（工商管理专业论文）宝山区电子政务系统研究与组织实施.pdf

0 3 3 0 2 5 0 2 9 饯方 宝山区电子政务系统研究与组织实施 摘要 近十年来，世界范围内实施电子政务的热潮此起彼伏，所有发达国家都在大力推 进政府上网，加快实施电子政务，塑造一个办事效率更高，为民服务更为直接的电子 政府。中国电子政务的建设经历了十几年的不断探索与实践，已成为当前加快政府职 能转变的重要途径。积极推进政府信息化工作，大力发展电子政务，是当前国民经济 和社会信息化建设的一个十分紧迫的任务。 本文首先阐述了电子政务概念，并对国内外电子政务建设进行对比分析，然后论 述了国家电子政务建设框架体系和分层模型。在此基础上，本文以宝山区电子政务系 统建设为背景，一是分析了宝山区电子政务系统建设中存在的问题，提出了具有建设 性的对策措施；二是提出宝山区电子政务系统规划的总体思路和近阶段任务，明确了 宝山区电子政务系统建设的重点是四个统一的平台( 即统一的电子政务网络平台、统 一的地理信息基础平台、统一的数据库资源平台和统一的门户网站平台) ，并以此为 基础进一步论述了宝山区电子政务系统总体框架，分析了电子政务对内和对外应用系 统的设计思路和功能模块；三是论述了宝山区电子政务系统的组织与实施，包括电子 政务系统建设的组织保证、项目实施管理以及运行维护管理等。 通过上述内容的阐述与研究，本文可以为宝山区电子政务建设的规划编制和组织 实施提供参考，有利于推动宝山区电子政务系统建设的进一步深化，实现以政务信息 化带动区域信息化发展和经济社会跨越式发展的目标。另一方面，本课题的研究对于 国内其他区县级电子政务系统的规划与建设也具有一定的参考和借鉴价值。 关键词：电子政务系统规划系统设计实施 ! ! ! ! ! ! ! ! ! 垡查 室坐垦皇王堕墨墨竺型塞量塑堡壅堕 a b s t r a c t o v e rt h ep a s td e c a d e ，e - g o v e r n m e n ta f f a i rh a sb e e ni nv o g u ea r o u n dt h ew h o l ew o r l d a l lt h ed e v e l o p e dc o n s t r i e sa r ed e v o t i n gm a j o re f f o r t st op u s ho ng o v e m m e n tn e t w o r ka n d t oe x p e d i t ee g o v e r m n e n ta f f a i r s w h i c ha i m sa tf o r m i n gam o r ee m c i e n ta n dd i r e c t g o v e r n m e n t a r e rb e i n ge x p l o r e da n dp r a c t i c e df o rd o z e n so f y e a r s ，c h i n a se g o v e r n m e n t a f f a i rh a sb e c o m ea l li m p o r t a n ta p p r o a c ht oq u i c k e nt h ef u n c t i o nt r a n s f o r m a f i o no ft h e g o v e r a t n e n t 1 1 1 e r e f o r e i ti sa ne x t r a o r d i n a r i l yu r g e n tt a s kt oa c c e l e r a t et h ed e v e l o p m e n to f e g o v e m m e n tf o r t h es a k eo fe n s u r i n gc h i n e s es o c i e t yc o m p e t i t i v ei n e c o n o m y d e v e l o p m e n ta n ds o c i a li n f o r m a t i z a t i o ni nf u t u r e t h ee x p a t i a t i o ni ss h o w ni nt h et h e s i sf i r s t l ya b o u tt h ec o n c e p to fe g o v e r n m e n ta n d c o m p a r a t i v es t u d yo fd e v e l o p m e n to fe - g o v e m m e n ta f r a i ra th o m ea n da b r o a d t h e nt h e f r a l r t e w o r ks y s t e ma n dd e l a m i n a t i n gm o d e lw i l la l s ob ed i s c u s s e d o n 也i sb a s i s t h ee s s a y d i s c u s s e st h r e ef o l l o w i n gp r o b l e m sw i t ht h eb a c k g r o u n do ft h eb u i l do ft h ee ，g o v e r n m e n t a f f a i ri nb a o s h a nd i s t r i c t 1 t 0a n a l y z et h ep r o b l e m si nt h eb u i l do ft h ee g o v e r n m e n ta f r a i ro fb a o s h a nd i s t r i c t a n dr a i s es e v e r a le r e a t i v ec o u n t e r m e a s u r e s 2 t op r o v i d et h eg e n e r a ll a y o u to fc o n s t r u c t i n gt h ee - g o v e r n m e n ts y s t e mi nb a o s h a n a n ds c a l a r yt a ，s ki nt h ew h o l ep r o c e s s a sw e l la st h ef r a m e w o r ko fe g o v e r n m e n ts y s t e m b a s e do nf o u ru n i f i e dp l a t f o r m ( n e t w o r kp l a t f o r m ，g e o g r a p h yi n f o r m a t i o np l a t f o r m ，u n i f i e d d a t ar e p o s i t o r ys t a n d a r dp l a t f o r ma n do p e nd o o rw e b s i t 曲 3 t od i s c u s st h em a n a g e m e n ta n d i m p l e m e n t a t i o no ft h ep r o j e c t i n c l u d i n gt h e o r g a n i z a t i o n a lg u a r a n t e e ，p r o j e c ti m p l e m e n t i n gm a n a g e m e n t ，t h em a i n t e n a n c e m a n a g e m e n ta n ds oo n t h r o u g ht h er e s e a r c ho ft h ea b o v e m e n t i o n e di s s u e s ，o u re f f o r tc o u l db ear e f e r e n c et ot h e m a n a g i n ga n di m p l e m e n t i n go fe s t a b l i s h m e n to ft h ee g o v e r n m e n ta f f a i ri nb a o s h a n i ti s p r o p i t i o u st od e e p e nt h eb u i l do fe g - aa n dt ob r i n ga i o n ga r e ai n f o r m a t i z a t i o n o nt h e o t h e rh a n d ，t h er e s e a r c hi sa l s ov a l u a b l et ot h ep r o g r a m m i n ga n db u i l d i n go f o t h e rd i s t r i c t s e g o v e r n m e n ta f f a i r k e y w o r d s ：e g o v e r n m e n t ，s y s t e mp l a n ，s y s t e md e s i g n ，i m p l e m e n t a t i o n 2 0 3 3 0 2 5 0 2 9 钱方 宝山区电子政务系统研究与组织实施 1 绪论 随着计算机技术、通信技术以及互联网技术的迅猛发展，国民经济和社会信息化 水平的高低已经成为衡量一个国家综合实力的重要标志，同时也关系到一个国家在未 来世界经济和政治格局中的地位。在网络化、信息化以及全球经济一体化的趋势中， 社会经济的信息化进程正逐渐加快，而政府信息化作为国家信息化的基础，直接影响 国家的竞争力和社会经济发展的进程。近十多年来，世界范围内实施电子政务的热潮 此起彼伏，所有发达国家都在大力推进政府上网，加快实施电子政务，塑造一个办事 效率更高，为民服务更为直接的电子政府。信息化建设向中国提出了严峻的挑战，同 时也带来了实现跨越式发展的机遇。 众所周知，政府是全社会中最大的信息拥有者和最大的信息技术用户，通过信息 技术的有效利用，可以建立一个更加勤政、廉政、精简和有竞争力的政府。与发达国 家电子政务已进入相对成熟的发展阶段相比，我国的电子政务建设虽然起步较晚，但 是已经得到了越来越多的重视。在信息时代，电子政务已经成为治理国家不可缺少的 重要工具，电子政务的建设将导致政务职能的重大变革，对我国的经济和社会发展， 特别是信息产业的发展将起到十分重要的影响。 目前，电子政务已经成为我国信息化建设的主导领域，全国各个地方、各级政府 部门都在开展声势浩大的电子政务建设，有超过7 0 地市级以上的政府在网上设立了 办事窗口，绝大部分政府机构都已经建立了自己的门户网站，据c n n i c 最新的调查数 据显示，g o v c n 的域名注册已经超过l 万个“1 。伴随着这一热潮，电子政务的理论研 究也逐渐深入，如何运用先进的信息技术实施电子政务，通过电子的手段来提高政府 的行政效能和决策水平，已成为电子政务理论研究的热点。 1 1 电子政务的概念 电子政务是一个涉及行政管理和信息技术的综合性系统工程，其概念涵盖了管理 学、系统工程等多方面内容。对于电子政务的概念有多种提法，如政府办公自动化、 e 政府、政府上网、电子政府、数字政府、在线政府、网络政府、虚拟政府等等，虽 然提法不同，但都从不同角度反映了电子政务的特点，即以信息技术为手段，以政务 数据为中心。 目前对于电子政务的概念虽没有明确的定义，但一般都认为电子政务是相对于电 子商务而提出的一个新概念，在众多提法中有一种为大多数人所接受，即所谓电子政 务是政府机构运用现代信息和通信技术，打破行政机关的组织界限，在互联网上将其 管理和服务进行无缝集成，实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空 ! ! ! ! 垄! ! ! 垡查塞坐堕皇王堕墨墨竺塑塞量坐墼塑一 间与部门分隔的限制，全方位地向社会提供高效、优质、规范、透明、符合国际惯例 的管理和服务“1 。 这一定义有三个方面的含义：一是电子政务必须借助网络技术、计算机技术和通 信技术才能实现：二是电子政务的本质是要对政府组织机构和业务流程进行优化，即 流程再造；三是电子政务的目的是要服务社会，包括企业和市民，也包括政府部门本 身。 电子政务建设与政府信息化有着密切联系，政府信息化大致经历了三个发展阶 段：第一阶段是办公自动化阶段( o a ) ，时间大约在上世纪7 0 年代中期至8 0 年代中 期；第二阶段是政府上网阶段，时间大约在上世纪8 0 年代中期至9 0 年代中期；第三 阶段是电子政务阶段，时间大约为上世纪9 0 年代中期以后。 电子政务的概念源于e - g o v e r n m e n t ，直译就是电子政府，但是学术界普遍认为 电子政务与电予政府是两个不同的概念。电子政府是指政府利用现代信息技术来构建 一个虚拟政府，从而实现跨越时间、地点、部门边界的全天候的政府服务功能。因此， 电子政府是电子政务的发展目标，电子政务与电子政府的关系是前者走向后者的关 系。 1 2 国内外电子政务发展情况 1 2 1 国外电子政务发展现状 电子政务建设最早始于美国。1 9 9 3 年，美国克林顿政府提出了一份运用信息 技术改造政府的报告，首次提出构建设“电子政府”的计划。在随后的十几年里， 电子政务建设的热潮此起彼伏，世界上各个发达国家都在致力于电子政务建设，推动 政府上网，提升政府的效率，构建网上政府，创造一个“以民众为中心”的新型的网 上政府。在世界发达国家之列，美国、英国、加拿大、新加坡、澳大利亚等国家的电 子政务建设处在领先地位。 美国作为电子政务的领导者，从1 9 9 1 3 年推行电子政务建设至今，取得了举世瞩 目的成绩。美国电子政务建设的重点在于运用信息技术重塑政府流程、建立“一站式” 服务的虚拟政府。美国电子政务的特色之一就是网站多，美国联邦政府一级机构已经 全部上网，所有的卅i 级政府也全部上网，几乎所有的县市已经建立有自己的站点。 美国政府网站的成熟性在全球是最高的，它的内容非常丰富有效，分类细致，网连网、 网套网。目前美国最大的政府网站是“第一政府网站”( w w w f i r s t g o v g o v ) ，该网 站是连接所有政府信息资源的中杠，从这一网站中可以搜索到的网页超过了5 1 0 0 万， 既可链结到联邦行政、立法、司法部门的网站，也可链结到各州和地方的网站以及外 国政府网站。 0 3 3 0 2 5 0 2 9 钱方宝山区电子政务系统研究与组织实施 加拿大于1 9 9 9 年提出“政府在线”( g o v e r n m e n to n l i n e ) 电子政务战略计划， 其电子政务建设的重点在于整合政府资源，加强各级政府和各部门的协同发展，为民 众提供“一站到底”的服务，在互联网上推行“统一的政府”。加拿大政府的网站所 提供的服务都是在通过广泛的市场调研的基础上建成的，以使之能确保满足所有加拿 大公民的需求。比如加拿大的国家政府网站( w w w c a n a d a g c c a ) ，该网站将政府所 服务的群体分为加拿大公民、加拿大企业和国际客户三类，并且按照主题和事件进行 分类，充分体现了以客户为中心的服务理念，改变了政府网站按照部门或机构的职责 来划分和组织信息的形式。 英国电子政务建设虽然晚于美国，却大有后来居上的态势。据德勤国际会计公司 下属的一个研究机构德勤研究公司的调查显示，2 0 0 2 年英国已经有6 0 的政府机 构的互联网服务网站已经开通或正在建设，而其它国家这一比例最高为5 3 。英国政 府网站建设的目标是建立”以公众为中心”的政府，它把公民网站、商业和部门网站与 政府的办公系统安全地连接在一起，提供每年3 6 5 天，每天2 4 小时的“无缝”服务。 2 0 0 4 年，英国发布了2 0 0 5 年电子政务建设的成果目标，确定了1 4 项优先服务项目 与改革区域，涉及学校、地方环境、交通、电子采购、支付、福利、对弱势群体的支 持等等，这些内容都与居民的日常生活息息相关，通过运用现代信息技术来提高居民 的生活质量，提升政府的办事效率。 纵观世界各国电子政务的发展的状况，大多数国家起步发展时间大致相同，以“客 户为中心”和门户网站是电子政务建设的主要特点，通过门户网站，提供如在线教育、 在线健康咨询、电子申办、电子报税、电子采购和电子支付等应用和服务，电子政务 建设的目的是简化政务流程，提高政府办事效率，树立以民众为中心的服务型政府形 象。 1 2 2 我国电子政务的发展现状 我国电子政务的发展基本上是与我国的信息化历程同步发展的，循着“机关内部 的办公自动化、管理部门的电子化、政府上网工程、电子政务实质性应用阶段”这样 一条主线展开的”1 。 我国政府的信息化建设开始于2 0 世纪8 0 年代，当时各部门就开始推行政府“办 公自动化”：1 9 9 3 年我国政府启动“三金工程”，使政府机构的信息网络建设取得了 迅速发展：2 0 世纪9 0 年代中期以来，随着信息技术的迅猛发展和政府职能的转变， 政府内部的办公自动化已全面向“电子政务”或数字化办公转移，我国真正意义上的 电子政务建设开始了新的里程。 目前，我国超过7 0 的地市级以上的政府在网上设立了办事窗口。3 ，绝大部分政 府机构都已经建立了自己的门户网站。来自c n n i c 的资料显示，1 9 9 8 年在g o v c n 下 注册的域名数为1 4 5 个，2 0 0 1 年底为5 8 6 4 个，2 0 0 2 年底达到7 7 9 6 个，据最新资料 0 3 3 0 2 5 0 2 9 钱方 宝山区电子政务系统研究与组织实施 表明这一数字已超过1 0 0 0 0 个。这些数据表明，我国的电子政务建设已经进入蓬勃发 展的新阶段。 在全国各地的电子政务建设热潮中，北京、上海、广州、深圳等地在电子政务建 设方面取得了较大的进展。北京市在先期开通的“首都之窗”在线政府服务平台的基 础上，不断拓展应用，从2 0 0 3 年5 月开始进行网上审批试点，通过网上申报、受理 的事项超过4 0 0 项。上海市一方面通过“中国上海”政府门户网站提供政府信息公开 和网上办事项目，到2 0 0 3 年底，“中国上海”政府门户网站上集聚了政府部门网上办 事、服务项目共5 5 2 项，其中可直接受理的审批事项有2 7 8 项、办事查询的事项有 1 7 5 项，提供的办事、服务表格6 5 3 项计2 2 9 8 张：另一方面则通过建设“社会保障 和市民服务信息系统”，将市劳动和社会保障局、市公安局、市民政局、市医疗保险 局、市公积金管理中心等五大政府职能部门整合在一起，实现了部门数据资源的共享， 经过5 年的持续发展，该平台可以让市民实现个人公积金缴费、还贷以及持卡情况的 信息交换，还可以方便地持卡就医结算等，随着建设的不断深入，平台功能已日趋完 善。 1 3 国内外电子政务发展现状比较 我国电子政务发展的特点与欧美国家相比基本相同。但是由于各国情况的不同， 我国的电子政务发展存在着一些自身明显的特点。 第一，我国电子政务的起点较低，电子政务发展与发达国家相比，差距明显。2 0 0 3 年联合国对1 9 1 个国家的电子政务建设情况进行- j n 试，在其公布的2 0 0 3 年电子政 务成熟度排名中，我国以0 4 1 6 分排在第7 4 位，处在中上水平，但得分却不足第一 位美国( 0 9 2 7 分) 的一半。1 ，其中的差距是显而易见的。 第二，我国电子政务发展不平衡，“数字鸿沟”现象比较明显。我国电子政务在 东部沿海地区和大城市发展较快，比如北京、上海、广东等地区，而其它地方则相对 迟缓。同时，由于我国经济发展水平差距较大，“数字鸿沟”现象比较明显，而电子 政务是以互联网为基础，如果不能做到居民普遍上网，那么电子政务只能是为少数人 提供方便和服务。事实上，那些最需要政府提供服务的人( 如社会救济) 往往可能f 是那些无法上网的人。 1 4 国外电子政务发展的经验借鉴 1 编制统一的电子政务规划。由于我国电子政务在发展初期，缺乏统一的宏观规 划和明确的发展目标，“条块分割”的管理体制使得各行各业各省市重复建设，形成 彼此隔离的信息系统，相互之间难以实现互联互通，影响了电子政务的正常发展。因 0 3 3 0 2 5 0 2 9 钱方 宝山区电子政务系统研究与组织实施 此，发展电子政务，首先要制定统一的发展规划，以政府业务流为主线，确立电子政 务发展的优先级别。 2 推动电子政务的一体化。电子政务的一体化即政府部门之间信息系统的一体化 及中央与地方政府之间信息系统的一体化，推进一体化必须采用标准化和规范化的方 法，统一的技术标准和规范是电子政务系统实现互联互通、信息共享和业务协同的前 提，是实现电子政务整体效能的保证。 3 加强电子政务的安全管理。不同的电子政务应用系统对于安全的要求是不同 的，因此加强信息安全，首先要考虑安全、成本与效率三者之间的权重，不能将安全 问题绝对化，对不同安全等级的系统要有不同的安全标准和规范，没有必要建一个系 统就搞一个与互联网相隔离的专网。 4 加强电子政务信息资源的利用。据统计，我国各级政府掌握着8 0 以上的社会、 经济、文化信息以及全部的政策法律法规信息，但是这些信息资源却由于存在一些“壁 垒”而没有对外公开，无法共享，严重制约了社会经济的发展。在规划和实施电子政 务项目中，必须考虑信息资源的共享与整合，依托统一的电子政务网络平台和信息安 全基础设施，建设政务信息资源目录体和交换体系，实现信息共享和业务协同。 1 4 本课题研究的基本思路和主要内容 1 4 1 本课题研究的基本思路 本课题以电子政务的概念阐述为入口，通过国内外电子政务发展现状分析与对 比，指出我国电子政务建设存在的差距及国外电子政务建设的经验借鉴，以此表明本 课题研究的作用和现实意义；然后课题又在进一步研究我国电子政务理论模型和框架 体系的基础上，通过宝山区电子政务建设现状分析，提出宝山区电子政务系统建设总 体规划、宝山区电子政务应用系统建设方案设计以及组织与实施管理，至此达到本课 题的研究目的。 1 4 2 本课题研究的主要内容 本课题在阐述电子政务概念、分析国内外电子政务发展现状以及我国电子政务理 论模型与框架体系研究的基础上，结合宝山区电子政务建设与发展的实际情况，以宝 山区电子政务研究与实施为主题，分析了宝山区电子政务系统建设规划、宝山区电子 政务应用系统建设方案设计和组织实施管理。本课题研究的主要内容如下。 1 宝山区电子政务建设存在的问题和对策； 2 宝山区电子政务系统建设规划包括指导思想、基本原则、总体目标和近阶段 主要任务，以及电子政务系统总体框架体系： 3 宝山区电子政务应用系统设计； 0 3 3 0 2 5 0 2 9 钱方 宝山区电子政务系统研究与组织实施 4 宝山区电子政务系统建设的组织与实施。 1 5 本课题研究的意义和作用 本人在宝山区政府从事信息化管理工作已有多年，从1 9 9 7 年筹备宝山区科技网 建设开始，到1 9 9 8 年宝山区政府第一个网站“今日宝山”正式开通，以及2 0 0 1 年宝 山区电子政务系统建设正式启动，直至目前宝山区电子政务建设进入全面推进的阶 段，参与了宝山区电子政务系统一系列重大项目的建设和管理，可以说伴随了宝山区 电子政务开始建设发展的全过程。本人选择电子政务研究与实施这个课题有两个目 的：一是要对自己参与的电子政务建设项目作一个回顾，分析问题，总结经验；二是 通过本课题的研究，检验自己两年所学的成果，并从更高的层次对电子政务建设有一 个系统的认识，以利于工作的不断深入。这二点也是本人选择这个研究课题的意义所 在。从社会与经济的角度分析，本课题研究的意义与作用，主要表现在以下几个方面。 1 本课题研究可为宝山区电子政务建设提供规划与系统设计的参考，帮助解决宝 山区电子政务系统建设中存在的些问题，对实现电子政务系统的互联互通、信息资 源的共享利用以及“一站式”社会公众服务平台建设等方面起到抛砖引玉的作用。 2 本课题研究有利于宝山区政府通过电子政务建设，进步提高政府部门行政效 能、降低办公成本，促进政务公开和廉政建设，充分发挥区级政府部门宏观调控和综 合服务功能，为实现上海“科教兴市”战略和宝山“一年一变样、三年中变样、五年 大变样”的目标提供推动力。 3 本课题研究不仅有利于推动宝山区电子政务系统建设的进一步深化，实现以政 务信息化带动区域经济信息化的发展目标，而且对于国内其他区县级电子政务系统的 规划与建设具有重要的参考和借鉴价值。 0 3 3 0 2 5 0 2 9 钱方 宝山区电子政务系统研究与组织实施 2 国家电子政务理论模型 2 1 电子政务的应用模式与发展 传统政务活动中的主体是政府、企( 事) 业单位和个人，同样，在电子政务活动 中的主体仍然是他们。因此，从服务对象来看，电子政务的应用模型主要包括政府之 间的电子政务( g 2 g ) 、政府与企业之间的电子政务( g 2 b ) 、政府与社会公众之问的电 子政务( g 2 c ) 三种模式“1 ，如图2 1 所示。 图2 1 电子政务的应用模式 政府与政府之间的电子政务( g 2 g ) 是指政府内部、政府上下级之间、不同地区 和不同职能部门之间实现的电子政务活动，主要包括国家和地方基础信息的采集、处 理和利用，如人口信息、地理信息、资源信息等；政府之间各种业务流所需要采集和 处理的信息，如计划管理、经济管理、社会经济统计、公安、国防、国家安全信息等。 具体实现方式有：电子公文流转、电子司法档案、电子财政管理、电子统计等。 政府与企业之间的电子政务( g 2 b ) 是政府面向企事业单位提供的各种公共服务， 主要包括政府通过网络进行采购与招标，为企业提供各种信息服务：企业通过网络进 行税务申报、办理证照等事务。主要形式有：政府电子化采购、电子税务系统、电子 工商行政管理系统、电子证照办理、电子外经贸管理等。 政府与社会公众之间的电子政务( g 2 c ) 是指政府通过电子网络系统为公众提供 的各种服务，主要包括信息服务、各种证件的管理和防伪、公共部门( 如学校、医院、 图书馆、公园等) 的服务等。主要应用有电子身份认证、电子医疗服务、电子社会保 障、电子就业服务、电子公民税务等。 电子政务是个持续发展的过程，从政府部门与用户之间( 政府与企业g 2 b 、政 府与公众g 2 c ) 的应用模式看，一般将电子政务的发展划分为四个阶段”1 ： ( 1 ) 电子政务起步阶段( 网上信息发布阶段) 。这一阶段，主要是政府部门上网， - 9 - 0 3 3 0 2 5 0 2 9 钱方 宝山区电子政务系统研究与组织实施 建立自己的门户网站，通过网站发布与政府有关的各种静态信息，如政策法规、机构 设：! 再! 、职能介绍、办事指南等政务信息。 ( 2 ) 政府与用户单向互动阶段( 网上信息单向流动阶段) 。政府除了在网上发布 与服务有关的动念信息外，还提供面向用户的某种服务，比如用户可以在网上下载表 格、报税单等。 ( 3 ) 政府与用户双向互动阶段( 网上信息双向互动阶段) 。这一阶段，政府与用 户可以在网上实现双向互动，信息流是双向的，比如完成网上登记、上传表格，政府 可以在网上完成电子采购、招标等。 ( 4 ) 网上事务处理阶段( 在线事务处理阶段) 。在这一阶段，电子政务已日趋成 熟，政府多个部门和业务流程可以借助网络来协同完成，比如网上政府审批、证照办 理，可以由多个部门协同办理。 对应与电子政务的四个发展阶段，政府内部的工作形式也相应地存在四个发展阶 段：( 1 ) 公文电子化：( 2 ) 内部办公自动化，使用计算机进行公文管理与业务处理； ( 3 ) 行政管理网络化，实现政府内部在线信息交互和网上交互式办公；( 4 ) 部门间 协同办公，多个政府部门利用网络，以业务处理为中心，实现协同式办公与事务处理。 2 。2 我国电子政务目标和功能定位 我国电子政务的总体建设目标是：以信息安全为基础、数据获取和整合为核，o 、 面向决策支持、面向公众服务。电子政务建设总体目标之间的关系如图2 2 所示。 图2 2 国家电子政务的总体建设目标4 1 1 面向决策支持 电子政务的建设一定要面向政府部门的决策支持，提高政府部门决策的准确性和 科学性。面向决策支持主要包括：有效数据获取与整合、有效授权与高效办公、先进 数据挖掘和决策支持、智能公文流转与公文交换以及社会资源、自然资源和人力资源 0 3 3 0 2 5 0 2 9 钱方宝山区电子政务系统研究与组织实施 综合管理和有机整合，充分发挥各类资源的综合效益，使其更好地为社会和国民经济 的发展提供服务。 2 面向公众服务 面向公众服务是电子政务建设的重点之一，是面向决策支持功能的根本目的。典 型的公众服务有一站式服务框架、网上工商系统、网上税务系统、网上政务公开系统、 网上政府采购系统、网上社会保障系统等。这一类系统实际上是政府职能部门日常服 务管理工作在i n t e r n e t 上的扩展和延伸，是信息化社会中企业和公众得到政府服务， 接受政府管理的又一重要而便捷的途径，也是政府部门提高办事效率和透明度的又一 重要举措。同时，公众服务可以大大促进政府部门内部办公自动化系统的建设和使用， 促进政府资源的整合和共享、促进信息资源的重构和挖掘。 3 以数据获取和整合为核心 数据获取包括三个方面的含义：一是政府部门内部数据的采集与获取：二是政府 部门之间数据的采集和共享；三是社会公众数据的采集与反馈。数据的整合是在数据 的采集基础上，将对各类政府资源的深度挖掘和综合分析来为科学决策提供支持和更 好地为社会公众服务。 4 以信息安全为基础 中国电子政务以信息安全为基础，在国家信息安全基础设施n i s i ( n a t i o n a i i n f o r m a t i o ns e c u r i t yi n f r a s t r u c t u r e ) 的基础上构筑电子政务决策支持及公众服 务体系：通过p k i ( p u b l i ck e yi n f r a s t r u c t u r e ) 架构即公开密钥基础设施在整个 电子政务系统范围内建立一个完整的信息服务体系；通过p m i ( p u b l i cm a n a g e m e n t i n f r a s t r u c t u r e ) 架构即授权管理基础设旖提供全网有效的授权服务体系，并在信息 信任服务体系的基础上，面向电子政务提供全面的授权服务。电子政务与安全保密强 度及信任授权服务的关系模型如图2 3 所示。 图2 3 电子政务与安全保密管理强度及信任授权服务的关系模型图。1 。 图中明确表示了各级政府面向决策支持与公众服务对电子政务的开展与实施提 出的不同强度的安全保密管理要求。越是高层，业务中涉及到科学决策支持的成分越 0 3 3 0 2 5 0 2 9 钱方 宝山区电子政务系统研究与组织实施 多，相应的对安全保密管理的需求程度也越高。越是基层，业务中涉及到社会公众服 务的内容越多，相应的安全保密管理的需求也越低。但无论高层与基层，对信任与授 权服务的需求是一致统一的，从上到下的各级权力机构保持着信任与授权服务的步调 一致、机制统一。 总而言之，国家电子政务的功能定位应以数据获取和整合为为核心、以信息安全 为基础，面向决策支持、面向公众服务。 2 3 电子政务的总体框架体系与分层模型 当前，电子政务正向统一标准、统一平台、协同业务的一体化方向发展，电子政 务将建立在宽带网络、信息安全系统和大型数据库管理系统之上，整合政府信息资源， 实现信息资源共享和协同办公，通过门户网站，为社会公众提供高效、优质和个性化 服务。从电子政务的发展趋势看，电子政务框架体系包括基础平台体系、信息资源体 系和应用功能体系三大部分：电子政务基础平台体系主要包括统一的网络平台、信息 安全平台、应用支撑平台和统一的政府门户平台：电子政务资源体系包括政府公共基 础资源库、业务和办公数据库及其它相关数据库构成的集中与分布相结合的共享资源 体系，其中政府公共基础资源库主要由人口基础数据库、法人单位基础数据库、区域 空间与地理基础信息库以及区域宏观经济数据库组成；电子政务应用功能体系主要包 含政府部门内部办公自动化、部门核心业务、部门协同业务、政府门户及公众服务等。 面对电子政务这一复杂的系统工程，在国家电子政务建设中，运用分层设计的思 想把电子政务总体技术框架分为三个逻辑层，以便电子政务系统建设能够在明确接口 定义的前提下进行并发建设。这种分层逻辑模型按照功能可以自下而上划分为三个层 次：基础设施层、统一的安全电子政务平台层、电子政务应用层，如图2 4 所示。 0 3 3 0 2 5 0 2 9 钱方宝山区电子政务系统研究与组织实施 一一“。一。+ 一“。* “1 镶l l 网上工喇 两出蚓l 网捌斜 金融服铺 办公处理l jl 一j ? i 。j ? 管l _ 妇煳睦枨 轰 统可撸h 蛐酌精 统一的安全亳 子玫务平台麽 ：统呵e b ：1 户平台 统数鲑矧舭 警 基础设施威 行c i 强i 。1 。! r i 1 1 融l 髓| lr 从麒 i 罚 菩啻臣域 互联网业务网 图2 4 国家电子政务总体技术体系结构模型“。 2 3 1 基础设施层 基础设施层包括网络基础设施层和信息安全基础设施。 网络基础设施层位于整个分层体系结构的最底层，是为电子政务系统提供政务信 息及其他运行管理信息传输和交换的平台，网络基础设施层的关键技术是网络技术和 通信技术。 信息安全基础设施在网络基础设施所提供的信息传输服务平台的基础上，为电子 政务应用提供一个通用的、高性能可信和授权的计算平台，即所谓的智能化信任和授 权平台。电子政务的信息安全基础设旌以公钥基础设施p k i 、授权管理基础设施p m i 和可信时间戳服务系统为重点，还包括安全保密管理系统等。 公钥基础设施p k i 是一种新的网络安全技术，主要是在分布式的环境中提供数据 的机密性、完整性、身份认证和行为的不可抵赖服务等安全功能。p k i 信任体系由数 字证书认证中心c a 、密钥管理中心k m 和数字证书审核注册中心r a 等系统构成。 授权管理基础设旌p m i 主要是在开放式的网络环境中提供有效授权服务，通过将 访问控制功能从具体的应用系统中分离出来，使访问控制机制与应用系统能够灵活方 便地结合。p m i 与p k i 相比主要区别是：p k i 证明用户是谁，p m i 则证明该用户有什 么权限，p m i 需要p k i 为其提供身份认证服务。 可信时间戳服务系统提供时间发布、精确对时以及时间戳生成、分发和验证等服 0 3 3 0 2 5 0 2 9 钱方 宝山区电子政务系统研究与组织实施 务，从而保证业务处理数据在某一时间的存在性，为实现业务处理的抗抵赖性提供基 础。 2 3 2 统一的安全电子政务平台 统一的安全电子政务平台是一个综合性的软硬件平台，是各类政府应用系统的载 体，也是国家电子政务建设的重点。该平台主要包括统一的接入平台、统一的w e b 门户平台、统一的公共服务平台、统一的分布式数据库平台和信息交换平台。 统一的安全电子政务平台可以通过j a v a 、x m l 等一系列技术，实现电子政务业务 系统的一致性、数据和代码的可移植性，实现与信息安全基础平台的无缝集成，实现 对政务系统原有数据资源的整合与共享，削除信息孤岛，为各类电子政务应用提供互 联互通的操作手段。 2 3 3 电子政务应用系统 电子政务应用层主要运行一系列政务业务应用系统，是体现政务服务的关键点， 也是中国电子政务系统面向最终用户的层面。中国电子政务建设的应用系统根据其面 向的用户种类，分为对内电子政务应用系统和对外电子政务应用系统。对内电子政务 应用系统主要面向政府公务员提供办公支持、决策支持、公文流转等服务；对外电子 政务应用系统主要面向公众提供政务各职能部门的服务。 对内对外两类电子政务应用系统都是基于“一站式”电子政务服务系统为核心的， 即通过网络提供一个有统一入口的服务平台，用户通过访问该统一的门户即可得到全 程的电子政务服务。一站式电子政务服务系统体现了一站式服务的理念，典型的一站 式服务系统有网上工商系统、网上税务系统、网上海关系统等。 综合国家电子政务的分层逻辑模型，一个完整的电子政务架构的建设内容可以概 括为：“一二二”，即一个统一的安全电子政务平台、两个基础设施、两类电子政务应 用系统，这一框架是我国近几年来开展电子政务理论研究和电子政务系统建设的概括 与总结。 2 4 我国电子政务的建设内容及其网络模型 2 4 1 我国电子政务的建设内容 我国在2 0 0 3 年以来，电子政务建设的主要工作是围绕“两网一站四库十二金” 重点展开“。“两网”就是指政务内网和政务外网：“一站”是指政府门户网站；“四 库”是指人口基础数据库、法人单位基础数据库、区域空间与地理基础信息库以及区 域宏观经济数据库等四个基础数据库：“十二金”是指十二个重点业务系统，这十二 个系统可以分为三类，一类是政府部门内部的办公业务资源系统和宏观经济管理系 0 3 3 0 2 5 0 2 9 钱方 宝山区电子政务系统研究与组织实旌 统，第二类是金税、金关、金财、金管、金审5 个提高政府收入能力、保证支出合理 性的业务系统，第三类是金盾、社会保障、金农、金水、金质5 个保障社会秩序的业 务系统。 2 4 2 我国电子政务的网络模型 政务内网和政务外网构成了我国电子政务的网络基础设施，是整个电子政务系统 正常运行的基础。在2 0 0 2 年7 月发布的关于我国电子政务建设指导意见中明确 指出，电子政务网络由政务内网和政务外网构成，两网之间物理隔离，政务外网与互 联网之间逻辑隔离。 政务内网是涉密网，主要运行各类关键业务系统、核心数据应用系统以及重大决 策分析、处理系统等，如机要、秘密文件及相关管理系统，这些信息和应用系统往往 涉及到国家重大事项和机密，根据国家保密局的要求，政务内网必须与政务外网进行 物理隔离。 政务外网是政府的业务专网，属于非涉密网，主要运行不宜在政务内网上运行的 业务和政府部门面向社会公众的管理和服务业务，比如信息发布、网上申报、各类公 共在线服务等，由于非涉密的政务外网中可能涉及到部分敏感信息，因此需要与互联 网络之间通过逻辑隔离措施加以隔离。 电子政务内网与外网的逻辑结构见图2 5 。 互联网 逻辑隔离 物理隔离 j j l 各部孥紫曩应用子系统 l l 凇辫朗j 政务外网 机要、秘密文件 处理 j 涉及国家的重大j i 项目、机密事务j i管理j 图2 5 电子政务内网与外网逻辑结构 政务内网 0 3 8 0 2 5 0 2 9 钱方 宝山区电子政务系统研究与组织实施 3 宝山区电子政务建设现状与分析 3 1 宝山区概况 宝山区位于上海市北部，黄浦江和长江的交汇点，东北濒临长江，东靠黄浦江， 南与杨浦、虹口、闸北、普陀四个区毗邻，西与嘉定区交界，西北与江苏省太仓市为 邻，长兴、横沙两岛自西至东，横卧于长江口南支水道，全境东西长5 6 1 5 公里，南 北宽约2 3 0 8 公里，区域面积4 2 4 5 6 平方公里；下辖5 个街道、9 个镇、2 个乡，人 口1 2 2 万人。 宝山堪称上海的“水路门户”，区内有三大集装箱码头，集装箱吞吐量占上海港 的7 0 ，是全国最大的集装箱储运基地，海运可连接1 6 0 多个国家和地区的4 0 0 多 个港口，已形成的立体交通网络，是全国九大省际交通枢纽之一。宝山充分发挥钢铁、 港口、能源基地的优势，提出了“一业特强，多业并存”的经济发展战略。“一业特 强”。就是充分依靠宝钢，发挥宝钢的辐射功能，利用港口和城乡的一体的优势，做 大做强冶金延伸业；“多业并存”，就是充分发挥宝山各方面的优势，大力发展特色经 济，形成精品钢延伸业、造船配套业、现代物流业和特色旅游业等产业。 宝山区在2 0 世纪8 0 年代末由原宝山县和吴淞区撤并后成立，机关数量和人员都 比较庞大。经过十几年的发展和几次较大规模的政府机构改革，宝山区政府部门在机 构数量和人员精简方面取得较大成效。近z - - 年来，在区委区府提出的“一三五”变 样目标( 即一年小变样、三年中变样、五年大变样) 的激励下，宝山区政府部门在转 变政府职能，提高行政效能和建立以服务为中心的办事体系方面，成效显著，宝山区 经济发展迅速，城乡面貌发生了巨变。 宝山区政府机构设置沿用国家行政务机关模式，采用条块相结合的方式，机构编 制数量和职能定位与上海市其它区县基本一致。目前全区共有机关单位8 5 家，包括 区委、人大、政府、政协、各部委办局、党群组织、乡镇街道等，机构组织呈三层二 级四纵的矩阵结构，见图3 1 。这是一种传统的政府组织结构，即纵向层级和横向职 能制相结合的矩阵结构。在结构图中，第一层是区委、区人大、区政府、区政协四套 班子，第二层是各委、办、局等职能部门，第三层是乡镇、街道二级政府和办事机构。 在三层结构中，区一级层面和乡镇街道层面形成二级政府的管理模式，区委、人大、 政府、政协依据各自的工作条线，形成四条纵向的管理链。 0 3 3 0 2 5 0 2 9 钱方 宝山区电子政务系统研究与组织实施 图3 1 宝山区政府机关矩阵结构模型 在上述区级机构组织模型中，政府机构的各个节点都会在日常办公和事务处理过 程中产生信息，这些信息经过收集、整理和加工，会产生大量的信息流。信息流的传 递方式有两种，即纵向传递和横向传递方式，信息流的纵向传递是从上往下或从下往 上的传递过程，信息流沿着政府职能部门的纵向管理链，表示政府信息的上情下达或 下情上报：信息流的横向传递是信息在同一层或面的传递过程，信息流在政府平级职 能部门之的横向流动，表示了政府部门之间存在横向交流或是协同工作的需要。 3 2 宝山区电子政务建设现状 1 9 9 8 年7 月，在上海市国民经济和社会信息化领导小组统一领导下，宝山区人 民政府成立了宝山区国民经济和社会信息化领导小组及其办事机