私人组织在合同管理中与生俱来的不同导致的。这些微观 层面的风险同样也是内部风险，但它们又与一般层面的风险不同，因为它们相关 于部门团队而不是相关于项目。提出这类风险主要的原因是基于一个事实，那就 是基本上公众部门本着社会责任而私人组织则是利益驱动。微观风险具体有：公 私部门责任和风险承担的不妥、公私部门权利承担的不妥、公私部门之间工作方 式和实际知识的不同、公私部门问相互承担义务的缺乏、第三方侵权行为的赔偿 责任、员工危机、分包商或供应商的违约。 在p p p 模式的实际运作中，公共部门与私人企业如何分担这三个层面的风 险，目前学术界尚无定论。一般情况下，公共部门主要承担宏观层面的风险，私 人企业主要承担微观层面的风险，而中观层面的风险则视具体情况而定。合理的 3 2 第四章公共产品技术创新的p p p 模式 风险分担一般原则是：每一风险应该由最能控制该风险发生的一方承担，具体来 看，风险应与承担能力相适应：风险应与控制力相称；风险应与投资者参与程度 相协调；风险应与收益相对应；风险不处理与造成的损失相对称；风险处理与对 项目经济性影响相适应。 4 4p p p 模式的应用条件分析 在p p p 模式在英国首先取得成功以来，许多国家争相效仿，尤其在一些大 型基础设施建设方面，大多数都采取了p p p 模式，然而，根据o e c d 2 0 0 6 年的 一项统计数据表明，在其调查的近一百个p p p 项目中，只有大约百分之六十的 项目如期完成，百分之三十的项目需要延期完成，还有大约百分之十的项目因为 各种原因宣告失败。这表明，虽然p p p 模式是一种有效的公共产品创新方式， 但是它并不是万能的，可以总结出p p p 模式在公共产品创新中应用的几个条件： 1 清晰、完善的政策法规制度 p p p 模式的最大特点是可以使作为项目参与方的私人资本在项目前期就参 与进来，与政府部门共同商讨项目建设全过程，因此，建立一套清晰、完善的政 策、法规制度，是私人资本以p p p 模式进入基础设施领域的必备条件。基础设 施项目建设一般具有资金需求量大、回收周期长的特点，私人资本投资在此，意 味着资金需要在该项目上经过较长时间的沉淀。考虑到投资在短期内是无法看到 收益回报的，故私人资本对项目所在地的政策法律环境一定会极其关注，如是否 有适合p p p 项目的相关优惠政策及法律制度，政府会不会朝令夕改、中途毁约， 这些政策、法律制度的稳定性、时效性怎样等等。来自o e c d 成员国早期的一 些案例表明，如果没有良好的立法和政策规制环境，一般会导致风险和成本的增 加而影响p p p 项目的有效运作。因此，为了吸引私人资本的投资，政府应该采 取多种强有力的政策措施，营造良好的外部环境，开放投资领域，实施财政补贴 政策、税收优惠政策、信贷优惠政策等，健全社会化服务体系，转变