（行政管理专业论文）市级人大对政策执行的监督研究——以吉林省白城市为例.pdf

ab s t r a c t ab s t r a c t t o s u p e r v i s e t h e p o li c y i m p l e m e n t a t i o n p r o c e s s c a n i n s u r e t h a t t h e p o l i c i e s a r e c a r r i e d o u t c o r r e c t l y . . i t a l s o c a n f in d a n d c o r r e c t t h e w in d a g e . i n t h e p o l i c y s u p e r v i s i o n s y s t e m, t h es u p e r v i s i o no f t h e n a t i o n a l p e o p l e s c o n g r e s s h a s t h e h ig h e s t l e g a l e ff e c t . a c c o r d i n g t o t h e c o n s t i t u t i o n , n a t i o n a l p e o p l e s c o n g r e s s h a s th e s u p e r v i s i o n p o w e r . b u t i t i s d i ff i c u l t t o e x e r t t h e p o w e r . i n a w o r d , t h e s u p e r v i s i o n o f t h e n a t i o n a l p e o p l e s c o n g r e s s i s v e ry w e a k . i t s s u p e r i n t e n d e n c e d o e s n t a g r e e w i t h i t s p o w e r . i n t h e p r o c e s s o f t h e s u p e r v i s i o n , w h i c h f a c t o r s a ff e c t t h e e ff e c t o f t h e s u p e r v i s i o n ? h o w t o s o l v e t h e p ro b l e m s ? t h e s e p r o b l e m s a l l n e e d t o c a r ry o n a f u r th e r re s e a r c h . i c h o o s e t h e s u p e r v i s i o n o f t h e m u n i c i p a l p e o p l e s c o n g r e s s o n t h e p o li c y i m p l e m e n t a t i o n f o r m y m a s t e r s g r a d u a t i o n t h e s i s t o p i c . i t ry t o i n v e s t i g a t e t h e m u n i c i p a l p e o p l e s c o n g r e s s i n b a i c h e n g c i ty i n o r d e r t o fi n d t h e p r o b l e m s i n t h e p r o c e s s o f t h e s u p e r v i s i o n . a t la s t , i w i l l l o o k f o r t h e m e t h o d t o s o l v e t h e p r o b l e m s . f i r s t l y , t h i s p a p e r i n t r o d u c e s t h e b a s ic c o n c e p t s o f t h e s u p e r v i s i o n o n p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n . s e c o n d l y , t h i s p a p e r i n t r o d u c e s t h e p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n s u p e r v i s i o n s y s t e m i n c h i n a . .a c c o r d i n g t o t h e i n v e s t i g a t i o n , i g e n e r a l i z e th e p r o c e s s o f t h e m u n i c i p a l p e o p l e s c o n g r e s s s u p e r v i s i o n o n p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n . t h i r d l y , i v a l i d a t e d a n d s u m m a r iz e d t h e p r o b l e m s w h i c h e x i s t i n t h e p r o c e s s o f t h e s u p e r v i s i o n . a t l a s t , i p u t f o r w a r d s o m e s u g g e s t i o n : t o s t a n d a r d i z e t h e r e l a t i o n s b e t w e e n m u n i c i p a l p e o p l e s c o n g r e s s a n d p a tt y c o m m i t t e e ; t o p e r f e c t t h e l e g a l s y s t e m c o n s t r u c t i o n o f t h e s u p e r v i s io n ; t o s tr e n g t h e n t h e m u n i c i p a l p e o p l e s c o n g r e s s a t a l l l e v e l s ; t o s e t u p a d mi n i s t r a t i v e s t r u c t u r e r e f o r m. k e y w o r d s : m u n i c i p a l p e o p l e s c o n g r e s s ; p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n ;s u p e r v i s i o n 南开大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解南开大学关于收集、 保存、 使用学位论文的规定， 同意如下各项内容:按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本; 学校有权保存学位论文的印 刷本和电子版， 并采用影印、 缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文;学校有权提供目 录检索以 及提 供本学位论文全文或者部分的阅览服务;学校有权按有关规定向国 家有关部门或者机构送交论文的复印件和电子版;在不以 赢利为目 的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活 动。 学 位 论 文 作 者 签 名 : 未名 知了 年3月堵日 经指导教师同意， 本学位论文属于保密， 在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名:学位论文作者签名:、 解密时间:年月日 各 密 级 的 最 长 保 密 年 限 及 书 写 挤 式 规 定 如 下 ， 内 部 5 年( 最 长5 年， 可 少 于5 年) 秘密*1 0 年 ( 最长1 0 年， 可少于1 0 年) 机密*2 0 年 ( 最长2 0 年， 可少于2 0 年) 南开大学学位论文原创性声明 本人郑重声明: 所呈交的学位论文， 是本人在导师指导下， 进行 研究工作所取得的成果。 除文中己 经注明引用的内容外， 本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、 已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出 贡献的其他个人和集 体， 均已 在文中以明 确方式标明。 本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 学 位 论 文 作 者 签 名 : 孔名 ? 14 0 了年 3月4日 第一章引言 第一章引言 第一节问题的提出及研究意义 1 . 1 . 1 问题的提出 公共政策是政府或社会公共权威机构在一定时期内为达到一定的目标而制 定的行动方案和行为依据。作为政治系统输出的主要内容，政策本质上是一种 权威性的 社会价值分配方案。在现代社会，政府作为权威性的社会公共权力主 体，对社会公共事务进行管理的主要手段和方式就是公共政策.能否制订出切 合实际的政策以及能不能有效地推进和贯彻这些政策，是衡量一个国家政府能 力大小强弱的一个重要标准。作为一个动态的行为过程，公共政策应该包括政 策问题的认定、政策规划与制定、政策合法化与政策采纳、政策执行、政策评 估、政策终结等若干阶段，而这些阶段在逻辑上是紧密连接、互相对应的。 其中，政策的执行是政府公共管理活动的中心环节，是实现政策目 标最为 直接的活动过程，它从根本上决定了政策问题能否解决、政策方案能否实现及 其解决和实现的效果和程度。公共政策是根据现实的状况制定出来的，然而， 公共政策在付诸实施之前仍然只是一种观念形态上的方案，其效能 必须经过实 际的执行过程才能得以 发挥，再好的政策也只有通过有效的执行才能保证其实 现。 美国 政策学者艾利森 ( g t a l l i s o n ) 就曾提到: “ 在实现政策目 标的过程 中， 方案确定的功能只占1 0 %，而其余的9 0 % 取决于有效的执行。 ” 。 当前，我国政府的政策执行功能出现了障碍，尤其是公共政策执行过程中 出现了 不少政策执行活动 “ 过度偏离”政策目 标的 现象，例如: “ 有令不行、有 禁不止” 、 “ 上有政策、下有对策”以 及 “ 政策走样”等。这些现象严重影响了 政策执行的效率和效果， 妨碍了 政策目 标的 有效实 现。 尽管影响政策执行的因 素是多 重的， 但是从我国目 前的情况来看， 政策执行中 监督不力无疑是造成某 。 转引自 陈 振明: 公 共政 策学 一 政策分析的 理论、 方 法 和技 术) ，中国 人民 大学出 版社. 2 0 0 4 年 版， 第 2 4 5页. 第一章 引 言 些政策执行扭曲的重要原因之 一 。当 前， 我国 政策执行监督 体系由以 下几个方 面组成: 权力 机关 ( 全国 人民 代表大会及地方各级人民 代表大会) 对政策 执行 的监督、行政机关 ( 国务院和各级人民 政府) 对政策执行的 监督、司法机关对 政策执行的监督、政党 ( 中国 共产党和各民 主党派) 对政策执行的监督、 大众 传播媒介对政策执行的监督及 人民团 体和人民 群众对政策执行的监督。我国宪 法明文规定， 全国人民代表大会是国家最高 权力机关，地方各级人民代表大会 是地方各级权力机关。因此， 人民 代表大会的政策监督是其立法权派生的、具 有最高法律效力的监督形式， 人民 代表大会是政策执行过程中 最重要的监督主 体之一。 从2 0 世纪8 0 年代末 湖南省部分人大代表因该省副省 长杨汇泉对中央 关于清理整顿公司的政策执行不力而提出罢免案并表决通过至今，我国己 经有 不少地方人大在监督政府的政策执行行为、 保证政策的有效执行方面发挥了重 要作 用气 但是， 人大因其有“ 权” 无力而无法充分履行其监 督职能的 情况在相 当范围内 依然 存在。人民代表大会对政府行为的监督权力与地位在宪法中 有明 文规定，但是，在实践中操作 起来却困难重重。总的来说，我国 人民代表大会 对政策执行的监督基本上处于功能弱化的状态。 人大对政策执行进行监督的效果与其重要的监督地位形成了鲜明的反差。 是 什么因素影响了 人大监督作用的发挥?人大对政策执行进行监督的过程中出 现 的问 题又如何解决?这些问题都需要进行进一步的研究。 因此， 笔者决定 把“ 市 级人民代表大会对政策执行的 监督”作为自 己毕业论文的研究主题。本文试图 通过对吉林省白 城市人大的调查和分析，探究市级人大对政策执行进行监督的 实际 流程，分析市级人大监督过程中 存在的问 题，探寻产生 这些问 题的 原因并 试图找到解决这些问题的方法和途径。 1 . 1 . 2 研究意义 本文选题具有一定的理论和现实意义。 从理论上讲， 政策 监督是政策过程 中的一个不可或缺的组成部分。 它是一个特 殊的环节，贯穿 于 政策其他各 个基 本环节之中， 在政策过程中起着信息反馈的 作用。有效的政策监督可以 保证政 策的合法化， 保证政策的贯彻实施，实现政策的调整与完善、 促使政策终结。 而政策执行中 的 监督更是政策监督的一个重要内 容。 对政策执行进行有效 监督， 。 叶 大风: 公共政 策执行过程中的“ 过度 偏离” 现象探析 ， 广西大学学报 ， 2 0 0 6 年第a 期， 第3 9 页. .郭林茂: 关于地方人大监督工作的 发展问题， ， 人大研究 ，1 9 9 9 年第8 期， 第8 页. 第一章引言 可以 减少政策执行中的 扭曲 现象，提高政策执行的效率， 保证政策的贯彻实施。 人大作为国家的权力机关，它的 地位和性质决定了它对政策执行进行的 监督是 国家最高层次的监督。目 前，我国学术界关于人民代表大会对政策执行的监督 的 研究相对还比 较少。 本文以 此为研究主题，主要研究以 下内 容: 市级人大对 政策执行进行监督的 实际流程; 市级人大对政策执行进行监督过程中 存在的问 题;解决这些问 题的 方法和途径。这些研究可以 进一步补充当前我国关于 “ 人 大对政策执行监督”的研究，丰富和发展政策监督理论。 从现实上讲， 人大监督制度作为我国 监督机制的一部分发挥了一定的作用。 但是，当 前我国 人大监督过程中 存在着三大障碍。 :1 、 认识障碍，即 人大对自 身的法律地位和监督职责认识不够。 2 、法制障碍，即国民 法制观念淡漠和法制 的不完备性使得人大监督不能落到实处。 现行法律只对监督的内 容、 范围 和形 式作了原则规定， 而对行使监督权的 程序、违法行政行为的法律责任则缺乏明 确规定，这使得监督缺乏可操作性，导致监督主体不敢大胆行使监督权，而监 督对象又借口法律依据不足抵制监督。 3 、体制障碍，目 前，人大在法律上的权 力与实际权力相差甚远。宪法没有赋予人大监督同级党委的 权力， 政府重大事 件一旦在党的常委会上通过，人大就不能行使监督权。 三大障碍导致了 人大监 督缺乏力度，导致了人大监督工作效果上的不明显。研究人民代表大会对政策 执行的 监督， 探寻人大在政策执行的 监督过程中所存在的问 题， 寻找 解决途径， 可以完善我国的人大监督机制。 此外， 研究“ 人大对政策执行的 监督” ， 找到强化人大对政策执 行监督的方 法和途径， 可以加强 对公 共政策执行的 监督， 有助于树立政府的良 好形象，有 助于建立法制政府、高效政府和诚信政府。公共政策执行主体主要是由 行政机 关及其公务人员组成，因 此，公共政策执行的效果与政府的 形象有着很大的联 系。政府能否在人民 心目 中树立良 好的形象，主要取决于政府执行公共政策的 态度和举措。 强化人大对政策执行监督的作用， 将公共政策执行主体的 工作内 容和工作程序置于人大的 监控之下， 无疑有助于一个法制政府、高效政府、诚 信政府的形成。 。 汪中山: 论我国人民代表大会监督制度创新 ， 中州学刊 ， 2 0 0 6 年第2 期. 第一章 引言 第二节国内外研究现状 当前， 我国学术界对政策执行监督的专门 研究并不多。 对“ 政策监督”的研 究一般都散见于政策科学教材和专著中的个别章节， 而专门 研究人民代表大会 对政策执行的监督的著作则更为少见。 1 . 2 . 1 关于政策监控的研究 对于公共政策监控，国内外的学者主要从政策监控的定义、作用和政策监 控的主要方式三个方面进行研究。 美国学者威廉 邓恩在其著作 公共政策分析导论中 指出: 声 监测是用来 提供公共政策的原因和结果的信息的政策分析程序。由于监测使分析者能够描 述政策实施情况与结果之间的关系，它就成了获取政策执行状况信息的首要来 源。从某种意义上讲，监测是努力说明和解释公共政策的另外一种说法。照此 而言， 监测乃是形成关于政策运行历史与现状报告的 一种途径。 ” 而 “ 政策监 测是为衡量不同目 标群体和受益者中目标锁定的主客观条件的变化而获取政策 相关信息的过程。 ” 。 他认为， 监测在政府分析中 至少有四个主要作用:解释、 核算、审计和监察。鉴于政策监测的重要作用，邓恩认为 “ 政策监测在政策分 析中 处于核心地位” 。 同时， 他也指出了 进行监测的几种方式:社会系统核算、 社会实验、社会审计和综合实例研究。 彼得. 罗西等人在 项目 评估方法与技术一书中将项目 监测 ( 政策监测) 看作成一项基本的 评估活动。 他们认为， 项目 监测就是要尽力描述一个项目 是 如何运作的，并评估其预期功能执行的如何。团此，彼得 罗西等人给项目 监 测 ( 政策监测) 所下的定义是: “ 项目 监测就是系统地记录项目 绩效的主要方面， 包括项目 是否按照预期的或按照恰当的标准运行。项目 监测通常包括服务利用 领域内的项目 绩效、 项目 组织和 / 或项目 结果。 ,r o 罗西等人在此书中 认为，项目 监测 ( 政策监测) 有如下三种主要的形式:过程或执行评估、日 常项目 监测和 管理信息系统、绩效测量和监测。 国内对政策监控研究比较多的是厦门大学的陈振明。他在其编写的多本政 。 美 威 廉 邓恩 著: 公 共 政 策 分 析 导 论 ， 中国 人民 大 学出 版 社， 2 0 0 2 年 版， 第3 6 3 页 。 . 美 威 廉 邓恩 著: 公 共 政 策 分 析 导 论 ， 中国 入民 大 学出 版 社， 2 0 0 2 年 版， 第3 7 1 页 . 。 美 威 廉 邓恩 著: 公 共 政 策 分 析 导 论 ， 中国 人民 大 学出 版 社， 2 0 0 2 年 版， 第3 6 9 页 。 。 美 1 彼 得 罗西 等: 项目 评 估 方法 与 技 术 ， 华 夏出 版 社 ， 2 0 0 2 年 版， 第1 4 3 - 1 4 4 页. 第一章引言 策科学著作中，都把政策监控单列为一章，将其看作是政策过程中一个重要组 成部分。陈振明认为，所谓的政策监控 “ 是政策监督与政策控制的合称，是为 了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终 结等活动进行监督和控制的过程，其目的 在于保证政策系统的顺利运行，提高 政策制定与执行的质量， 促进既定政策目 标的 实现和提高政策效率” . 。 他指出 了政策监控的若干方法:矩阵控制法、例外导向控制法等。 值得注意的是，陈振明对人大的政策监控机制进行了研究。他主要从研究 法律对人大监督权的规定入手，指出了人民 代表大会在政策监控中的地位和作 用、人民代表大会的政策监控的主要方式。 1 . 2 . 2 关于政策执行监督的研究 国内外学者对于政策执行监督的研究， 多集中在政策执行监督的意义和作 用、完善政策执行监督的方法和途径两个方面。 大卫 帕顿在其著作 政策分析和规划的初步方法中指出，一个政策实 施了 之后， 还是存在很多的疑问:问题是否被恰当解决了?备选方案是否正确 实施了?为了解除这些疑问，就需要对政策执行进行监督，以 确保政策不被意 外地改变形式。同时，要衡量政策产生的影响， 确定它们是否产生了预期的效 果，并决定它们是否应该继续、修改还是中断。 武汉大学的丁煌认为， “ 提高政策执行效率的 关键在于完善监督机制” 气 要从根本上提高我国的政策执行效率，必须完善监督机制。完善我国现行政策 执行监督机制要从四个方面着手:一是增强政策执行活动的透明度;二是保证 专门监督机构的独立地位;三是强化国家权力机关的监督职能;四是落实和完 善各项社会监督制度。 湘潭大学的李煌明指出当前我国政策执行过程中存在 “ 上有政策，下有对 策”的 现象， 只有加强对政策执行的监督才能纠正这种扭曲 和偏差的现象 。因 此，一定要完善我国当前的政策执行监督机制。完善政策执行监督机制的思路 主要有:一是强化政策执行监督意识:二是强化监督主体的监督作用;三是完 。陈振明主编: 政策科学 ，中国 人民大学出版社，1 998 年版，第3 7 0 页。 . 丁煌: 提高政策执行效率的关键在于完善监督机制 ， 云南行政学院学 报 ， 2 0 0 2 年第s 期，第3 3 页。 . 李煌明: 论公 共政策执行监督机制的完善 从 “ 上有政策，下有对策” 的角度观之 ， 行政与法卜 2 0 0 4 年第2 期， 第2 7 页。 第一章引言 善政策执行监督制度。 电 子科技大学的吴胜在其论文 我国 公共政策执行监督机制研究中， 系 统地分析了公共政策执行监督的一般理论，从政治文化、公共政策执行监督主 体、监督制度三个方面分析了我国公 共政策执行监督的困境，并针对这种现状， 提出了 解决问题的措施:强化公共政策执行监督主体监督意识和功能;健全公 共政策执行监督主体体系;加强对公 共政策执行主体的约束; 完善公共政策执 行监督责任制;增强公共政策执行过程的透明度。 从以 上文献综述可以看出，目 前我国 对 “ 政策执行监督”的相关研究不多， 而且非常零散，不 够系统。少数研究人大政策监控机制的学者如陈振明，多是 从宪法、法律对人大监督权的规定入手，从宪法和法律的规定中总结出人大对 政策执行的监督权力、监督方式，而少有学者从人大监控的动态过程入手， 研 究人大对政策执行 进行监督的现实过程。因 此， 本文决定采用过程研究的 方法， 以 吉 林省白 城市人大作为一个案例进 行分析， 研究人大对政策执行进行监督的 流程， 探寻在具体监督过程中存在的问题，并力图寻找解决问题的途径。 第三节基本概念界定和研究范围 1 . 3 . 1 基本概念界定 一、人民代表大会 人民代表大会，既是我国各级人民代表会议的名称，又是一种国家机关， 它是按照宪法和法 律行使国家和地方权力的各级国 家权力机关。 人民代表大会 这个概念在实际使 用范围上有广义和狭义之分。在广义上，它不仅指代表大会 全体会议，而且还包括由 它产生的常委会和专门 委员会。在狭义上，它仅仅指 全体会议而不包括 常委会和专门 委员会 。 。 在对政策执行进行监督的 过程中， 代 表大会全体会议、 常委会及专门 委员会都承担了 监督的工作，所以 本文中的 人 大概念采用的是其广义的含义。 二、 政策执行 政策执行是政策过程的实践环节，是将公共政策目 标转化为政策现实的唯 。 蔡定剑: 中国人大制度 ， 社会科学文献出 版社，1 9 9 6 年版，第2 3 页。 第一章引言 一途径。 对公共政策执行的含义，政策科学学者从不同的角度做了界定. 这些 界定大致可以 分为两类: 一类如琼斯等， 十分关注政策作为行动指南的指导作 用，认为政策执行的关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动。政策行动 坚强有力、 行动方法切实可行就可以 较为顺利地实现政策目 标， 合理的政策执 行行动甚至在一定程度上可以 弥补政策决定的不足;另一类如格斯顿等，则强 调执行组织结构的作用，认为既定的政策是否能够得到忠实的执行，关键在于 政策执行机构在主观上是否能够充分理解政策的含义，是否愿意毫无保留 地支 持政策决定， 在客观上是否拥有足够的能力和资源。综上以 上诸种界定， 本文 将 “ 政策执行”界定为政策执行主体为了实 现公共政策目 标， 通过各种措施和 手段作用于公共政策对象，是公共政策内 容 变为现实的行动过程。 。 三、政策执行监督 监督，兼含监察、督导、监察、督促之意。政策执行监督，指的是政策监 督的主体从一定制度、法规的依据出发，对政策执行活动进行监视和督促的行 为气 3 . 2 研究范围 一、市的分类与市级人大 我国目 前的建制市分为4 个层次，即直辖市、副省级市、 地级市和县级市。 1 、 直辖市。直辖市是指由中 央政府直接管辖:其行政地位相当于省一级的 市。目 前我国 有4 个，即北京、上海、天津、重庆。 2 、副省级市。副省级市是2 0 世纪9 0 年代在原有建制市的行政等级中新增 加的一个层次，虽然在宪法第3 0 条规定的中国行政区划中并没有这一层次，但 在我国市级行政区划中是一种客观存在的事实。副省级市的行政隶属关系仍属 原所在的省，但行政地位高于 地级市，略低于省级，故称副省级市。副省级市 是在2 0 世纪8 0 年代计划单列 市的 基础上产生的。计划单列市是指国民 经济和 社会发展计划在国家计划中单列户头，由国家直接下达计划，具有相当于省一 级的计划决策权和经济管理权的 有重要地位的中心城市。目 前我国 共有巧个副 省级市:哈尔滨、长春、沈阳、 大连、济南、青岛、南京、杭州、宁波、 厦门、 广州、深圳、 武汉、成都、西安。 重庆曾 经一直是副省级城市，1 9 9 7 年成为省 。 宁骚: 公共政策学 ，高等教育出版社，2 0 0 3 年版，第3 6 6 页。 .陈振明: 政策 科学 公共政策分析导论， ，中国人民 大学出 版社，2 0 0 4 年版，第3 4 9 页. 第一章引言 级的直辖市。 3 、地级市。地级市是指其行政地位相当于地区 ( 原称专区) 或自 治州一级 的市， 建国之初称为省辖市， 其行政隶属关系直接归省管辖，1 9 8 3 年正式称为 地级市。 4 、 县级市。 县级市是指行政地位相当于县一级的 市， 过去曾 经叫“ 专辖市气 “ 地辖市” ，属地区管辖，地区撤销后，一部分归省辖，一部分归地级市、副省 级市等代管。1 9 8 3 年正式称为县级市。 鉴于本文所选案例，本文研究的 “ 市级人大”指的是地级市和县级市的人 民代表大会，直辖市和副省级市的人民 代表大会不列入本文的研究范围. 二、 “ 政策执行监督”范围设定 本文主要研究的是市级人大对同 级政府。 ( 行政机关) 政策执行过程的监督， 因此本文中提到的政策执行主体主要指的就是市级行政机关及其组成人员，其 他政策执行主体不列入本文的研究范围。 第四节 研究内容和研究方法 1 . 4 . 1 研究内容 本文研究的主题是“ 市级人民 代表大会对政策执行的 监督研究” ，研究的对 象是地级市、县级市的 人民 代表大会对同级行政机关政策执行的监 督。 本文将实地调查的结果和理论相结合进行分析， 力求相对客观和全面地揭示 市级人大对政策执行进行监督的实际流程，探寻市级人大监督过程中存在的问 题。因此，本文的研究内 容主要包括三个方面: 一、 市级人大对政策执行进行监督的实际流程。 通过对吉林省白 城市人大的 调查，总结市级人大对政策执行进行监督的方式及实际流程。 二、 市级人大监督过 程中存在的问 题。 通过实地调查 和案例分析， 总结人大 监督过程中存在的问题。 三、解决市级人大政策执行监督过程中存在问题的方法和途径。 。 在现代政府学的理论中，广义的政府包括立法、司法、检察、行政等工 作系统:狭义的 政府则仅指公共 行政系统。本文中所使用的“ 政 府”的概念指的 是狭义的 政府。参见谢庆奎主编 当代中国 政府 ，辽宁 人民出版社，1 9 9 1 第3 - - 5 页。 第一章引言 1 . 4 . 2 研究方法 本文主要采取了理论和实证相结合的方法， 具体方法主要是文献综述法和案 例分析法。其中， 实证方法是辅助性方法，主要是以 此来分析、总结和论证理 论观点。 一、文献综述法。 笔者在写这篇论文的过程中，将大量查阅相关文献和法 律、法规，从文献、法律、法规中了解人大对政策执行进行监督的地位、意义 和主要手段。 二、案例分析法. 本文将以吉林省白 城市人大对 “ 瀚海桑田”工程建设情 况的监督作为案例进行分析。除了查阅白 城市人大对此工程进行监督的相关文 件外，笔者拟对吉 林省白 城市人大的重要工作人员及政府相关部门的工作人员 进行深度访谈 ( 访谈纪要附后) ，了解人大对政策执行进行监督的过程、手段及 在监督的过程中存在的不足，总结市级人大的监督流程。 白 城市位于吉 林省西北部， 地处吉林、黑龙江、内蒙古 三省 ( 区)交界处. 幅员2 .6 万 平方公 里。 之 所以 选择白 城市作为寒 例 分 析， 主要 理由 有以 下两点: 一 、白城市是个典型的地级市。1 9 9 3年之前，白 城作为吉林省政府的派出 机关，称为 “ 白城地区行政公署” ;1 9 9 3 年8 月，白 城 “ 撤地改市” ，撤销白 城 地区行政公署，设立白 城市 ( 地级) 。白 城市下辖镇贵县、通榆县、大安市、 挑 南市、挑北区、白 城经济开发区、大安经济开发区、查干浩特旅游开发区、白 城市民 营经济开发区 九个县 ( 市、区) 。 对白 城市人大进行调查 研究， 可以 在一 定程度上反映市级人大对政策执行进行监督的情况。 二、白 城市案例具有一定的代表性。 监督法未颁布之前，市级人大监督 权行使的主要依据是宪法、 全国 人大组织法、地方组织法、 选举法、代表法、 立法法、预算法、审计法、各级人大议事规则等。这些法律对市级人大行使宪 法规定的监督职权作了比 较明 确的规定。 各地的 地方性法规，民 族自 治地方的 自 治条例、单行条例，以 及省、市级人大的有关决议、决定，对市级人大具体 开展监督工作都作了比 较详细的规定。 2 0 0 6年第十届全国 人民 代表大会常务委 员会第二十三次会议审议通过的 中华人民 共和国 各级人民 代表大会常务委员 会监督法( 简称 监督法 ) 对于市级人大的监督内容、监督方式、监督程序 作了详细的规定。 按照这些法律、法规的规定， 市级人大监督的内容和监督的 方式类似，主要是通过审议政府工作报告、视察、 检查、询问、 质询、 特定问 第一章引言 题调查等方式对 “ 一府两院”的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。而 各种监督方式的基本实施程序 监督法上已经做了原则的规定，各市级人大 都要按照 监督法的规定开展监督工作。监督内容、方式和程序的相似性决 定了各市级人大对政策执行进行监督的基本流程在一定程度上是相同的。因 此， 白城市的案例具有一定程度上的代表性。 白城市是自 然资源比较丰富而生态环境又很脆弱的地区，风沙千旱碱严重， 自 然灾害频繁， 森林覆被率仅为1 2 .5 %。 农业抵御自 然灾害能力弱， 农民人均收 入低于全省平均水平。为了改善生态环境，加快经济发展，白城市委、市政府 于2 0 0 2 年出台了 一系列旨 在 “ 兴工、富农、强市”的政策，实施 “ 瀚海桑田” 工程是其中 一项重要的 举措。 虽然， “ 工程” 和 “ 政策” 有区别的， 但是国 外 许 多政策学者 ( 如彼得 罗西)经常用工程执行的情况来说明政策执行情况。因 此，本文决定以白 城市人大2 0 0 2 -2 0 0 5 年对 “ 瀚海桑田”工程的监督作为自 己的案例， 来说明市级人大对政策执行开 展监督的实际流程。 第二章 我国 现行政策执行监督 体系及人大在其中的 地位 第二章 我国现行政策执行监督体系及人大在其中的地位 监督，兼含监察、督导、监察、督促之意。政策执行中的监督的要旨是， 为保证政策目 标的实现，而由 一定的权力主体和社会机构对政策执行实施监视 和督促的各种活动。一定社会中，享有监督权力的所有主体之和，构成了政策 执行的 监督体系;或者说，享有监督权的 各个主体是整个监督体系中的 各个子 系统。 健全的监督体系的存在，是政府正确执行政策、提高 政策执行效率、顺 利完成政策目 标的保障。现今，我国政策执行监督体系主要包括权力机关 ( 全 国人民 代表大会及地方各级人民 代表大会)对政策执行的监督、行政机关 ( 国 务院和各级人民政府)对政策执行的监督、司法机关对政策执行的 监督、中国 共产党作为执政党对政策执行的监督、各民主党派及人民团体对政策执行的监 督和人民群众对政策执行的监督。要想了解市级人大对政策执行监督的情况， 首先应该了解我国现行政策执行监督体系的组成，了解人大监督在政策执行监 督体系中的地位。本章除了对政策执行监督的含义和功能进行概述外， 将分别 介绍我国 现行政策监督体系中各个子系统的监督内容，探讨人大在我国 现行政 策执行监督体系中的地位，为研究 “ 市级人大对政策执行的监督”作理论上的 铺垫。 第一节 政策执行监督概述 2 . 1 . 1 政策执行监督的含义 公共政策监督是政策监控的功能活动之一，它指的是政策监督主体以 一定 的 制度、 法规为依据，对政策系统的 运行包括政策的制定、 执行、 评估 与终结 等活动进行监视和督促的行为。政策监督贯穿于政策的制定、执行、评估和终 结等各个阶段，主要目的就是发现、采集和分析政策过程中的有关信息，找出 偏差和错误， 采取及时、必要的措施，予以 纠正 。 按照政策监督在政策过程的所处的不同阶段，政策监督可以 分为对政策制 定活动的监督、对政策执行活动的监督、对政策评估活动的 监督和对政策终结 。 宁骚: 公共政策 ，北京:高等教育出 版社， 2 0 0 0 年版， 第3 4 8 页。 第二 章 我国 现行政策执行监督体系及人大 在其中的地位 活动的监督四种 : 一、对政策制定活动的监督。这是指对政策制定过程中的信息收集、问题 界定以及方案的规划、选择和合法化等活动的监督和控制。通过对政策制定的 监督，保证政策本身的 科学性和合理性， 从而尽可能地减少政策失误。 二、对政策执行活动的监督。科学合理的政策的出台并不一定能保证既定 目 标的实现.在政策执行过程中，可能是执行者本身的问题，也可能是目 标团 体的不配合等等原因造成了政策的变形、扭曲和走样。因此，为了 保证政策的 全面落实， 就要对政策执行过程进行监督和控制。 三、对政策评估活动的监督。政策评估是迈向科学决策的一个重要环节。 它的目的在于取得有关政策的效果、效益和功能等方面的信息并进行判断，以 作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。 而对政策评估活动的监督 则是监督主体对政策评估过程加以 监督，以使评估活动能更好地发现政策偏差， 并决定对其进行修改、 调整、完善或是暂停执行、终止。 四、对政策终结活动的监督。政策终结是政策运作过程的最后一个环节， 也是政策更新、政策发展的逻辑起点。及时地终止一项多余的、 无效的、或己 经完成使命的政策，有助于提高政策的绩效。通过对政策终结过程的监督，促 使失败或过时的政策的 及时废止，以减少损失，提高政策绩效。 从某种意义上说， 政策建议可以看作是对政策行为同政策结果之间关系的 一种假设: 若在时刻t : 发生行为a ， 则在时刻几产生结果o 。 所有假设无疑都 是建立在关于原因和结果的先前的经验和假设的基础之上的，如果不用其后的 结 果进 行 验证， 这 些 至 多 只 是 经 验 推 测罢了 。 制定 政 策 并 不 能 保 证 其实 施与目 标一致，因为政策行为所带来的后果永远完全预知。因 此，在政策行为开始之 后进行跟踪监督至关重要。 在现实生活中，政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况时有发生。 政策若得不到贯彻实施，那么，它所要解决的社会问 题以及经济、社会发展目 标就无法实现。影响政策有效执行的因素主要有:政策问题的特性、政策本身 的因素以 及政策以 外的 因素 ( 如执行人员的素质与工作态度、 执行机关的特性、 机关组织间的沟通与协调) 。对政策行为进行监督主要是为了保证政策执行活动 遵循政策原定方案，监督检查政策能否得到贯彻执行，看看各项措施是否存在 违背全局利益或整体利益的情况，及时发现和纠正一切违背政策目 标的行为， 提高政策实施的效率， 确保政策目 标的顺利实现。威廉 f 韦斯特指出:无论 。 陈振明: 政策科学 公 共政策分析导论 ， 2 0 0 3 年版，第3 4 9 页 . 威廉 n 邓恩: 公共政策分析导论 ，中国 人民大学出版社，2 0 0 2 年版，第3 6 3 页。 第二章 我国现行政策执行监督体系 及人大在其中的 地位 是主动的还是反应式的立法监督，都可以因之而起到保护政策执行的完整性， 防范立法机关以 外的破坏性影响的作用。 . 2 . 1 . 2 政策执行监督的功能 政策执行监督主要具有以下三种功能: 一、政策执行监督的保障功能:保障政策得到正确实施。政策只有在被采 纳并 付诸实施后， 才有可能产生实际的作用并 达到预期的目 标。 但是，政策执 行主体的认识水平，价值取向，个人及其所代表的利益、偏好等，经常使得政 策在执行过程中出现被误解、曲解、滥用、消极抵制甚至反抗的现象。在此， 监督的功能就是根据一定的标准，对政策执行活动进行检查、监督，以保证政 策达到预期的目 标，或者发现预期目 标与实现目 标之间的差距，并找出其中的 原因.如果是因为目 标太高而根本不可能实现，就必须调整目 标与现实的条件 相适应:如果目 标是正确的，可行的，却没有实现，就要加大政策执行力度或 改变政策执行的方法，或对政策作相应的调整。 二、政策执行监督的调控功能:对公共政策执行过程进行监督可以实现政 策的调整与完善。 政策作为人的认识的产物， . 一旦制定出来就要保持相对的稳 定，即政策的滞后性。它不仅指政策的变动滞后于人的认识的深化，也指政策 的变动滞后于外部世界的发展变化。如果政策的滞后性超过了一定的限度，就 会给政策造成危害。因此，政策必须随着外部世界的变化和人的认识的深化而 做出 调整，只有这样才能使政策目 标、实施步骤、 执行手段等与现实相符合， 从而产生良 好的 绩效。而政策执行监督的作用 就是敏锐地捕捉外部世界的变化， 发现既有政策和现实之间的差距，以便使政策做出调整，使之臻于完善。 三、政策执行监督的反馈作用:在政策体系中，反馈的作用是将政策系统 输出的信息反馈作用于输入端，并对信息的再输入产生影响。政策执行监督的 反馈功能，主要是指通过政策执行的监督，对监督对象的活动及其结果真实性、 准确性和可靠性做出评价，不仅为决策者，而且为执行者提供改进工作的科学 依据。 具体来说， 就是通过日 益广泛的监督主体对政策执行过程实行有效的 监 督， 将政策执行过程中所产生的信息输入到决策系统、社会系统或政策执行系 统本身，将政策执行过程中 所产生的各种结果推到上述的各系统面前，由 他们 来评判，并依靠他们各自 的力量对政策过程产生影响，发生作用，它是政策系 统得以良 好运转的不可或缺的因素。 。 威廉:f 韦斯特: 控制官僚 制度制约的理论与实践 ，重庆出版社， 2 0 0 1 年版，第 1 7 9 页。 第二章 我国现行政策执行监督体系及人大在其中的地位 第二节我国现行的政策执行监督体系 我国 现行的政策执行监督体系，就是由 权力机关、 行政机关、司 法机关、 政党、大众传播媒介、人民团体和人民群众所构成的、对公共政策的执行进行 监督的综合工作体系.这一监督体系可由图2 . 1 来表示。 行政监察机关上级行政机关 大众传播媒介政党司法监督机关 欣 户中 法院民主党派检察院执政党 人民群众及人民团体 图z . 1 我国现行政策执行监督体系示意图 第二章我国现行政策执行监督体系及人大在其中的地位 按照与政策执行主体关系划分，我国现行的政策执行监督体系分为内部政 策执行监督体系 和外部政策执行监督体系两部分。内部政策执行监督体系主要 包括上级行政机关和行政监察机关对政策执行的监督;外部政策执行监督体系 包括权力机关 ( 全国人民代表大会及地方各级人民 代表大会) 对政策执行的 监 督、司法机关对政策执行的监督、中国共产党作为执政党对政策执行的监督、 各民主党派对政策执行的监督、大众传播媒介对政策执行的监督和人民群众及 人民团体对政策执行的监督。 2 . 2 . t 内部政策执行监督体系 内部政策执行监督主体是指各级行政机关。由行政机关实施的政策执行监 督是一种纵向的 监督，主要是上级主管机关对下级执行机关工作的指示、检查、 布置、督促等。由行政机关所实施的政策执行监督主要采取以下两种形式: 一 是行政管理机关的监督，或称一般行政监督。它是从行政法规定的行政管理权 中产生出来的，由上级政府部门对下级政府部门及其所属机关的一种监督，因 而成为整个行政管理链条的一个环节。 这种监督又可以细分为以下几种情况: 1 , 中央政府对所属部门及地方政府及其人员的监督。2 、综合部门的 政策监督。 3 . 主管部门对下级业务部门所属单位的执行情况所进行的监督;二是专门行政监 督机关的监督，即 行政监察。与前述的一般业务性的监督、检查有所不同的是， 这种监督是由 专门的监督机关对行政机关内 部的工作人员所实施的监督。 专门 督察机构一般相对独立于政策执行系统之外，以督察为主要职责，不是政策的 执行者 。 具体而言，我国行政机关对政策执行进行监督的主要内容有: 一、行政监察。这是我国行政机关内自 我监控体系中最强有力的手段， 它 由专门的国家机关来实施，其机构设置及权力都是由国家立法保障的。因此， 它的 监督有国 家的强制力为后盾，并能产生直接的法律效果。 二、上级行政机关对所属部门 及下级机关的业务监督和人事任免。这是最 经常 最普遍的一 种监督方式，以 法律、法规、 纪律等为依据，具有强制性。 主 要做法是改变或撤销由 所属部门 和下级机关发 布的不适当的命令、指示等， 或 发布命令、决定和指示等，人事的 任免、考核、奖惩也是其经常性的措施。 0 陈振明: 政策科学 -公共政策分析导论 ，中国人民大学出 版社， 2 0 0 3 年版，第3 7 5 页。 第二章 我国 现行政策执行监 督体系及人大在其中的 地位 三、 所属部门 和下级部门 根据民主