（管理科学与工程专业论文）区域水权制度改革的研究.pdf

摘要 我国水资源短缺造成的供求矛盾已成为社会和经济发展的重要制约因素， 单纯依靠行政手段对水资源分配和管理的方式已不适应社会主义市场经济的发 展需要。2 0 0 2 年新颁布的水法中明确了流域管理与区域管理相结合的原 则，如何在新法框架下改革现有的区域水权制度，如何以市场手段优化配置区 域水资源、提高水资源的利用效率已经引起广泛的关注。 本文针对这些问题，探讨了在过渡时期内建设区域水权制度的基本框架。 改革水权制度的目标是利用市场机制实现水资源优化配置。水权的初始分配是 市场配覆水权的基础，它以流域水权为基本形式进行水权的界定和分配；合理 的水权价格和市场监管机制是实现水权配置高效和公平的保障。 通过对中外水权制度、新旧水法的比较分析，指出我国现行水权制度 中亟待解决的问题。并结合我国具体国情，应用“产权界定的博弈分析”，构 造流域内不同区域在水权配置中产生冲突行为的数学模型，论证了宏观调控与 市场运行机制相结合、以流域管理为主的水权制度所具有的科学性与优越性。 并将水权制度体系划分成水权配置机制、水权价格机制、水权市场运行机制、 水权市场管理机制四个侧面来进行研究，提出了科学可行的政策建议。 关键词：水资源；水权；区域；配置；价格 a b s t r a c t t h ef a s ti n c r e a s eo f w a t e rr e s o u r c e sc o n s u m p t i o na n dl a c ko f w a t e r s u p p l yh a v e b e e nt h em o s ti m p o r t a n tr e s t r i c t e de l e m e n tf o rt h en a t i o n a l e c o n o m ya n ds o c i a l d e v e l o p m e n t i ti sp r o p o s e dt h a ta l l o c a t i o no fw a t e rr e s o u r c e sb a s e do nm a r k e tf o r e n h a n c i n gt h ee f f i c i e n c yo fw a t e rr e s o u r c e su t i l i z a t i o n ，a st h ea l l o c a t i o no fw a t e r r e s o u r c e sb a s e do nt h ea d m i n i s t r a t i o nd o e sn o tm e e tt h e d e v e l o p m e n tn e e do ft h e s o c i a lm a r k e te c o n o m y t h er e c e n tw a t e rl a we n a c t e di n2 0 0 2h a sp o i n t e do u tt h e r u l eo fc o m b i n a t i o no fb a s i nm a n a g e m e n tw i t hr e g i o n a lm a n a g e m e n t i th a sb e e n r e m a r k a b l ea b o u th o wt or e f o r mt h e p r e s e n t w a t e r r i g h t sr e g u l a t i o ns y s t e mu n d e rt h e f r a m e w o r ko fn e w - e n a c t e dw a t e rl a wa n da b o u th o wt o o p t i m i z ea l l o c a t i n gt h e r e g i o n a lw a t e r r e s o u r c e sb ym a r k e tm e a n st oi m p r o v et h ee f f i c i e n c y a i m e da tt h e s e p r o b l e m s ，t h e b a s i cf r a m e w o r ko fr e 舀o n a lw a t e r r i g h t s r e g u l a t i o ns y s t e me s t a b l i s h m e n td u r i n gi n t e r i mi sd i s c u s s e di nt h i sp a p e r o p t i m i z i n g t h ea l l o c a t i o no fw a t e rr e s o u r c e st h r o u g hm a r k e tm e c h a n i s mi st h eg o a lo fw a t e r r i g h t sr e g u l a t i o ns y s t e mr e f o r m a t i o n i n i t i a la l l o c a t i o no f w a t e rr e s o u r c e si st h eb a s e f o rm a r k e t - o r i e n t e da l l o c a t i o no fw a t e rr i g h t s ，i nw h i c ht h em a i nf o r m a to fw a t e r r i g h t si sb a s i nb a s e dt oa s s i g nw a t e rr i g h t sc l e a r l y r e a s o n a b l ew a t e rr i g h t sp r i c ea n d m a r k e ts u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n tm e c h a n i s ma r et h eg u a r a n t e ef o rt h ee f f i c i e n c y a n df a i r n e s so f w a t e r r i g h t sa l l o c a t i o n t h i sp a p e rc o m p a r e st h ew a t e rr i g h t sr e g u l a t i o n s y s t e mb e t w e e nc h i n aa n d o t h e rc o u n t r i e s a sw e l la st h er e c e n tw a t e rl a wa n dp r e v i o u so n et o a n a l y z et h e p r o b l e me x i s t i n gi nt h ep r e s e n tr e g i o n a lw a t e rr i g h t ss y s t e m t h e ni t i sp r o v e dt h a t t h eb a s i nm a n a g e m e n tb a s e dr e g i o n a lw a t e rr i g h t ss y s t e mc o o p e r a t e dw i t hm a c r o c o n t r o la n dm a r k e t o p e r a t i o n i ss c i e n t i f i ca n d a d v a n t a g e o u st h r o u g h t h e m a t h e m a t i c a im o d e l s d e s c r i b i n gt h ew a t e r r e s o u r c e sc o n f l i c t sa p p l i e dw i t ht h eg a m e t h e o r ya n a l y s i so fp r o p e r t yr i g h t s a sar e s u l t ，t h ef e a s i b l ep o l i c ys u g g e s t i o ni s p r o p o s e dt h r o u g h t h es t u d yo ff o u rp r o f i l e so fw a t e r r i g h t sr e g u l a t i o ns y s t e m ，w h i c h a r ew a t e rr i g h t sa l l o c a t i o ns y s t e m ，w a t e rr i g h t sp r i c es y s t e m ，w a t e rr i g h t sm a r k e t o p e r a t i o ns y s t e m a n dw a t e r r i g h t sm a r k e tm a n a g e m e n ts y s t e m k e y w o r d s ：w a t e rr e s o u r c e s ，w a t e r r i g h t s ，r e g i o n ，a l l o c a t i o n ，p r i c e i i 区域水权制度改革的研究 1 引言 1 1 问题的提出 水是生命之源，是人类社会最稀缺的自然资源；同时又是战略性的经济资 源；水资源的可持续利用是社会经济可持续发展的重要保障条件。联合国环境 与发展大会通过的( 2 1 世纪议程中明确提出，淡水是一种有限的资源，不 仅为维持地球上一切生命所必需，而且对一切社会经济部门都具有生死攸关的 重要意义。水资源对人类生存、生产、生活都具有非常重要的作用，但我国水 资源目前面临的问题主要有： ( 1 ) 水资源短缺与浪费并存 我国水资源的时间与空间分布极不均衡，水资源总量为2 8 万亿矗，虽然 总量不低，位居世界第四，但我国是一个拥有1 3 亿人口的大国，人均占有的 淡水资源量只有2 3 0 0 m 3 ，不到世界平均占有量的1 3 ，居世界第8 2 位，是世 界上1 3 个贫水国家之一。预测到2 0 3 0 年我国人口增至1 6 亿时，人均资源量 将下降到1 7 6 0 m 3 t 。而按现行国际标准，人均水资源量少于2 0 0 0 m 就属于严 重缺水的国家。 在我国，由于对水资源长期实行以需定产，忽视水资源的保护和可持续发 展，引发的生态破坏、沙土流失、洪涝灾害、水污染、地下水超量开采等等， 使我国水环境恶化，大量水资源被白白浪费。1 9 9 7 年黄河山东利滓站全年断 流1 3 次，累计2 2 6 天。19 9 9 年全国污水排放量为6 0 6 亿平方公里，其中8 0 未经处理直接排入江河湖库水域，致使许多城镇的饮用水源受到了不同程度的 污染；全国1 4 人口饮用水不符合卫生标准，全国5 0 的河段、9 0 以上的城 市水域受到不同程度污染，部分水源被迫弃用，污染严重的海河、辽河、淮河 的超五类水河长分别占起总长的5 6 、4 8 5 、4 1 【1 1 。截至2 0 0 3 年，我国有4 0 0 多座缺水城市。1 0 0 多座为严重缺水城市，特别是北方地区水资源不足的情况 更为严重。如北京市，现在实际用水人口己超过1 4 0 0 万人，人均水资源量达 不到3 0 0 立方米，还不如沙漠国家以色列【l l 。随着社会经济的发展，我国水资 源供求矛盾日益突出，已经阻碍了缺水地区的经济发展。 ( 2 ) 水资源管理体制落后 水资源的短缺与浪费并存只是问题的一个方面，其深层次的原因在于我国 的水资源管理体制处于严重滞后状态。现行的水资源管理体制是以1 9 8 8 年7 月1 臼颁布的中国第一部水法( 以下简称旧水法) 为基础建立的，我国水 区域永权翎度改革的研究 资源管理的现状基本上是政府的行政行为。随着社会经济的快速发展，对水资 源的需求不断增加，但由于水资源的总量不足、时空分布不均、水污染严重 等，传统的水资源配置模式己不能适应当前的用水形势和可持续利用水资源的 思想。我国于2 0 0 2 年1 0 月1 日开始实施的中华人民共和国水法( 以下简 称新水法) 就是在这个背景下产生的。新水法本着对水资源实行流域 管理与行政区域管理相结合的原则，围绕水资源可持续利用的要求，强化了水 资源的规划、配置和节约保护。新水法和原水法相比，有一些重大突破和更多 流域管理的内容，因此存在着以旧水法为基础的水资源管理体制向先进的 管理体制过渡的问题。 产权明晰是市场经济的基本要求，水权即是产权在水资源领域的反映。研 究水权理论，探讨区域水权制度的建立过程是水资源管理体制中的核心问题， 对于研究如何落实流域管理与行政区域管理相结合的原则至关重要。据测算， 我国未来3 0 余年需水量将增加4 0 0 0 - 4 5 0 0 亿m 3 ，如果在水资源开发利用上没 有新的突破，仅仅依靠工程措施开发水资源，而在区域水权管理上不能适应用 水紧张的残酷现实，将很难满足国民经济发展的需要。对我国各省、自治区水 资源与生产力、人口、耕地和矿产资源协调度的分析表明，区域发展与水资源 极不匹配的有北京、内蒙古自治区等1 0 个行政区划，占全国所有行政区划的 1 3 3 3 ；区域发展与水资源基本匹配的有吉林省等5 个行政区划，占全国所有 行政区划的1 6 6 7 ；区域发展与水资源匹配的有上海、广东省等1 5 个行政区 划，仅占全国所有行政区划的5 耐2 】。由此可见，随着我国市场经济的逐步建 立和完善，必须发挥市场机制对水资源的基础配置作用。解决上游和下游、地 表水和地下水、农业用水和城市用水、经济用水和生态用水之间水资源利用的 尖锐矛盾，处置供水与需水、短缺与浪费、开源与节流、用水与防污之间的比 辩证关系，都需要引入市场经济的原则。只有这样。才能真正地优化配置、高 效利用我国原本已经非常匮乏的水资源，使其成为可持续利用的自然资源，造 福子孙后代。 1 2 国内外同类研究综述 1 2 1 水权制度研究的进展 ( 1 ) 水权制度是与具体国家和地区的社会制度、水资源情况、文化传统 紧密相关的，世界各国在长期的社会发展和用水实践中形成了自己成文或不成 文的水权制度原则。总结起来主要有以下几种原则： 区域水权制度改革的研究 占用优先原则。不认可用户对水体的占有权，但承认其对水资源的用益 权。其依据一是时先权先( f i r s t i nt i m e ，f i r s ti nr i g h t ) ，先占用者有优先使用权； 二是有益用途( b e n e f i c i a lu s e ) ，即水的使用必须用于能产生效益的活动；三是 不用即作废( u s ei t o rl o s ei t ) t 3 1 。美国的东部地区和日本都采用这种原则，随着 社会的发展不断得到完善，如通过水市场和水银行等促进水权的销售和转让， 让水资源从边际效益低的使用者向边际效益高的使用者转移。 河岸所有原贝1 ( r i p a r i a no w n e r s h i p ) 。源于英国的普通法和1 8 0 4 年的拿破 仑法典，河岸权是属于与河道相毗邻土地所有者的一项所有权【4 】。河岸权不论 使用与否都具有延续性，它不会因不使用而丧失，也不会因被利用的时间先后 而建立优先权，河岸权附着于河流的天然径流，它本身不要求水资源的有效利 用。 平等用水原则。它是指所有用户拥有同等的用水权，当缺水时，大家以 相同的比例削减用水量。在智利的一些地区，采用了平等用水原则。 公共托管原则( t h ep u b l i c - - t r u s td o c t r i n e ) 。也叫公共信任原则，是指政府 具有管理某些自然资源并维护公共利益的义务【3 】，该原则在美国西部被采用， 作为改善占用优先原则不足的补充原则，目的是确保公共用水和保护公共利 益。 条件优先权原则。是指在一定条件的基础上用户具有优先用水权。如日 本采用的堤坝用益权，使得水资源使用者能够取得使用水库蓄水的堤坝用益 权。该权利在本质上类似于财产权【4 】，市政供水、工业供水、水力发电的水资 源用户可以分担建设成本而申请相应的水权。获得堤坝用益权的用户不受占用 优先权原则的束缚，因为他们有权利用水库的一定贮存容量。当分配到的水库 蓄水容量存蓄满后，堤坝用益权持有者将可以从堤坝甚至从下游引取这部分水 资源。 其他的水权制度原则还有惯例水权制、地下水水权制等。 ( 2 ) 国内水权理论的研究，尚处于初始阶段。关于水权的概念还未有一 个比较统一且明确的认识，概括起来主要有以下几种看法。一是认为水权可简 单概括为水资源的所有权和使用权，按照我国水法，水的所有权属于国 家，研究重点是水的使用权问题。【5 】二是认为按照现代各国水法的一般规定， 水权即为依法对于地面水和地下水取得使用或收益的权利。水资源所有权为水 权之母，其他权利由水资源所有权派生而来。【6 j 三是认为水权是与水资源所有 权、使用权、水产品与服务经营权等相关的一组权利的总称，是调节个人、地 区域水权制度改革的研究 区与部f 7 2 _ 间水资源开发利用活动的一套规范，属于财产权的范畴。口j 四是认 为，水权分水资源水权和水利工程供水水权两种。水资源水权是国家的政治权 力，水利工程供水水权是所有者的财产权力。l s 】水权理论的核心在于水权明 晰。但目前我国还只限于讨论水权界定、分配的原则，对水权明晰的内在机 理、具体可行方法需要深入研究。至于在新水法框架下进行水权管理改革 所涉及到的流域内水权分配、水权转让和水市场的建立和运作更需要探讨。 1 2 2 区域水资源优化配置的分析方法 建立水权制度，旨在合理配置和高效利用有限的淡水资源，并使水权能够 像普通产权一样进行市场化配置。水资源优化配置是指在一个特定流域或区域 内，工程与非工程措施并举，对有限的不同形式的水资源进行科学合理的分 配，其最终目的就是实现水资源的可持续利用，保证社会经济、资源、生态环 境的协调发展。因此，了解水资源优化配置的分析方法是非常重要的。 ( 1 ) 线性规划模型 其特点是模型中的目标函数及约束条件的数学形式均为线性，由于它具有 标准的求解方法，通常可把复杂的水资源优化问题构造成线性规划模型。它的 标准形式p 1 为： 目标函数：m a x z = d f 嘞“( 卜1 ) i = l j = 1 约束条件： d ，x ，= b 。( f - 1 ，2 ，川) ( 卜2 ) j = l x 。0 ( - l ，2 ，n ) ( 2 ) 动态规划模型 此类模型主要应用于系统分析的多阶段决策过程( m u l t i s t a g ed e c i s i o n p r o c e s s ) ，可以求得整个系统的最优决策方案。动态规划的基础是最优性原 理，基本方法就是把一个复杂的问题分解，形成一个多阶段的决策过程，并按 一定的顺序或时序，从第一阶段开始，逐次求出每段的最优决策，从而求得整 个系统的最优决策。动态规划的基本方程是一个使过程状态连续转移的递推方 程。它的数学形式【9 1 是： = 偻z ，) ( i - 3 ) 区域水权制度改革的研究 约束条件：s s d t d 动态规划模型可用函数迭代法或策略迭代法求解。 ( 3 ) 多目标规划模型 区域水资源的开发利用都是多目标的，在追求经济效益目标的同时，还应 提出社会、环境、长期效益等方面的目标。这类问题需要利用多目标规划的方 法来解决。它的模型形式1 9 1 可表示为： 目标函数：m a x z l ( x ) ，z 2 ( x ) ，z p ( x ) 】( 1 4 ) 约束方程：g ( x ) = 6 ，( i = 1 ，2 ，疗) ( 卜5 ) 决策变量向量：f k ，工2 ，x ，】l ”( 卜6 ) 多目标规划是运筹学的一个重要分支，它是随着线性规划无法解决的问题 的出现而诞生的。多目标规划作为实现现代化管理的决策支持工具，具有4 方面 特点：一是具有许多组解的“满意行为”模型，而不是只有“唯一解”的最大 化模型。二是特别适用于解决具有不同度量单位和相互冲突的多目标决策问 题，利用加权系数或层次序列法可描述决策者对某目标的偏好程度，并将不同 度量的目标归一化。三是可以保证决策结果是非劣解，通过一定的数学处理方 法，可首先排除劣解，然后在非劣解集中挑选出满意的解，即能保证决策结果 尽可能接近理想值。四是便于利用电子计算机技术，通过计算机可迅速为决策 者提供多种行动方案和决策信息，有利于决策者时各个目标相互关系的理解和 认识。同时，易于开发人一机交互系统，为决策者提供方便简单的决策支持工 具。 多目标规划方法的独特优势，使其近年得到普遍重视，在经济管理、工业 工程最优控制，资源优化分配等领域得到广泛应用。随着计算机技术的发展， 多目标规划将会进一步完善和提高，成为区域水资源优化配置的实用工具。 区域水权制度改革的研究 1 3 研究的思路 针对目前对水资源稀缺问题的普遍关注，结合区域水资源优化配置的分析 方法和我国具体国情，本文以区域水权制度改革为研究对象，合理选取分析参 数，建立水资源配置分析模型，探讨过渡时期内区域水权管理体制的建立方 案，以期达到合理开发、高效配置有限水资源的作用。研究的方法主要是理论 和实践相结合，历史和现实相结合。实证与规范相结合，产权分析和案例分析 相结合。基于以上研究工作，本文在内容安排上按提出问题，分析问题和解决 问题的思路安排本文的结构( 如图1 1 ) 。 第二部分指出本文所涉及概念的范围，运用现代产权经济理论，构建水权 和水权制度分析的基本理论框架。 第三部分通过分别比较中、外水权制度以及新、旧水法的发展现状，剖析 现行水权制度中存在的主要问题。 第四部分通过对水资源配置冲突的博弈分析，应用多目标规划模型，论证 在市场经济宏观调控下建立水权制度的科学性与优越性。 第五部分是在以上分析的基础上，深入探讨流域水权制度的建立过程，它 包括流域水权配置、水权价格的制定、水权市场的建立及组织管理等内容。 最后，总结全文的基本观点并提出有待进一步研究的问题。 图1 1 论文的研究路线 f i g1 1 t h er e s e a r c hp a t ho f p a p e r 区域水权制度改革的研究 2 构建水权制度的基础理论框架 2 1 基本概念 研究区域水权制度改革，必须明确一些基本概念的内涵。因为基本概念内 涵不同，研究的范围、特征、内容、原则将有很大差别。水权与水市场的概念 就是以产权经济学为背景提出的，它是构建区域水权制度的基本概念。 2 1 1 产权与产权制度 以科斯和诺斯为代表的话方现代产权经济学，被认为是产权理论的基础。 产权是指财产权利、所有制权利或财产权，都是英语p r o p e r t yf i g h t s 或p r o p e r t y r i g h t 汉语译文的不同译法，产权是其简称。它是人们( 财产主体) 围绕或通 过财产( 客体) 而形成的经济责任、权力和利益关系。产权的直接形式虽然是 人对物的关系，实质上却是产权主体之间的关系。产权是个复杂的体系，它 可以指完整的产权体系，也可以指一组或一束权力( 英语中以p r o p e r t yr i g h t s 表示) ；有时，它仅仅指单个的产权，有时甚至是由于产权派生或衍生出来的 细小产权( 英语中以p r o p e r t yr i g h t 表示) 。当产权是一组权力时，这些权力既 可结合在一起，为一个主体去行使，也可能互相分离、分割，为不同的主体去 行使。产权的内容包括所有权( 归属权) 、支配权、使用权、受益权。产权主 体在行使权力的过程中，都要受到一定的约束和限制，有时还要尽一定的义 务。 西方现代产权经 济学的主要内容是以 交易费用为基本分析 工具，如图2 1 所 示，将交易费用、产 权关系、市场运行和 资源配置效率四者之 间联系起来，研究产 权及产权机构的安排 对资源配置及其效率 图2 1 产权经济分析图 f i a2 1t h e a n a l y s i sg r a o ho f p r o p e r t yr i e a a t se c o n o m i e s 的影响【0 】。认为产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于他们 的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。其理论的核心是科斯定理。科 7 区域水权制度改革的研究 斯第一定理的基本表述是：如果交易费用为零，无论财产权力如何界定，都可 以通过市场交换达到资源的最优配置。第二定理的基本表述是：只要存在交易 费用，则财产权力的界定，就会对资源配鹭产生影响。 产权制度是划分、界定、实施、保护和调剂产权，确认和处理各个产权主 体的责、权、利关系的规则。它不单纯是经济关系，还包括保护和实现产权关 系的法律体系和产权保障体系的规定。 2 1 2 水权与水权制度 ( 1 ) 水权的含义及构成 一般意义上的“水权”是个比较笼统的概念，凡是涉及到与水有关的权力 和利益的拥有、享用、变动等方面的事项均可视为水权问题，如大至浩瀚海洋 的所有权与开发利用权的确定转让，小到极度干渴时关系到个人生命存亡的滴 水之利，都属于或涉及到水权问题。本文探讨的水权，有严格的界定，其研究 层面主要限于地球上有限的可利用的淡水资源。水权是水资源产权的简称，是 产权理论渗透到水资源领域的产物。按照产权理论，水产权也不是单项权利， 而是一组权利。在引言部分提到的目前学术界关于水权概念的几种看法，石玉 波提出的看法比较全面，即认为“水权是与水资源有关的一组权利的总称，是 调节个人、地区与部门之间水资源开发利用活动的一套规范”1 7 】。水资源既有 私人物品的属性又有公共物品的属性，二者相互混合，不能分开，鉴于这种独 有的混合经济特性，可将水权细分为水资源的所有权、分配权、使用权、监督 权。 在我国现行的法律制度下，“水的所有权属于国家”在字面上是明确的， 但从市场经济观点来看，却显得模糊。鉴于水资源存在和运动的自然属性和社 会属性的特殊性、复杂性，其产权制度远不是仅凭全民所有制就能够阐述明白 的。在模糊和抽象的所有权之后，又缺乏任何意义与形式的承接，就直接引入 使用权。这对在现实世界中占有主体不确定、享用机会不均等、利害主体可转 变的水资源客体来说，将直接导致水资源使用权的滥用以及水资源配置的巨大 浪费和低效率，水资源管理体制无法向市场化改进。因此，在我国现有水资源 所有权的法律规定不改变的情况下。要取得水资源管理的市场化改革和高效率 配置，就必须引入一个介于所有权和使用权之间的权力机制，这就是分配权。 分配权，从管理的角度来说，是公共机构或公共代表通过组织协商和签订 协议的形式。把具有一定数量和质量的水资源从公共领域中确定给特定的用水 区域水权制度改革的研究 集团或用水个人的权力。在这里，分配权是连接所有权和使用权的桥梁，是建 立水资源优化配置和以市场机制提高使用效率的基础和前提。根据一定原则由 各责任方所签订的合法有效的水权分配协议，可以说是形成水权市场的理念和 框架，是对水资源稀缺性和获得权的直接而明确的反映和描述。在此协议所形 成的市场框架下，用水方式节约、经济效率高的用水户，就可能将其节约出来 或因自身用水计划调整而多余出来的用水额度。拿出来到市场上转让。这样在 统一市场的条件下，转让出来的水就进一步提高了用水效率和水资源配置的合 理性。 使用权是用水集团和用水个人在定的水资源流域或区域中，根据自身拥 有的现实人口数量、资源状况、经济发展潜力和水生态环境状况等因素，对具 有一定数量和质量的水的使用和消费的权力，也可将其理解为经营权。 在水权的构成中，还有一个不容忽视的方面是监督权。监督权一是保证水 资源分配公平、公正、合理，不出现权力滥用和腐败行为，体现反垄断；二是 确保水资源使用方式、方法既符合自身发展的需要，又不危及他人及子孙后代 的权益，消除负外部性。 面向水资源的自然属性和社会属性、面向市场体制改革的水权构成，由此 得出的水权定义是：水权是指地球上有限的可利用的淡水资源在人类社会不同 群体范围内或个人间的所有权、分配权、使用权和监督权。在这四种权力中， 所有权具有理论方面的意义，而分配权、使用权和监督权则不仅具有理论方面 的意义，而且具有很强的实践操作意义，是水资源市场实现公平、高效、透 明、开放的重要保障。 ( 2 ) 水权制度与水市场 水权制度是划分、界定、实施、保护和调节水权，确认和处理各个水权主 体的责、权、利关系的规则【i 。它是基于实现水资源转让机制、营造水市场， 达到优化配置水资源、合理高效利用水资源的目的而提出的水资源管理和使用 的行为规范。 水市场是指取得、交换水资源开发利用权，水资源、水商品使用权和跨流 域、跨区域的水量分配的场所，以及由水资源、水商品交换所连接起来的人与 人之间各种关系的总和。川因此，水市场有广义和狭义之分，广义的水市场是 指通过水资源、水商品交换和流通所反映出来的各种经济现象，以及由此联系 起来的人与人之间的经济关系：狭义的水市场仅是指水资源、水商品转手的地 域和空间场所。由于水这种商品的特殊性，只有极小部分的矿泉水、纯净水是 区域水权制度改革的研究 在固定的市场交易的。 ( 3 ) 水权制度的特征 第一，双重属性。水资源具有多重特性：从自然特性角度看，水可以循环 再生，但储量有限，还要满足生态需要；从消费特征来看，水的需求同时包含 水量需求和水质需求，人类用水有一个弹性很小的基本用水，而大部分用水为 弹性相对较大的多样化用水；从经济特性来看，水资源具有混合特性，兼具私 人物品公共物品的属性，且水资源具有不可专有性哺l 。每个水资源都是一个完 整的体系。具有客观上要求统一管理的区域特性，而水的流动性又导致测量和 跟踪管理水资源的特定部分非常困难。水资源的多重特性决定了水权的双重属 性，一方面许多国家把水资源作为一种特定的自然资源正逐渐从土地资源中分 离出来，作为一种公共资源来进行规范，在法律中规定水资源为国家所有或地 方所有：另一方面又对水的部分使用权按市场机制进行分配，促使水资源优化 配置。水权制度改革的交迁过程也就是在共有产权和私有产权之间寻求最佳契 合点的过程。1 第二，水权的可分割性，即水所有权和使用权的分离。水使用权可以分配 给具体的使用者同时水的使用权也可以成为进行交易的财产权。水权明晰， 是指水使用权具有很强的排他性和让渡性；水权不明晰，则指水使用权的具有 较弱的排他性和可让渡性。水权是否明晰是判断水权制度是否合理的首要因 素。 第三，水权制度的外部性。外部性，也称外部效果，是指那种与本措施并 无直接关联者所招致的效益或损失。例如，工厂排放的污水污染了江河，使渔 业受到损失，对于受害者而言，这是一种负的效果。水权具有一定的外部性， 既有积极的外部经济性( 效益) ，也有消极的负效应( 损失) 。以流域为例，如 果上游过多地利用水资源，就可能导致下游水资源可利用的减少，甚至江河的 干涸给下游带来一定的损失。同样，在某一地区修建大型水库，具有供水、 防洪等功能，保证了当地人民群众生活的用水需要和生命财产的安全需要，同 时可能给周边地区带来额外的效益，如通过发展旅游业，为当地提供一定的就 业机会。是否能带来外部的经济性是判断水权制度是否有效率的重要因素。 第四。水权交易制度的不平衡性。由于我国的水资源归国家或集体所有， 水权的交易是在所有权不变的前提下对其使用权或经营权的交易，交易的双方 是两个不同的利益代表者，其地位是不一样的。一方通常是代表国家或集体组 织行使水瓷源的管理权；另一方则是为了获利的水资源经营或使用者。产权出 1 0 让者可以凭借政府的良好形象或权威对t i l i l ：的产权施加影响，具有垄断性，而 购买者则不具备这样的优势，他们只能被动地接受这种影响。特殊情况下水权 交易会变得更加不平衡，如由于商业欺诈或者腐败的原因，水权可以通过不正 当的手段获取，尽管这只是一种特例，但也可能发生。因此，尽量降低水权交 易的不平衡性是水权制度改革的另一个重要课题。 2 2 水权的经济意义 水权的定义是以普通意义上的产权理论( 强调物权) 为基础的，两者之间 有紧密的联系，但是由于水资源的特殊属性又造成了两者之间必然存在着一定 的差别( 见表2 1 ) 。普通意义的物权，是人对财产的权利，其归属是专有的， 其所有者权益是排他的。而作为实物进入社会系统中的水资源，尽管可阻通过 一定手段确定其所有者，但这种所有不等于专有，而是存在一定程度的非排他 性和共享性。所有者甲的水，可以通过渗漏成为乙的水，也可以通过流动成为 丙的水。在这过程中，所有者的意志往往并不起作用，而是水的自然规律在起 作用，因而这种“转让”绝不同于普通意义的人为条件下的物权转让。作为实 物的水，其所有权和使用权既然可以“转让”，其所有者权益自然也就可以转 移，只不过这种转移的后果，有时是正面的( 如循环利用) ，有时却是消极的 ( 如污染蔓延) 。 表2 1 普通意义的产权与水权的关系 t a b l e2 1t h er e l a t i o no f t r a d i t i o n a lp r o p e r t yr i g h t sa n dw a t e r r i g h t s 譬，孝粼簪艰物姆蔓萋+ _ 1 一。 _17 水权 ，i 黪i ：薹蔓， 形式上是人对物的关系，实质上都是产权主体之间的关系：都有明确的 i u 鬻蒸零 存续区间，可依约定的期限行使权利；都以追求使用价值为目的，遵循科斯 定理。 爹，疆麟鬃 专有性和排他性；可完全转让。 非专有性：所有权和使j j 权可分割； 1 ： 一定程度的转让。 谤霉黪填蝴l l _ = = i 水资源流动的自然属性；兼具公有性和私有性。 孵瓣辩 水权的经济意义，即在于通过划分和明确水资源权属，为优化水资源配 置、提高水资源的经济利用效率提供一种平等竞争的市场机制。一定区域的一 定人口，其可支配的水资源是有限的，一旦水权问题得到明确，上游地区不能 区域水权制度改革的研究 因为取水便利而无节制用水，下游地区也不会因为取用水机会差而失去生活、 生产的基本用水条件，同样会以水权额度内的水资源，来安排和发挥出最佳的 综合利用效益。当一个地区或一个单位，通过改变生产内容、提高水资源利用 方式与利用技术，而取得节水成效后，它就可能将节约出来的水用于扩大再生 产或用于市场转让，从而就进一步提高了全社会水资源利用的经济效率，以同 样数量的水可以生产出更多的产品，创造更高的价值，实现经济效益的总体最 优和持续进步与提高。因此，明晰水权是培育和建立水权市场的基础，它也是 构建区域水权制度的目标 1 2 区域水权制度改革的研究 3 水权管理制度的比较和分析 3 1 中外水权制度的比较分析 各个国家水资源状况、水资源管理体制和水法规制订主体不同，所实行的 水权管理体系也不尽相同。以下分别选取澳大利亚、美国、智利三个典型国 家，从水权分配制度和水权交易制度两个层面对比中外水权制度，从中找出我 国水权制度存在的问题 3 1 ，1 国外水权分配制度 ( 1 ) 澳大利亚水权分配原则 澳大利亚属于水资源相对短缺国家，其最早的水权制度来源于滨岸权制 度。上世纪初，联邦政府通过立法，将水权与土地所有权分离，明确水资源是 公共资源，归州政府所有，由州政府调整和分配水权。跨州河流使用水，由联 邦政府和各，i 1 达成分水协议。 澳大利皿各州水权制度有很大的相似性，其中以维多利亚州最为典型。维 多利亚州水的所有权归州政府所有，水的使用权出让给具有灌溉和供水职能的 管理机构、电力公司以及个人。水使用权出让过程中，由州政府委托自然资源 和环境部组织调查组，调查研究及考虑对受让人申请的意见，决定批准或不予 批准。1 1 2 】近年来，澳大利亚某些州进一步进行了水制度改革。澳大利亚昆士兰 州开始实施流域性的总体水资源规划，用水许可证制逐步改变为水分配办法， 即水量分配，且水量分配与土地分离，并可在市场进行交易，多余水量归大坝 所有者，水量分配通过签订合同确定下来。i l 习 ( 2 ) 美国水权分配原则 在美国，水权由州法规对水权进行界定，各州因地制宜建立符合实际的水 权分配体系。在美国东部、东南部和中西地区，水资源比较丰富，用水户的用 水在正常情况下一般都可以得到满足，很少因用水紧张而发生水事纠纷，所以 这一地区的水权管理制度制定得比较宽松，采用的大都是滨岸权原则，规定滨 岸土地都有取水用水权，且所有滨岸权所有者都拥有同等的权利，没有多少和 先后之分。而美国西部水资源紧缺，用水较为紧张，为了保护原用水户的利益 不受侵害，则采用了水权优先占用体系。 在干旱和半干旱的美国西部各州，州法律法规都规定，其边界内的水资源 为公众或州所有。在州政府水资源所有权下，水权分配是对水资源的使用权的 区域水权制度改革的研究 分配。西部各州的水权管理系统各自独立，但它们有很大的相似性，水权采用 的是优先占用体系【1 4 1 。实行占用水权体系的州，水权占用必须合理，包括在合 理的时间内对水进行有益的利用以及用水和引水应当合理等方面的要求，否则 就是对水的利用超出了水权规定的范围。水权占用的日期决定了用水户用水的 优先权，最早占用者拥有最高级别的权利，最晚占用者拥有最低级别的权利， 在缺水时期，那些拥有最高级别的用户被允许引用他们所需的全部水量，而那 些拥有最低级别的用户被迫限制甚至全部削减他们的引用水量。用水户获取占 用权必须填写占用水权的书面申请，并经过一定的行政程序或司法程序才能获 取。 美国某些位于太平洋沿岸或百度子午线附近的州其气候兼有东部和西部的 特点，主要采用混合或双重水权体系。 ( 3 ) 智利水权分配原则 由于水资源的相对短缺，智利在1 9 8 1 年颁布的水法中规定，水是公共使用 的国家资源，但根据法律可向个人授予永久和可交易的水使用权。法律规定现 有的水使用者可以免费获取地面和地下水的财产权利，新的和未分配的水权通 过拍卖向公众出售。在智利，公众获取的水权都必须在公共登记处注册。永久 性的消费性水权是按照用水体积来划分，当永久性水权不能满足所有水权拥有 者时，将可利用水按比例进行配置。获取非消费性水权( 例如水力发电) 必须 征得水所有者的同意，非消费性用水必须保证水质并且所用水必须返回指定的 地点。水权的监控、分配和实施由水管理协会负责。除了一些大坝以及和它们 相连的主运河，智利所有的水利设施都由水使用者所有和运转。智利水权制度 的改革得到广大用水户的支持。i l 习 ( 4 ) 澳大利亚、美国西部、智利水权分配制度评析 澳大利亚、美国西部、智利是水资源短缺或相对短缺的国家和地区，水权 本质上也可看做是一种财产权，非经过合法程序是不能被损害的。它们初始水 权的分配都具有一些共同的特性，一是水权都具有共有产权特性，法律规定水 资源为国家所有或州所有，水权的分配是水使用权的分配；二是水权和地权分 离，法律授予公民获取水使用权的权利，公民获取水权的标志是获取用水许可 证或在公共登记处注册。 上述国家对水使用权的分配又有不同之处，美国水权的分配采取“时间优 先。权利优先”的原则。澳大利亚在早期，用水户申请取水和用水，不论其规 模大小，州政府都批准其水权：但随着水资源供需矛盾的突出，水权获得主要 区域水权制度改革的研究 是通过水权市场交易。在智利，个人可以根据法律获取永久和可转让的水使用 权，永久消费性水权是根据水体积或根据比例进行分配的，水权是根据用水者 现状进行配置的，新的和未分配的水权是通过水权拍卖向公众出售的。 3 1 2 国内水权分配制度 我国现行的水权分配制度是以1 9 8 8 年颁布的旧水法为依据的，强调水 资源的国家所有权。在实旌水资源国家管理权时，旧水法中第9 条规定： “国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。在实施水资 源国家调配权时，任何单位和个人引水、蓄水、排水，不得损害公共利益和他 人的合法权益。”这样的法规导致了水资源的所有权、分配权和使用权存在着 严重的分离。从法律层面上来看，法律约束的水权具有无限的排他性，但从实 践上来看，水权具有非排他性；理论上水权归国家或集体所有，实质上归部门 或者地方调配，而同一流域内各地方根据各自的需求利用水资源，导致水资源 在全流域内的优化配置障碍重重。在参考文献 1 6 中提到了黄河断流事件，尽 管在1 9 8 7 年就已经制订了黄河水量分配方案，但由于种种原因，分配方案并没 有得到实施，水资源开发利用各自为政的现象没有从根本上得到改观。“水从 门前过，不用白不用，多用比少用好”等观念长期驱动人们的用水行为，大量 引水、随意向河体倾倒废物又无防止水土流失的措施，无疑加剧了黄河断流， 同时引起更大的生态环境问题。直至u 1 9 9 9 年国家采取了有力措旌，水量分配方 案才得到实施。但在其它流域和地区，仍大量存在这样的问题。国家拥有水资 源的产权流于形式，具有区域特征的水权强排他性转化为非排他性。水权明晰 的标志是水使用权具有很强的排他性和让渡性。由此看来，我国的水权不明 晰。 另外，我国目前实行的取水许可制度是以行政管理协调手段为主。水管部 门是水资源管理的主角，水资源的分配、调度，乃至取水许可的论证，都是水 管部门的权力和责任；没有考虑到用水户之间的制约、协调，不能充分发挥用 水者的管理积极性。取水许可制度对于调度原则的确立相对模糊，似乎接近上 游优先，也强调生活用水优先等，但往往受行政手段约束，不确定性很大。特 别是干旱时期的应对措施，通常倾向于以行政协调为主的临时性方案设计，政 府在协商中承担了大量的协调工作，应急方案韵制定或然性较大，受人为因素 干扰较多。这样无论投资者，还是用水者，都不能预先把握缺水时的供水状 况。因此，水权制度不具备外部的经济性。此外也没有完备的水权管理档案记 区域永权制度改革的研究 录，水资源管理不透明，公众的参与程度较弱。 3 1 3 国外水权交易现状 ( 1 ) 澳大利亚水权交易状况 由于政府巨大的财政压力以及水资源日益短