（行政管理专业论文）行政责任的实现——内部控制和外部控制相结合.pdf

内容摘要 我国现在正处于从传统社会向现代社会转型的过程当中，政府对于顺 利实现这种转型具有关键性的作用。因为我国政府不但承担了“保护”社 会正常运行的基本职能，而且强势的政府地位也决定了它必然要承担社会 转型推动者和髓督者的角色。因此怎样保证政府行政责任的实现至关重要。 反规我国的现状，滥用行政权力和渎职等现象还比较严重，与我们确立的 建设社会主义法治国家和依法行政的目标还有很长一段距离。因此从理论 上对行政责任进行较为深入的研究极为必要。传统的对于行政责任的研究 主要局限于行政法学的视角。本文首先从责任及其行政责任的概念和含义 入手，对责任及其行政责任做出了界定；然后对行政责任的实质进行了剖 析，认为行政责任的实质主要是对谁负责和对什么负责的问题；接着重点 阐述了实现行政责任的两种模式：传统模式和管理主义模式并对它们进行 了比较，最后论述了行政责任实现的思想和制度框架。 关键词：行政责任传统模式管理主义模式内部控制外部控制 a b s t r a c t n o wo u rc o u n t r yi sw i t n e s s i n gg r e a tc h a n g e s g o v e r n m e n ti sv i t a lf o rt h i s c h a n g ei n s u c h f r o mt r a d i t i o n a ls o c i e t yt om o d e r ns o c i e t y ac i r c u m s t a n c e b e c a u s ei no u rc o u n t r y g o v e r n m e n tn o to n l yu n d e r t a k e st h er o l eo f “p r o t e c t i n g ”t h es o c i e t y b u tt h er o l eo f i m p l e m e n t e ra n ds u p e r v i s o ro ft h es o c i a ic h a n g ea sw e l l t h er e a s o ni st h a tg o v e r n m e n ti s r e l a t i v e l ys t r o n ga n dp o w e r f u l s oh o wt og u a r a n t e et h er e a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b i l i t yi se x t r e m e l yi m p o r t a n t l o o k i n ga tt h er e a l i t yo fo u rg o v e r n m e n t ，w ec a n s e e i o t so fm i s d o i n g sa n dm i s c o n d u c t s t h e r ej sa j o n gw a y f o ru st or e a l i z et h eg o a io f “r u l e b yi a w ”s e tu pb yt h eg o v e r n m e n t f r o mt h ea b o v e m e n t i o n e dr e a s o n s t h ea u t h o rt h i n k s t h a ti ti si m p o r t a n tt os t u d ya d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t yt h e o r e t i c a l l y t h et r a d t i o n a ip a t h o fs t u d y i n ga d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t yi sf r o mt h ef a wa n g l e t h i sd i s s e r t a t i o nc a nb e d i v i d e di n t os e v e r a lp a r t s p a r to n ei st h eg e n e r a i i n t r o d u c t i o na n de x p l a n a t i o no ft h e c o n c e l o t o f r e s p o n s i b i l i t y p a r tt w of o c u s e so nt h ee s s e n c eo fr e s p o n s i b i l i t y t h em a i n c o n t e n to fp a r tt h r e ei sm o d e lo fr e a l i z i n ga d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t y ：t r a d i t i o n a im o d e l a n dm a n a g e r i a m o d e a n dm a k e sac o m p a r i s o nb e t w e e nt h e s et w om o d e l s a tt h el a s t p a r t ，t h ea u t h o re l a b o r a t e so nt h et h o u g h t sa n df r a m e w o r k so fr e a l i z i n ga d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b i l i t y k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t y t r a d i t i o n a lm o d e l ，m a n a g e r i a lm o d e l i n t e r n a ic o n t r 0 1 e x t e r n a ic o n t r o i 行政责任的实现内部控制和外部控制相结合 第一章、责任及其行政责任 第一节、有关责任的几种解释 一、责任的一般解释 责任一词有两层含义：一一是指份内应做的事，如“岗位责任”中的责 任；二是指没有做好份内应做的事而应该受到的谴责或制裁，如“追究责 任”中的责任。行政责任又称违纪责任，是国家机关根据人事制度的规定 对违法违纪的公职人员给予惩戒的一种责任形式。公务员制度将这种责任 追究形式称为行政处分。违纪行为，可以是积极的行为，如贪污受贿，也 可以是没有履行法定义务的消极的不作为，如玩忽职守。违纪行为达到一 定程度就构成犯罪，必须追究刑事责任。公职人员有违纪行为，尚未构成 犯罪的，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的，应当给予处分。 但违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，也可以免于处分。追究刑 事责任的，在违纪责任的追究上，应该撤销或罢免其职务并给予开除处分。 根据国家公务员暂行条例，规定了六种处分形式，分别是警告、记过、 汜大过、降级、撤职和开除。其中，前三种属于精神惩戒，后三种属于实 质惩戒，它不但在名誉而且在级别、职务、报酬等方面都给受处分者造成 不良影响。1 二、西方学者对于责任的经典解释 责任( r e s p o n s i b i l i t y ) 包括代理( a g e n c y ) 、责任( a c c o u n t a b i l i t y ) 和 义务( o b l i g a t i o n ) 三部分。2 1 、代理( a g e n c y ) ：作为代理人要想胜任自己所作的工作，通常认为他能 够按照自己的意志行使相应的权力。代理人包含了“m a i lt h em a k e r ”( 指的 是能够控制自己的行动并且能够掌握自己的命运的人) ( n i e b u h r ，1 9 6 3 ，) 的 象征含义。另外一个含义是“m a nt h ea n s w e l e r ”( n i e b u h r ，1 9 6 3 ，) ( 对自己 行为产生的后果负责的人1 。， 2 、责任( a c c o u n t a b n i t v ) ；简单说来，责任指的是一个人被正式授权去要 求别人对其行为负责的权威关系。也就是说，这个被授权的人依据其他人 的行为是否符合自己的意志而采取相应的奖励和惩罚措施。 3 、义务( o b l i g a t i o n ) = 义务指的是一个人应该或者不应该做什么事情，它 指出了责任的道德含义。 另外，b l a c k sl a wd i c t i o n a r y 里面对于责任的定义是这样的；“在这种 政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为负责，当议会对其投不信 任票或者他们提出的重要政策遭到失败，表明其大政方针不能令人满意时， 他们必须辞职”。4 三、笔者对j 二责任的理解 责任具有多重含义，其核心含义主要有两重：既包括某人对于做好某事 内心所持的一种紧张状态，同时也包括某人承担与预期不一致的后果。责 任需要通过内部控制和外部控制相结合的手段来实现。 第二节、责任的来源 上面对责任的含义进行了简要的阐述，那么责任思想的来源是什么 昵? 到底是什么促使人们要去寻求责任的实现昵? 这个答案我们要到西方 文明的发祥地古希腊去寻找。古希腊的城邦为了实现对于社会事务的治理， 必然要召开城邦会议来讨论事情。由于古希腊城邦一般不是很大，因此可 以直接召开城邦会议。只要是城邦的正式居民都可以参加( 当然外邦人和 奴隶是排除在外的) 。在城邦会议上，经过大家的讨论之后就形成对某些事 情的决议。接着这些决议就面临着个如何执行的问题，因此城邦会议就 要选出代表并且授权给他们去执行这些决议。由于这些代表可能不会完全 按照会议的决议去执行任务，因此就要求这些人在执行完事务以后向城邦 会议汇报他们执行任务的情况，回答城邦人的询问和问题。由此出现了责 任制的萌芽：也就是被授权者需要向授权者负责。后来随着城邦的扩大和 人口的增加，就出现了代议制的形式。人民授权给公共事务管理者，这些 管理者必须按照人民的意愿行事，需要接受人民的监督，需要对人民负责。 如果不是这样，人民有权罢免这些公共事务管理者。因此就逐渐演化为今 天的责任制形式。民主的基本原则是主权在民，权力的行使者当中只有作 为公民整体的人民才是终极的统治者，一切政治权力属于人民。这样政府 与人民便形成了一种双向互控的模式：一方面，公民要服从政府的统治和 管理；另一方面，政府也要接受人民的监督，要对人民负责。因为“只有 当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府 为人民存在而不是相反这样的原则时，才有民主制度的存在”。5 而“如果 公民控制着他们的领导人，就可以假定对( 必须对) 前者负责”。6 2 一、古希腊贤哲们的论述。 柏拉图多次谈到：“真正认识到宇宙真理的人最适合当政，但是麻烦的 是他们最不愿意从政。领导人最不想从政的国家是最好的国家”。“凡是在 被定为统治者的人最不热心权力的城邦里必定有最善最稳定的管理。”然 而，合意的城邦指的是我们在理论中建立起来的那个城邦。那个理想中的 城邦，在地球上是找不到的。现实中的城邦总是有缺陷而需要加以改进和 管理的地方，所以要用“责任”和“义务”的名义逼迫他们从政。因为我 们在向正义的人提出正义的要求。他们担任公职一定是把它当作一种义不 容辞的事情看待的。我们强迫他们关心和保护其他公民的主张也是j 卜义的。 这里的意思是：政治领导人不应把政治职位或权力当成牟取私利好处的手 段，而应当成服务的方式。这正是柏拉图与色拉西马库珀斯论战的核心意 义所在。7 柏拉图以共同体为主体，因此以“技艺论”的眼光来看待人与人的关 系。在理想国中，苏格拉底从个人的缺乏性、非自足性入手，推导出 建立“互助团体”亦即城邦一社会一国家的必要。这自然会导向有机分工 的意思。从技艺观看问题，政治权力必然是责任而不是“权力”或对自己 的好处。政治家这种职业也是以最佳的服务他人的真正之“好”为自己的 使命。 亚里士多德也以整体一国家为思考的本位，这使他也必然主要从国家 的“好”( 幸福) 出发考虑政治职位分配的问题。这样一来，他就不把政治 权力看成是个人的“利益”或者“好处”，而是对于国家的责任、服务和贡 献。所以他的“分配正义”是“应得”观而非“权力”观，分配正义在于 谁能对于国家的功能需要做出最合宜的贡献，谁就应当得到相应的权力。 由于一个国家需要各方面的德性如活力、稳重、智慧，所以能够分别对他 们做出贡献的阶级就应当得到相应的不同政治权力。 把政治权力分配的“正义性”主要看作责任而非利益，这使古典政治 哲学与近现代政治哲学之间存在巨大的张力。古典政治哲学的责任分配思 想建立在整体性本体论之上，这使它们与近代政治哲学的个体性本体论有 很大的不同。以整体为本位，必然从角色、分工的角度来看政治权力的正 当分配，并不认为政治权力是所有人都可以平等竞争的对象，而是谁能够 更好地负起责任，谁就可以承担之。我们可以设想，在失去了整体性意识 的视角中，社会各个利益集团明确意识到自己的利益与其他人的利益处于 不可调和的冲突之中，于是就会把自己的集团当成主体，从而不会“让”， 而必然“争”。6 二、韦伯的论述。 韦伯是西方伟大的哲学家和思想家，他所创立的官僚制理论对后代影 响深远。在韦伯的作为一种职业的政治( p o l i t i c sa sa v o c a t i o n ，1 9 4 6 ) 一 书中，他指出，行政人员必须“根据约定服从那些声称拥有立法权的公职 人员”。行政责任牵涉到避免就公众应该接受什么而做出实质性裁决。行政 人员只需就任何最有效执行政治官员的决策做出工具性的裁决。他们要不 偏不倚地履行自己的职责。9 这里韦伯强调的是行政人员对于公共政策执行 的效率问题，他是从“工具”理性的角度对于行政人员的价值做出的解释。 韦伯指出，现代政治家必须结合“信念伦理”和“责任伦理”，反对只顾享 受“权力”的好处而不顾政策的后果。“为政治而生存的人，从内心里将政 治作为他的生命。他或者是因拥有他所行使的权力而得到享受，或者是因 为他意识到服务一项事业而使生命有意义。信念伦理和责任伦理不是截 然对立的，而是互为补充的，唯有将两者结合起来才构成一个真正的人一 一个能担当的起政治使命的人。” 第三节、公共行政权力的基础、渊源和构成 一、公共行政权力的基础 诺顿朗指出，行政管理的生命线就是权力。权力的获得、保持、增长、 削弱和丧失是实践工作者和研究者所不能忽视的。行政的第一目标就是获 得并且保持权力，行政官员的职位就是建立在这个基础上的。“因此行政 权力是最核心、最重要的行政因素。没有行政权力，行政管理便成了一句 空话。 从公共生活的一般情况来看，行政权力最重要的基础主要有：” 1 、人民基础。人民是国家的主人，国家的一切权力都是人民授予的。没有 人民便没有一切。 2 、政治基础。政治基础主要是政治力量、特别是代表大多数的政党及其支 持和维护；此外还包括国家层面上的各种政治因素及其支持和维护。军队、 警察等也是行政权力的政治基础。 3 、法律基础。法律是行政权力的强力保障和主要支柱，它对于行政权力的 最大作用就是赋予和确保行政权力的合法性。它对于行政权力的使用、范 围、界线和救济途径等做出了明确的规定。 4 、社会基础。包括社会形态、社会制度、社会发展水平等都直接、间接地 4 影响着行政权力，也在内容和形式上影响着行政权力。 5 、经济基础。按照经济基础决定上层建筑的原理，经济基础对于行政权力 的制约和保障作用十分明显。经济基础越强大，那么行政权力就将越发达。 6 、职能基础。行政权力的实现是通过一系列的具体职能来实现的，因此职 能是确保行政权力实现的具体形式。 _ 二、行政权力的渊源 1 、国外有代表性的宪法规定。由于很多西方国家实行的是三权分立制度， 因此国外宪法大多是规定行政权力专属于总统、首相或者是内阁，如美国、 目本和西欧等一些国家。 2 、我国行政权力的宪法和法律渊源。我国宪法对于中央人民政府和地方人 民政府的权力都做出了比较明确的规定，而且还对香港和澳门特别行政区 的行政权力做出了规定。 三、行政权力的构成( 1 5 种) 行政权力一般而言，可以分为以下1 5 种具体权力：领导权、管理权、 决策权、行政立法权、政策制定权、执行权、组织权、人事权、财政权、 军事权、外交权、内务权、行政司法权、裁决权和豁免权等。 第四节、理性主义者的责任政府概念及其内部争论 一、理性主义者( r a t i o n a l i s t ) 的责任政府概念 理性主义者的责任概念包括了代理( a g e n c y ) 、责任( a c c o u n t a b i l i t y ) 以及义务( o b l i g a t i o n ) 三个部分。首先、作为代理人，政府中的文宫被看 作是有自我意识的，他们可以自由选择各种不同的行动方案。也就是说他 们的行动既不是在他们的控制范围之外，也不是在他们的认知范围之外。 第二、通过正式的制度角色，这些官员被赋予了正式的权威，可以自己去 做一些事情或者要求别人去行动。因为他们是以机构的名义行动的，而不 是以自己的个人偏好行动的。第三、如果要求某人负责而不授予其足够的 权力和资源，使其能够让别人负责的话就是不合理的，因此责任与义务应 该是相称的。最后、由责任概念暗含的对于权威的服从是文官道德责任的 主要源泉。虽然这些责任可能会个人化，但是他们的源泉是制度化的。” 麦金太尔在德性之后这本书中描述了两种明显冲突的、但是最后 会重合的做出道德决定的依据。第一种是理性的和原则的依据；在这种依 据下的道德判断是基于源自普遍性的和非历史的原则，而不是按照个人私 利和个人得失的结果。第二种是激情主义f 拘( e m o t i o n t i s m ) 。这种观点认为 所有的道德决定都是：# 观的和非理性的个人偏好。个人的偏好和道德的判 断是同等的东西。但是理性主义者和激情主义者都承认公共生活的道德方 面从根本上来说不是个人的事情。对于理性主义者来说，原则的普遍性暗 含了非个人化的特质。理性主义者是通过以政策的形式来实施原则以防止 公共生活中的激情主义，反过来这些又通过官僚制得到了实旖和强化。激 情主义者电得出了同样的官僚性的结论，但是主要是依赖于类似市场的多 元竞争来实现的。两种方式都严格的把公共生活和私人生活分开，理性主 义者依靠的是原则，而激情主义者依靠的是市场化的多元竞争。” 二、理性主义者的内部争论 虽然理性主义者享有某些共同的观念，但是有关责任的概念方面他们 还是有很多分歧的。为了说明这一点，我现在要讲述在公共行政领域有关 责任政府的三场争论。我把他们分为“h a r d c o r e ”和“s o f tc o r e ”两类。 “h a r d c o f e ”的理性主义者是指严格坚持理性主义观念的那些人，而“s o f t c o r e ”则是那些对这些观念稍有放松但是不放弃其基本原则的人。这三场争 论的焦点是：在有关解释政策和运用行政规则方面，公务员是否应该、在 多大程度上以及基于什么样的道德基础上被允许甚至鼓励其去实施自由裁 量权? 1 5 第一场争论是2 0 世纪5 0 年代早期在西蒙( s i m o n ) 和沃尔多( w a l d o ) 之间进行的。他们在上个世纪5 0 年代争论的是政治哲学在廓清责任政府本 质方面的作用问题。西蒙的著作( 包括行政行为1 9 4 8 1 9 8 4 ) 为我们提 供了硬核( h a r d - - - c o r e ) 理性主义的经典表述，而沃尔多在行政国家中的 论述则代表了软核( s o f t c o r e ) 理性主义的立场。 第二场争论是1 9 4 0 年在芬纳( f i n e r ) 和福雷德里克( f r i e d r i c h ) 之间 进行的，他们围绕着推行公共政策中的自由裁量权是否合法这个问题展开 争论。芬纳代表了保护严格责任制的硬核理性主义，他重点指出了行使自 由裁量权的危害性，而福雷德里克则代表了可以用适当的灵活性来抵消对 于严格责任制的要求。他重点指出了行政自由裁量权的必要性。芬纳坚持 认为将“职责感即有效的责任加以区分的重要性。职责感和责任感意味 着一个行政官员感觉或理解任务。这是责任的主观形态。相对应于一个人 对其行为承担的法律责任。前者是对治理者内在的制约，后者是对责任行 为的外在约束”。1 6 福雷德里克则坚持认为，行政功能的责任行为并不像其 宣称的那样强制实现。他认为，在现代大型、负责的政府体系中，通过外 在的约束，并没有保证客观责任实现的有效途径，而且有证据表明大多数 行政官员在大多数时间里，事实上遵循着主观的责任道德。” 6 第三场争论是发生在柏克( b u r k e ) 和库珀( c o o p e r ) 之间。他们在以 下两个方面有决然相反的观点：责任行政是否在任何情况下都要有外在的 法律和官僚机构的惩罚才能实现：个有责任的行动是否必须要有内在的 个人和职业价值来引导? 柏克对硬核理性主义传统加以发扬，而库柏则是 埘软核理性主义传统的进一步深化。 三、美国学者斯塔林( g r o v e r s t a r l i n g ) 有关责任政府的观点 他认为，政府责任所涵盖的基奉价值在于：( 1 ) 回应。意味着政府对 公众对政策的变革的接纳和对民众的要求做出反应，并采取积极措施解决 问题。( 2 ) 弹性。在政策形成和执行中，政府不能忽略不同群体、不同地 域或对政策目标达成的情景差异。( 3 ) 能力。即政府的行为应当是有效率 和有效能的。( 4 ) 正当程序。即政府的行为应当受到法律的约束，而非受 到武断的意志的支配。( 5 ) 贡任。即政府必须对其外部的某些人和事负责， 在做错事时，一些人必须承担责任。( 6 ) 诚实。“ 7 第二章、行政责任的实质：对谁负责和对什么负责? 第一节、行政责任的实质之一：对什么负责? 行政责任的实质在官僚系统中民选的主要官员和公共行政者的身上 至少有四个方面的要求：” ( 一) 以最少的浪费和最快的速度来使法律按照预先设计的要求运作。 人们可能会想这样会导致快速和果断的行动。但是很多法律是语言 和观念上妥协的结果，因此很多关键的协议是通过有意识的模糊来达成 的。因此现在冲突的阵地从立法领域转移到行政执行领域。r o w l a n de g g e r 在一篇叫做行政中的责任文章中这样写到：“一个公务员如果对于自 己的每一个行动都要确信是百分之百的符合法律的要求，并且有非常清 晰的政策指导，而且还能对结果有足够预见性的话，那么这个人是很危 险的。”在有关法律的内容和法律有意无意的模糊性方面，宪法的制订者 们没有为行政官员们提供明确的指导方针。 ( 二) 合法的和理智的行政自由裁量权。 在他的自由裁量权的正义这本书中，k e n n e t hc u l pd a v i s 承认行政 裁量权是有效政府不可缺少的一个组成部分，但是他同时又指出现在公共 官员有太大的自由裁量权，因此现在需要对于自由裁量权加以限制，以保 证实现更为公正的社会。d a v i s 认为自由裁量权部分可以通过立法的途径加 以解决，但是更多的部分必须通过更上一级的行政官员来加以限制。总之 他是支持在无法对有些问题做出具体规定的时候行使自由裁量权，当然这 样做的目的是为了保证实现公正和正义。如果官员们享有太大自由裁量权 的话，那么行政责任则无法谈起了。官僚制的一个优点是对于合法使用行 政自由裁量权所做出的贡献。马克斯韦伯指出官僚制的三个方面有利于实 现此项目的：一是固定和官方限定的管辖领域，而这些领域一般是由法律 和行政规定加以限定的；二是官僚们需要按照固定的方式来安排常规的活 动；三是为了经常和不断的完成这些责任以及行使相应的权利而提供系统 性的条款。只有那些符合基本要求的人才能被雇佣。在行政自由裁量权的 情境下，“责任”是一个负责的概念，如果今天的决定减少明天的选择的话， 那么它可能包括行动，也可能不包括行动。人们要求公共行政者必须要灵 活，但是他们也必须记住每个决定的先例权。他们可以变得非常具有回应 性以至于他们没有责任。基本的问题总是为了更为广泛的公众利益对谁做 出回应以及它会产生什么样的后果? 行政官员怎样在法律的框架内行使他们的自由裁量权受到很多因素的 制约。高一级的官员对于下级官员自由裁量权的使用具有很大的影响力。 存在很多没有合适的法律和规则而必须使用自由裁量权的情况。政务官经 常以一种能够快速产生结果的方式来行使自由裁量权，因为他们认识到一 般而言他们的任期不长。另外方面，高级职业文官趋向于以长远的眼光 来行使自由裁量权，包括弄清楚政策的历史，与利益集团、立法者、媒体 保持持续联系的必要等。法院的裁决对于行政裁量权在很多问题上的使用 起着指导的作用。与此同时，立法机构以及单个的立法者也对行政官员自 由裁量权的使用产生影响。i r v i n gk r i s t o l 指出这样一个困境：“更多的行政 自由裁量权增加了滥用行政裁量权的可能性，但是少一点自由裁量权却滋 生了太多的一致性”。 ( 三) 按照需要在现有政策和项目的基础上提出新的政策和建议。 日常执行公共政策为行政官员们提供了一个了解某些政策效用和有效 性的难得机会。没有其他人能够替代这个地位。然而大家对于民选政务官 员的一致抱怨是：政府官僚没有进行必要的创新，他们经常使用手中的巨 大权力去摧毁能够带来变革的新观念。其实让政府官僚进行创新和变革的 一个主要困难是经常在公民的期望和现实之间存在个巨大的鸿沟。在美 国人们普遍报有这样一个理念：即政府组织内部的人不会变革这个组织， 而只有外面的人才有意志和决心去变革它。如果内部人主动去变革个组 织的话，那么他的主要目的是为了保持这个组织能够长久的存在下去或者 是为了建立一个更为有效的责任机制，而不是为了建立一个更为有效的政 府。官僚们想让这些机构长甥存在是很自然的事情，利益相关者们促进了 官僚们这种做法的延续。因为他们与之有密切相关的利益。 当然激励官僚们去进行必要变革的原因的更为强大的力量来源于内在 的想把事情做好的冲动。首先是有关奉献、职业荣誉感、进步的强烈愿望 等：其次是对于生存的更多关切。这些因素( 或者单独或者一起) 在很大 程度上决定了单个的行政官员是否达到了责任制的基本要求( 它是通过以 及时的方式推荐和做出决策变动的方式来进行的) 。 ( 四) 提高公民对于政府行政机构的信心。 对于一个现代民主的社会来说，取得公民对于政府的信任是非常重要 的。因为现代民主社会的政府是基于选民的同意和授权而建立起来的。虽 然我们很难确切的测定公民对于政府的信心有多大，但是我们还是可以找 出有关影响公民对于政府信心的几个因素：一是美国人历史上对于政府的 9 不信任感的影响。这从美国宪法以及独立宣言等文献中可以很明 显地看出这一点。二是在官僚和人民之间有经常的紧张存在，因为官僚们 总是在做出决定和提出要求：从出生登记到结婚登记等。其实公民对于政 府的信心部分程度上依赖于老百姓认为政府这些要求的合理和必要性，取 决于政府政策执行的公正和合理，取决于法定的福利和服务是怎样提供 的? 取决于法律和政府行动是否促进了个人理想的实现? 等等。很明显， 公务员在维护公民对于政府的信心方面具有很大的作用。 第二二节、行政责任的实质之二：对谁负责? 有经验的行政官员都知道，对于那些控制行政官员责任、权威和资源 的人米随，除了拥有聘任和解雇的权力以外，还有层级的责任制。没有这 些的话，行政工作便无法开展下去。在联邦政府中，基本的责任关系在宪 法中的制衡原则中可以找到它的渊源。正如j a m e s m a d i s o n 明白无误地指出 的那样：“你首先要使得政府能够控制被统治者，然后你要使得政府能够控 制自己”。“1 7 8 7 年会议所采用的权力分立的原则不是为了提高政府的效率， 而是为了防止权力的滥用”。 政府中分立的部门并不是彼此孤立的，同样它们也没有孤立于国家的 政治、经济和文化力量之外。行政官员本身就是层级制的一个组成部分， 层级制在帮助建立责任制( l i n e so f a c c o u n t a b i l i t y ) 方面又发挥了重要的作 用，责任制不仅仅是服从指挥。经济和社会力量也会对行政者产生很大的 影响，使得他们能够在一个反映多元社会不同的环境、态度和价值观念的 政治背景下考虑问题。正是在这样的政治过程中，随着个人和利益集团对 于政治决策者的接近，一民主社会中的公共行政官员的责任便面临着极大的 考验，因为只有在这个时候“公共利益”的定义才会接受真正的检验。” ( 一) 公共行政官员和民选的主要官员 联邦政府中的层级责任制是通过宪法建立起来的。它把行政权赋予总 统来行使。在接受国会建议和同意的情况下，总统被授权来任命“官员” 一一各部和执行机构的负责人。总统和各部负责人有权任命“低一级官员” 是由法律规定的。这种基于任命和罢免权力的层级责任制的框架也在大部 分州和地方政府中实行。很多新上任的民选官员以及由这些官员任命的高 级官员们都认为他们会碰到怎么样“控制”官僚的问题。在功绩制存在的 情况下，当遇到他们可以自由挑选自己的人来担任有限的职务的时候，主 要的行政官员和他们的主要助手通常会表达对他们指导官僚工作和对官僚 1 0 _ _ i = _ 作负责的担心。 几个世纪以来，在各级政府中的高级政务宫中都存在着这样一种普遍 的怀疑：即在他们新任期的头一两年，那些高级甚至中级事务官会很专注 于卜届政府的有关政策而不会做出相应的调整。因此，这些高级政务官认 为最好的情况是这些事务官不会很热情地去完成新政府的政策，最差的情 2 c 是他们会逃避新政策。针对这种情况，卡特政府时期于1 9 7 8 年发动了一 个文官制度改革，包括建立一个高级文官制度，这种制度让总统和他的高 级政务官能够更为有效的控制官僚。这些改革使得很多原来是公开竞争性 的职位转变成了政治任命的职位，究其原因的话主要是能够对官僚们有更 多的控制。如果在一个民主政府中存在控制文官问题的话，那么主要的原 因在于政务官较短的任期以及缺乏政府工作的经验和知识。他们应该知道 以卜基本的知识：如整个机构的任务和自己的特别任务；与政府三大部门 关键任务的关系；行政机构的组织情况；自己所在组织与总统的关系；政 府部门的伦理规范；制度的历史；政务官和事务官的角色和作用等等。 在很多情况下，政务官在他们变得很有效率的时候便离开了政府，因此下 一任官员在转换学习期间的差劲表现所付出的代价是惊人的。当各个部门 的合作和协调对于完成目标至关重要的时候，很多组织中的责任问题便会 凸现出来。当行政官员需要多头汇报工作的时候也会产生责任的问题。 ( 二) 公共行政官员和立法机构 虽然大家长期以来直认为监督是国会的一项重要职能，但是直到 1 9 4 6 年制定的国会修正法案才规定国会的各个委员会有权监督属于他们自 己管辖的机构怎样执行法律和政策。各个州在定义和分配国会立法监督明 确的责任方面同样也是较为缓慢的。在1 9 7 4 年，国家行政协会建议国会“注 意增强监督机构的职能，特别强调评估行政机构的表现。”很多联邦政府行 政官员也认为加强国会的监督职能是必要的，但是总体而言他们没有国会 议员那样富有批评性。国会监督权经常被用来回答这样几个问题：特别的 询问可能是有关很小的事情。当然激励官僚们去进行必要变革的原因的更 为强大的力量来源于内在的想把事情做好的冲动。首先是有关奉献、职业 荣誉感、进步的强烈愿望等；其次是对于生存的更多关切。这些因素( 或 者单独或者起) 在很大程度上决定了单个的行政官员是否达到了责任制 的基础，能够导致监督的大阀题有：法律的目的是否得到了实现? 政府机 构是否是诚实和有效的进行了管理? 行政自由裁量权的使用是否符合公众 的利益? 立法机构在监督行政机构负责方面可能会碰到很多困难。这些困难包 括：对于项目目标的准确定义；缺少足够的员工；缺乏进行必要监督的时 问；在立法机构和政府机关之间的互相促进关系所产生的非客观性：缺乏 在分享有关机构和项目监督方面的机构授权、分配和政府执行委员会之间 的固定合作模式。 另外国会在执行监督方面有很多资源。其中包括委员会和亚委员会的 监督和听证，证实听证、国会否决等。 ( 三)公共行政官员和公民 单个的公民让公共行政官员在两个层面上负责：+ 个是当他们对于政 府机构所作所为不满意时所关注的政府机构的表现；这些包括：送一封信 太贵了：我的财产被评估的太高了；收入所得税太复杂了；为了得到建房 许可花了太多的时间等等。二是在更一般的层面上使得行政人员对于机构 的表现负责，而这种表现并不直接影响单个的公民。对于浪费、无效率和 渎职行为的报告会导致公民质疑行政人员以及他们所监督人员的竞争力、 献身精神和诚实度。当然也有公民和公务员之间的对话，责任更多的是通 过更为间接的方式来实现的。 ( 四) 公共行政官员和法院 在所有层级的政府，宪法和法律都授权法院充当行政机构任意作为和 不作为的“刹车器”。在联邦政府这一级，为了确保法院的能力、一体和独 立，宪法规定法院法官只要不犯错就可以终身任职。汉密尔顿为法官终身 任职做辩护时说到：“这是在任何政府中可以修改的权宜之术，它可以确保 持续、公正和正直地执行法律。”但是在州和地方的法宫就没有这么幸运了。 他们必须要经过选举产生并且有一定的任期限制。因此他们就没有联邦法 院法官那样享有很高的社会威望，这可能是由于任期限制和开始的选拔程 序的缘故。 个人和组织都希望司法介入能够让行政机构按照某种特定的方式行 事。有时候司法决定可麓采取拒绝评论的方式。这种拒绝可能是由于行政 过程还没有结束，原告缺乏自己的立场、或者是那个机构而不是法院具有 相应的管辖权等。法院能做的就是程序是否合理? 政府机构是否对法律进 行了正确的解读? 或者是事实是否佐证了政府机构的决定? 在做出对于政府机构决定的上诉的决定时，很多联邦和州级法院倾向 于集中注意力于法律的问题以及依赖于政府机构的记录。然而当政府记录 引起很大疑问的时候，政府通常不愿意仔细检验事实。 法官们能够很好地让行政官员对于那些进入法院程序的特别问题负 责。但是他们在让行政官员对于政府机构的表现负责方面则没有很大的作 1 2 用。很多行政官员认为法院过多地卷入了政府的行政过程。 ( 五) 公共行政官员和媒体 政府机构中的无能、欺骗、冷漠以及高傲等随处可见，因此媒体的主 要功能便是监督政府能够对人民负责。新闻自由在美国宪法第。一修正案中 得到了保证，并且这一点在媒体和法院中得到了很好的保护。很多议员和 代表们认为新闻媒体在提醒他们保持清醒时发挥了很大的作用。市民们通 常希望知道政府机构巾的不作为、渎职和滥用权力的行为，报纸和电子新 闻媒体便充当了满足公众这方面需求的使命。新闻调查记者极大地增强了 新闻媒体让政府对公民负责的能力。新闻媒体以另外一种方式充当了责任 机制的工具。有时候它会集中报道正在被机构所考虑的有争议的问题，这 样有可能会影响更多的团体和市民去加入影响决策的行列。新闻媒体也报 道政府机关的日常工作，为的是让公众对于政府机构有更多的了解。但是 令人遗憾的是，这样的新闻一般不大吸引人，因此报道的不是很多。可能 在新闻媒体中最能够提高政府责任性的是那些持续性的行动，这些行动是 对于那些试图影响政府决策的个人和团体活动的报道。 对于行政官员、其他执行机构、立法机构、利益集团和法院之间有关 公共政策不同意见的广泛报道可以警醒和教育公众。 c a m p b e l l ( 1 9 8 3 ) 在美国、加拿大和英国的高级文官中有关对待责任的研 究中，表明政治和职业的角色信号是可以互相兼容的，职业自主性是官僚 角色的一个不可分割的组成部分。个体对于面向政治和行政领导人的责任 和个人职业标准是同样重视的。 第三章、实现行政责任的两种模式：传统模式( t r a d i t i o n a l m o d e l ) f f l l 管理主义模式( m a n a g e r i a lm o d e l ) 第一节、传统模式( t r a d i t i o n a lm o d e l ) 、传统模式的演变过程。 传统模式中的行政部门处于政治领导的正式控制之下，建立在官僚制 的，“格的等级制模式的基础之上，由常任的、中立的和无个性特征的官员 任职，只受到公共利益的激励，不偏不倚地为任何执政党服务，不是修饰 政策，而仅仅是执行被政治官员决定的政策。它的理论基础来自于许多国 家的学者：美国的伍德罗威尔逊；英国的诺斯科特屈威廉报告；马克 斯韦伯的官僚制模型，等等。这个理论产生于1 9 世纪，在1 9 0 0 一1 9 2 0 年 初具形态，这种模型在西方国家一直到2 0 世纪8 0 年代才发生一些改变。 2 0 世纪8 0 年代以后，很多国家的政府纷纷探索新的模式。 这个模式的出现经历了漫长的历史时期。早期的行政系统是“个人性 质的”，是以对某个人的效忠为基础的。因此这种做法常常导致权力的滥用 和贪污腐化的盛行。其实在美国1 9 世纪的大部分时间里，也存在者“政党 分赃制”，即从高层到低层的每一个职位都被获胜党指定的人来担任。这种 体制效率低下，政府变成了一种私人企业，人们无从知道政府的真实立场。 2 1 由于上述问题的存在，在1 9 世纪对此进行了必要的变革和调整，开始 出现了官僚制的雏形。1 8 5 4 年，专门为研究文官状况而成立的诺斯科特一 一屈威廉委员会提出了关于建立英国常任文官制度的报告。该报告抨击 了当时的官吏制度，并就政府官员的考试、录用、提升等提出了一整套建 议。“公共服务应由一批经过认真挑选获准进入较低等级的年轻人来执行。” 该报告成为英国文官制度形成的重要文件，奠定了英国文官制度的基础。 同时1 8 8 3 年美国也通过了彭德尔顿法。该法开始了以通过公开考试择 优任用官员的“功绩制”为主要内容的现代文官制度的时期。该法规定： 第一，建立由3 人组成的文官委员会，统管文官事务；第二，建立公开的 竞争考试制来录取文官，取消分赃制；第三，文官不得参与政治活动；第 四，对文官进行分类。 一：、传统的公共行政模式有两个重要的理论基础。首先是韦伯的官僚制， 其次是政治和行政的相对分离。 ( 一) 、韦伯的官僚制 传统的公共行政模式是严格按照韦伯的官僚制模型发展出来的。正如 奥斯特罗姆指出的那样：“传统的公共行政理论在形式和方法上完全是和韦 伯的官僚制一致的”。韦伯认为，有三种类型的权威：魅力权威( 凭借某个 领导人的非凡魅力而获得的权威) 、传统型权威( 基于历史、文化和宗教的 因素而传承下来的权威，如部落首领的权威) 和理性法律型权威( 是建立 在理性和法律制度规定的基础上的) 。理性法律型权威由于在三种权威中 是属于效率最高的一种，因此成为韦伯官僚制理论的基础。官僚制组织具 有以下基本特征：1 、法规化。依据文件处理事务，遵照各项法规进行职 务活动有明确划分责权的规章制度和工作程序。2 、等级化。实行机关等级 制和职务等级制原则，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体 系，并按等级赋予相应的权力3 、公务化。主张严格的公事公办，公私界 限分明，处理事务须按照形式化的规章进行，强调职务活动的公务性质， 任职人员对职位不能占为己有。4 、技术化。主张技术专长，官员的选拔和 任命注重知识和业务能力；注重职业培训；实行分工的原则。5 、职业化。 要求行政官员全身心地投入公务活动，职务就是”职业”，就任职务就要承 担一种忠于职守的义务：采用固定的货币薪金支付报酬。6 、可预见性。根 据可以预计的规则，排除一切纯粹个人的、一切非理性的、不可预计的感 觉因素。韦伯指出：“官僚制组织发展的根本性原因在于，它纯粹在技术上 优于其他任何组织形式。充分发展的官僚制组织与其他组织相比较，完全 像生产的机械模式与非机械模式相比较。”2 2 从中我们可以看出韦伯的官僚制和早期模式的一个很大不同。早期的 行政模式是以人际关系为基础的，而韦伯的官僚制是以各种非人格化的制 度为基础的，组织中的规章制度比组织中的任何个人都要重要。因此它用 非人格化的制度取代了人格化的行政。以前的官僚制是“个人的、传统的、 发散的、同类的和特殊的”，现代官僚制是“非人格的、理性的、具体的、 成就取向的和普遍的”( k a m e n k a ，1 9 8 9 ，p 8 3 ) 。韦伯的哲学思想反映的信仰 是“公务员不是要去决定自己的行为过程”，而是“要为选举出来的公众代 表们负责任，这样公务员对行为过程的决定充其量就是：技术可行性”( f i n e r 1 9 4 1 ) 。 ( 二) 。政治和行政的相对分离 美国的伍德罗威尔逊针对政党分赃制的严重弊端，提出应该实行政 治与行政的相对分离。他说政治和行政是两个不同的东西，行政问题不是 政治问题。政治是国家意志的制订，行政是国家意志的执行。政治和行政 二分法产生了广泛的影响。2 3 斯蒂尔曼认为，行政和政治两分法摆脱了政治对于行政的干涉和控 制。二分法成为进步党改革的重要工具。其实政治和行政两分法也是针对 当时的实际问题提出来的。原来所有政府人员都要随着选举结果的改变而 更换，这样的话，新政府的上台势必很难适应手头的工作，因为一大批熟 悉政府工作的人都被换掉了；另外一个重要的原因在于美国人对于政府的 不信任。通过政治和行政的分离，政务官是通过选举产生的，因此选民可 以按照自己的意愿选择自己喜欢的官员，而为了保证官员制订的政策能够 高效的执行，就必须要有一批素质很强，非常熟悉业务的人。因此通过事 务官长期任职、不随政务官共进退的方式可以保证政策的有效的执行。 公共部门及其管理所发生的深刻变化是对上述这些紧迫问题所做出 的反应。作为观念上、理论上和全球化的挑战结果，各国政府开始进行2 0 世纪公共服务方面的最大规模的改革。存在着两个独立进行的改革。首先， 有一种公共部门向“市场化”发展的趋势，将公共活动转入私营部门；其 次，脱离官僚制，不再把它作为公共部门内的组织原则。这两种趋势是捅 互关联的，原因是市场化是以官僚制的失灵作为前提的，依靠市场提供服 务是人们所寻求的替代官僚制的主要手段。 管理主义模式取代传统的公共行政，有几个方面的解释。其中有公共 服务的管理职能强于行政职能的现实：对政府规模和范围的抨击引起的反 应；经济理论的