（工商管理专业论文）大型市政工程BOT项目广州西朗污水处理工程实施案例.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 本文根据b o t 项目管理、工程项目管理的理论，通过对广州西朗污水 处理系统工程实施情况的分析，提出项目实施过程中存在的问题及相应的建 议，并通过该项目的实施情况为类似国内污水b o t 工程项目管理提出有益 的借鉴意见。 本文首先阐述了国家污水环保事业的发展背景，分析了过去污水厂建设 模式的弊端并提出本文研究的主要内容。 接下来根据b o t 项目实施的相关理论，结合项目管理实施的理论与方 法，工程项目管理的概念和特点，对广州西朗污水处理系统项目工程按照 b o t 模式实施的五大合同情况进行实践的研讨。系统阐述了西朗b o t 项目 管理的一般程序：项目前期准备、立项，项目谈判及合作公司成立；项目四 大合同的签署，对特许经营以及融资项目的理解，项目的执行包括建设期与 运营期。根据b o t 项目管理的程序和要求，详细分析了广州西朗污水处理 系统工程项目实施过程中的重要事项及存在的问题，针对存在问题从政府职 能与作用、项目实施组织形式、项目实施过程中一些关键、重要的具体工作 等方面提出了具体的建议。 最后一章对整篇论文的内容进行了总结并提出建议。根据西朗b o t 项 目实施的实践从项目实施中政府的作用、项目实施组织形式、项目实旌的前 期工作，项目的风险控制、项目实施的外部环境等多个方面提出了借鉴，既 有宏观政策方面的建议，也有项目业主具体实施工作的建议，对类似的b o t 项目和国内工程项目的项目管理实施具有实际的借鉴作用，对于促进国内项 目管理水平的提高具有一定的作用。 关键词：市政工程；污水处理；b o t ( 建谗连营够荟9 项目；项目管理 西南交通大学硕士研究生学位论文第页 a b s t r a c t t h i sa r t i c l eh a sa p p l i e dr e l e v a n tt h e o r yo fb o ta n de n g i n e e r i n gp r o j e c t m a n a g e m e n tt oa n a l y z et h ei m p l e m e n t a t i o no fg u a n g z h e ux i l a n gw a s t e w a t e r t r e a t m e n tp r o j e c t ，a n dp u tf o r w a r dt h ep r o b l e m st h a tw e r ee n c o u n t e r e di nt h e p r o j e c t b e n e f i c i a lr e f e r e n c e sa r ea l s or a i s e df o rs i m i l a rb o tp r o j e c t sn a t i o n a l l y f i r s t l y , t h i sa r t i c l ei i 蚰田d u o e st h eg e n e r a ld e v e l o p m e n ts i t u a t i o no ft h en a t i o n a l w a s t e w a t e re n v i r o r a n e n t a lp r o t e c te n t e r p r i s ea n dt h e ，e a i 。o f t h ec o n s t r u c t i o nm o d e l i n t h e p a s t w a s t e w a t e r p l a n t p r o j e c t w e l l a s t h e m a i n r e s e a r c h c o n t e n t o f t h e a i t i c l e n e x t ，a c c o r d a n c e 谢mt h et h e o r yo ft h ei m p l e m e n t a t i o no fb o tp r o j e c t 。t h e t h e o r ya n dm e t h o do ft h ei m p l e m e n t a t i o no fp r o j e c tm a n a g e m e n tt o g e t h e rw i t l l t h ec o n c e p ta n dc h a r a c t e ro ft h ee n g i n e e r i n gp r o j e c tm a n a g e m e n t ，t h ea r t i c l ep u t t h em a i nf o c u so nt h ef i v eb a s i cc o n t r a c t so ft h eb o t t h ef o l l o w i n gc o n t e n t s a r em a i n l yi n 仃o d u c e st h ep r o c e d u r eo ft h eb o t p r o j e c t ：t h ep r e p a r a t i o no ft h e p r o - p r o j e c t ，t h ea p p r o v a lf r o mt h eg o v e r n m e n t ，t h en e g o t i a t i o nw i t l lt h ef o r e i g n b u s i n e s sp a r t n e r , t h er e g i s t r a t i o no ft h ep r o j e c tj o i mv e n t u r ec o m p a n y ，t h e s i g n a t u r ea n d t h em a i nc o n t e n to ft h e4m a i na g r e e m e n t s t h e ni ti n t r o d u c e st h e a u t h o r s u n d e r s t a n d i n g t ot h e c o n c e s s i o n a r yo p e r a t i o n a n d f i n a n c i n g ，t h e c o n s t r u c t i o np e r i o da n dt h en o r m a lo p e r a t i o np e d o do ft h ei m p l e m e n t a t i o n f u r t h e rm o r e ，a c c o r d i n gt ot h ep r o c e d u r ea n dr e q u i r e m e n to ft h eb o t p r o j e c t , t h e a r t i c l e a n a l y s e s s e v e r a l i m p o r t a n t c a s e sa n d e x i s t i n gp r o b l e m s o ft h e i m p l e m e n t a t i o np r o c e s si nt h ex i l a n gp r o j e c td e t a i l e d l y ，a n dr a i s e sd e t a i l e d s u g g e s t i o nt ot h eg o v e m m e n t ，t h eo r g a n i z a t i o ns y s t e mo ft h ep r o j e c tf o rt h e o w n e r , a n yk e yw o r ko f t h ep r o j e c tr e s p e c t i v e l y i nt h ee n d , t h ec o n c l u s i o na n dt h es u g g e s t i o na r ep r e s e n t u s eo fr e f e r e n c ea 糟 i n v o l v e di nt h ef u n c t i o no ft h eg o v e r n m e n ti nt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep r o j e c t , t h e o r g a n i z a t i o no ft h ep r o j e c t , t h er i s kc o n t r o l t ot h ep r o j e c ta n dt h ee x t e m a l e n v i r o n m e n to ft h ep r o j e c ti m p l e m e n t a t i o n i tp r o v i d e sn o to n l yi d e a si nt h em a c r o p o l i c ya s p e c tb m a l s oi d e a si na c t u a li m p l e m e n t a t i o no f t h eb o t p r o j e c t k e y w o r d s t h e m a n i c i l x f l p r o j e c t ，w a s t e w a t e r t r e a t m e n t ， b o t ( b u i l t - o p e r a t i o n - t r a n s f e r ) p r o j e c t ，v r o j 鳅m a n a g e m e n t 西南交通大学曲南父逋大罕 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权西南交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本 学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书； 2 、不保密口，适用本授权书。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名：指导教师签名： 日期：年月日日期：年月日 西南交通大学曲陶父遗大芋 学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师王建琼教授指导下独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包 含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本论文的研究做出 贡献的个人和集体，均已在文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 本学位论文的创新点如下： 1 、本论文结合项目开发、建设管理、b o t 项目融资理论，通过广州西朗 污水处理系统工程项目的实践，对西朗项目按照b o t 模式实施的五大合同情 况进行实践的介绍及研讨。详细分析了西朗系统工程项目实施过程中的重要 事项及存在的问题，针对存在问题从政府职能与作用、项目实施组织形式、 项目实施过程中一些关键、重要的具体工作等方面提出具体建议。 2 、根据西朗b o t 项目实施的实践从项目实施中政府的作用、项目实施 组织形式、项目实施的前期工作、项目的风险控制、项目实施的外部环境等 多个方面提出了借鉴，既有宏观政策方面的建议，也有项目业主具体实施工 作的建议，对类似的b o t 项目和国内工程项目的项目管理实施具有实际的借 鉴作用，对于促进国内项目管理水平的提高具有一定的作用。 学位论文作者签名： 日期：年月日 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第1 章绪论 1 1国内环保污水处理建设的发展概述 上世纪末，随着经济实力的增长，国家环保事业得到各方重视，其中污 水处理建设也得到了快速的发展。从2 0 0 0 年开始实行的城市水务改革，多 元投资机制引入，至今已有2 0 0 多个城市迈出了实质性的改革步伐。2 0 0 5 年底，国家建设部、发改委和环保总局联合起草了关于加强城市污水处理和 利用的专项规划，提出了城市污水处理率2 0 1 0 年要达到7 0 的目标。2 0 0 6 年，国家建设部计划在“十一五”期间投资3 0 0 0 亿元，用于推进城市污水处 理和利用。 i o l 过去2 0 多年里，随着国外污水处理的新技术、新工艺、新设备的陆续 引进，各种处理工艺包括活性污泥法、a b 法、a o 法、a a o 法、c a s s 法、s b r 法、氧化沟法、稳定塘法、土地处理法等出现在国内各城市污水处 理厂中。污水厂处理功能也由过去只具有去除有机物的工艺技术发展为具有 脱氮除磷多功能的工艺技术。国外一些先进的、高效的污水处理专用设备也 被安装到国内各大污水处理厂。 4 q 由于建设大型城市污水处理厂的投资很大，在1 9 8 0 年前，国家的建设 资金有限，无法适应水污染治理的需要。在改革开放后，随着社会财富的积 累，人们对生活环境改善的追求，污水处理率逐渐成为各级政府施政的目标 之一，各地方政府都在想方设法筹取资金建设污水处理厂。一批大型的城市 污水处理厂项目相继建成投产。如：我国2 0 世纪最大的污水处理厂北京高 碑店污水厂，处理规模两期合计1 0 0 万m 3 ，d ；杭州四堡污水处理厂处理规模 为6 0 万m 3 d ；天津东郊污水处理厂、成都三瓦窑污水处理厂、沈阳北部污 水处理厂、郑州王新庄污水处理厂处理规模均为4 0 万一d 。从2 0 0 2 年开始， 武汉市利用世行、亚行贷款等资金，正实施用5 年时间共投资2 7 亿元，新、 扩、改建7 座污水处理厂。广州世界银行贷款的四大污水处理系统完善工程， 包括两座日处理容量为2 0 万吨的污水处理厂建设和约5 0 0 公里的排水管网 系统仍在实施中。w 截至2 0 0 6 年底，广东省建成城镇污水处理厂9 9 座，日处理能力达7 4 4 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 万吨。城市生活污水处理率达7 7 。 改革开放以来，广州市的经济和城市建设走在了全国前列，人民生活水平 有了较大的提高，城市基础设施也有了明显的改善。但在环境保护方面尤其 是在污水治理方面未能同步发展。在1 9 9 7 年前，仅有在1 9 8 9 年建成投产的 大坦沙污水厂第一期工程规模为1 5 万吨日，污水处理率仅为8 。到1 9 9 9 年，大坦沙第二期1 5 万吨日规模的扩容工程基本建成投产。猪德污水处 理厂第一期2 2 万吨日规模在2 0 0 0 年底建成投产。这些工程建成投产后都 较大幅度削减排入珠江广州河段的污染物量，但处理率也只达到当时排放量 的2 0 左右，还未能很好地消灭珠江水的污染源。依据1 9 9 3 年广州市城市 总体规划，西北方向是广州市水源保护区，而芳村区在当时是迅速发展的地 区之一，芳村区的生活污水和工业废水直排至珠江广州河段，逐年增加对该 河段的污染。鉴于此，在1 9 9 5 年前后，广州市政府要求市政园林局尽快建成 芳村西朗污水处理厂，以期大幅度削减每日排入珠江广州河段的污染物量，保 护水源，美化环境，创造良好的投资环境，保护人民的身体健康。【捌 1 2 过去国内城镇污水处理厂、管网建设管理的弊端 由于城镇市政建设及管理往往肩负社会责任和政治稳定的责任，在过去 政府投资历来被视为理所当然。目前，国内大部分城市的污水厂建设及管理 仍然是政府单一投资行为，其弊端主要表现在： 1 、加大了开支，增加了政府的财政压力。由于资金短缺，中央或地方 政府只能拨出有限资金投入到主要城建道路桥梁建设，这样严重地制约了地 方环保污水治理的发展；同时，污水厂企业在运营过程中缺乏资金，无法进 行技术改造和管理革新，无法面对市场竞争。坚持政府单一投资，政府逐渐 无法将污水厂正常运营，出现许多经济实力未足的中小城镇甚至在建设好污 水厂后只能在有上级领导或媒体参观检查时临时开启污水厂的运作的现象。 2 、因投资的一元化，带来了管理体制的单一化。污水厂的所有权和经 营权属于政府，其经营管理仍然拘泥于计划经济的管理模式，无法摆脱政企 不分的局面，不利于搞活污水厂企业。污水厂及管网的投资建设由政府承担， 其运营的经济责任及后果完全归属国家。即使有处理后出水指标不达标，污 水厂对环保局的整改通知单或罚单也可以置之不理，因为所罚的款项往往被 认为是国家不同部门的左口袋去右口袋，污水厂或其经营者不用承担任何责 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 任。污水厂的再发展仍然依赖国家的投入。 3 、在政府单一投资的情况下，只能由上级主管部门任命污水厂的管理 者，对管理者的业绩考核缺乏标准。这种传统的管理者往往并不唯一把追求 企业利润最大化作为目标，他们的目标可能是在政治生涯中更进一步，这就 会直接影响到企业生存和发展。 这样，政府单一投资的事业编制单位为主体的污水厂显然不能适应现代 社会发展的需要。而且，某些城镇市政建设投资巨大，一个城市甚至广东珠 江三角洲的一些县级市，其污水处理系统项目的建设少则几亿、几十亿、甚至 上百亿元，单靠政府财政拨款远远不能满足污水处理环保的要求。同时，市 政污水厂及管道的建管融资渠道多元化有利于明确产权关系及实现现代企 业管理，有利于城镇污水处理厂提高效率，提高核心竞争力，有利于市政污 水处理行业持续稳定的发展。于是，城市污水排放市场就成为中外资本竞争 的新战场。吸收社会资本进入排水市场不仅能解决资金来源，而且可以打破 行业垄断，激活整个水务市场。通过招投标选择有污水处理厂建设运营管理 经验的单位进行投融资的模式在某些城镇市政污水处理厂项目逐渐推广。 b o t 模式投资的城镇污水厂也就应运而生。 1 3 本文研究的主要内容 国内2 0 0 6 年7 月已建成的超过l o 万吨天处理能力的城市生活污水厂约 有8 0 多座，而b o t 或t o t 方式建成的不少于1 0 座。近年来中国城市污水 业最具影响的合肥王小郢污水处理t o t 项目，上海竹园污水处理b o t 项目， 哈尔滨太平污水厂b o t 项目，常州市城北污水处理厂经营权转让项目。在 1 9 9 9 年1 0 月，经过6 年的中外双方谈判签署的服务合同标志着广州西朗污 水处理系统工程是其中首次采用b o t 方式实施的大型市政污水项目。 本文根据项目管理及工程项目管理，g o t 投融资模式的理论，结合自身 在2 0 0 1 年以来参加该项目多年的经历，对b o t 项目的五大合同的执行进行 了全面论述和总结，重点对主要合同服务合同以及已完成的e p c 合同进行了 分析。并根据项目管理风险分析结果，提出b o t 污水处理厂实施的建议， 为该项目下一步顺利实施提供参考意见，并为今后同类型污水处理厂实施 b o t 方式积累经验。 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 第2 章b o t 项目的相关理论及西朗b o t 模式 2 1b o t 项目模式的基本概念 2 1 1 基本概念 b o t 是b u i l d ( 建设) ，o p e r a t e ( 运营) ，t r a n s f e r ( 转让) 三个英文单词第一个 字母的缩写，代表着一个完整的项目融资运作的概念。b o t 模式是一种主要 用于社会公共基础设施建设的项目融资模式。这种模式的基本思路是，由项 目所在国政府或所属机构为项目的建设和经营提供一种特许权协议 ( c o n c e s s i o n a g r e e m e n t ) 作为项目融资的基础，由本国公司或者外国公司作为 项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，开发建设项目并在有限的时间 内经营项目获取商业利润，最后根据协议将该项目转让给相应的政府机构。 b o t 是8 0 年代以来国际上广泛采用的一种比较新颖的基础设施项目投 资方式。比较著名的下穿英吉利海峡的英法隧道就是b o t 项目，9 4 年完工 共投资1 2 0 亿美元，经营期9 9 年。m 1 2 1 2 参与b o t 模式的三方组成 1 、项目的最终所有者( 项目发起人) 项目发起人是项目所在国政府、政府机构或政府指定的公司。从项目所 在国政府的角度，采用b o t 融资结构的主要吸引力在于两点：( 1 ) 可以减少 项目建设的初始投入。发电站、高速公路、铁路等公共设施的建设，资金占 用量大，投资回收期长，而资金紧缺和投资不足是发展中国家政府所面临的 一个普遍性的问题。( 2 ) 可以吸引外资，引进新技术，改善和提高项目的 管理水平。 在b o t 融资期间，项目发起人在法律上既不拥有项目，也不经营项目， 而是通过给予项目某些特许经营权和给予项目一定数额的从属性贷款或贷 款担保作为项目建设、开发和融资安排的支持。在融资期结束后，项目的发 起人通常无偿地获得项目的所有权和经营权。 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 2 、项目的直接投资者和经营者( 项目经营者) 项目经营者是b o t 融资模式的主体。项目经营者从项目所在国政府获 得建设和经营项目的特许权，负责组织项目的建设和生产经营，提供项目开 发所必需的股本资金和技术，安排融资，承担项目风险，并从项目投资和经 营中获取利润。项目经营者的角色一般由一个专门组织起来的项目公司承 担。项目公司的组成以在这一领域具有技术能力的经营公司和工程承包公司 作为主体，有时也吸收项目产品( 或服务) 的购买者和一些金融性投资者参加。 因为在特许权协议结束时，项目要最终交还给项目发起人，所以从项目所在 国政府的角度，政府在选择项目经营者时一般有以下标准或要求： ( 1 ) 项目经营者要有一定的资金、管理和技术能力，保证在特许权协 议期间能够提供符合要求的服务； 2 ) 项目经营要符合安全批准和环境保护标准； ( 3 ) 项目产品( 或服务) 的收费要合理； ( 4 ) 项目经营要保证做好设备的维修和保养工作，保证在特许权协议 中止时项目发起人接收的是一个运行正常保养良好的项目。 3 、项目的贷款银行 b o t 模式中的贷款银行组成较为复杂。除了商业银行组成的贷款银团之 外，政府的出口信贷机构和世界银行或地区性开发银行的政策性贷款在b o t 模式中通常也可扮演重要的角色。贷款的条件取决于项目本身的经济强度( 项 目的经济强度一般从两个方面来测度，一方面是项目未来的可用于偿还贷款 的净现金流量，另一方面是项目本身的资产价值，项目经营者的经营管理能 力和资金状况，但是也在很大程度上依赖于项目发起人和所在国政府为项目 提供的支持和特许权协议的具体内容。m 2 2b o t 模式的融资结构 b o t 模式的融资结构通常由以下几个部分组成： 1 、项目经营公司、工程公司、设备供应公司以及其它投资者共同组建 一个项目公司，从项目所在国政府获得特许权协议作为项目建设开发和安排 融资的基础。特许权协议至少有三方面的内容：( 1 ) 批准项目公司建设开发和 经营项目，并给予使用土地，获得原材料等方面的便利条件；( 2 ) 政府按照固 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 定价格购买项目产品( 例如发电站、污水厂项目) 或者政府担保项目可以获得 最低收入( 例如高速公路项目) ；( 3 ) 在特许权协议e e 止时，政府可以根据协议商 定的价格购买( 或无偿收回) 整个项目，项目公司保证政府所获得的是一个正 常运转并保养良好的项目。为了保证项目公司获得特许权协议后有能力按计 划开发项目，政府有时会要求项目公司或投资财团提供一定的担保。 2 、项目公司以特许权协议作为基础安排融资。外国政府机构的出口信 贷是发展中国家b o t 模式中贷款部分的重要组成部分，例如有些出口信贷 机构会直接为本国的成套设备出口安排融资。为了减少贷款的风险，融资安 排中一般要求项目公司特许权协议的权益转让给贷款银团作为抵押，并且设 计专门的机构控制项目的现金流量。在一些情况下，贷款银行也会要求项目 所在国政府提供一定的从属性贷款或贷款担保作为融资的附加条件。 3 、在项g l 的建设阶段，工程承包集团以总承包合同的形式建造项目。 采用这种类型的工程承包合同，可以起到类似完工担保的作用，有利于安排 融资。 4 、项目进入经营阶段之后，经营公司根据经营协议负责项目公司投资 建造的公用设施的运行、保养和维修。项目业主公司通过运营向政府收取服 务费，用于支付项目贷款本息并为投资财团获得投资利润。 5 、最后，项目公司保证在b o t 模式结束时将一个运转良好的项目移 交给项目所在国政府或其它所属机构。 s l 2 3b o t 模式的优缺点 2 3 1b o t 模式项目的主要优点： l 、对于东道国 ( 1 ) b o t 模式能够吸引大量的国际资本和民间资本投入基础设施建设， 减轻政府的财政负担，也有助于避免政府因大举借债而带来的债务还本付息 问题。 ( 2 ) b o t 模式由于实现了投资、建设、运营一体化，使得投资主体的行 为更加商业化和战略化，通常由一个项目公司来承担项目的建设与运营，能 取得更好的收益和更高的效率。 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 ( 3 ) 有利于引进先进的建设技术和成熟的基础设施管理经验。在b o t 方 式中，中标的往往是资本实力雄厚，筹资能力强，技术先进，在同类项目的 建设和经营方面富有经验的公司，它们的参与可以促进发展中国家或经济落 后地区学习其先进技术和管理经验。 2 、对于投资商 ( 1 ) b o t 项目通常具有独特的区位优势和资源优势，这种优势确保了投 资商获得较为稳定的收益，获得较为稳定的市场份额。 ( 2 ) b o t 投资具有独占性的市场竞争地位，它直接排挤其它竞争对手进 入现实的市场。b o t 方式使外国投资商通过正常的渠道涉足东道国的一些基 础性项目，为将来的投资活动打下了一个良好的基础。 ( 3 ) b o t 投资方式可以大大缩短建设工期，提高资金的使用效率，提高 生产和资金管理水平，提高企业的经济效益。 ( 4 ) b o t 投资可以直接促进投资商的技术设备出口，增强其产品在东道 国市场的竞争能力。同时，在项目运营届满以后，投资商可以通过提供持续 服务继续取得服务收入，继续扩大技术设备出口。 $ 1 1 1 2 1 2 3 2b o t 模式存在的主要问题 l 、运作过程显得非常复杂。首先是涉及面广，包括了政府、项目发起 人、项目投资者和经营者、项目公司、贷款银行等众多参与者；其次是需要制 定大量的法律文件，签订大量的协议、商业合同，因此需要的时间比较长。 2 、相对筹资成本较高。由于大量的前期准备工作和项目的有限追索性 质( 指无论项目出现任何问题，贷款人只能追索项目本身的资产和收益，而不 能追索项目借款人的财产权益) ，导致融资成本( 包括融资的前期费用和利息 成本) 比传统方式更高。 2 4b o t 项目的运作程序及周期 b o t 项目的运作程序从政府的角度有：确定方案，提出项目建设的必要 性，确定项目需要达到的目标，立项，向计划管理部门上报项目建议书 或预可行性研究报告，取得批复文件或者同意进行项目融资招标的文件； 然后进行项目招投标、b o t 合同谈判、融资与审批；项目公司正式与贷款人、 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 建筑承包商、运营维护承包商和保险公司等签订相关合同；项目公司与招标 人正式签订特许权协议及其他合同和协议；实施项目包括：( 1 ) 协助项目公司 实施项目。( 2 ) 对项目的设计、建设、运营和维护进行检查和监督。( 3 ) 特许期 届满时接收应该移交的设施。【l 】 b o t 项目的开发周期是指从项目策划、到确定项目方案、通过招标确定 投资入、完成融资交割、直至项目开工建设的整个时期。开发周期较长是 b o t 项目的一个基本特点，也是许多政府难以决定采用b o t 方式建设项目 的主要原因之一。为了推动b o t 项目的顺利开展，除采取有效的手段缩短 b o t 项目的开发周期以外，促进政府部门正确认识b o t 项目开发周期长的 原因也十分重要。西朗项目从1 9 9 3 年始开始前期准备，历经“8 年抗战”，期 间政府对污水b o t 的认识从无到有，最后到批准立项可谓是历经艰辛。1 3 q 3 6 1 现在规范的b o t 项目首先是研究确定项目方案和获得政府批准立项， 一般需要六个月到一年的时间。如图2 - 1 图2 - 1b o t 项目开发周期 准备投标书 工作( 2 0 周) i 评标与决标 工作( 4 周) 资格预审工作包括：招标人准备资格预审文件、发布资格预审通告，投 标申请人准备资格预审资料和资格预审评审等，一般需要5 6 周时间。资 格预审工作可以与招标准备工作同时开始。 招标准备工作包括招标组织、研究并明确项目技术要求、设计项目结构、 落实项目条件、确定招标原则、编写招标文件、制订评标标准。这阶段的工 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 作有很多不确定性，需要研究解决的问题多且复杂，需要1 5 2 0 周的时间。 如果这一阶段的时间过短，招标文件的完整性、可操作性和严谨性相对而言 就会差一些，可能会影响以后的工作进度。 准备投标书工作包括投标人建立投标组织、准备建议书、参加标前会议 和现场考察、与银行进行意向性接触等工作。从资格预审结束到投标人开始 准备建议书之间，应该给投标人留出充分的时间做好投标准备工作。根据项 目的具体情况，准备投标文件工作需要2 0 周左右。项目的可行性研究报告 的编制将在这一阶段完成。 评标与决标工作包括成立评标委员会和制定评标细则、投标人澄清标 书、评标委员会评估标书并完成评估报告、推荐中标候选人和确认评标结果 等工作，一般需4 周时间。 合同谈判工作主要是为了确定中标人。一般情况下，b o t 项目的谈判需 要进行三轮，大约1 2 周时间。如果谈判进展不顺利，谈判时间将延长到最 终确定中标人为止。通常通过与首选与次选的轮流谈判确定中标人。 在融资和审批阶段，中标人进行融资和政府审批可行性研究报告是同时 进行的，大约需要1 5 周时间。在此期间，中标人将成立项目公司，项目公 司将与贷款人、设计单位、建筑承包商、运营维护承包商和保险公司等签订 相关合同，最后与政府签署特许权协议。初步设计工作也在这个阶段完成。 在我国，对于一个外资b o t 项目，从政府批准用b o t 方式开发项目到 特许权协议生效，一般需要7 5 周时间。如果利用内资开发b o t 项目，工作 周期可以缩短1 5 2 0 周左右。对于不同条件的项目，开发周期差别很大。如 果政府的工作效率较高，外来干扰较少，b o t 项目的开发周期将会缩短。 虽然b o t 项目的参与各方都希望尽量压缩前期工作时间，但完成b o t 项目纷繁复杂的前期工作必须有一个合理的周期。如果不考虑实际情况，只 是按照长官意志一味地压缩前期工作周期，极易在技术、法律或商务等方面 留下许多漏洞，给后期的项目建设、运营和移交工作带来一系列问题，使政 府和投资人之间出现不必要的纠纷。 2 5 b o t 项目操作风险识别与防范 b o t 项目一般投资量大，时间跨度长，因此对b o t 项目风险管理显得 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 非常重要。 2 5 1b o t 项目操作风险识别 从b o t 所在国家的政治、政策法律、财政金融、技术等方面出发，b o t 项目的风险有l 、不可抗力风险；2 、国有化风险；3 、政府越权干预的风险； 4 、政策和法律变动风险；5 、违约风险；6 、利率变化的风险；7 、外汇汇率 变动风险；8 、材料和其他费用价格上涨风险；9 、能源和其他辅助设施供应 不配套不及时的风险；1 0 、拒绝货币兑换和汇出的风险：1 l 、投资回报评估 不准确的风险；1 2 、相关机构单位的信用风险；1 3 、同类竞争风险；1 4 、设 计和建设质量风险、材料供应质量和延期风险、不能完工或延期的风险；1 5 、 成本超支的风险；1 6 、运营维护不当的风险；1 7 、土地征用和拆迁障碍的风 险；1 8 、当地社会不当干扰的风险；1 9 、环境保护风险等。【6 】m 1 2 , 5 2b o t 项目操作风险防范 因b o t 项目实施时间长、风险多，项目公司可在相应文件协议为基础 条件下规范自身与政府及相关合作伙伴的行为来规避风险。 l 、成立项目公司：( 1 ) 出资协议；( 2 ) 章程；( 3 ) 专门义务责任分 担协议；( 4 ) 专门风险预测和承担协议；( 5 ) 项目公司人员聘用协议；( 6 ) 公司股东会决议；( 7 ) 公司预决算制度、财务制度、安全生产运营制度、 人员管理和奖惩制度。 2 、项目公司和政府：( 1 ) 特许权协议( 项目核心文件) ；( 2 ) 专门 义务责任协议：( 3 ) 专门风险预测和承担协议；( 4 ) 政府授权和承诺文件。 3 、土地征用和补偿的协议。 4 、移民拆迁安置的协议。 5 、项目公司向供应商招标文件和协议。 6 、项目公司向设计、监理、建设商招标文件和协议。 7 、项目公司向运营维护商招标文件和协议。 8 、项目融资协议。 9 、项目收费权质押协议、政府相关承诺文件。 1 0 、项目竣工验收协议及其他文件。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1l 页 1 1 、项目移交协议和相关文件。 1 2 、项目收益权转让协议及政府承诺文件。 1 3 、委托结算协议、汇兑协议。 1 4 、保险协议。等【6 j 2 6b o t 项目成功运作的关键 1 、政府方面的态度 决定采用b o t 方式建设项目的政府，要实施成功，首先必须对b o t 项 目有热情。政府应知道b o t 项目的特殊性，它不同于一般的商业项目，它 对特许权协议依赖极大，由特许权协议建立项目并由所有的辅助协议支持 它。n s l 政府应有吸引人的b o t 总体计划。首先，政府在选择项目时，项目规 模要足够大。b o t 项目的复杂结构决定了这类项目较高的前期费用，项目无 论大小，前期工作量差别并不大。如果项目较小，前期费用占投资的比例将 很大，这样的项目在财务可行性上就会遇到问题。第二，总体计划应有一个 介于垄断和竞争之问的平衡。有时一个项目需要拥有垄断权或一定程度的垄 断权才能实现，那么就应在项目计划中规定一定的垄断权，并给予项目一定 程度的竞争保护。但是，竞争保护不能因过高的垄断权让承包商占太大便宜， 尤其不能因此而损害公众利益和政府利益。第三，合理的风险分配。原则上， 项目的风险全部由项目发起人承担，但风险与回报之间的关系是对应的。如 果发起人真正承担了全部风险，那么根据风险定价原理，项目收费将很高， 很可能会超出用户和政府的承受能力。为了保证项目的财务可行性，政府适 当承担一些政府可以控制的风险是应该的。 进行一个大的项目，政府应尽力消除投资者在项目发展不顺利时的忧虑。 包括配合地进行相关地方政策、法规的修订或颁布来保证项目的顺利进行。 2 、项目公司的能力 项目公司的选择对于项目成败关系非常重大，适合于进行b o t 项目的 发起人必须尽可能的满足以下要求： 项目公司的组成规模对于项目而言必须足够大项目公司是与政府签署 特许权协议的合同一方，是b o t 项目的执行者，必须具有足够的实力。一 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 2 页 个公司的规模越大和财务越雄厚，其进行b o t 项目成功的可能性越大。首 先，具有雄厚财力的项目公司能对项目提供较多的资金，同时对项目的后备 资金也有较可靠的保证。此外，公司规模大，财力雄厚，在信贷机构中拥有 良好的信誉，为项目融资的能力也较强，融资成本也可能较低。 项目公司具有项目开发经验和较强的实力。b o t 项目实施中一个常见的 问题是私营机构经验不足。前几年珠三角地区一些县级市在选用没有开发经 验的小民营企业进行污水b o t 后烂尾现象大量存在。项目公司的总体经验 和实力还表现在能否正确、妥善的处理项目实施阶段的各种问题。因此，发 起人是否具有b o t 项目开发经验，或者是否拥有富有经验的管理人员，对 于项目的成功与否非常重要。 3 、对风险的管理能力 为了防止上述问题的发生，需要设计合理的项目管理结构，保证项目的 各个投资者有充分的利益需求而投入足够的资源承担起项目的管理责任，建 立一支有经验的尽职的经营管理队伍。同时，注意建立相应的平衡制约机制， 明确规定项目的决策程序，保护其他投资者的利益。 b o t 项目的整个实施过程实际上就是一个对风险的管理过程。一个好的 项目公司必须对各种风险有清楚的认识，较好的处理各种风险。b o t 项目 的风险贯穿于b o t 实施的全过程。对于各种复杂而种类繁多的风险，项目 公司应具备较强的风险管理能力，应有经验丰富的风险管理班子，对风险进 行有效的控制与通报。坚持一贯的管理风格，并对成本、时间、质量等做必 要的储备。 在风险管理工作中，项目公司应掌握正确的风险分配原则，即将风险分 配给最有能力承担这种风险的一方，并使风险承担方应获得相应的回报。应 尽可能的采取多种方法降低风险，如进行细致的场地调查、市场调查、准备 备用方案、进行竞争控制以及取得货币可兑换性担保等。 4 、其他方面 由于在特许权协议结束时，项目最终要移交给东道国政府，所以从项目 东道国角度讲，选择项目公司还要包括：项目经营在特许权协议期间能否提 供符合要求的服务； 项目经营要符合环境保护标准和安全标准；项目产品( 或服务) 的收费 要合理：项目经营要保证做好设备的维护和保养工作，保证在特许权协议终 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 3 页 止时项目所在国政府接收的是一个运行正常保养良好的项目。就常规而言， 项目在接近移交期时其项目内的设备往往较前几年要差，这也是项目公司中 方的监管职责之一。 5 、项目承包商和运营商的能力 b o t 项目的前期工作是复杂而艰巨的，一旦所有的协议都已签妥，项目 便进入建造和运营阶段。事实上，只有后两个阶段才是项目的实质性阶段。 虽然前期工作中政府、项目公司及涉及项目的其他各方角色所有的谈判相当 重要，但项目承包商和项目建成后的运营商对b o t 项目成功与否也有不可 忽视的重要作用。 在项目前期工作中，项目公司就应考虑是依靠自身的组织力量组建建设 管理班子进行工程建设，建成后抽调或吸收自己的工程管理人员对项目进行 运营管理，还是采用分包的方式，将建设和运营交给更有经验的专业项目公 司和运营公司去做。 现行b o t 项目进行施工建设普通采用“交钥匙固定价”合同总承包方式。 项目承包商的总包价格不随通货膨胀浮动，并且必须对不可预见的场地情况 承担风险。b o t 建设合同的另一个普遍特点是工期提前可得奖金，而延误则 要处以处罚。在施工建设阶段，项目承包商实行执行项目的施工，并在施工 中调动项目融资。在项目运行阶段，运营维护商可能是项目公司中的一个股 东，他们将管理该建成的b o t 项目，归还贷款，向主管政府交纳税金，以 及为股东分红。b o t 项目通常会将项目的运营分包给一家有运营经验的专业 公司。 一旦项目前期设计是作出分包施工、运营权的决定，就存在一个对项目 承包商和运营商的选择评价问题。项目业主在选择分包时，主要评价该公司 的信贷能力、财力、经验、资源状况、技术水平以及价格等多因素并进行综 合分析。最后通过招投标将既具备雄厚的财力物力，又拥有较强的专业技术 水平和富有经验的专业队伍选入项目。以使项目实施得以按照既定目标，以 最好的设计、最低的建造成本和运营成本来完成。 2 7 西朗b o t 模式 按照b o t 项目组成的要求，西朗项目主要由五大合同组成：中外双方 的合作合同，项目公司与政府签署的服务合同，与银行签署的项目融资合同， 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 建设期的e p c 合同以及运营期的o & m 合同。服务合同是项目的龙头，规范 了政府与西朗公司的责权和义务，是最主要的合同。相对其他三个合同，服 务合同面临的风险具有较大并且致命的特点。综观国内的b o t 项目，最终 大多项目流产的都是地方政府未能完全履行合同引起的。 西朗项目基本构成图2 2 如下： 广州市人民政府 i ：l 项目公司：广州西朗i 艘资台目l 融资 广州市建设委员 j ! 竺l 污水处理有限公司1 二二4 银行 ：。音厨l 。合。 图2 - 2 西朗项目基本构成 2 7 1 西朗b o t 项目的实施程序 西朗项目属市政建设中采用b o t 模式的先驱，套用现在相对完善的项 目基建程序在实施上有不规范的地方，但总体说来，西朗污水收集和处理项 目第一期的策划、可行性研究、设计和施工、融资、建设、设备安装、测试、 建成、商业运行等步骤仍符合并体现了b o t 项目的特征。见下图2 3 。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 5 页 广州市 污水分 区规划 项目 移交 政府 项目建 议书 可研 商业 运行 期 特许经 营| 合 作公司 工程 建设 期 融资 环评 报告 征地 拆迁 厂区 规划 选址 图2 - 3 西朗项目实施程序 2 7 2 项目可研及立项 在9 5 年前后，国家宏观经济调控大环境下，广州市政府要发展市政建 设的自身财力有限，市政府为此专门在0 4 年底组织了一次美国招商引资商 贸会，西朗项目作为其中一个项目在会上与美国莱姆纳环保公司草签了合作 意向协议。在广州市政建设中，除过江的隧道或道路、桥梁有外资合作项目 外，污水处理尚未尝试过。而采用b o t 融资形式的项目，外方往往要政府 提供固定年限的固定回报。而污水处理的收益率及回报与收费价格、居民的 承受能力有关。当收费价格不足以回报时，外方不愿投资，或政府无法担保。 项目前期在市政园林局下辖单位隧道公司的积极推动下，西朗污水处理项目 于一九九五年十二月申请立项并获得批准。在可行性研究获通过后，就由中 美双方组建广州莱姆纳( le m n a ) 西朗污水处理建设管理有限公司，作 为实施西朗污水处理工程项目的实体。建设首期20 万吨日的西朗污水处理 系统工程。踟 2 7 3 项目外方的选择及合作公司成立 为控制广州市芳村地区的水污染问题，改善广州市的生态环境，按广州 隧道开发公司与美国莱姆纳国际有限公司于一九九六年三月六日签订的协 议书，在可行性研究获准通过后，在中国将组建广州莱姆纳西朗污水处理建 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 6 页 设管理有限公司，建设、经营及管理西朗污水处理系统工程( 第一期) ，处 理芳村地区的20 万立方米目的污水。根据我国相关法律，广州市隧道开发 公司(