（工商管理专业论文）基础设施投融资行为及其管理问题研究.pdf

中文摘要 投融资行为是市场经济条件下各经济主体最重要的经济行为，投融资行为的 实施效果集中体现和决定着整个经济体系运行的质量和效益。鉴于我国当前基础 设施和公共服务领域的改革仍然远远落后于经济社会的发展，本文选择城市基础 设施投融资行为作为研究对象，从介绍投融资行为的一般理论和规律入手，对我 国城市基础设施投融资现状进行了基本描述和分析，对比、参照国外经验做法， 并运用相关经济理论深入和全面地分析城市基础设施投融资行为中存在的效率、 体制问题及原因。 我国地方政府虽然不断加大基础设施投资规模，但是选取基础设施投资和建 设在全国处于较为领先地位省份数据分析的结果表明，基础设施投资对经济增长 的直接贡献较低，投资效率呈下降趋势，投资效应越来越表现出明显的滞后性， 投资对于即期经济拉动效应日趋降低。此外，政府环境保护投资相对于日趋严重 的环境问题明显不足。而根据经济学a j 模型，对我国现阶段经济转型条件下 如何提高基础设施领域的投资效率进行分析的结果是，如果放开基础设施领域的 投资管制，将会使民间投资与国有投资在公平的条件即资本硬约束下竞争，最终 使国有投资减少资本量，民间投资增加资本量，二者都向最佳效率点靠近。 在上述分析的基础上，本文归纳了造成投融资动力机制不健全、不完善、不 合理主要有以下原因：单一的集权化投融资建设模式，缺乏有效市场竞争机制， 市场化改革滞后，以及投融资管理职能设置、投融资政策选择、投融资决策机制 等缺陷，导致投融资行为运动过程中合理的权责利关系被割裂、破坏。 根据上述分析，本文提出了规范经济主体的投融资行为、改革和完善投融资 管理体制思路和措施建议。一方面是对制度进行重新设计，即制度的变迁；另一 方面是对市场主体进行重新塑造，即企业的再造。其中，关键性问题还是在于合 理定位政府职能，真正发挥企业的投融资自主权，减少政府的种种管制。 关键词：投融资行为城市基础设施投融资投融资效率投融资管理体制 a bs t r a c t i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gb e h a v i o r so fam a r k e te c o n o m yi st h em o s t i m p o r t a n t e c o n o m i ca c t i v i t i e so ft h ee c o n o m y , t h ei m p l e m e n te f f e c to ft h ei n v e s t m e n ta n d f i n a n c ed e t e r m a i n st h eq u a l i t ya n de f f i c i e n c yo ft h ee n t i r ee c o n o m i cs y s t e m a l t h o u g hl o c a lg o v e r n m e n t sc o n t i n u et oi n c r e a s eo u ri n v e s t m e n ti ni n f r a s t r u c t u r e i n v e s t m e n ti ni n f r a s t r u c t u r es e l e c t e di nt h ep r o v i n c e sl e a d i n gt h ec o u n t r yi na r e l a t i v e l yd a t aa n a l y s i sr e s u l t ss h o w e dt h a ti n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n tt ot h ed i r e c t c o n t r i b u t i o no fl o we c o n o m i cg r o w t h ，i n v e s t m e n te f f i c i e n c yd o w n w a r dt r e n dc l e a r l v d e m o n s t r a t e db yt h el a g g i n ge f f e c to fi n c r e a s i n gi n v e s t m e n t , s t i m u l a t i n ge c o n o m i c i n v e s t m e n tf o rt h ei m m e d i a t ee f f e c t so fi n c r e a s i n g l yl o w e r i na d d i t i o n ，i n v e s t m e n ti n e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nr e l a t i v et ot h ei n c r e a s i n g l ys e r i o u se n v i r o n m e n t a lp r o b l e m s i so b v i o u s l yi n a d e q u a t e a c c o r d i n gt oe c o n o m i c sa jm o d e lc h i n a t sc u r r e n ts t a g eo f e c o n o mi ct r a n s f o r m a t i o nu n d e rc o n d i t i o n so fh o wt oi m p r o v ee f f i c i e n c yi nt h ef i e l do f i n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n ti st h er e s u l to ft h ea n a l y s i s u l t i m a t e l yc a u s e dad e c r e a s ei n i n v e s t m e n tc a p i t a lt ot h es t a t e ，p r i v a t ei n v e s t m e n tc a p i t a lt oi n c r e a s et h ev o l u m e t h e t w oa r ec l o s et ot h eb e s te f f i c i e n c yp o i n t t od e e p e nt h er e f o r m o fi n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs h o u l d e s t a b l i s hac o m p l e t e ， s t a n d a r d i z e di n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gb e h a v i o r s o nt h ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g f r o mt h eg e n e r a lt h e o r i e sa n dl a w ss t a r t p o s s i b l ed e p t ha n d c o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so f t h ec o n d u c to fi n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gp r o b l e m sa n dt h ec a u s e sa n dt h ea t t e m p tt o s t a n d a r d i z et h em a i ne c o n o m i ci n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g ，i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g r e f o 咖a n di m p r o v et h em a n a g e m e n ts y s t e mo fi d e a sa n di n i t i a t i v e s k e y w o r d s ：i n v e s t m e n t & f i n a n c i n gb e h a v i o r s , i n v e s t m e n t & f i n a n c i n go f i n f r a s t r u c t u r e ，e f f e c t i v e n e s so fi n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g , m a n a g e m e n ts y s t e mo f i n v e s t m e n t & f i n a n c i n g ， 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得叁盗盘鲎或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：曼江邑 签字日期：伽)年，月盯日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解苤鲞盘鲎有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨盗盘鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：隽汜岂 签字日期：年 月日 导师签名：无毵 少田 签字日期：w 汐7 年月，歹日 天津大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 选题背景 第一章绪论 我国的改革进程打破了各种各样的体制性障碍，在许多方面取得了重要突破， 国民经济布局的战略性结构调整和国有企业改革取得重要进展，垄断行业经营机 制明显改善。但是，基础设施和公共服务领域的改革仍然远远落后于经济社会的 发展，因为基础设施投融资主体行为和投融资体制上的缺陷，直接后果就是造成 政府对的投入相对不足，基础设施和公共服务的供给短缺，基础设施和公共服务 产品分配不均衡。 具体说来，我国目前在基础设施投融资领域表现出来的主要问题有： 第、我国城市基础设施建设投资有所增加，但与高速增长的经济发展水平 相比仍有很大的差距。根据世界银行1 9 9 4 年发展报告的研究和建议，发展中国家 的城市基础设施建设投资比例，一般应维持在同期国内生产总值的3 - - 5 的水 平上，或固定资产投资的1 0 - - - 1 5 ，这样才能确保城市基础设施与经济增长的需 求相协调。而我国改革开放以来，城市基础设旌建设投资额占国内生产总值( 或 固定资产投资额) 的比例虽然稳中有升，但增长不明显。 第二，城市基础设施投融资渠道开始扩展，但还没有真正实现投融资主体多 元化。我国城市基础设施建设资金来源主要有：城市维护建设税、公共事业附加、 中央财政拨款、地方财政拨款、国内贷款、利用外资、自筹资金和特殊政策类收 费等。其它城建资金来源包括债券、股票融资、市政公用设施增容配套费、市政 公用设施有偿使用费和土地出让转让金等。然而，目前城建预算内资金仍保持在 3 5 左右，比例偏高；面非预算内资金，如政策性贷款、商业贷款、利用外资、自筹 资金等，大多是靠政府举债，而且这些举债资金的借贷是以政府财政作担保的，并 非真正意义上的其它非国有资本的投入。也就是说，城建资金主要来源仍为政府 财力或以政府财力为担保的银行借款，企业自筹或外来资金直接投入城市基础设 施建设的比重相对较少，还没有真正实现投融资主体多元化。 第三，城市基础设施建设投融资主体的责、权、利并不统一，城建资金使用效 率依然低下。近年各地方政府为了能多渠道地筹集城建资金，纷纷组建了城市建 设投资公司( 简称城投公司) ，作为政府投资建设经营城市的载体，负责筹集、使用、 偿还城市基础设施建设资金。但是就全国各地城投公司实际运营情况来看，其主 天津大学硕士学位论文第一章绪论 要职能是作为政府向金融机构，特别是向国家开发银行贷款的工具，并没有真正成 为城建投融资的主体。 第四，现行城建资产建设管理模式下，城市基础设施行业仍然具有较强的垄 断性。长期以来，城市供水、道路、排水、燃气、供热、公共交通等由不同的政 府部门进行建设和管理，具有很强的部门和行业垄断性，而且城建项目在投资权、 经营权、收益权方面比较分散，无法有效利用资本市场，开展资本运营，盘活存量资 产，实现城建资产的保值增值。 第五，城市基础设施的政策性收费机制和价格体系没有完全打破，尚未形成 以市场为导向的价格形成机制，难以吸引外部资金的投入。在原有价格体系下， 社会消费需求过度，造成资源浪费，进一步加剧了城市基础设施紧张的矛盾。 面对基础设施领域这些深层次的问题，如何改革现有的投资管理模式，调整 和规范投融资行为，建立新型的投融资管理体制，从而提高投融资效率，促进基 础设施产业持续、健康发展，成为目前迫切需要解决的课题。 1 2 选题的目的和意义 基础设施改革作为当前社会经济生活中的一个热点和难点问题，受到政府和 社会各界的高度重视，基础设施改革的成功与否关系到社会经济的发展，影响到 人民群众的日常生活。我国各省市和地区都在不同程度地推进基础设施投融资体 制改革，面对改革实践中存在的各种突出问题和矛盾，关于投融资体制改革的制 度设计和实践方向的讨论成为社会的焦点。本课题从研究投融资行为本身入手， 深入研究投资主体其行为的内在特性、投资运行机制和其中存在的问题，同时实 证分析当前我国在市场经济转型条件下基础设施投资的效率问题，并进一步用经 济学理论深入探讨，主要目的是解决以下问题： 投融资行为主体的特征和共性 基础设施投融资投融资行为的特点 当前基础设施投融资投融资中存在的突出问题 世界各国基础设施投融资体制改革的有益经验 如何塑造健全合理的投融资行为 现阶段我国基础设施领域投资效率分析 提高投融资效率的关键问题及其相应的制度安排 通过对上述问题的积极探索，希望有关部门和企业较为深入地认识到投融资 过程中和投融资体制内的各种矛盾和问题，更为重要的是，在经济理论指导下和 在量化分析的基础上，能够进一步思考和解决如何调整和规范基础设施投融资领 2 天津大学硕士学位论文第一章绪论 域的投融资行为问题，克服其中的缺陷，并且建立科学合理的制度安排，确实解 决深层次的矛盾，有效提高投融资效率，更好地把握和推进我国基础设施投融资 体制改革进程。 1 3 投融资行为相关理论概述 投融资问题是经济主体运作中最核心和最复杂的问题，于企业而言，投融资 行为直接决定着企业的质量和效益，决定着企业在市场中的兴衰成败；于政府而 言，投融资行为直接决定着政府经济职能和社会职能的实施效果，影响着经济发 展的质量和效益。 1 3 1 投资行为 广义上讲，投资行为是指经济主体为获得预期收益，投入一定量货币并将其 转化为资产的经济活动。狭义上讲，投资行为可分两个方面，一方面是在金融意 义上，指经济主体投放一定资金，以便以利息、股息、租金、退休金或者本金价 值升值等形式获得未来收入的经济活动；另一方面是在物质意义上，指经济主体 筹集资金，购买机器设备、修建新建筑以提高生产能力的经济活动，这种投资行 为的实施结果是形成了以新建筑、新设备或额外库存等形式存在的新的生产资 本。 上述定义中所谓金融意义上的投资行为，实际上指的是间接投资行为；所谓 物质意义上的投资行为，实际上指的是直接投资行为，也称实体经济投资行为。 本文所探讨的生产性投融资行为和城市基础设施投融资行为中所涉及的投资行 为，指的是直接投资行为。 1 3 2 融资行为 融资行为是经济主体为了实现一定的投资目标而在市场上进行筹资的经济 活动。 按照融资来源的不同，融资行为可分为内源性融资行为和外源性融资行为。 内源性融资行为是指经济主体通过自身的资金积累从内部解决投资资金来源的 行为；外源性融资行为是指经济主体从外部筹措投资资金的行为。 外源性融资行为，又分为直接融资行为和间接融资行为。直接融资行为是指 经济主体直接从市场上筹集资金的金融活动，一般来说，是通过发行债券、股票 以及商业信用等形式融通所需资金。间接融资行为是指经济主体通过金融部门的 天津大学硕士学位论文 第一章绪论 中介作用间接从市场上筹措资金的金融活动，主要是由金融部门( 如商业银行、 信用中介、储蓄机构) 通过吸收存款、存单等形式积聚社会闲散资金，然后以贷 款等形式向非金融部门提供资金。 1 3 3 投融资行为及其运动过程 理论和实践中往往把投资行为和融资行为放在一起考虑，统称为投融资行 为。因为在市场经济条件下，投资和融资实质上是相辅相成的关系。具体来说， 融资行为的实施及其结果是投资行为实施的前提和条件，而投资行为的实施则是 融资行为的目的和归宿，投资行为必然伴随着相应的融资行为，融资行为一般从 属于一定的投资行为。 投融资行为受投资动因所决定，具有目的性和过程性的特点，本质上是价值 运动过程的体现，它由投资决策、资金筹集( 即融资) 、投资实施、投资回收四 个阶段的连续、相互衔接的经济活动所构成，表现为投资要素的筹集、投放、使 用、回收以及再投资。以货币表征的价值在这四个阶段的循环流动就构成了一个 完整的投融资行为运动过程。 1 3 4 投融资行为分类 按资金使用用途的不同，投融资行为可以分为生产性投融资行为、非生产性 投融资行为以及中间性投融资行为，城市基础设施具有双重性，既为生产服务， 又为生活服务，因此城市基础设施投融资行为属于中间性投融资行为； 按照资金投入的直接程度，投融资行为可分为直接投融资行为和间接投融资 行为，前者是指投融资主体既是资金的所有者又是资金的使用者，后者的实质是 资金所有者和资金使用者相互分离： 从投融资行为实施后果的经济或社会效益上来看，投融资行为可以分为合理 投融资行为和不合理投融资行为两类，其中不合理投融资行为是指既不考虑经济 的宏观效益，又不考虑经济的微观效益的投融资行为，因此又被称为扭曲的投融 资行为。 按照主体的不同，投融资行为可以分为政府投融资行为、企业投融资行为、 事业或社会单位投融资行为、个人投融资行为等。 按照投融资行为的完整性来划分，投融资行为可分为完全投融资行为和不完 全投融资行为。不完全投融资行为是指从属于投融资行为的合理完整的权责利关 系受到破坏或者投融资行为运动过程的完整性受到破坏，不具有完整的价值运动 形态。 4 天津大学硕士学位论文第一章绪论 1 3 5 投融资行为主体 投融资行为主体是指具有一定投融资资源，拥有投资决策权力，享有投资带 来的经济收益或其它社会成果，并承担投融资风险的社会组织或个人。 在市场经济条件下，投融资行为主体具有以下属性：一是投融资行为主体一 般是资金积累主体，并对投资所形成的资产享有所有权或法人财产权；二是投融 资行为主体必须是投资决策主体；三是投融资行为主体必须是投资经济利益或社 会成果的享受者；四是投融资行为主体必须是投融资责任和投融资风险的真正承 担者。 1 3 6 投融资动力机制 投融资动力机制是指推动和约束经济主体实施投融资行为的各种投融资动 因的内在关联和作用方式或者制度安排。其中投融资动因是指支配投融资行为主 体实施投融资行为的动力和原因，它分为经济动因和社会动因。进一步，投融资 原因又可区分为内因和外因，内因包括投融资行为主体内部融资能力，对投资项 目市场方向和前景的分析判断能力，以及对投融资过程的管理团队能力等，是投 融资行为主体的内部环境；外因是制约投融资行为的外部环境，即投融资环境， 是影响投融资行为整个运动过程的所有外部状况和条件的总和。内因和外因以及 它们的相互作用方式共同构成了投融资行为的动力机制。 在市场经济条件下，对市场主体而言，经济人追求自身利益最大化的本性要 求投融资行为必须追求投资回报，获得的投资回报不仅要弥补投资成本，还要实 现投资增值，并在更大规模的基础上通过启动新一轮的投融资行为来实现更大的 增值，从这个方面来讲，市场主体投融资行为的意义在于增值和循环；对以政府 为主体的投融资行为而言，所追求的主要目标不是直接的投资回报和增值，而是 通过促进经济运行整体效能和社会发展水平的提高来增加政府税收并达成社会 管理目标的间接形式获得回报。 从投融资行为主体启动并实施投融资行为开始，投融资行为的权责利关系便 随之产生。投融资行为是经济行为的一种，即便是政府为主体的投融资行为也具 有不同程度的经济性，因此经济行为所要求的权责利相统一的普遍规律也适用于 投融资行为。保持投融资行为中权责利关系的完整性，是构建合理的投融资动力 机制、调动投资积极性的必要条件。如果权责利的完整性和合理性被破坏，被割 裂，违背投融资内在运动规律的要求，投融资动力机制就会发生变异，导致投融 资行为各种问题的产生。 天津大学硕士学位论文第一章绪论 1 4 论文研究的主要内容及思路 本文主要研究内容，分为以下四方面：一是，当前基础设施投融资投融资中 存在的问题分析；二是，世界各国基础设施投融资体制改革经验对于塑造健全合 理的投融资行为的借鉴意义；三是，通过现阶段我国基础设施领域投资效率的经 济学分析提高投融资效率；四是，提高投融资效率的制度安排。 本文共分六章，采取总述( 第一章) 现状及问题分析( 第二章) 经 验分析与借鉴( 第三章) 理论分析与探讨( 第四章) 解决问题的途径与 对策( 第五章) 小结( 第六章) 的布局方式，各章主要内容为： 第一章绪论，阐明了本文选题的背景、目的及意义，并对与题目相关领域的国内 外理论进行概述，最后说明了论文的研究内容和论文的结构安排。 第二章从城市基础设施投融资行为的特征、特点介绍入手，通过对城市基础设施 发展历程的简要回顾，导出城市基础设施投融资行为中存在的具体问题及 共性问题。 第三章介绍了世界各国在解决城市基础设施投融资行为相关问题方面的经验，在 此基础上，提出了可资借鉴的做法与措施。 第四章在前三章研究的基础上，选取基础设施投资和建设在全国处于较为领先地 位的浙江省，运用经济学理论分析了其投融资的效率及问题，并运用经济 学原理，分析了经济转型条件下提高基础设施投资效率的主要影响因素。 第五章简要回顾了我国基础设施领域改革的进程及其体制改革的目标路径，提出 了在当前这个特定历史时期我国提高投融资效率的具体制度安排。 第六章总结与展望，总结论文的主要内容及结论，为相关课题研究的进一步深入 做出展望。 6 天津大学硕士学位论文第二章城市基础设施投融资行为分析 第二章城市基础设施投融资行为及分析 2 1 城市基础设施投融资行为基本分析 2 1 1 城市基础设施的界定及其特征 目前，关于城市基础设施的概念在世界范围内还没有一个公认的统一的界 定。国际上比较一致的观点认为，城市基础设施主要是指城市能源动力系统、城 市水资源及供水排水系统、城市道路交通系统、城市邮电通讯系统、城市生态环 境系统和城市防灾系统等六大系统。 在我国，城市基础设施主要是指市政公用设施。市政公用设施的涵盖范围要 小于城市基础设施，是长期以来城市基础设施在不同行业管理部门之间条块分 割、归口管理所形成的习惯性概念。具体来讲，市政公用设施是指城市基础设施 中，由政府的城市建设行政主管部门分行业进行运营和管理、由政府组织投资建 设和进行管理协调的部分。 城市基础设施具有基础设施的一般特征，高投入、高风险、建设和回收周期 长、投资收益小或没有收益；但经营性基础设施具有垄断性收益。相对农村基础 设施而言，城市基础设施具有鲜明的特征，它具有区域性、集中性、投资规模大 和规模经济的特点。城市基础设施既具有一定的经济属性，又具有一定的社会属 性。城市基础设施是生产和再生产的必要条件，某些城市基础设施在为城市经济 正常运行和长远发展提供基础性作用的同时，也通过收取服务费的方式取得一定 的收益；城市基础设施也是一种公共物品，它服务于城市居民的生活需要，是城 市社会发展和生活秩序稳定的物质基础和保证。 2 1 2 城市基础设施投融资行为的概念及其一般特点 城市基础设施投融资行为是指经济主体进行城市基础设施建设的投融资活 动。 城市基础设施投融资行为的对象是城市基础设施，因此就必然受城市基础设 施特点的制约和影响。城市基础设施首先和主要是公益性产品和社会福利性产 品，虽然有一部分具有收益性，即有一定的收益流入，但这种收益流入很低，有 的不足以弥补投资建设成本和运营管理费用，只有少数能够获得投资增值，能够 构成一个完整的投融资行为运动过程。从长远和整个经济循环的角度来看，城市 7 天津大学硕士学位论文 第二章城市基础设施投融资行为分析 基础设施投融资行为的回报不是直接的，是以服务于城市经济发展和社会进步的 方式来促进城市经济整体效益的提高，通过税收的增长来间接的实现投资的增 值，保持政府对城市基础设施的持续投资能力。 由于市场缺陷的存在，社会属性决定着城市基础设施只能由政府为主要出资 人和决策者，但限于政府职能的定位，城市基础设施的建设行为只能由企业承担。 城市基础设施建设资金的来源有两个，即政府和市场。一般来讲，大型城市基础 设施的建设单靠财政投入资金是不够的，需要从市场上融资。吸引市场来源的资 金，必须给予其一定的投资回报。增加市场来源的资金途径也有两个，政府举债 和利用城市基础设施项目本身的收益来引进权益性资本，由于政府所举债务需要 未来的政府收入偿还，回报权益性资本的城市基础设施的未来收益也是政府收 入，因此举债和引进权益性资本，都是未来政府财政收入的折现行为，广义上讲 都是以政府为主体的融资行为，是一种经济行为。但在传统体制下，城市基础设 施的融资行为完全或基本上被当作行政行为来看待，城市基础设施投融资行为就 被分成了两部分，政府承担投资决策行为和融资行为，基础设施企业承担投资实 施行为和投资回收行为。 2 2 城市基础设施发展历程概述 改革开放以前，城市基础设施被认为是属于非生产领域，城市基础设施没有 得到应有的重视，投入的资金十分有限，地方政府缺乏进行城市建设的积极性和 资金来源，国家对城市基础设施的投资建设和管理实施高度集权的管理体制。 1 9 7 8 年以后，城市规划和城市建设得到了前所未有的重视。此后，随着经济体 制改革的深入，投融资管理体制和财政管理体制也处在不断的变革之中，对城市 基础设施的筹融资、投资建设和运营管理的权力逐渐从中央政府向地方政府转 移，城市建设在城市发展中的地位、城市基础设施投融资管理体制、城市基础设 施建设资金的供给以及运营管理模式等都发生了很大的变化。 一是加强了地方政府调控，将城市规划与环境建设逐步结合起来，实行了统 一规划、综合开发，提高了城市建设效益；二是采取多种措施增加资金来源，建 立了专项税，开征城市维护建设税( 后更名为城乡维护建设税) 。实行市政公用 设施有偿使用，使用费改革逐步到位，例如征收城市公用设施配套费和增容费、 征收城市排水设施使用费以及城市污水处理费等。实行城市土地使用权的有偿出 让。等等；三是对市政公用企业的所有制和经营机制进行了一定程度的改革；四 是随着国家税费体制的改革，地方政府按照财权与事权相统一的原则，将基础设 施的部分建设管理权逐步下放到下一级政府。 天津大学硕士学位论文第二章城市基础设施投融资行为分析 2 3 城市基础设施投融资建设管理中存在的基本问题 从总体上看，改革开放以来我国城市基础设施建设虽然取得了很大成就，但 相当程度上是在弥补历史欠账，而城市化和城镇化不断加快的趋势以及人民群众 日益增长的物质文化需求，对城市基础设施建设又提出了新的要求，城市基础设 施领域仍然存在着投资相对不足、供给相对滞后以及投融资效率较低的现象。 就北京来说，对这样一座承载着更多政治和文化功能的特大型城市而言，必 须出色完成城市基础设施建设所承担的改革和发展的双重使命，努力提供更加完 备的城市基础设施环境。就中短期来看，为办好2 0 0 8 年奥运会，为顺利完成宏 伟的城市发展目标，要求城市基础设施供给水平必须有一个全面而显著的提高。 在这种情况下，北京城市基础设施的投融资建设压力骤然增大，但相对于繁重的 建设任务，建设资金却仍显短缺，稳定的多元化的融资渠道还远未建立起来，城 市基础设施的运营管理效率也亟待提高。 2 4 城市基础设施投融资行为中具体问题分析 2 4 1 实例分析 下面这个案例，从一个方面充分说明了传统的城市基础设施投融资行为模式 已经不能满足大规模城市基础设施建设的需要。 案例1 ：首都公路发展有限责任公司高速公路建设投融资行为中面临的窘境 首都公路发展有限责任公司( 以下简称首发) 成立于1 9 9 9 年9 月，是从公 路局分离出高速公路的建设运营职能以及相关人员组建的，受北京市政府委托、 独家建设首都高等级公路的城市基础设施投融资建设经营主体。首发公司成立之 初，北京市政府明确要求其在7 _ 1 0 年内( 2 0 0 7 - - 2 0 1 0 年前) 完成北京市主要 干线公路高速化的目标，即新建高速公路2 0 4 多公里、一级公路1 2 0 公里、二级 公路4 3 公里，约需筹资3 0 0 亿元左右。奥运会申办成功后，根据环境的变化和 形势的需要，北京市政府要求首发公司提前至2 0 0 5 年底前完成上述任务，并新 增一条机场联络线，而且要将上述公路全部建成高速公路。之后，北京市政府又 明确要求首发公司在2 0 0 3 年完成五环路和六环路的全部建设任务，并完成京承 路的部分建设任务，工期还需要进一步提前。 从资金状况来看，至2 0 0 2 年底，首发公司累计建成高速公路2 2 8 公里，完 成投资1 7 0 亿元，其中通过银行贷款融资1 3 5 亿元，发行高速公路建设债券1 5 亿元，自有资金仅2 0 亿元，负债率高达8 8 。为了完成北京市政府下达的建设 9 天津大学硕士学位论文 第二章城市基础设施投融资行为分析 任务，首发公司面临着两年内建设1 5 0 多公里高速公路、融资2 3 0 多亿元的任务。 在这种情况下，首发公司处在进退两难的处境，进则必须解决新的高速路建 设项目中现金资本金严重不足和负债率高筑下财务负担沉重、现金流入不足导致 企业资金链条断裂而危及企业生存的问题，退则完不成北京市政府下达的建设任 务。为走出困境，首发公司目前主要采取了两个方面的措施，一是要求增加财政 性资金投入；二是在政府信用的支持下继续向银行申请贷款。但这两项措施在实 际中却很难奏效，市财力捉襟见肘，支持力度有限，根本不足以支撑项目工程的 进行；银行面对首发公司高筑的负债率也开始缺乏继续放贷的积极性。 上述案例表明：( 1 ) 市政府是高速路的唯一出资主体；( 2 ) 首发公司被政府 指定为唯一的融资建设主体；( 3 ) 政府不仅掌握投资决策权，而且也控制着投资 实施权，可以决定投资建设期限；( 4 ) 首发公司在特定环境限制下采取的仍是传 统融资思路，融资方式单一，融资渠道狭窄且不稳定。 分析上述实例，可以看出，首发公司更象是一个行政事业单位，还不是真正 意义上的市场主体，其投融资行为完全受政府部门行为控制；在政府行为之下， 首发公司在首都高速公路融资建设中占有垄断地位，其投融资行为和运营管理行 为具有独占性和排它性；政府行为不规范，可以改变企业既定的建设计划：首发 公司脱胎于政府部门，投融资行为模式和思路仍跳不出传统体制的拘囿，企业尚 未从计划机制下形成的传统观念和固定思维模式中走出来，融资行为带有浓重的 计划体制色彩，即完全依赖政府来解决企业面临的问题。当环境发生变化，传统 的融资来源不能有效解决问题时，首发公司显得办法不多，不善于寻找新的资金 来源，缺乏市场化的融资措施。 2 4 2 城市基础设施投融资行为中存在的共性问题 作为可收费的城市基础设施，高速公路投融资行为中存在的种种问题，只是 目前城市基础设施投融资建设和经营管理中存在的诸多问题的一个缩影。通观整 个城市基础设施产业的投融资行为，从其运动过程和动力机制来看，普遍存在着 许多十分复杂而严重的问题，归纳起来，主要有以下几个方面： 1 融资主体权责不清，融资行为和投资实施行为的方式单一，融资行为难 以顺利进行。 融资是投资实施的前提，如果融资行为出现困难，投资实施行为就很难进行 下去。首先，基础设施的融资行为不是通过市场而是被政府指派给企业，又由于 各方利益的制约被指派的企业得不到相应的支持和保障：被指派的企业自身往往 也缺乏市场主动性。于是出现具有基础设施投融资身份的企业缺乏融资手段和政 府信用的有力支持，并与政府财政存在配合、衔接和部门利益上的问题，常常使 1 0 天津大学硕士学位论文第二章城市基础设旋投融资行为分析 企业在融资上陷于困境：其次，融资行为方式在各种有形和无形的限制下单一而 僵化，缺乏灵活性。在融资行为的实施过程中，行为主体的努力目标始终集中在 政府和银行身上，主要融资来源是财政投入和政府信用支持下的银行贷款。城市 基础设施企业很少通过股票市场或者债券市场来进行融资，也很少从业已形成的 基础设施行业或部门垄断体系以外的其它经济主体处筹措资金；更谈不上用业已 形成的设施资产通过资本运作方式筹措资金。第三，融资行为方式与拟建基础设 施的收益性没有结合起来。城市基础设施根据建成后的收益情况和属性可分为公 共性、准公共性和经营性三种类型。对于准公益性和收费性城市基础设施的建设， 我们的融资模式很大程度上仍然保留了传统体制下形成的做法，还没有学会利用 现代金融工具的方式，运用创新的方法和适当的金融工具将城市基础设施项目的 未来收益流入与当前融资行为结合起来。第四，城市基础设施项目决策以后，投 资实施者的选择方式单一。许多新的城市基础设旌建设往往通过指令性计划的方 式直接下达给国有基础设施企业去实施。引入的招投标机制并未全面贯彻落实， 往往议标多而竞标少。第五，投资实施方式还缺乏与融资方式的有效结合。在城 市基础设施的投融资建设实践中，一些新的将融资行为与投资实施行为合二为一 的方式还没有引起足够的重视并被采用，例如b0t 、bo ot 等方式。 2 投融资行为具有很强的排它性和封闭性。 这种封闭性和排它性表现为出资、融资主体的单一性、投资实施行为的非开 放性，以及投融资实施效果评价的内部性。在目前的投融资管理格局下，政府部 门和国有基础设施企业是城市基础设施投融资主体，已经在城市基础设施产业形 成了固定的利益分配格局，并在基础设施产业内随着行业的不同而分成了更小的 利益圈子。新的城市基础设施项目投融资行为主体的选择局限在国有基础设施企 业这个格局内甚至更小的行业圈子内，其它企业尤其是非国有企业没有途径、没 有依据进入基础设施产业，最多充当产业链条的下游企业。在投资实施阶段，很 多环节是以不公开和非市场化的方式在进行着，例如设备采购环节上，没有真正 贯彻实施招标办法，而是采用私下交易的不公开方式；在中介机构的选择上，仍 局限于行业主管部门在行政垄断下成立的关系型中介组织，而不是面向市场。 3 投融资行为扭曲。 投融资行为扭曲是指附着于投融资行为之上的权责利关系的合理性受到破 坏，使投融资行为的实施效果偏离投融资目的。一是在投资实施阶段，实施者的 行为方向偏离投资决策者的行为方向。表现为投资实施者为自己争取利益而人为 扩大投资规模，转嫁投资风险，延误建设工期，放松投资管理而提高了投资成本、 降低了投资质量等；二是融资行为和投资实施行为相互脱节、不相匹配。表现为 投资实施阶段人为扩大投资规模后倒逼融资额度、资金到位时间和数量与投资进 天津大学硕士学位论文 第二章城市基础设施投融资行为分析 度不致等；三是融资实施者的行为方向偏离投资决策者的行为方向，表现为故 意选择融资成本高、风险大的资金来源：四是政府投融资行为不规范。表现为政 府作为城市基础设施出资人所享有的投资决策权、对城市基础设施投融资的行政 管理权与国有基础设施企业进行投融资实施的经营权相混淆，政府行政权力和意 志常常直接或间接干预国有基础设施企业的投融资实施权利；五是城市基础设施 投融资行为运动过程的不同行为阶段在时间上的连续性受到破坏。这种连续性是 指在直接投资中，投融资项目一旦决策实施，就必须不断投入资金，以保持工程 实施的连续进行。有些城市在城市基础设施建设实践中，存在一些“烂尾 工程， 工程实施的连续性常常遭到破坏，由于各种原因而中断，造成大量的资金呆滞于 未完工程，已经到位的设备由于缺乏维护和保养也受到损失，从而损害投资效益 和公众利益。 4 投融资行为实施过程中忽视经济效益。 长期以来一直把城市基础设施作为社会福利事业来看待，只重视和强调其公 益性，不讲经济效益。城市基础设施的建设依靠政府出资，建成后的运营维护依 赖政府拿钱，经营亏损还要靠财政补贴。一是没有学会利用经营性城市基础设施 具有收益流入的属性来进行融资，项目融资的做法还没有落实到投融资实践中； 二是城市基础设施投融资行为实施中不重视投入产出效益，不节约成本，资金使 用效率低，浪费现象严重。一方面，投融资行为实施过程中资金发生泄漏，投融 资行为的实施者为了私利而以非正常手段截流投资资金，或者对节约投资资源漠 不关心而使投资管理粗放，成本非正常增长，严重的造成投资资金屡超概算，不 断追加资金投入。另一方面，建设管理制度中，工程造价的确定仍然沿用“量价 合一，固定费率”的计划经济模式。在这种模式下，施工企业不能根据项目特点 和具体施工条件，以及自身施工设备和技术专长来确定报价，企业个体优势无法 体现，工程投资方也不能通过市场竞争来选取理想的报价，从而降低投资建设成 本：三是已建成城市基础设施的运营效益低。已建成基础设施的运营企业长期以 来依赖政府财政补贴，缺乏成本缩减的积极性，加之收费基础设施服务价格的制 定和调整受到种种限制，多数企业长期处于运营亏损状态，无法实现资金的良性 自我循环，谈不上进行资金的自我积累，当在城市发展和居民物质文化生活水平 提高的压力下，旧有的城市基础设施需要进行更新改造时，企业缺乏后续投资的 能力。 上面，本文对城市基础设施投融资行为过程中存在的问题进行了基本分析。 全面地来看，阻碍城市基础设施投融资建设的诸多因素，并不仅仅来自于投融资 行为中存在的种种问题，还有城市经济和区域经济发展所处阶段带来的积累资金 不足等客观因素的影响。但是，投融资行为中存在的弊端在与客观因素的相互作 1 2 天津大学硕士学位论文第二章城市基础设施投融资行为分析 用下，却必然导致城市基础设施投融资建设的低效率，加剧资金短缺的状况。 2 5 城市基础设施投融资行为中各种问题的原因分析 上述城市基础设施投融资行为中存在的种种问题，原因是多方面的，归纳起 来，主要有这样几条，一是地方政府城市基础设施投融资行为受到国家法规和政 策的种种限制。如预算法规定，地方政府不能赤字预算，因此地方政府即使 有能力，有需求，也不能运用诸如地方市政债券等金融工具融资；地方城市基础 设施企业发行企业债券筹集建设资金，也受到国家严格的审批制的限制，数量十 分有限；二是地方政府基础设施建设中的融资行为受到当前我国资本市场发育和 发展状况的限制；三是城市基础设施投融资体制改革滞后，在城市基础设施的投 融资建设和运营管理中尚未构建起一套高效的投融资动力机制和风险约束机制， 投融资行为中的合理明晰的权责利关系遭到破坏。 对于前两个方面，在当前的投融资管理体制下，属于地方政府权限之外，这 里暂不讨论。就第三个方面的原因，主要有以下几种情况； 1 单一的、集权化投融资建设模式仍占主导地位 从各个国家共同的经验来看，政府在城市基础设施投融资建设中均居于主导 地位。政府主导作用如何发挥，却有不同的模式。国内外的实践表明，城市基础 设施完全由政府出资建设和管制是行不通的，完全靠市场竞争也不行。西方国家 在经过一段时间国有化的尝试之后，纷纷转向在政府主导下的市场化道路。但在 我国，城市基础设施项目中政府主导作用的发挥仍然基本上沿袭计划体制下传统 的集权化投融资建设模式，表现为出资权、投资决策权、甚至投资实施权全部或 主要掌握在政府手中。 第一，城市基础设施完全由政府出资建设。城市基础设施项目大体可以分为 经营性城市基础设施和非经营性城市基础设施两大类。一般来讲，非经营性城市 基础设施项目应该由政府作为投资主体，由政府出资建设。经营性基础设施，应 该在政府适当资金的引导和补充下，由社会资本投资建设。但在实践中，政府很 少区分这两类不同属性的项目，而均由政府出资建设，政府成为城市基础设施投 融资建设的绝对单一出资主体。政府出资包含两个方面的含义，一个是由财政直 接拨款投入；另一个是在政府信用支持下、以未来的财政收入作担保，从银行贷 款投入，还款人还是政府。由于市政府全额出资，城市基础设施企业没有积极性 和压力去开辟其它资金来源，也就不考虑利用经营性基础设施项目本身的未来收 益流入通过折现的方法来吸引社会资本的进入。这种情况，岿然带来当前城市基 础设施建设中融资方式单一、融资渠道狭窄的弊端。 天津大学硕士学位论文第二章城市基础设施投融资行为分析 第二，城市基础设施投融资建设的决策权完全集中在政府手中。在目前的投 资管理格局下，政府和国有企业为城市基础设施的投融资建设和运营主体。从理 论上讲，政府是出资和决策主体，享有所有权；国有基础设施企业是融资和投资 实施主体，享有经营权。由于一个完整的投融资行为被分成决策与实施两个部分， 两个经济主体都只是部分投融资行为的承担者，因此它们之间必须对投融资的实 施权利、应该承担的投融资责任和风险以及投资收益进行清楚地界定，在国有基 础设施企业实施投资、进行建设期间，政府对其只有行政管理权，没有干预其运 营的权力。 但在实践中，国有基础设旋企业的融资和投资实施的主体地位并未确立起 来。政府和国有基础设施企业之间，还没有形成以合同为纽带的关系，政府与企 业之间并没有清晰地界定相互的权责利关系，城市基础设施建设项目只是作为任 务下达到企业，政府所有权与企业的经营权只是表面上分离，它们之间实质上仍 然没有从根本上摆脱行政命令的下达和执行关系，还没有形成市场化契约关系。 在这种政府所有权与企业经营权没有实现有效分离的情况下，就政府而言， 往往形成在企业经营权上越位、在行政管理权上缺位并存的现象，造成政府行为 的不规范。主要表现为政府行政决策权代替或干预企业市场决策权，行政管理权 存在于投资建设的全过程，长官意志可以根据政治动因而决定投资进度，并且可 以不经论证就改变投资规模；对企业融资和投资实施行为缺乏有效的制度化的监 管和风险约束，政府的投资动因难以有效传递给企业或在投融资行为的实施过程 中发生偏移，致使企业融