（管理科学与工程专业论文）国有企业政策性破产的成因和实践中问题的研究.pdf

中文摘要 摘要 本文主要对国有企业政策性破产的产生机理和实践中的问题进行了综合的分 析和研究。 文章首先介绍了国有企业的产生发展和改革，然后指出了国有企业问题的根 源就在于政策性负担造成的软预算约束。接着，文章从软预算约束理论和“退出” 角度对国有企业政策性破产的机理进行了深刻剖析。从理论上来说，国有企业的 破产根源来自“软预算约束诘：成的国有企业效率低下，以及从“退出”角度提到的国 家无法通过退出的策略( 包括允许国有企业破产，对其不实施补贴等相关救济) 来使 契约关系中的另一方“国企经营者”有效履约，从而使政府和其所有的企业之间的隐 性契约关系变成了一种保险契约关系，国家将对企业承担着无限责任。国企负责 人在企业和政府中的博弈中始终是胜利者。为了能够硬化约束，国家可以采取各 种方法，但是如果国家能够做到允许国有企业破产和其工人失业( 包括国企领导 者) ，就可以在一定程度上阻止国有企业的资产迸一步流失和效率低下。这样， 本文将“退出”作为一种变量放到国有企业和政府之间的关系中考虑，使得软预算约 束由传统的外生性的“父爱主义考虑产生原因转到内生性的“退出”角度来考虑。另 外，文章还分析了政簧性破产的产生机理的一些外生性的政策因素和自然因素。 在破产实践中，一些国有工业企业，其破产过程享受相关的破产政策优惠， 而不严格按照破产法进行，所以被称为政策性破产。但是其产生机理与其他 国企是一致的。这些政策实施后取得了一定的预期的正面的效果。但是由于经验 不足，在国有企业政策性破产中也不断出现一些问题，如何解决这些问题并继续 运用到后面的破产实践中去是有相当重要意义的。本文在通过对国企政策性破产 的实践调研基础上对这些问题进行了综合总结并做出了较为详细的分析，同时， 采用博弈论方法，建立了一个三方博弈模型对破产前的资格审批问题进行了一般 性的分析，论证了中央如何制止资格审批中地方政府和企业共谋倾向。文章还建 立了一个讨价还价博弈模型对政策性破产中的资产评估政策进行了论证分析，指 出了其弊端所在。另外，对企业重组方面的典型问题提出了自己的些解决思路 和办法。最后，文章对这些问题做了总括性的政策建议并对破产重组以后的企业 如何发展做了一些探讨。 关键词：国有企业，政策性破产，软预算约束，退出，博弈 茎苎垫些 a b s t r a c t t h i sp a p e rm a i n l ys t u d i e da n dd i s c u s s e dt h eb a n k r u p t c yb yp o l i c yo fs t a t eo w n e d e n t e r p r i s e s ( s o e s ) f r o mt w oa s p e c t so f t h e o r y a n d p r a c t i c e t h i sp a p e ru s e dt h es o f tb u d g e tc o n s t r a i n t ( s b c ) t h e o r ya n dt h ee x i tt h e o r yt o e x p l a i nt h ec a u s a t i o no fs o e sb a n k r u p t c y i ts h o w e dt h a tt h er o o to fs o e sb a n k r u p t c y l i e si nl o we f f i c i e n c yc a u s e db ys b ca n dt h es i t u a t i o nt h a tt h es t a t ec a l ln o tg ob a c ko n t h er e c e s s i v ec o n t r a c tb e t w e e nt h es t a t ea n dt h es o e s i nf a c t ，f r o mt h ev e r yb e g i n ，t h e s o e sw e r eb u r d e n e dw i t ha 1 1k i n d so fm i s s i o n , a n ds ow e r ec o n s e n t e dn ob a n k r u p t c y a n dn ou n e m p l o y m e n t t h i sm c a n st h a tt h es t a t ec a nn o tm a k et h el e a d so fs o e s e n f o r c et h ec o n t r a c te f f i c i e n t l yb yw i t h d r a wt h r e a t e n i n g , t h u sm a k et h er e c e s s i v e c o n t r a c tb e c o m e sa l li n s u r a n c ec o n t a c ti nw h i c ht h es t a t et a k e sl i m i t l e s sr e s p o n s i b i l i t y t h e r e f o r e , t h es t a t ew i l li m p o s s i b l yp r e v e n ti t se n t e r p r i s e sf r o md e c a p i t a l i z a t i o na n dl o w e f f i c i e n c y , a sl o n ga si tc a n n o ta l l o wt h eb a n k r u p t c yo f s o e sa n dt h eu n e m p l o y m e n to f t h e w o r k s i n b a n k r u p t c yp r a c t i c e ，s o m e s t a t eo w n e di n d u s t r i a l e n t e r p r i s e sh a v em o r e f a v o r a b l e p o l i c yb a n k r u p t c yp r o c e s s b e c a u s e t h e i rb a n k r u p t c yp r o c e s sw i l ln o t a c c o r d i n gt ob a n k r u p t c yl a w , i tw a sc a l l e db a n k r u p t c yb yp o l i c y al o to fp r o b l e mr i s e f o rn oe x p e r i e n c e ，t h e r e f o r e ，i t sv e r yi m p o r t a n tt os t u d ya n ds o l v et h e ma n dt h e nt o g u i d ef u r t h e rs t a g eo fb a n k r u p t c y b a s e do np r a c t i c e ，t h i sp a p e rs u m m a r i z e dt h e s e p r o b l e m sa n db r o u g h tf o n hs o m es o l v i n gm e a s u r e so na s s e t sv a l u a t i o nb yu s i n gg a m e t h e o r y a l s o ，t h i sp a p e rc r e a t e dat h r e e - p a r t yg a m em o d e lt os h o wc o l l u s i o no fl o c a l g o v e r n o ra n ds o e s ，a n dt h e n , b r o u g h tf o r t hs o m em e a s u r e st op r e v e n ti t f i n a l l y , t h i s p a p e rg a v es o m ep i e c eo fp o l i c i e so nt h eb a n k r u p t c yb yp o l i c y , a n ds o m ee x p e c t a t i o n s o nt h ef u t u r ed e v e l o p m e n to f t h ee n t e r p r i s ea f t e rr e c o m b i n a t i o nw e r em a d e k e y w o r d s ：s o e s ，b a n k r u p t c yb yp o l i c y , t h es o f tb u d g e tc o n s t r a i n t ，e x i t , g a m et h e o r y 1 1 1 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重麽杰堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：户渺 签字日期：删年f 蝴值日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解重废太堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重庭太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密( ) 。 ( 请只在上述一个括号内打“”) 学位论文作者签名：y 够蟛陟 导师签名： i 砂卅q 签字日期：、扩铝年l 蝴f 泊签字日期：a 椰年f 月fp 日 1 绪论 l 绪论 1 1 问题的提出及研究意义 1 1 1 问题的提出 自从1 9 9 4 年国务院下发 o ，b o ) ：国企要是低效履约，则中央政府面临 两种选择：要么退出( 停止补贴和解救，同时撤出国有资产) ，要么不退出，继续维 持现状( 提供各种补贴和低息贷款) 。中央政府不退出的话，国企的收获为e 0 ，中 央政府的损失为f 0 ；中央政府如果选择退出，则由于惩罚机制的作用，企业的支 付变为c 0 ，b o ) ；国企要是低效履约，则中央政府面临两种选择：要么退出 ( 停止补贴和解救，同时撤出国有资产) ，要么不退出，继续维持现状( 提供各种补 贴和低息贷款) 。中央政府不退出的话，国企的收获仍然为e 0 ，中央政府的损失 为f 0 ；中央政府如果选择退出，则由于惩罚机制的作用，企业的支付变为c 0 ， 与前面不同的是此时国家中央政府的支付变为( g + h ) ，h 为中央政府退出时的成本， 重庆大学硕士学位论文 由于国家极力通过政策措旌保护员工的利益，减少负面的政治影响和社会影响， 本次博弈的成本h 远小于前面博弈中的d ，而同时中央政府由于允许国有企业破产， 即使在破产过程中中央财政进行补助等的成本总计g 也要远远小于中央政府一直 来填补“黑洞”的“输血”量f ，即( g 。，f ) ，这样就有下式成立； g + h f ( 3 1 ) 在这种博弈情况下，中央政府的最优选择就是退出。因此，其退出的策略成 为可置信的威胁。这样( 低效率履约，退出) 就成为博弈均衡一方面可以解决 低效国有企业，另一方面也可以激励国有企业的高效履约。 从两个博弈模型的分析可以得出这样两个结论； 国有企业的低效率综合症正是说明，国家不能做到从与国有企业的长期隐 性契约关系中退出。当国家不能退出时，国家承诺提供就业保障以及可以由国家 的就业最大化目标来解释的实物资产的公共分配，便趋于导致企业劳动努力程度 的下降和资产经营中的“道德危害”。国家与企业之间原有的交易契约实际上会变成 一种特殊的“保险契约”( i n s u r a n c ec o n t r a c t ) ，在这种保险契约下，国家承担了全部( 无 限) 责任。根据这一解释，科尔奈的“软预算约束”概念在这里就可以“内生化”。对 于国有企业的预算约束所以会软化，从博弈论的角度来看就是，国家对企业的威 胁( 如不予补贴，不承担破产风险) 是不可信的。因此，科尔奈的软预算约束概念可 以完美地纳入克瑞普斯和威尔逊的“强一弱”模型中，国家是软弱的。而在这里对弱 的国家可以给出一个替代的解释：对于国有企业而言，不能退出的出资者是弱的。 只要假定企业对国家不能做到退出契约关系来惩罚企业的“违约”行为拥有完备的 信息，企业就会去利用这一信息。这种博弈的结果就是：国有企业效率低下，负 债累累，国家不断的“输血” 对于前面这种恶性循环，中央政府必须从机制上来解决问题，极力构建社 会就业保障体系，完善资产交易市场，为政府的退出奠定好基础，减少国家的退 出成本，让“退出战略”成为可置信的威胁，使得国家从被国有企业挟持中解放出来。 因此和谐社会下的企业抉择必须融入改革与市场创新与转变的潮流。与其让那些 生不如死的国有企业继续“黑洞”、亏损下去，不如忍短痛关闭了之，把资源匮乏的 矛盾引向消除不和谐的发展因素上，“终止过度消耗资源和恶性市场竞争的妊娠， 是市场经济健康生存与发展的必须”，这是我们在调研中听到在亏损企业下艰难度 日的职工发出的如此深刻的呐喊，可见国家果断采取政策性破产也是一种对此坚 决说“不”的一种响应与必然。 3国有企业政策性破产的理论分析 3 4 国有企业政策性破产的外生性因素分析 3 4 1 国有企业战略性退出因素 中国在国有企业改革方面经历了1 5 年多的时间路径，从1 9 7 8 年的“企业基金 制”，1 9 8 1 年的“留利制”，1 9 8 3 年和1 9 8 4 年的“二步利改税”以及1 9 8 7 年全面推广 的企业“承包制”，在国有企业改革方面的主线”显然还主要贯穿在提高劳动和管理 积极性，扩大企业自主权方面。 上世纪8 0 年代末期以来，由于产品和劳务市场的发育加快，国有企业面临的 竞争日益激烈，优势企业与困难企业的差距不断拉大，出现了明显的两极分化、 优胜劣汰的趋势。另一方面，资本市场和劳动力市场发育迟缓，存量资产和劳动 力难以流动和重组。货物市场和要素市场发育的这种严重不均衡导致大量累积的 困难企业很难以通过破产清算退出市场，进而难以通过重组获得新生，处境日益 艰难。因此以企业控制权市场为重点，加快资本市场和整个金融市场的规范与发 育，对于深化国有企业改革具有关键的意义。在这一背景下，国有企业的破产， 兼并试点在整个改革中居于十分突出的地位。 1 9 9 3 年1 1 月中共十四届三中全会之后，1 2 月初，国务院有关部门制定并开始 实施“转机建制、万千百十”的规划，其中的“十僦是选择1 0 个左右的城市进行优 化资本结构”试点。1 9 9 4 年上半年，9 个部委进行了联合调研和其他准备工作；6 月， 国务院确定在若干城市进行企业优化资本结构”试点。1 9 9 4 和1 9 9 5 年，试点在上海 等1 8 个城市进行：1 9 9 6 年，试点范围扩大到5 8 个城市，包括全部省会城市；1 9 9 7 年，试点范围进一步扩大到1 1 1 个城市国有企业破产、兼并试点是“优化资本结 构”试点的一部分。但其准备工作实际上开始得更早1 9 9 3 年8 月起，有关部门就 开始研究1 9 8 6 年通过的中华人民共和国企业破产法( 试行) 的实施问题。在一系 列调研的基础上，1 9 9 4 年1 0 月2 5 日，国务院正式发出关于在若干城市试行国有 企业破产有关问题的通知，即著名的5 9 号文件。 1 9 9 7 年1 0 月，党的十五大召开，为国有企业的改革发展指明了进一步的方向。 十五大报告明确指出：“把国有企业改革同改组、改造、加强管理结合起来。要着 眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组。“实 行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，形成企业优胜劣汰 的竞争机制。在十五届四中全会上又通过了中共中央关于国有企业改革和发展 若干重大问题的决定，指出要从战略上调整国有经济布局，要同产业结构的优 化升级和所有制结构的调整完善结合起来，坚持有迸有退，有所为有所不为。其 中，国企的改革方针中就包括“建立企业优胜劣汰的竞争机制。实行鼓励兼并、规 范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程。依靠各方面力量，扩大就业门路， 确保国有企业下岗职工基本生活。” 重庆大学硕士学位论文 决定中提到的国企有进有退，有所为有历不为战略中的“有退”就是指国有 资产必须从相关行业退出，简单地说就是退出”。对于国有企业的退出，主要有 三方面内容。 ( 一) 退出的目的是为提高国有经济的控制力。因为：公有制主体地位的体现 在于国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。关系国民经济命脉的 重要行业和关键领域，国有经济只是进入而不占支配地位，则国有经济对于这 些行业将失去控制力，难以发挥对国民经济的主导作用。同时，只有国有经济 在关系经济命脉的主要行业和关键领域占支配地位，形成控制力，才会放大国 有资本的功能，对非经济命脉行业乃至整个国民经济具有支撑力、影响力和带动 力，更好地起作用。 ( 二) 退出的领域。对于这一问题，争论比较多。_ 种观点认为国有经济应从竞 争性领域全部退出，另一种观点认为国有经济进入国民经济命脉的重要行业和关 键领域，但不是从竞争领域全部退出。持全部退出观点的学者认为：由于大量国 有企业，尤其是国有中小企业大面积覆盖于一般竞争领域，且表现不佳，因而国 有经济应从竞争领域全部退出”。持后一种观点的学者认为：国有经济从竞争性领 域全部退出，实际是放弃了公有制经济的主体地位，而且不符合广大劳动人民的 根本利益。如果要求国有经济从竞争性领域全部退出，就意味着搞得比较好的国 有企业也要出售给私人资本或私人企业，作为公有制经济和国家经济支柱的企业 都要变成私营企业，这会导致国家财政收入的减少和国家实力的削弱。本文认为 国有经济不应全部从竞争领域退出。 ( - - ) i l i 出的形式的划分主要有三种。从程度上可将其分为完全退出和部分退 出两种形式。完全退出是指国家将企业的国家所有者权益全部转让给非国有投资 者或对企业进行破产和关闭；部分退出是指国家虽然仍然参与某些企业和行业， 但已不再掌握控制权，控制权转由非国有投资者掌握。从作为国有企业所有者的 中央政府的意愿来划分，可分为主动退出与被动退出。主动退出主要是指国有企 业出于国家产业政策的考虑，从某些产业退出而进入另一类产业的过程。被动退 出指由于市场环境的改变，导致国有企业在某些产业领域无法维持下去而不得不 从该产业领域退出。按经济相对量和总量的变化可分为相对退出与绝对退出。相 对退出是指企业的产品总值在某一产业领域所占份额相对下降。绝对退出是指国 有企业的产品总值在某一产业领域所占份额绝对减少。 另外，国家的财政政策支持对国企退出起到了关键的助推作用。财政在国有 经济退出中的作用表现在：一方面，采取援助退出政策，如对于破产、关闭企业 的财政援助，国家核销银行呆帐坏帐准备金的提高，保障下岗职工的基本生活， 为退出消除后顾之忧；另一方面，除国家仍需要控制的企业外，减少对竞争失利 3 国有企业政策性破产的理论分析 企业的救助，同时强化产品市场、劳动力市场、资本市场上的竞争，加快企业在 竞争中的优胜劣汰。 这样，作为完全退出形式之一的国有企业政策性破产在以上一系列文件政策 的催动下加速了其进程。 3 4 2 其它因素 政策性破产的外生性因素还包括自然产生因素和国家国防战略演变的因素 等政策性破产涉及的国有企业中有相当多的煤矿、有色矿山、军工企业。由于 很多矿山开采都已经快到开采年限了，矿山资源都出现了程度不同的枯竭现象。 中国地质调查局地质调查项目危机矿山资源潜力调查与评价对我国2 5 种主要 金属矿产1 0 6 1 8 座矿山的矿产资源形势及开发利用现状等作了详尽的剖析指出： 我国现存的金属矿山和煤矿大多数建于2 0 世纪5 0 年代至7 0 年代。经过几十 年的开采，目前已有2 3 的矿山呈现老化，保有储量严重不足，再加上近些年我 国矿产勘查投入逐年减少，造成许多矿山资源枯竭、后备资源接替基地匮乏，企 业生产陷入困境，经济效益大幅度下滑。 调查与评价还指出，2 0 1 0 年前后将是我国大中型矿山关闭的高峰期，届 时全国2 5 种主要金属矿产大中型矿山的数量将从目前的4 1 5 座减少到1 8 8 座。 再看看国内众多因矿而建的矿业城市，统计数字也不容乐观。全国进入中晚期发 展阶段的矿业城市已超过8 0 座，其中因资源濒临枯竭进入衰老期的矿业城市已有 4 7 座，约占全国矿业城市总数的1 2 这些城市不同程度地出现矿竭城衰的现象。 矿业城市多是由国有矿山支撑，而全国8 0 0 0 多座国有矿山大部分都在困境中挣扎， 面临资源枯竭的矿山高达4 0 。实现政策性破产关闭，妥善地安排好矿区职工， 对这些矿山煤矿来说是比较合情合理的选择。 同样，在建国前期，按照我国国防战略而建立了很多为我国国防兵工事业做出 了巨大贡献的大量军工企业，这些企业几乎都存在“大而全”、“小而全”、摊子大、 力量散、分布不合理，低水平重复建设严重等问题。随着我们国防战略的演变， 很多也已经完成了它的历史使命，实现了军品民品的分离。这些企业大多建立在 偏远的山区，许多企业长期处于亏损状态，企业的生存相当困难。为了贯彻军工 企业改革脱困方案，消除亏损源，加快军工行业结构调整，促使军工行业走上良 性发展道路，同时也为了妥善安排转民品部分职工，这些企业也必须通过政策性 关闭破产来实现退出。 3 。5 小结 本章主要讨论了国企政策性破产的产生机理。首先介绍了企业破产的理论基 础，接着介绍软预算约束理论，指出正是软预算约束的存在造成了国有企业效率 重庆大学硕士学位论文 低下，负债累累，从而走向破产的边缘。然后，又对软预算约束的产生的外生性 和内生性研究分别进行了综述。接下来，笔者从退出”的角度来分析国企政策性破 产产生的内生性原因。指出国有企业和中央政府之间存在一种隐性契约关系。这 种关系的产生来自国有企业产生之初，国有企业背负着国家的战略性和政策性负 担，同时作为社会主义的中央政府保障人民的就业工作权利，并保障企业不会破 产。所以在这种情况下，这种隐性契约关系自然而然地形成了。但是，在这种隐 性契约下，开始是由于国有企业一方的道德约束使自我履约能够得到实现。但是 由于国有企业委托代理机制的缺陷，缺乏足够的监督和惩罚机制，在后来长期 的履约中逐渐出现了道德危机，履约难以有效实现。这种情况下，由于社会主义 国家对企业的一系列工作就业等承诺使其无法用“退出”这种有效的促使对方履约 的行为来使国企提高经营效率和效益，必然导致国有企业继续充分利用这一信息， 预算约束根本无法得到真正硬化。这种关系的博弈也可以说是符合k r e p s 和w i l s o n 的强弱博弈模型，在这个博弈中，国家是弱的一方，它无法用“退出”对企业违约 做出相应惩处。然后通过修改该博弈模型，通过政策措施减少中央政府的退出成 本，就可以将政府从挟持”中解放出来，让退出威胁成为可执行的战略。 国有企业存在几十年以后，其战略性负担几乎已经解除，但是其社会性负担 在大范围内仍然存在。这种政策性负担在现在日益发达的市场经济社会显得越加 格格不入，国有企业发展脚步沉重，大部分国有企业仍然严重资不抵债，濒临破 产。国家如果继续实施解救，如继续低息贷款，发放补贴的话将是一种长期而艰 巨的负担，国有企业资产也不会因此被盘活。这样的情况下，必须破除企业背负 的负担，破除以往特殊情况下产生的大量银行债务，才能使其轻装上阵，真正去 面对市场竞争作为政策性破产的本意就是用国家政策手段在国家财政支持下解 除国有工业企业的社会行政包袱，分离软预算约束下产生的大量银行债务，使其 能够完完全全地成为市场经济的一分子。这样，在以后的国有企业和国家的博弈 中，就不存在过去那种隐性的保险契约，而是一种显性的契约，国资委作为出资 方的代表可以对国企领导人的履约进行有效监督，可以用i 屋出”的威胁使其进行有 效履约。预算约束也就会得到硬化。 本章还从外生性的角度，指出国企改革政策因素、自然因素、国家国防战略 因素等方面都是政策性破产的产生原因。 4 国有企业政策性破产的实施现状 4 国有企业政策性破产的实施现状 前文已经对国有企业实行破产进行了理论分析，找到了破产的经济学理论上的 依据。下面通过对文献资料的归纳整理，并结合笔者2 0 0 5 年5 6 月间参加财政 部驻重庆监察专员办调查组到我国某省进行政策性破产项目的实地调研情况，从 实施背景、概念、实簏现状、政策来源，政策效果、存在问题等方面对国有企业 政策破产的实践进行深入的分析。 4 1 国有企业政策性破产实施的背景 在前面第二章讨论国有企业的发展变革中提到，国企经过承包责任制和建立 现代企业制度的改革的同时必须要考虑到现代公司治理结构的有效运作，还得有 赖于一个充分竞争的产品、要素、经理、股票等市场体系。当时的中国经济中还 缺乏这样一个市场体系，企业的政策性负担仍旧存在，所以，软预算约束仍难根 除。 1 9 9 7 年爆发的东南亚金融危机引起了人们对中国金融体系风险的关注。国有 企业的高负债率制约着企业的生存和发展；而国有企业的高负债率和低偿债能力 又大大加剧了中国银行体系的金融风险。出于这些考虑实行了1 责转股”改革。四大 国有商业银行分别组建了各自的资产管理公司，中央财政为资产管理公司注资， 承接各银行的不良债权。与此相应，有选择地把一些国有企业的银行贷款转化为 资产管理公司对企业的股权。通过技术性操作固然能迅速改善国有企业和银行的 资产负债表状况，但改革的成功还有赖于提高国有企业的竞争能力，消除不良债 务的形成机制。而这又要求消除国有企业的各种政策性负担。 因此，国家继1 9 8 6 年出台了适用于全民所有制企业的 中华人民共和国企业 破产法( 试行) 后，又在1 9 9 4 年出台了国务院关于在若干城市试行国有企业破 产有关问题的通知、在1 9 9 7 年出台了国务院关于在若干城市试行国有企业兼 并破产和职工再就业有关问题的补充通知等重要文件，并制订了一系列的相关 配套破产政策。这些作为国有企业改革脱困重要措施的政策在内容上极具特点， 给予兼并破产企业优惠的政策待遇。按照政策规定，各债权银行应对国有企业兼 并项目实施免除银行贷款利息、分年归还贷款本金的优惠政策，而破产企业则应 首先以企业土地及其它财产安置职工，在安置职工前银行抵押财产不享有别除权 o ，并且职工安置费缺口由相应财政资金托底支付。 o 别除权是指债权人对破产人的财产享有的担保物权。在破产宣告后，依法对破产财产享有担保物权的权利人 对担保标的物享有的优先受偿的权利由于作为担保标的物的财产不属于破产财产，债权人就此物行使权利 无需通过破产程序 重庆大学硕士学位论文 除了上述内容的特点外，兼并破产政策在实施程序上也具有自身的特点，即 兼并破产项目必须经国家经贸委或债权银行推荐、审查同意并由领导小组正式下 达实施计划后方可正式实旌，而且地方政府不得随意撤销兼并项目。 4 2 国有企业政策性破产的实施现状 4 2 1 政策性破产和依法破产的联系和区别 破产是指债务人不能清偿到期债务时，为了所有债权人的利益，将债务人的 全部财产按一定顺序和比例公平地偿还给债权人。破产法是有关宣告债务人破产， 以及对债务人的财产进行清算、分配或者和解的法律规范的总称。 破产的一般程序为：对破产的申请，债务人，债权人均可提出。由法院宣告 破产并指定破产清算组管理破产人的财产并进行清理。各债权人应在法定期限内 向清算组申报债权，以确定破产人的资产负债额。清算后的全部财产，按法定顺 序和比例公平分配给债权人以抵偿债务。经破产程序清理债务后仍未清偿的部分， 债务人不再负清偿责任瞄】。 国有企业破产分政策性破产和依法破产( 即非政策性破产) ，两者大部分破产程 序是相同的，但是在中国特殊的国情下，它们又有很多不同之处，同时并存于现 阶段的中国。政策性破产和非政策性破产的区别在于： 适用法律和政策规定不同 _ 般企业破产即非政策性破产，适用中华人民共和国企业破产法( 试行) ， 它只适用于国有企业破产。另一个就是中华人民共和国民事诉讼法第十九章 企业法人破产还债程序，它适用于除国有企业以外的其它企业法人破产，如集体 企业、合资企业、股份制企业等。政策性破产除适用破产法外，优先适用国 务院国发 1 9 9 4 1 5 9 号文、国发1 1 9 9 7 1 1 0 号文、国经贸企改 1 9 9 9 1 3 0 1 号文及 2 0 0 0 1 5 号文等一系列政策规定。 适用的主体不同 政策性破产只适用于国有工业企业，非国有企业和国有非工业企业不能适用 政策性破产。 法院受理的条件不同 政策性破产除必须具备破产法规定的三个实质要件：1 ) 园经营管理不善；2 ) 严重亏损；3 ) 不能清偿到期债务，还要有国家兼并破产领导小组的启动通知。 可分配财产范围不同 政策性破产企业处置依法取得的土地使用权所得必须作为安置费用优先安置 职工，如有剩余可与其它破产财产一起列入破产财产分配方案参与清偿分配。而 一般企业破产，企业的土地使用权转让所得应纳入破产财产参与清偿分配，无优 4 国有企业政策性破产的实施现状 先安置职工一说。 财产分配次序不同 政策性破产的财产分配次序为：1 ) 清算费用( 包括清算期间职工生活费、医疗 费等) ；2 ) 职工安置费；3 ) 拖欠的职工工资、劳动保险费( 包括经济补偿金、欠非正 式职工的劳动报酬、拖欠企业职工集资款) ；4 ) 认定有效的财产担保债权；5 ) 欠缴 的税款；6 ) 破产债权。 一般企业破产的财产分配次序为：1 ) 清算费用( 包括清算期间职工生活费、医 疗费等) ；2 ) 认定有效的财产担保债权；3 ) 拖欠的职工工资、劳动保险费( 包括经济 补偿金、欠非正式职工的劳动报酬、拖欠企业职工的集资款) ；4 ) 欠缴的税款；5 ) 破产债权。 职工安置不同 政策性破产的职工安置，依据法律和政策从预案操作到案件终结贯穿始终， 而且是财产清算结束后的重头工作，可以占用处置土地使用权所得和其他财产。 而一般企业破产的职工安置工作，必须在法院立案之前处理好，应当从当地政府 补贴、民政救济和社会失业保障途径解决，不能用拍卖企业资产所得来安置职工， 法院立案后的审理、清算过程不再考虑职工安置问题，分配方案中也不体现安置 费用。 组织领导不同 政策性破产从企业破产预案的制定到计划上报，直到最后的程序终结，都要 在当地政府成立的企业兼并破产和职工再就业工作领导小组的监督领导下进行。 而且在法院指定成立的清算组中，除专业人员外，中央政府各相关职能部门都要 派人参加清算组，直到程序终结。一般企业破产无须如此复杂，只要符合立案条 件，达到破产界限，法院即可依申请宣告破产清算组也用不了那么多政府部门， 而是由专业人员组成。 程序不同 政策性破产与依法破产( 即非政策性破产) 从进入破产程序之后的法律程序是 一致的，即均要按照破产申请与受理、管辖、破产宣告、债权人会议、破产管理 人、破产财产的清理、变价与分配、和解与整顿、破产程序终结等程序规范来操 作。二者不同之处在于：国有企业的政策性破产还有一个前置程序，即进入破产 程序之前，能否按政策性破产对待，要经过一系列的审批。 4 2 2 国有企业政策性破产的实施现状 从1 9 9 4 年出台国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知 开始，全国只有1 8 个试点城市进行政策性破产改革。到1 9 9 7 年出台国务院关 于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知的时候， 重庆大学硕士学位论文 全国已经增加到1 1 1 个试点城市了，整个改革试点在全国全面铺开。然后又通过陆 续颁发中共中央办公厅、国务院关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的 通知( 中办发r 2 0 0 0 - i1 1 号) 、研究辽宁部分有色金属和煤炭企业关闭破产有关问 题的会议纪要( 国阅 1 9 9 9 3 3 号) 、全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小 组关于印发中央企业及下放的煤炭、有色金属企业关闭破产实施办法的通知 ( r 2 0 0 0 3 2 号) 、全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组关于贯彻执行 有关问题的意见( r 2 0 0 0 3 3 号) 等通知对国有企业政策性破产进行了将近1 0 年的铺开推广以后，整个政策性破产改革已经在全国范围内进行得相当顺利和成 功。 。 据国资委资料：到目前为止，全国破产案件共有约1 0 万件，其中政策性破产 占了3 左右。但政策性破产是特殊时期解决特殊问题的办法，主要解决计划经济 遗留问题。随着这个问题逐步解决，我国将逐步过渡到依法破产。从2 0 0 5 年开始， 北京、上海、江苏、福建、浙江等5 省市就不再搞政策性关闭破产，而全部实旌 依法破产。 国资委的资料同时表明，到2 0 0 5 年初，全国共安排企业兼并项目3 0 0 0 多户， 涉及国有商业银行呆账和金融资产管理公司债权损失2 9 0 0 多亿元。其中，关闭破 产项目3 3 7 7 户，核销呆帐额2 2 3 8 亿元，涉及职工6 2 0 多万人。尽管采取了各种 措施，但只有5 0 企业职工得到安置。以煤炭行业为例，据统计，到2 0 0 3 年底， 煤炭行业已实施关闭破产煤矿涉及在职职工近9 0 万人，其中，通过各种渠道安置 的职工占总数的6 3 8 。政策性破产负担之重可见一斑。 根据国资委网站信息来源还可得知，我国未来几年即将实施的最后一批政策 性破产，实施标准仍然维持不变。主要是不能清偿银行和其他债权人到期债务、 资不抵债、扭亏无望的资源枯竭型大中国有企业，县级以下企业将不包括在内， 主要集中在煤炭、军工、有色金属等行业。而且，随着政策性破产进入倒计时， 政策性破产门槛肯定比以往有所提高。在2 0 0 6 2 0 0 8 三年内，国家将政策性关闭破 产2 1 1 6 户国有企业，涉及国有金融机构债权2 2 7 1 6 亿元，职工3 5 1 万人。不久前， 国务院办公厅转发全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组关于进一步做 好国有企业政策性关闭破产工作意见的通知，对政策性关闭破产做了总体规划： 一是新增1 6 1 0 户拟关闭破产企业，涉及国有金融机构债权1 5 0 2 6 亿元，职工2 2 8 万人：二是目前已送各国有金融机构审核的拟关闭破产企业，共5 0 6 户，涉及国 有金融机构债权7 6 9 亿元，职- l - 1 2 3 万人。其中相当一部分是处于偏远地区的 军工企业和资源枯竭的矿山。到2 0 0 8 年，所有的企业将不再进行任何政策性 破产，新的破产案件将完全按照市场经济情况下的新破产法案来执行。 4 国有企业政策性破产的实施现状 另外，适合新的历史条件下的新的破产法已经编制完毕，进入审议阶段。以 后就不再进行破产双轨制，所有企业破产案件将走上市场经济方式的正规。这也 将标志着国有企业优化改组取得最终的胜利。 需要指出的是，尽管政策性破产只是我国国有企业改革的一个过渡性步骤， 但是由于其规模大( 大量的国有工业企业) 、涉及面广( 全国各个省市) ，跨越时间长 ( 长达1 5 年) ，牵扯到千千万万国企工人同志的生活和工作，对整个社会的稳定和 繁荣甚至对于我们党的威信都有着巨大和不可估量的影响。所以，认真研究政策 性破产的方方面面是具有相当重要意义的。 4 3 破产政策实施的效果 4 3 1 政策性破产实施效果分析 经过各方面的共同努力，到2 0 0 0 年国有企业改革和脱困的三年目标基本实 现。2 0 0 0 年全年国有及国有控股工业企业实现利润2 4 0 8 亿元，2 0 0 2 年国有及国 有控股企业实现利润超过2 5 0 0 亿元，刨下了历史最好水平。作为国家优化资本结 构、实现国有企业改革脱困重要措施的兼并破产政策，对促进企业脱困、加快企 业改组、改善国有企业整体状况、建立和完善企业优胜劣汰机制起到了举足轻重 的作用。1 9 9 7 年至2 0 0 0 年，我国实施政策性兼并破产的国有企业2 0 0 0 余户，各 家银行累计免息金额达到4 1 4 亿元，免除破产企业债务1 2 1 2 亿元，消除了大量亏 损源，为国有企业脱困提供了有力支持【”。兼并破产政策的实施，一方面减轻了 企业的财务负担，另一方面淘汰了一大批严重亏损的国有企业，在促进地区、行 业经济结构调整和巩固国有企业三年改革脱困成果中起到了重要作用，其作用主 要表现在以下几个方面： 免除银行贷款利息、分年归还贷款本金，兼并政策鼓励优势企业兼并劣势 企业，建立和完善劣势企业市场退出通道，为实现国有企业改革和脱困目标发挥 了重要作用。为了实现兼并成功，兼并方虽然要投人一定的启动资金，但此种兼 并的成本相对较低，甚至无需支付购买资金，兼并方亦不必承担过于沉重的债务 包袱，并且更容易获得银行信贷支持与中央政府支持。从长期来看，兼并方可以 借兼并扩大生产经营规模，通过对被兼并方的改组实现企业的集约化生产与集团 化发展，有利于实现资源的优化配置。在兼并实施后，被兼并方可以分享兼并方 在管理、经营、技术、资金等方面的优势。通过兼并方对其进行的改组，可以转 变经营机制，提高经营效率，并且兼并免息的优惠政策减少了被兼并方的巨额利 息支出，减轻了其财务负担，同时又因为享受分年还本的优惠政策，也明显改善 了企业的现金流量情况，减轻了企业的资金压力。兼并的实施可以使其企业避免 3 7 重庆大学硕士学位论文 可能面临的诉讼威胁，不仅能够提高企业竞争力，而且提高了企业的持续经营能 力。 政策性破产的实施，促进优胜劣汰机制的建立，加快了行业和地区结构调 整的步伐，促进了结构优化和产业升级，妥善安置了职工，职工生活困难逐步得 到了解决。通过破产政策淘汰了一大批效率低下、亏损严重、缺乏竞争力的国有 企业，使得国有企业从一些行业中退出。这不仅有助于提高国有企业的经济效益， 消除亏损源，提高国有企业的整体竞争能力，而且能够有计划的对纺织、钢铁、 煤炭、有色金属等行业进行产业结构调整，实现生产技术的升级换代，提高行业 竞争力，保护优势企业。企业的大量破产必然会导致失业人员的大量增加，在我 国社会保障体系不健全的情况下，对破产企业职工发放安置费，为其再就业提供 了充分的物质基础，有利于保障社会稳定，为改革开放、全面建设小康社会提供 一个安定团结的社会环境。 4 3 2 政策性破产计划负面效应分析 政策性兼并破产计划也同时具有一些负面作用，如损害债权人利益、加大财 政负担等，而且在执行过程中出现了一些偏差，严重地影响了政策性兼并破产计 划执行的效果，加大了该政策的负面效用。 政策性兼并破产与市场环境不相融。政策性兼并破产计划的实施，从本质 上来讲是一种政府行为，虽然这种政府行为的日的在于使得企业能够适应市场经 济的要求，从而帮助企业尽快转变为市场竞争主体。由于行政干预与市场操作的 不相融性，通过政府行为实现市场竞争的优胜劣汰目标，往往难以达到预期效果， 市场经济体制要求市场规律发挥作用，通过市场调节及自由竞争的作用，实现企 业的优胜劣汰，从而达到市场的相对平衡状态但是通过政府直接于预经济的行 为寻求企业的优胜劣汰，引导企业适应市场经济要求，这种行为本身造成的结果 是企业更多的依赖政府，企业的再生能力受到压抑，市场竞争力被削弱，事与愿 违的情况不断发生从政策性兼并破产计划的实施过程来看，立项、审查到项目 批准下达的整个过程中，企业及其主管部门、计划审批部门、财政部门、人民银 行、各债权银行均参与其中，