（管理科学与工程专业论文）基于和谐社会导向的县级政府绩效评估体系研究.pdf

华北电力大学硕士学位论文摘要 摘要 一个县级政府的绩效如何，直接关系到一个县域内全面构建和谐社会目标的实 现与否，绩效评估体系和运作方式的不合理将会对经济社会的发展造成重大的影 响，社会不和谐与政府绩效评估的错误导向密切相关。我们该用什么样的标准来衡 量一个县级政府的优劣，建立什么样的县级政府绩效评估制度迫在眉睫。和谐社会 谋求在冲突的、不和谐的社会中建立一种化解矛盾、调节失衡的和谐机制。本文认 为应该构建基于和谐社会导向的县级政府绩效评估体系，采取参与式的评估模式， 突出政府在构建和谐社会中的主导地位。对比和谐社会的指标体系，采用指标的定 量分析与定性分析相结合的评价方法，从而反映政府的绩效。 关键词：县级政府绩效，绩效评估，和谐社会，评价体系 a b s t r a c t a c o u n t yg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa n de f f i c i e n c yw i l ld e c i d ew h e t h e rw ec a nr e a c ht h e g o a lt h a tah a r m o n i o u ss o c i e t yi sb u i l to rn o tt h r o u g h o u tac o u n t y u n r e a s o n a b l ee v a l u a t i o n s y s t e m so fa c h i e v e m e n t sa d de f f i c i e n c ya n do p e r a t i o nw i l lh a v eag r e a te f f e c to ne c o n o m y d e v e l o p m e n t a nu n h a r m o n i o u ss o c i e t yi s c l o s e l yr e l a t e d t ot h e w r o n gg u i d a n c eo f e v a l u a t i o ns y s t e mo f a c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c y i ti se x t r e m e l yu r g e n tf o ru si nw h i c hw a y t oa s s e s st h el e v e lo fa c o u n t yg o v e r n m e n ta n dw h a tk i n do fe v a l u a t i o ns y s t e mo fac o u n t y g o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa n de f f i c i e n c ys h o u l db es e tu p a h a r m o n i o u ss o c i e t yt r i e st o s e e kt h eh a r m o n i o u ss y s t e mt h a tc a ns o l v ep r o b l e m sa n da d j u s tu n b a l a n c ee x i s t i n gi na n u n h a n n o u i o u sa n dc o n f l i c ts o c i e t y t h i sr e s e a r c h e rt h i n k st h a ta s s e s s i n go fg o v e r n m e n t a c h i e v e m e n ta n dp r o f i c i e n c ys h o u l ds e tu pt h eq u a t os y s t e mb a s e do nt h eg u i d a n c eo fv a l u e o fh a r m o n i o u ss o c i e t y , a d o p tt h ep a t t e r no fp a r t i c i p a t o r ye v a l u a t i o n ，a n de f f e c t i v e l yp l a yt h e v i t a lr o l ei nb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y c o m p a r et h e q n a t os y s t e mo fh a r m o n i o u s s o c i e t y , u s eae v a l u a t i o nm e t h o dw h i c hc o m b i n eq u a n t i t a t i v ea n a l y s i sa n dq u a l i t a t i v ea n a l y s i s ， t or e f l e c t t h ea c h i e v e m e n t sa n de f f i c i e n c yo f t h eg o v e r n m e n t w a n gz h e n ( m a n a g e m e n ts c i e n c e & e n g i n e e r i n g ) d i r e c t e db yp r o f l iw e i k e yw o r d s ：c o u n t yg o v e r n m e n ta c h i e v e m e n t sa n de f f i c i e n c y , e v a l u a t i o n , h a r m o n i o u s s o c i e t y , e v a l u a t i o ns y s t e m s 声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文基于和谐社会导向的县级政府绩效评 估体系研究，是本人在华北电力大学攻读硕士学位期间，在导师指导下进行的研究工 作和取得的研究成果。据本人所知，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得华北电力大学或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论 文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：盈) 日期：z 丝：! ! ：塑 关于学位论文使用授权的说明 本人完全了解华北电力大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保管、 并向有关部门送交学位论文的原件与复印件；学校可以采用影印、缩印或其它复制手 段复制并保存学位论文：学校可允许学位论文被查阅或借阅；学校可以学术交流为 目的，复制赠送和交换学位论文；同意学校可以用不同方式在不同媒体上发表、传播 学位论文的全部或部分内容。 ( 涉密的学位论文在解密后遵守此规定) 华北电力大学硕士学位论文 1 1 研究背景 第一章绪论 二十世纪七十年代后，政府改革中出现了用企业家精神重塑政府的潮流，绩效 评估作为一项政治活动蓬勃开展起来。1 9 9 3 年，美国第1 0 3 届国会颁布了政府绩 效与结果法案，从而以立法形式明确了绩效评估的概念与制度。亚太地区各国政 府也正在迅速引进西方的绩效评估工具和制度。进入9 0 年代，政府绩效评估在西 方开始走向规范化、系统化，侧重点是公共服务的质量和效益。在我国现行的行政 管理体制中，县处于承上启下的特殊地位。一个县级政府的绩效如何，直接关系到 一个县域内全面构建和谐社会目标的实现与否，绩效评估体系和运作方式的不合理 将会对经济社会的发展造成重大的影响，社会不和谐与政府绩效评估的错误导向密 切相关。在国内，就如何建立县级政府绩效评估体系，从理论到实践均有人在不断 地进行探讨和摸索，但其具体的结果则莫衷一是，我国的县级政府绩效评估体系并 不成熟。该用什么样的标准来衡量一个县级政府的优劣，建立什么样的县级政府绩 效评估制度迫在眉睫。 1 2 县级政府绩效评估的必要性 县级政府绩效评估体系是关系到政府治理水平和运作效率的核心制度安排。政 府所掌握的政治权力是人民授予的，必须对人民负责，政府行为的结果与人民的利 益息息相关，所以构建科学合理的评估体系对县级政府绩效进行较为全面的评价是 十分必要的： ( 1 ) 构建科学的政府绩效评估体系是提高政府绩效的有效机制。绩效评估有 助于提高资源投入的效益，而评估结果有利于政府确定问题所在。由于绩效评估最 重要的意义在于在政府运作和管理上加上了成本效益的考虑，在推动政府职能 转变，促进管理机制创新，提高政府公共服务供给的质量和效率等方面具有实质性 的应用价值。 ( 2 ) 构建科学的政府绩效评估体系有助于提高政府信誉。政府在各方面的表 现公之于众，评估过程透明和信息公开，无疑有助于广大群众了解、监督政府的工 作，为政策制定者、政府部门改进绩效提供有价值的信息和反馈。 ( 3 ) 构建科学的政府绩效评估体系是行政体制与国际接轨的需要。在我国传 统的评价模式中，政治利益、阶级利益的分量过重，而经济利益、民众利益的内容 不足，这是明显不能适应国际化需要的。 1 华北电力大学硕士学位论文 ( 4 ) 构建科学的政府绩效评估体系是推进我国行政体制改革的重要环节。目 前政府职能正在进行重大调整，许多社会经济事务，政府将由直接管理变为间接管 理，小政府、大社会的格局正在逐渐形成，政府绩效评估体系的构建为这种变革提 供了理论上的支持和技术上的帮助，对于推进行政体制改革具有重大意义。 2 华北电力大学硕士学位论文 第二章国内外研究现状 2 1 国外提出的政府绩效评估体系 2 1 1 “3 e ”评价法 随着行政权力不断膨胀，政府面临严重的财政危机，为成本节约，在2 0 世纪 6 0 年代，美国会计总署把对政府工作的审计重心从经济性审计转向经济性 ( e c o n o m y ) 、效率性( e f f i c i e n c y ) 、效果性( e f f e c t i v e n e s s ) 并重的审计，从单一指标扩展 到多重指标，这就是政府施政绩效评估的雏形，俗称“3 e ”评价法。 2 。1 2 标杆管理法 “3 e ”评价法存在的矛盾促使政府绩效评估方法的进一步探索，随着企业化政 府呼声越来越高，为实现政府效能的全面提升，发挥政府对社会的全方位引导作用， 政府管理借鉴私营企业的做法越来越多，标杆管理法的应用就是其中之一。所设计 的指标体系由三个层次组成：( 1 ) 描述指标体系的所属领域：( 2 ) 选取每一领域中若 干具有代表性且具有较高测评价值的部分；( 3 ) 在每一部分确定最终具有针对性的 测评指标。通过分解最终构成政府绩效评估的1 5 8 个测评指标。 2 1 3 平衡记分法 该方法是在短期化行为较为严重，导致资源的严重浪费的条件下提出的。从四 个角度来管理组织的绩效：顾客、财务、内部业务和内部创新与学习，指标体系分 为三个层次。主张政府短期目标与长期目标之间的平衡。特点是指标体系较规范， 在指定的四个领域内细化。 以上从运用背景、价值准则、指标体系等三个方面简单分析了国外政府绩效评 估的三种方法，表2 1 总结了三种方法的优缺点。 表2 - i 国外三种政府绩效评估方法比较 优点缺点 规范化的三指标：经济、效率、效指标单一、片面，与政府行为 “3 e ”评价法 能：有利于对政府的财政控制本身的难以量化相悖 指标确定比较灵活、全面；集评估指标体系不固定，随意性较强； 标杆管理法与比较于一身，有较好的激励效果管理主义的强调易忽视政府公 共性的本质 平衡记分法既注重现实结果，又兼顾长远发展更侧重于企业的绩效评估 华北电力大学硕士学位论文 2 2 国内提出的政府绩效评估体系 2 2 1 国家人事部的指标体系 国家人事部中国政府绩效评估研究课题组经过研究，提出了一套适用于中 国地方政府绩效评价指标体系。该指标体系由影响指标、职能指标和潜力指标3 个 大类、3 3 项指标组成，具体内容为： ( 1 ) 影响指标 经济方面：入均g d p ：劳动生产率；外来投资占g d p 比重； 社会方面：人均预期寿命；恩格尔系数：平均受教育程度； 人口与环境方面：环境与生态：非农业人口比重；人口自然增长率； ( 2 ) 职能指标 经济调节方面：g d p 增长率；城镇登记失业率；财政收支状况； 市场监管方面：法规的完善程度；执法状况；企业满意度； 社会管理方面：贫困入口占总入口的比例；刑事案件发案率；生产和交通事 故死亡率； 公共服务方面：基础设施建设；信息公开程度；公民满意度； 国有资产管理方面：国有企业资产保值增值率：其他国有资产占g d p 的比重； 国有企业实现利润增长率； ( 3 ) 潜力指标 人力资源状况：行政人员本科以上学历者所占比例；领导班子团队建设；人 力资源开发战略规划； 廉洁状况：腐败案件涉案人数占行政人员比率；机关工作作风；公民评议状 况： 行政效率：行政经费占财政支出的比重；行政人员占总人口的比重；信息管 理水平。 2 2 2 哈尔滨市的指标体系 黑龙江省哈尔滨市辖8 个行政区、1 1 个县( 市) ，是全国省辖市中面积最大的 城市。经过几十年的建设，哈尔滨已经发展成为一个工业门类齐全，同时又拥有广 大农村的现代化城市。党的十六届三中全会提出了实施东北地区等老工业基地调整 改造的战略决策，给哈尔滨带来重大发展机遇。在市委、市政府的领导下，哈尔滨 制定了哈尔滨市老工业基地调整改造规划，初步规划了5 9 0 个项目，总投资1 2 4 0 4 华北电力大学硕士学位论文 亿元，其中已有1 7 项列入国家第一批老工业基地调整改造规划，总投资额2 6 7 亿 元。为检验规划指标的实现情况，哈尔滨市制定了一套政府绩效评估指标体系。 ( 1 ) 经济发展指标 入均国内生产总值 服务业增加值占g d p 比重 城镇化水平 ( 2 ) 人民生活指标 城镇居民人均可支配收入 农村居民家庭人均纯收入 城镇人均住房建筑面积 农村人均砖混住房面积 居民家庭计算机普及率 恩格尔系数 ( 3 ) 社会进步指标 城乡居民教育娱乐支出比重： 人口平均受教育年限 人口平均预期寿命 城镇五项社会保险覆盖率 刑事犯罪率 ( 4 ) 生态环境指标 城镇饮用水水质合格率 城市入均公共绿地面积 2 2 3 郴州市的指标体系 湖南省郴州市是一个国土面积为1 9 4 万平方公里的设区市，下辖1 1 个县( 市、 区) 。为实现力争用5 8 年时间，把郴州建设成为“五个基地、一个后花园”的目 标，郴州市人民政府办公室制定了对县级人民政府推进工业化进程综合评价考核的 指标体系。其具体内容包括： ( 1 ) 经济总量及人均数指标 国内生产总值增长率； 人均国内生产总值增加额： 华北电力大学硕士学位论文 ( 2 ) 产业结构指标 工业增加值所占比重； 工业增加值所占比重增加百分点； ( 3 ) 就业结构指标 非农产业劳动者所占比重； 非农产业劳动者所占比重增加百分点； ( 4 ) 城市化水平指标 市镇人口占总人口比重： 市镇入口占总入口比重增加百分点； ( 5 ) 扩大内需指标 固定资产投资：入均固定资产投资增加值；国有及其他单位固定资产投资增 长率；产业项目投资增长率； 社会消费品零售额增长率； ( 6 ) 技术进步指标 技术改造：工业技改投资增长率； 占比重增加百分点； 商新技术：高新技术产值增长率： 占比重增加百分点； 工业技改投资所占比重；工业技改投资所 高新技术产值所占比重；高新技术产值所 新产品：新产品产值增长率；新产品产值所占比重；新产品产值所占比重增 加百分点； 科技三项费用所占比重提高百分点； ( 7 ) 工业经济 县乡工业增加值增长率； 人均县乡工业增加值增加额； 县乡工业盈亏相抵后利润总额增长率； 县乡规模以上工业经济效益指数： 县乡规模以上工业经济效益指数增加百分点； ( 8 ) 财政税收 地方财政收入增长率； 工商各税收入增长率； 人均工商各税收入增加额； ( 9 ) 招商引资 6 华北电力大学硕士学位论文 外商直接投资额： 人均外商直接投资增加额； 实际利用内资； 人均实际利用内资； ( 1 0 ) 对外贸易 外贸出口额； 外贸出口增长率： ( 1 i ) 人民生活水平提高程度 农民人均可支配收入增加额： ( 1 2 ) 安全生产与环保 安全：重特大安全生产事故件数：重特大事故死亡人数； 环境保护：工业废水处理率；工业废气处理率：工业固体废物综合利用率。 以上三个政府绩效评估体系在国内均是有代表性的，但都存在不完善之处。国 家人事部建立的指标体系从全面、系统的角度来评估地方政府，但从现实的角度来 看，它的适应性和针对性不强，每一级政府的职能都是不相同的，特别是省级政府 与县级政府相比，全国搞一个统一的政府绩效评估体系来给所有的地方政府绩效 “打分”，有些不合实际。哈尔滨市和郴州市的指标体系克服了上述缺点，根据当 地的实际，分别就一些指标来反映，具有一定的可行性，但都没有提出适合的评价 方法。 2 3 县级政府绩效评估存在的问题 综上所述，国内外的评价体系均有一定的借鉴意义，但这几个指标体系都难以 科学、综合的评价县级政府的绩效。由于在绩效评估价值意义和工具意义两者之间 关系的错误定位和忽视制度动态发展而引致的制度僵化，我国政府绩效评估中仍存 在评估体系未系统化、指标过于强调g d p 、公民的低回应性这三大问题，从而使政 府绩效评估没能有效地引领社会健康快速发展，在一些地方或一些部门反而对经济 社会的发展造成严重的误导作用。 7 华北电力大学硕士学位论文 第三章基于和谐社会导向的县级政府绩效评估的理论基础 3 1 和谐社会的内涵与特征 十六届四中全会决定提出的社会主义和谐社会是一个很重要的新概念。我 们要构建的和谐社会，是在中国特色社会主义道路上，中国共产党领导全体人民共 同建设、共同享有的和谐社会。按照“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、 安定有序、人与自然和谐相处”的总要求，以解决人民群众最关心的就业、社会保 障、扶贫、教育、医疗、环保和安全等最直接、最现实的利益问题为重点，着力发 展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活 力，走共同富裕道路，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。 和谐社会以现代化发展和现代市场经济转型为立足点，谋求在冲突的、不和谐的社 会中建立一种化解矛盾、调节失衡的和谐机制。 3 2 和谐社会的哲学基础 构建和谐社会是唯物史观的应用和发展。唯物史观认为，社会是以人为主体， 以自然界为环境，以物质生产为基础，由生产力、生产关系和上层建筑的功能多种 要素交互作用所构成的复杂有机体。和谐社会是生产力、生产关系和上层建筑，经 济、政治、文化、社会，人与人、人与社会、人与自然、人自身的身心等各个方面 相互协调、相互促进的社会。和谐社会理论不但准确把握了我们所处的历史方位和 现实国情，而且从横向或社会总体布局的角度提出了经济建设、政治建设、文化建 设、社会建设协调发展、全面进步的根本要求，因此，它拓展了把握社会形态的理 论视野，反映了对社会发展规律的深刻认识。 3 3 与科学发展观的内在统一 科学发展观是指导发展的世界观和方法论的集中体现，是构建社会主义和谐社 会的行动指南和理论指导，而构建和谐社会则是落实科学发展观的具体实践和生动 体现，是科学发展观在现阶段要实现的目标。中国的特殊国情决定了中国特色社会 主义社会的基本矛盾、主要矛盾及其特殊性，这些矛盾的特殊性赋予了社会主义社 会和谐的本质属性，而这一本质属性实际上也不是自我实现的，构建和谐社会，实 质上就是一个不断化解社会矛盾的、科学发展的持续过程。科学发展观是发展的方 法论，和谐社会论是发展的目标论。二者相互促进、互为条件。 8 华北电力大学硕士学位论文 3 4 可持续发展理论 可持续发展是指既满足现代人的需求以不损害后代人满足需求的能力。换句话 说，就是指经济、社会、人口、资源和环境的协调发展和人的全面发展，既要达到 发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的自然资源和环境，使子孙后代能够永 续发展和安居乐业。也就是江泽民同志指出的：“决不能吃祖宗饭，断子孙路”。和 谐社会论在可持续发展基础上，进一步提出了社会利益协调和社会公平正义，提出 了发展的全面目标。 3 5 社会主义建设理论 3 5 1 社会不和谐的主要表现 对照和谐社会的标准，我国现阶段仍存在很多不和谐的现象： ( 1 ) 社会各阶层收入差距过大，很大一部分群体没有共享到经济发展的利益。 各方面测算的我国收入基尼系数，都超过了国际公认的0 4 的警戒线。入均拥有财 产的基尼系数也从1 9 9 5 年的o 4 0 上升到2 0 0 2 年的o 5 5 。最穷的1 0 的人口只拥有 社会总财产的0 7 ，最富的1 0 的人口拥有社会总财产的4 1 4 ，后者为前者的5 9 倍。 ( 2 ) 城乡差距进一步扩大，社会严重二元分割。城乡实际人均收入比从1 9 8 4 年的1 8 ：1 发展2 0 0 4 年的3 2 1 ：1 ，绝对差距从1 9 7 8 年的2 0 9 8 0 元扩大到2 0 0 4 年的 6 4 8 6 0 0 元。2 0 0 4 年末农村贫困人口数量，按年人均纯收入低于9 2 4 元的国内低收 入标准为7 5 8 7 万人。 ( 3 ) 社会事业发展滞后，降低了人民生活水平。政府对社会事业投入不足， 各项改革设计欠周全，导致普通群众特别是农村人口的医疗保健、生活环境、教育 水平发展缓慢。人民群众有病时，4 7 选择不上医院。1 个农民4 年的收入。不吃 不喝也不够1 个大学生1 年的费用。 ( 4 ) 社会保障覆盖率低，就业难度大。2 0 0 4 年末养老保险人数只占全国1 5 岁 以上人1 2 1 的1 6 ，绝大部分人没有养老保障。年末城镇登记失业率为4 2 。2 0 0 4 年，城镇新增的就业人数不过9 8 0 万人，与新增就业需求相比，缺口在1 0 0 0 万人 以上，就业形势十分严峻。 ( 5 ) 社会矛盾凸显。群体性信访数量逐年剧增，从1 9 9 3 年的1 万起、7 3 万人 增加到2 0 0 3 年的6 万起、3 0 7 万人。因重点工程、征地拆迁、国企改革下岗等引发 的信访占较大比例。刑事犯罪和腐败仍处于商发平台，群众的安全感、信任感不高。 9 华北电力大学硕士学位论文 3 5 2 社会不和谐的危害 ( 1 ) 经济增长受到消费规模制约。收入分配不平等、财富过于集中可能会限 制市场规模从而妨碍经济增长。农民增收难、城镇就业困难、缺乏未来保障，形成 无钱消费、不敢消费的局面，导致经济增长缺乏内需拉动，严重依赖固定资产投资 和净出口。 ， ( 2 ) 社会矛盾加剧，发展没有稳定的环境。收入不平等可能引发社会冲突， 导致产权保护薄弱，社会治安环境差，从而妨碍经济增长。 ( 3 ) 大部分人生活不能有效改善，背离社会发展目标。如果贫富差距、城乡 差距、区域差距继续拉大，就与“代表最广大人民群众的根本利益”不符，就不是 社会主义要实现的“共同富裕”。这些差别造成经济上的浪费和政治上的不稳定， 把未来建立在富足之中的大规模贫困的基础上，这在经济上是不会有效率的，在政 治上是不能持久的。 ( 4 ) 社会动荡，国家安全受到威胁。大部分群众如果长期不能从改革中受益、 不能公平地分享发展的成果，将可能丧失对改革和政权的支持。 1 0 华北电力大学硕士学位论文 第四章县级政府绩效评价体系的构建 4 1 县级政府绩效评价的特点 4 1 1 评价内容 省级、市级政府绩效评价体系涵盖的内容更广泛，从横向看，我国东部、中部、 西部不仅地理环境差别很大，而且经济和社会发展水平的差距也很大，因此指标更 多的兼具适应性；县级政府的职能则偏重于执行，因此县级政府绩效评价体系的指 标更具体，更具有可操作性( 详见本章4 3 ) 。 4 1 2 评价的基本过程如图4 - 1 所示： 环境( 外部、内部) 4 2 评价体系构建的原则 4 2 。1 一般原则 ( 1 ) 综合性与系统性 图4 - 1 绩效评价过程图 华北电力大学硕士学位论文 政府绩效评估体系是一个广泛、综合的范畴，它包括经济、政治、社会、文化、 环境和人民生活等各个方面。该指标体系的出发点在于用和谐社会的目标值来衡量 县级政府的绩效。各个指标之间，要形成有机、有序的联系，从多方面反映出县级 政府的绩效。 ( 2 ) 以人为本 传统的发展观是把更多的注意力集中在物质财富的增加、速度增长等方面，但 过分强调g d p 会导致经济发展的失衡，经济增长的目的不仅为提高人民的生活水 平，也是为了入的全面发展。发展是一个无限的、连续的过程，发展是多元的，既 包括经济增长，又包括社会、科技、生态环境的建设与发展，它们互相促进，互相 联系。因此指标还需要考虑到社会、人文、生态等因素。 ( 3 ) 可比性 构建县级政府绩效评估体系，要能反映当地和谐社会发展的实际，也要考虑能 进行地区之间的和谐社会水平的比较。 ( 4 ) 可操作性 县级政府绩效评估体系的指标应易于理解，便于操作，同时便于收集和计算分 析。所选择的评价指标如果面面俱到，会使指标体系十分繁杂，甚至操作失灵。因 此，选择有代表性、可比性、信息量大的指标是构建高效、系统的评估指标体系的 关键。 ( 5 ) 独立性 所选指标之间彼此可能存在非常密切的关系，因此要注意所选指标之间的相关 性问题，选择的指标之间独立性要强。 4 2 2 特殊原则 在构建县级政府绩效评估指标体系时，除了应遵循上述原则外，在评估过程中 还要遵循如下设计理念： ( i ) 定量分析与定性分析相结合 单纯地进行定性分析，容易以价值判断代替事实分析而有失偏颇，依然走不出 政府自我评价而忽略群众参与的现状。仅用数据分析也是很难对县级政府绩效进行 全面评估的，比如对办事效率、党风廉政建设等方面的评价。 ( 2 ) 动态性 指标体系能充分反映一个县域的发展战略及其特色，要把县级政府绩效的评估 指标同构建和谐社会的目标有机地结合起来。评估的指标应该是动态的，指标的调 整也是对评估体系不断完善的过程：不和谐是绝对的，和谐是相对的，对和谐目标 华北电力大学硕士学位论文 的追求永无止境。因此，指标的设置应注意动态性的原则，允许适时、适地修改。 ( 3 ) 参与式的评估方式 政府绩效评估吸引非政府人员( 如社会团体、公众等) 参与评价政府业绩，使 公民对公共管理拥有知情权，充分表达对政府公共服务的需求和建议，会提高政府 汲取、分配和使用公共资源的合理性，对我国县级政府绩效评估的发展具有重要的 价值。 4 3 构建指标体系 由于和谐社会全方位地反映了整个社会经济、政治、社会、文化等方面的建设， 所以县级政府绩效评估指标应综合体现社会演进的动力特征( 县级政府对经济有序 运行的推动力) 、质量特征( 反映经济运行质量的高低、对生态环境的影响) 、公平 特征( 能否公平地分享发展的成果、公平地就业等) 、潜力特征( 一个县级政府的 执政能力、办事效率) 。依据上述县级政府绩效评估的原则和设计理念，建立了基 于和谐社会导向的县级政府绩效评估指标体系基本框架，如图4 2 。 图4 - 2 县级政府绩效评估指标体系框架 1 3 华北电力大学硕士学位论文 该指标体系共分四级，由4 8 个基层指标构成。 i 发展动力指数 ( 一) 经济发展水平 ( 1 ) 人均g d p ( 2 ) 第一产业增加值比重 ( 3 ) 民营企业产值占工业产值比重 ( 4 ) 第三产业增加值比重 ( 5 ) 出口额占g d p 比重 ( 6 ) 人均社会固定资产投资额 ( 二) 信息技术普及应用 ( 7 ) 有线电视覆盖率 ( 8 ) 万人中使用互联网的用户 ( 9 ) 千人拥有的电话数 ( 三) 科技创新能力 ( 1 0 ) r d 占g d p 的比重 ( 1 1 ) 人均公共教育支出比重 ( 四) 城市化 ( 1 2 ) 城市化率 发展质量指数 ( 一) 经济发展质量 ( 1 3 ) 投入产出率 ( 1 4 ) 居民人均可支配收入 ( 二) 集约化程度 ( 1 5 ) 万元产值能耗 ( 1 6 ) 万元产值水资源消耗 ( 1 7 ) 全员劳动生产率 ( 三) 社会运行质量 ( 1 8 ) 人口自然增长率 ( 1 9 ) 平均预期寿命 ( 2 0 ) 城镇失业率 1 4 华北电力大学硕士学位论文 ( 2 1 ) 恩格尔系数 ( 2 2 ) 人均生活用电量 ( 2 3 ) 已通公路行政村比重 ( 2 4 ) 千人拥有医生数 ( 2 5 ) 人均住房面积 ( 2 6 ) 文教娱乐增加值比重 ( 四) 生存环境质量 ( 2 7 ) 环保投入率 ( 2 8 ) “三废”处理率 ( 2 9 ) 耕地保有率 ( 3 0 ) 城镇园林绿地覆盖率 ( 五) 社会治理程度 ( 3 1 ) 社会治安综合指数 ( 3 2 ) 行政执法无错案率 发展公平指数 ( 一) 收入公平度 ( 3 3 ) 基尼系数 ( 3 4 ) 城乡收入差距 ( 二) 教育公平度 ( 3 5 ) 城乡受教育公平度 ( 三) 社会公平度 ( 3 6 ) 男女就业公平度 ( 3 7 ) 城镇居民社会保障覆盖率 发展潜力指标 ( 一) 行政效率 ( 3 8 ) 政务完成情况 ( 3 9 ) 信息管理水平 ( 4 0 ) 公民满意度 ( - - ) 执政能力 ( 4 1 ) 维护稳定 华北电力大学硕士学位论文 ( 4 2 ) 为民办实事、解难事 ( 4 3 ) 公共服务 ( 4 4 ) 市场监管 ( 三) 组织建设 ( 4 5 ) 县级领导班子自身建设 ( 4 6 ) 加强基层党组织建设 ( 四) 行政制度 ( 4 7 ) 党风廉政建设 ( 4 8 ) 精神文明建设 4 4 评价方法 4 4 1 一般的政府绩效评价方法 省级或市级政府绩效评价方法主要有比较法、因素分析法、成本效益分析法、 统计抽样分析法、公众评价法等。 4 4 1 1 比较法 比较法是通过对绩效目标与绩效结果、历史情况和实际执行情况、不同部门和 地区同类支出的比较，综合分析评价绩效目标完成情况的评价方法。如图4 3 所示， 简单“前后”对比分析：以a 1 表示绩效评估前的状态；以a 2 表示评估后的状 态。 裁不 一a 2 a 1r 时间 图4 - 3 简单“前后”对比分析 4 4 1 2 因素分析法 因素分析法是通过列举分析影响收益及成本的内外因素，综合分析绩效目标完 成情况的评价方法。它将彼此高度相关而又与别的变量相对独立的一组变量聚合成 群，测验各组成部分的负荷大小，从而从整体关系和各个方面进行量化的分析。 1 6 华北电力大学硕士学位论文 4 4 1 3 成本效益分析法 成本效益分析法是将一定时期内的支出与效益进行对比分析，从而评价绩效目 标完成情况的评价方法。利用成本效益分析法进行绩效评价时，可借助成本效用曲 线。以成本为自变量，用x 表示；以效益为因变量，用y 表示，即横轴表示成本， 纵轴表示效益。通常使用的评价原则有三条： 乙方案 0c ， c 2c o 岛c i c 5 成本c 图4 - 4 评价原则 效益相等时，成本越小的越优。从图4 - 4 中可知，当效益达到e 2 时，两种系 统的效益一致，此时成本同时为c o 。当成本低于c o 时，甲系统比乙系统好。当成 本高于c o 时，则乙系统较好。 成本相等时，效益越大越好。这时以效益为变量，如果成本水平为c 1 ，则甲系 统效益为e 1 ，乙系统无效益，以甲系统为优。若成本水平为c o 时，甲、乙系统的 效益相同，但从长远看，采用乙系统为宜。 效益与成本的比率越大越好。如图4 5 所示，当效益与成本均不限定时，可采 取寻找效益对成本超过的最大数值。横轴x 表示不同的选择系统，纵轴v 表示效益 和成本。两条成本效益曲线相交于p 、q 两点，在p 点以下，q 点以上成本均高于 效益，不予考虑。仅在p 、q 两点之阀，寻求效益对成本超过的最大值。图中x 处， 效益对成本的超额最大，或者说效益与成本的比率最大。 1 7 b 效益 h 岛r 日 华北电力大学硕士学位论文 y 成 本 效 益 0 xx方案 图4 - 5 效益成本 4 4 1 4 统计抽样分析法 统计抽样分析法是根据抽样调查的资料进行统计推断的一种科学方法。 如果从n 个元素中，用同样方法反复抽取规模为n 的样本，并计算每个样本的 统计量y 。不同的样本值y 有不同的发生概率。抽样分布的中心是所有可能样本值 的平均值，也称为样本期望值，用e ( y ) 表示。中心极限定理表明，当样本规模n 足 够大时，抽样分布近似于正态分布。它是以样本期望值e ( y ) 为中心的对称分布。设 抽样误差为舾 ) ，由正态分布特性可知，样本平均数y 有6 8 的概率落在 e ( y ) + - s e ( y ) 的区间内；有9 5 的概率落在e ( y ) ：i ：2 s e ( y ) ；有9 9 的概率落在 e ( y ) 3 艇( y ) ，如图4 6 所示。 出 现 的 概 盎 - 2 s e g ) - s e o )i ；) + s e 6 )+ m 西 可能的样本值 图4 - 6 服从正态分布的抽样分布图 统计抽样的目的是以样本统计量歹来估计总体值f ，即欲知可以多大概率落在 1 8 华北电力大学硕士学位论文 以统计量歹的中心区间内。毫无疑问，在e ( - ) = f 的情况下，f 落在e g ) s e ( y ) 、 e ( - ) 2 妲6 ) 、e ( y ) - + 3 s e ( y ) 的概率与歹落在暑( _ ) 船面、占( - ) 2 艇( - ) 、 e 6 ) 3 舾( 歹) 的概率相等，分别为6 8 、9 5 、9 9 。在有一定概率作保证的程度下， 总体平均数可能范围称为置信区间，概率所保证的程度称为置信度，分析中常将9 5 与9 9 作为置信度标准，尤其9 5 的置信度使用更多。 比如，某市进行抽样调查，以了解家庭结构状况，其中之一是家庭人口的数目。 样本规模n 选为1 0 0 0 ，从样本中计算出： 样本平均值y - - - - 4 5 人( 每户中入口的平均值) 抽样误差s e ( y ) = o 3 人 因n = 1 0 0 0 ，可假定抽样分布近似于正态分布。在置信度为9 5 的置信区间则 为： 4 5 + 2 x o | 3 】 即该市家庭人口平均值，有9 5 的可能性在【3 9 ，5 1 ) 区间内。 4 4 1 5 公众评价法 公众评价法是指对无法直接利用指标计量其效益的支出，通过专家评估、公众 问卷及抽样调查，对各项绩效评价内容完成情况打分，并根据分值评价绩效目标完 成情况的评价方法。 4 4 2 县级政府绩效的评价方法( 详见第五章5 2 ) 4 ，4 2 1 分类汇总评价分析法 4 4 2 2 模糊综合评价分析法 1 9 华北电力大学硕士学位论文 第五章案例 蠡县位于河北省保定市东南部，京津石三角腹地，全县总面积6 5 0 平方公里， 人口5 1 万，辖8 镇5 乡、2 3 2 个行政村。改革开放以来，蠡县国民经济和社会各项 事业取得了长足发展，于1 9 9 7 年在全省第二批建成了“小康县”。按照十六届三中 全会和省委六届三次、四次全会精神，结合经济社会发展的实际，县委、县政府提 出了“三步走”的战略目标，大力优化环境，积极调整结构，努力开拓市场。力争 到2 0 1 8 年提前两年国内生产总值实现比2 0 0 0 年翻两番，人均g d p 达到3 4 3 8 美元， 基本实现农村城镇化、城镇工业化、农业产业化。2 0 0 5 年，蠡县构筑“五大平台”， 全力做好对外开放工作，共谋划实施投资千万元以上项目3 7 个，其中投资5 0 0 0 万 以上的1 2 个，超亿元的项目5 个，项目总投资2 3 7 4 亿元，年内计划完成投资l o 亿元。国民经济保持了稳定发展，社会事业取得了长足进步，从而为构建和谐蠡县 奠定了较为坚实的基础。现结合蠡县和谐社会的建设，论证上述县级政府绩效评估 指标体系的可行性。 5 1 指标内容 i 发展动力指数 ( 一) 经济发展水平 ( 1 ) 人均g d p 人均鲫= 筹杀牒枷姒 g d p 是一个世界通用的重要的宏观经济指标，反映一个地区经济发展的实力。 人均g d p 是判断一个国家或地区收入高低的基本标准。按2 0 0 0 年世界银行的分类 标准，人均g d p 7 5 0 美元的，为低收入国家；入均g d p 在7 5 0 2 9 9 5 美元之间的， 为中下收入国家；人均g d p 在2 9 9 6 9 2 6 5 美元之间的，为中上收入国家；人均g d p 9 2 6 6 美元的，为高收入国家。2 0 0 1 年，我国国内生产总值为9 7 3 万亿元，人均 g d p 只有7 ，5 4 3 元，合9 0 8 美元。按上述标准来判断，我国是属于中下收入国家。 因此，设置该指标，有利于在对比中找准方位。 和谐社会的目标是到2 0 1 0 年，我国人均g d p 达到1 2 ，8 0 0 元，合1 6 0 0 美元： 2 0 2 0 年将达到或超过3 0 0 0 美元。2 0 0 5 年，蠡县国内生产总值达到6 5 亿元，人均 g d p 为1 2 ，4 5 6 元，比全市高约2 0 0 0 元。 ( 2 ) 第一产业增加值比重 华北电力大学硕士学位论文 到2 0 1 0 年，我国第三产业增加值比重预计达到4 3 3 。2 0 0 5 年蠡县第三产业 增加值为2 5 4 亿元，占g d p 比重为3 9 1 。 ( 5 ) 出口额占g d p 比重 2 0 0 1 年我国出口创汇2 2 4 万亿元，占g d p 的2 3 。到2 0 1 0 年，我国出口额 达到4 。9 9 万亿元，占g d p 的比重为3 0 。蠡县现有“三资”企业2 2 家，改革开放 以来累计实际利用外资1 2 6 9 万美元，目前已有1 3 家企业取得了自营进出口权，2 0 0 2 年出口创汇1 5 8 4 万美元。自2 0 0 2 年以来，蠡县的外贸出口几乎以一年翻一番速度 递增，仅2 0 0 4 年上半年就完成出口创汇5 1 0 0 万美元，增速、总量均居全市第一。 该县新世纪、祥发、金丹三家皮衣公司的年出口创汇都分别在1 千万美元左右。2 0 0 5 年出口创汇1 5 9 9 亿元，占g d p 的2 4 6 。 ( 6 ) 人均社会固定资产投资额 2 0 0 1 年，我国人均社会固定资产投资额为2 9 2 8 元。和谐社会的目标是到2 0 1 0 年，人均社会固定资产投资额达到5 3 4 0 元。2 0 0 2 年，全县社会固定资产投资就已 达到1 2 7 亿元，2 0 0 5 年为1 5 8 亿元，人均为3 0 9 8 元。 ( 二) 信息技术普及应用 ( 7 ) 有线电视覆盖率 它反映的是有线电视在城乡居民户中的覆盖程度。 有线电视覆盖面= 匡查堡号曩荔蓦宝等等x 1 0 0 城乡，古比思厂烈 江泽民同志曾经指出：“意识形态领域，社会主义思想不去占领，资本主义思 想就必然去占领。这是一个真理，应该成为我们所有新闻工作者和宣传工作者的座 右铭。”电视既是大众传媒，又是党的思想宣传阵地，关系到国家的安全和社会的 稳定。扩大有线电视的覆盖面，使其成为传播先进文化的主阵地，是必然选择。 和谐社会目标是到2 0 1 0 年，我国有线电视覆盖率为9 0 。至2 0 0 5 年，全县有 线电视覆盖率已达到8 8 。 ( 8 ) 万人中使用互联网的用户 每万人互联网用户数反映互联网的使用情况，更反映了居民使用新的信息技术 的普及程度。到2 0 0 5 年底，我国互联网用户数已达1 2 亿户，到今年底将有可能突 破2 亿户。随着信息技术和经济的发展，未来的1 0 年至1 5 年，是我国信息技术发 展的稳定期，按照中等发达国家互联网的发展规律，互联网接通的前5 年，是互联 网发展的高峰期，进入稳定期后，增长速度放缓。对我国而言，目前每万人互联网 用户数仅为1 5 3 8 户，未来1 5 年互联网用户数平均以1 0 的增长速度发展而达到饱 华北电力大学硕士学位论文 和。 到2 0 1 0 年，预计每万人互联网用户数将达到2 3 9 8 户。2 0 0 5 年，全县每万人中 互联网用户数为1 5 0 1 户。 ( 9 ) 千人拥有的电话数 千人电话拥有数主要是反映全社会通信的普及程度和规模，包括所有固定电 话、小灵通和移动电话。以单独使用的号码为计算数量，不包括房间内部联接的分 机。截至2 0 0 0 年，世界各国平均每千人拥有电话主线数为1 6 3 1 条，每千人拥有移 动电话为1 2 3 1 部；我国该两项指标值分别为2 0 2 条和3 8 5 部。 2 0 1 0 年，我国每千人拥有电话3 0 0 部。至2 0 0 5 年，全县电话装机总容量达l o 万门，移动通信网络全覆盖，每千人拥有电话2 6 3 部。 ( 三) 科技创新能力 ( 1 0 ) r d 占g d p 的比重 它反映的是一定时期( 年) 内科学研究与试验发展( 简称r d ) 经费投入占 同期国内生产总值的比重。 r & 砧g 眦重= 燃1 0 。 从国际上r d 经费投入占g d p 的比重来看，一般人均g d f 达到1 0 0 0 2 0 0 0 美元时，r d 经费投入才能有较大的提高，r d 经费的来源和使用结构才能有所 改观，企业才能逐步成为r d 的主体。因此，设置该指标，有利于政府转变r d 的主体角色，引导企业走上r & d 的主体地位。 2 0 0 1 年，全国平均水平为1 o 。预计到2 0 1 0 年我国r d 占g d p 的比重达到 2 ，2 0 2 0 年达到2 8 以上，科技自主创新能力将大大增强。2 0 0 4 年6 月，欧盟设 置“绿色壁垒”，禁止进口含有氮类物质的皮革产品，蠡县制革企业出资o 7 8 亿元 ( r & 0 经费投入占国内生产总值比重为1 2 ) 及时引进新技术、新工艺，开发出 了符合国际标准的环保型产品，在国际市场站稳了脚跟。一年来，蠡县的两大产业 共引进先进技术、先进工艺2 2